現(xiàn)代化語境下市域社會治理法治化的推進路徑

王和平 殷書建

內(nèi)容提要 作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，市域社會治理現(xiàn)代化應(yīng)在法治軌道上有序推進。如何推進市域社會治理法治化則成為推進市域社會治理現(xiàn)代化進程中不容回避且須精心應(yīng)答的重要考題。秉持精細(xì)化、實用化、特色化思路引領(lǐng)，凸顯務(wù)實管用、便于操作特性的“良法”以及建立在對其普遍遵守與執(zhí)行基礎(chǔ)上的“善治”是現(xiàn)代化語境下市域社會治理法治化的應(yīng)然圖景。立法中部門利益傾向明顯、精細(xì)性不足、與改革互動效果不佳、政府無限度兜底、社會普遍性違法等是市域社會治理法治化推進中的現(xiàn)實障礙。當(dāng)前，應(yīng)以秉持以人為本理念和構(gòu)建共建共治共享格局為總體推進思路，以立法、執(zhí)法以及司法理路貫通為具體推進路徑，確保信用建設(shè)與信息共享保障機制在法治軌道上運行實施，全方位驅(qū)動市域社會治理法治化進程。

關(guān)鍵詞 現(xiàn)代化 市域治理 法治化 良法善治 以人為本

王和平，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國法治現(xiàn)代化研究院研究人員

殷書建，江蘇警官學(xué)院法律系講師，中國法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會首次提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次強調(diào)“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，并在其后增加了“提高市域社會治理能力”之內(nèi)容。以治理能力提升為核心目標(biāo)推進市域社會治理現(xiàn)代化被重申。當(dāng)前，我國已步入新發(fā)展階段，中國式現(xiàn)代化是全面推進中華民族偉大復(fù)興的必由之路。在國家治理維度中，市域治理具有不可替代的支柱地位，它具有縣域治理不具備的宏觀視野，也往往能提供省域治理給不出的微觀方案，發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用。從社會學(xué)的角度來看，市域社會治理就是一種彌合宏觀治理結(jié)構(gòu)與微觀治理行為的嵌入式與聯(lián)結(jié)式樞紐[1]。而“中國式現(xiàn)代化”的“共同體”思維，恰恰要求我們把社會治理單元從鄉(xiāng)村、縣域提升至市域，發(fā)揮市域承上啟下、上傳下達(dá)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)鍵作用，市域社會治理因此成為社會治理現(xiàn)代化重要抓手[2]。

那么，如何推進市域社會治理現(xiàn)代化？全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議明確提出要“不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，切實提高市域社會治理系統(tǒng)化、社會化、精細(xì)化、法治化、智能化水平”?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020—2025年）》亦提出要“開展市域社會治理現(xiàn)代化試點，使法治成為市域經(jīng)濟社會發(fā)展的核心競爭力”。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次指出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。這里傳達(dá)了兩個重要信息：第一，法治保障是推進市域社會治理現(xiàn)代化的必備路徑之一；第二，以法治保障為方式仰賴的法治化是市域社會治理現(xiàn)代化的核心呈現(xiàn)。堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是習(xí)近平法治思想的核心要義，市域社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，理應(yīng)在法治軌道上有序推進。黨的二十大報告強調(diào)全面推進國家各方面工作法治化，這亦內(nèi)在地要求國家各項治理工作應(yīng)在法治軌道上運行實施。那么，如何實現(xiàn)市域社會治理法治化成為推進市域社會治理現(xiàn)代化進程中不容回避且須精心準(zhǔn)備的重要考題。法治化并非現(xiàn)代化進程中的新晉要素，法治化進程亦非剛剛起步，而是伴隨著時代演進前后接續(xù)的過程，由此，對該考題的回答則不得不探討兩個前提性問題，即現(xiàn)代化語境下市域社會治理法治化的應(yīng)然圖景及其現(xiàn)實進程。

二、現(xiàn)代化語境下市域社會治理法治化的應(yīng)然圖景

探討市域社會治理法治化的應(yīng)然圖景，首先應(yīng)對其上位概念“社會治理法治化”加以討論。關(guān)于社會治理法治化的主要表征，本文認(rèn)可龔?fù)⑻┙淌诘挠^點，即合理界定多元主體的責(zé)任范圍和合作空間、堅持人民為主體地位、一切社會治理規(guī)范都不得與法律相抵觸，不能違背黨和國家宏觀政策以及“三治結(jié)合”是以“法治”為軸的有機結(jié)合和體系融合[3]?？疾飕F(xiàn)代化語境下市域社會治理法治化的應(yīng)然圖景，理應(yīng)在市域社會治理法治化的主要表征基礎(chǔ)上融入現(xiàn)代化的時代需求并充分考量市域社會治理自身的規(guī)律特點。現(xiàn)代化的時代需求呼喚法治保障功能的彰顯，工具論的視角融入要求法治建設(shè)貼合現(xiàn)代化推進的實際需要，具有現(xiàn)實可操作性，能夠圍繞化解社會主要矛盾的需求發(fā)揮其定分止?fàn)幍奶赜泄δ?。精?xì)化是市域社會治理現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志，市域社會治理現(xiàn)代化致力于精準(zhǔn)、精細(xì)、精致的治理目標(biāo)，而這也構(gòu)成了市域社會治理中法治建設(shè)的核心面向。

事實上，關(guān)于如何提高社會治理現(xiàn)代化水平，全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議曾提出要“緊緊圍繞共建共治共享方向，把握市域社會治理規(guī)律特點，突出體制創(chuàng)新、機制完善、制度建設(shè)”，這其中對法治建設(shè)方向給出了明確指引，即“精巧的制度設(shè)計”“圍繞市域社會治理急需、滿足人民對美好生活新期待必備的制度需求，結(jié)合實際制定務(wù)實管用、便于操作的地方性法規(guī)規(guī)章，構(gòu)建市域社會治理法律規(guī)范體系”“用法治規(guī)范社會行為”等。易言之，市域社會治理法律規(guī)范應(yīng)堅持精細(xì)化、實用化、特色化思路引領(lǐng)，凸顯務(wù)實管用、便于操作的基本表征，重視市民公約、村規(guī)民約價值的發(fā)揮，通過把人民群眾廣泛認(rèn)同、操作性強的道德觀念上升為行為規(guī)范，實現(xiàn)人民的普遍遵守之最終目的，即立良法，行善治。通過將良法融入社會治理制度體系，筑牢社會治理體系現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)，同時以追求善治為旨?xì)w，充分發(fā)揮社會治理制度的權(quán)威性與執(zhí)行力，從而達(dá)到制度與治理的辯證統(tǒng)一，此即社會治理法治化的邏輯起點[1]。

1.形式：良法之立

法制化是法治化的首要前提和基礎(chǔ)。立法是法作用于國家治理的起點，乃法治之前提與首要環(huán)節(jié)[2]。通過提高立法質(zhì)量源源不斷地產(chǎn)生良法，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的前提與基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)國家善治的基本要件[3]。社會治理現(xiàn)代化的核心面向之一是“法治化”，而法治化的實質(zhì)在于制度化、規(guī)范化和程序化，這必然要求完善的法律規(guī)范體系作為基礎(chǔ)和保障[4]。值得注意的是，這里的“法”是規(guī)范意義上的，不僅表現(xiàn)為法律，而且包含社會治理中的各種規(guī)范類型。現(xiàn)代化語境下市域社會治理中的立法活動應(yīng)以務(wù)實管用、便于操作為精神指引和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這主要表現(xiàn)為：其一，問題導(dǎo)向的實用化。立法是現(xiàn)實問題解決及其規(guī)制經(jīng)驗升華后制度創(chuàng)新的成果，立法的實效性和解決實際問題的可操作性提升，是新發(fā)展階段高質(zhì)量立法的客觀要求，這就需要堅持問題導(dǎo)向下的實用化立法思路。比如，《南京市殘疾人保障條例》作為一部有溫度、有力度的地方性法規(guī)，通過一系列制度安排回應(yīng)了殘疾人對于預(yù)防康復(fù)、教育、社會保障、文化體育以及無障礙環(huán)境等方面的關(guān)切與需求；又如，《蘇州市生活垃圾分類管理條例》除了考慮到其他地區(qū)也關(guān)注的生活垃圾管理問題，還關(guān)注到了當(dāng)前生活垃圾強制分類推行難、混收混運等常見的情況，在第二十三條、第二十七條規(guī)定了拒收制度。其二，簡繁有序的精細(xì)化。市域社會治理摒棄粗放式治理模式，主張治理單元細(xì)化、治理技術(shù)精微、制度設(shè)計精巧，這就要求立法中應(yīng)著重關(guān)注細(xì)微且必要的現(xiàn)實問題，通過直接、具體的“小快靈”制度設(shè)計達(dá)致特定治理目標(biāo)，建立起較為明確的權(quán)利義務(wù)分配模式，無須“重復(fù)立法”式地出臺配套性實施細(xì)則。比如，鶴壁市首次行使立法權(quán)制定的首部地方性法規(guī)《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)條例》，在立法內(nèi)容上不求面面俱到，針對“推進農(nóng)作物秸稈和農(nóng)副產(chǎn)品加工廢棄物、養(yǎng)殖廢棄物資源再利用”“取消毛坯房，鼓勵商品住宅裝修一次到位”“建立產(chǎn)業(yè)生態(tài)網(wǎng)，完善清潔能源與新材料、綠色食品、鎂精深加工等行業(yè)產(chǎn)業(yè)并形成生態(tài)工業(yè)鏈條”等本市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)中的熱點、難點及亟待規(guī)范管理的問題作出了相應(yīng)規(guī)定[5]。作為全國設(shè)區(qū)市頒布的首部關(guān)于城市道路挖掘管理方面的地方性法規(guī)，《呂梁市城市道路挖掘管理條例》規(guī)范設(shè)計沒有貪多求大，盲目追求面面俱到的體系結(jié)構(gòu)，而是聚焦人民群眾反映強烈的城市道路反復(fù)開挖、施工擾民、修復(fù)質(zhì)量差等問題，小切口切入解決民生大問題。其三，市情創(chuàng)新的特色化。特色化是地方立法的生命。地方立法應(yīng)是各地自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展、民族宗教文化與特定社會治理需求共同作用下的產(chǎn)物，應(yīng)呈現(xiàn)出一道道具有濃烈地方特色的立法圖景[6]。市域治理中立法特色的凸顯，強調(diào)了不與上位法相抵觸的前提下進行的市情表達(dá)。比如，《南京市國家公祭保障條例》考慮到“精日分子”行為對民族情感的傷害、國家公祭的重要性和南京這一城市的歷史特殊性，堅持“涵養(yǎng)民族精神、弘揚愛國主義核心價值觀，以及向世界傳遞南京人民對和平的熱愛”的立法過程主線，對如何做好公祭活動保障和公祭設(shè)施的日常管理、劃定政府職責(zé)和公眾義務(wù)、關(guān)愛南京大屠殺幸存者、對“精日”行為劃定法律紅線等方面作出了明確規(guī)定；又如《寧德市畬族文化保護條例》針對獨具歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值及民族特色的畬族文化遺產(chǎn)如何搶救、保護、傳承和發(fā)展加以全面立法，展示了濃厚的地方特色。

2.實質(zhì)：良法之治

法律被普遍遵守的理想狀態(tài)是將法律內(nèi)化為常識習(xí)慣甚至上升為信仰。從主體層面看，這不僅包括政府及其部門尊重并維護法律劃定的權(quán)力邊界，也包括相對人和其他主體在法律允許的范圍內(nèi)行使權(quán)利；從行為層面看，這包含社會主體主動運用法律以及被動遵守法律。具言之，市域社會治理層面法律被遵守的普遍性應(yīng)體現(xiàn)為以下層次：其一，初級層次，規(guī)則存在時的嚴(yán)格遵守。該種“嚴(yán)格”意為不以對規(guī)則“善惡”的主觀判斷為標(biāo)準(zhǔn)來決定是否對其遵守，而是基于“有法可依，則有法必依”的主觀自覺意識來遵守規(guī)則。從某種程度上看，法律規(guī)則總是呈現(xiàn)一定滯后性，隨著社會發(fā)展和時間推移，這種滯后性不適應(yīng)社會發(fā)展的問題將愈加凸顯，也就容易出現(xiàn)“善惡”之分。此外，對規(guī)則“善惡”的判斷本身帶有較強的主觀色彩，出于維護法律規(guī)則的安定性和權(quán)威性之考量，也不宜賦予受制主體是否遵守規(guī)則的選擇權(quán)。其二，中級層次，規(guī)則出現(xiàn)漏洞后的原則指引。基于對立法中存在的各種客觀因素的考量，無論是國家還是地方層面的法律法規(guī)在行為規(guī)范設(shè)置時都難免存在不全面或是刻意“留白”等現(xiàn)象，此情形下往往更能考驗法律是否被普遍遵守。作為為法律規(guī)則提供基礎(chǔ)或本源的綜合性、指導(dǎo)性價值準(zhǔn)則，法律原則應(yīng)在行為規(guī)范中發(fā)揮宏觀意義上的指導(dǎo)作用。諸如法律中常見的“公平”“誠信”“公序良俗”等，這些原則在特定規(guī)則缺失時是否被恰如其分地運用去定分止?fàn)?，亦為衡量?guī)則是否被普遍遵守的重要標(biāo)準(zhǔn)。其三，高級層次，堅守改革中的法律底線。善用法治思維和法治方式治國理政，應(yīng)當(dāng)正確處理改革與法治的關(guān)系，這也是國家治理法治化要解決的突出問題[1]。在推進中國式現(xiàn)代化的實踐當(dāng)中，為了科學(xué)、合理地處理改革與法治的關(guān)系，必須秉持“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的科學(xué)理念[2]。正確處理好“定與變”的關(guān)系，“定”是法律規(guī)則的特質(zhì)，而改革的本質(zhì)在于“變”，國家和地方先進的改革經(jīng)驗往往走在法律規(guī)則前面，比如當(dāng)前的“放管服改革”、執(zhí)法體制機制改革等。如此，改革的同時能否堅守法律底線則在更高層面標(biāo)示了規(guī)則被普遍遵守的判斷標(biāo)準(zhǔn)。況且，與國家層面的改革相比，地方性改革涉及面相對狹窄，市域社會治理更容易從改革中獲取創(chuàng)新的生機，以制度規(guī)范確認(rèn)、規(guī)范和保障改革成效?；陟o態(tài)規(guī)則確定與否，以及動態(tài)規(guī)則與改革能否形成有效互動，客觀上建構(gòu)了從初級、中級到高級依次遞進的法律是否被普遍遵守的嚴(yán)密判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三、市域社會治理法治化的現(xiàn)實關(guān)照

事物的應(yīng)然圖景與實然呈現(xiàn)往往會存在差異，實現(xiàn)兩者平衡是事物發(fā)展、社會進步的不懈追求。“立良法、行善治”是市域社會治理法治化的理想狀態(tài)，但關(guān)照現(xiàn)實，市域社會治理的法治化進程還面臨諸多障礙，現(xiàn)實境況不容樂觀。

1.立法中部門利益傾向明顯

市域社會治理所涉法規(guī)多由職能部門起草，這是一項長期性的系統(tǒng)工程，具體事務(wù)處理中需要各部門之間的協(xié)調(diào)配合，需對職能部門職責(zé)及其分工加以合理設(shè)置。但相關(guān)立法中最突出的問題不是制度是否進行了合理規(guī)范設(shè)計，而是部門利益傾向過于明顯。這主要表現(xiàn)為：其一，刻意增加部門利益所涉事項。不少立法起草部門偏向于通過立法擴大行政執(zhí)法權(quán)范圍，但卻存在管理措施與范圍無法匹配的情況，以致立法中頻出“頭重腳輕”等亂象。此外，也有起草部門試圖借立法解決行政執(zhí)法在人財物等方面的實踐困境，這不僅導(dǎo)致“職權(quán)法定”流于形式，也使得市域社會治理領(lǐng)域的“為民立法”異化成了“為部門立法”。其二，部門間權(quán)責(zé)博弈。地方性立法過程往往是各職能部門利益博弈的過程，在涉及適用范圍以及部門職責(zé)的內(nèi)容設(shè)計時難免會引起爭議，相關(guān)部門常會以各種理由拒絕立法中對其職責(zé)加以具體明確化，這也造就了不少立法對各部門職責(zé)做模糊化甚至空白處理的無奈之舉，而這無疑會降低市域社會治理立法效用，折損市域立法本身所追求的社會治理價值。

2.立法精細(xì)性不足

市域自主立法權(quán)限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等方面的事項，市域居于縣域和省域之間，應(yīng)嚴(yán)格把握不同立法的繁簡程度，尤應(yīng)突出精細(xì)性，遵循《立法法》的法定要求。針對新時代的立法工作，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要增強立法的針對性、適用性、可操作性，這是新發(fā)展階段市域社會治理立法的行動指南，這就要求市域社會治理立法應(yīng)堅持“小而精”的立法模式，立法中盡量作出明確具體的規(guī)定，減少授權(quán)性規(guī)定，秉持“一事一立”的立法思路。但考察目前市域社會治理立法現(xiàn)狀，立法精細(xì)性有所增強，但仍存在“覆蓋面積過大、范圍過廣”“以領(lǐng)域之法實現(xiàn)全面治理”等不妥情形。市域社會治理立法涉及經(jīng)濟、政治、文化等各個領(lǐng)域，而特定立法項目僅僅是致力于解決其中某個現(xiàn)實問題。于立法技術(shù)而言，該類立法應(yīng)聚焦于治理的具體層面，但在具體規(guī)則設(shè)置時卻往往出現(xiàn)一部法規(guī)涉及經(jīng)濟、政治、文化等各方面領(lǐng)域的情況，甚至有以一部法治理全部社會領(lǐng)域之情形，比如部分市域的物業(yè)住宅、標(biāo)準(zhǔn)化立法、信用立法等。況且，具體治理層面的問題亦是復(fù)雜多樣，以一部法規(guī)實現(xiàn)全面管理并不具有可行性，也會在客觀上陷入“看似管全，實則全不管”的尷尬處境。

3.立法與改革互動效果不佳

能否處理好法治與改革的關(guān)系是科學(xué)立法的重要考量，這其中以“立法是否具有回應(yīng)性”為核心判斷指標(biāo)，意即立法要能及時回應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需求，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革。市域社會治理立法中將經(jīng)過治理實踐檢驗且相對成熟的地方改革經(jīng)驗上升為立法，發(fā)揮制度規(guī)范的確認(rèn)、規(guī)范與保障功能是常規(guī)操作，比如《紹興市“楓橋經(jīng)驗”傳承發(fā)展條例》，將“楓橋經(jīng)驗”這一改革智慧上升為具有普適性的法治規(guī)則，凝練轉(zhuǎn)化為社會治理中具有普遍指導(dǎo)意義的法治模式。但反觀現(xiàn)有地方立法，相關(guān)法規(guī)內(nèi)容與改革經(jīng)驗互動效果不佳，主要表現(xiàn)為：其一，受對改革前景不確定性的擔(dān)憂以及對立法與改革關(guān)系認(rèn)識不到位等因素影響，部分市域社會治理立法呈現(xiàn)相對保守心態(tài)，對是否吸納改革創(chuàng)新思維措施甚或直接作出明文規(guī)定持謹(jǐn)慎態(tài)度，難以實現(xiàn)以改革促進市域社會治理法治化的預(yù)期目標(biāo)。其二，部分市域社會治理立法已經(jīng)按照改革要求對市域治理具體舉措及實施部門作出規(guī)定，但人財物以及機制保障等改革措施尚未落實到位，以致法規(guī)無法真正落到實處。其三，在上位法尚未修改的情況下，改革措施與處于上位法視野下的市域社會治理立法本身可能存在一定沖突，體制機制改革也存在市域局限甚或不一致，特定市域改革措施在其他區(qū)域或面臨著不被認(rèn)可的窘境。

4.政府無限度兜底

新時代背景下市域社會治理立法已經(jīng)逐步體現(xiàn)出社會共治的意味，但部分地方市域社會治理立法政府色彩依然濃重。作為之一而非唯一的社會治理主體，政府仍處于各類社會事務(wù)實施的最前端，以致在規(guī)范實施過程中也就更多地凸顯出政府及其職能部門的責(zé)任。市域社會治理中出現(xiàn)問題或存在重大風(fēng)險時，普通民眾仍偏向于尋求政府及其職能部門的幫助或者通過信訪、鬧訪等方式以獲取公力救濟。毋庸置疑，政府承擔(dān)責(zé)任是敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為的直接體現(xiàn)，但政府“無限地”承擔(dān)兜底責(zé)任則在某種程度上暴露出市域社會治理規(guī)范實施中政府與市場、公權(quán)與私權(quán)關(guān)系失衡的窘態(tài)，在某種程度上可能會擾亂市場公平競爭，消減市場主體的主觀能動性，降低市場活力。此外，政府無限度兜底的現(xiàn)狀加之各類社會主體在市域社會治理過程中尚缺乏穩(wěn)定的參與保障機制，造成了社會各方主體無法在市域社會治理中發(fā)揮其應(yīng)有價值，社會共治也陷入了“名不副實”的危機處境。

5.社會普遍性違法

毋庸置疑，隨著地方立法權(quán)的確立發(fā)展以及立法隊伍的不斷建設(shè)，市域社會治理立法質(zhì)量在逐步提高，法網(wǎng)也在逐漸織密。但制定良好的市域社會治理規(guī)范并未得到全面實施，在部分區(qū)域以及在與民眾日常生活緊密相關(guān)的部分領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)了某種違法行為被多數(shù)人大量實施即普遍性違法的現(xiàn)象，比如拒絕對生活垃圾分類投放、企業(yè)超標(biāo)排污、違章建設(shè)、貨運車輛超載、偷排污水等。其直接原因在于，市域社會治理法規(guī)中缺少鼓勵民眾普遍守法的有效措施，規(guī)制對象缺乏“守法”動力，或者雖然市域社會治理法規(guī)中存在處罰措施，但行政執(zhí)法人員配備和日常監(jiān)管措施等客觀上無法與現(xiàn)實治理實踐相匹配，以致可能完善的市域社會治理法規(guī)處于“空轉(zhuǎn)”的窘境。但究其更深層次原因，或在于行政執(zhí)法、司法以及法規(guī)宣傳等活動都局限于各自領(lǐng)域，尚未形成有效的部門聯(lián)動，部分工作或流于形式，對市域社會治理法規(guī)適用效果評估不足，以至于市域社會治理中守法環(huán)境總體缺失。

四、市域社會治理法治化的推進路徑

全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議將“市域”作用形容為“觀察矛盾風(fēng)險走向的晴雨表、守住安全穩(wěn)定底線的主陣地、滿足人民群眾新需要的大平臺”。市域社會治理的法治化推進，需要對市域社會治理的規(guī)律特點進行針對性回應(yīng)，以秉持以人為本的理念和堅持共建共治共享的格局為總體思路，以立法、執(zhí)法以及司法理路貫通為具體路徑，確保信用建設(shè)與信息共享保障機制在法治軌道上運行實施，全方位驅(qū)動市域治理法治化進程。

1.總體思路

一是秉持以人為本理念。推進社會治理法治化現(xiàn)代化的根本要求在于治理的目標(biāo)由“為民做主”向“人民民主”轉(zhuǎn)變，治理的主體由政府“大包大攬”向以人民為中心、多元社會治理主體參與轉(zhuǎn)變，治理的方式由簡單“蠻控”向推動社會治理“社會化、法治化、智能化、專業(yè)化”，實現(xiàn)“良政善治”轉(zhuǎn)變[1]。社會治理的終極目標(biāo)，不只是讓人成為人，而且要讓人成為有尊嚴(yán)感、高貴感、幸福感的人[2]。回應(yīng)人民對美好生活的向往是市域社會治理法治化的終極目標(biāo)，這亦是社會治理和國家治理的根本所在?！白尷习傩者^上好日子”是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)新社會治理、提升社會治理法治化現(xiàn)代化水平的目標(biāo)，無論是遵循良法善治，還是追求社會公平正義，都以保障人民利益為落腳點[3]。作為社會主體的核心組成部分，普通民眾應(yīng)為市域社會治理中不可或缺的參與主體，市域社會治理的法治化推進需要激發(fā)人民群眾的主觀能動性，促使其主動參與治理，配合政府及其部門的行政執(zhí)法工作，并通過多元方式引導(dǎo)社會主體實現(xiàn)自治。內(nèi)容上，與人民群眾日常生活緊密相關(guān)的領(lǐng)域以及人民群眾普遍關(guān)心的熱點問題往往也是社會矛盾的集中領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)展全過程人民民主，唯有堅持以民為本、保有為民之心才能及時發(fā)現(xiàn)糾紛、妥善化解矛盾；效果上，建立在能動參與基礎(chǔ)上的人民群眾對市域社會治理法治化的主觀態(tài)度和“能否”主動作為，也將在很大程度上決定著治理效能的釋放程度。

二是堅持共建共治共享格局?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020—2025年）》中將“堅持社會治理共建共治共享”作為加快推進法治社會建設(shè)的主要原則。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能?！爆F(xiàn)代化語境下的社會治理應(yīng)為契約型治理，主張多方主體意思自治下的合作治理，應(yīng)堅持共建共治共享的基本路徑。共建強調(diào)治理主體層面的多元化參與，共治強調(diào)多元主體參與治理的平臺路徑，而共享則強調(diào)多元主體共同享用治理成果的理念。多層次的社會結(jié)構(gòu)模型、多樣化的區(qū)域經(jīng)濟形態(tài)都決定了良好的市域社會治理不僅需要法治，還需要道德禮法的輔助。立法中應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。治理國家、治理社會必須堅持一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰[1]。一個人如果擁有崇高的道德，就會自覺遵守法律；如果整個社會形成了良好的道德環(huán)境，良法善治也就可期可待[2]。此外，《民法典》的制定除了確認(rèn)既有的法律規(guī)則，還增加了諸如“優(yōu)良家風(fēng)”“家庭美德”等道德義務(wù)，其中“離婚冷靜期”的相關(guān)規(guī)定也體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)的“和合”文化。作為我國社會治理創(chuàng)新的格局導(dǎo)向，共建共治共享理念的提出反映了執(zhí)政黨對社會治理規(guī)律認(rèn)識的不斷深化，不僅適應(yīng)了新時代我國社會治理的實際需要，也是執(zhí)政黨貫徹“以人民為中心”的執(zhí)政理念在社會治理領(lǐng)域的體現(xiàn)[3]。

2.具體路徑

立法、執(zhí)法、司法是法治化的重要建設(shè)維度，市域社會治理法治化的推進需要摒棄立法、執(zhí)法、司法各自為政，以實現(xiàn)普遍守法為目標(biāo)貫通立法、執(zhí)法、司法，充分發(fā)揮法律共同體作用，營造良好的守法環(huán)境。

一是立法分層特色明界限。市域社會治理立法重點在于處理好幾對關(guān)系，明確各主體權(quán)力（權(quán)利）邊界：其一，市域社會治理與國家社會治理的關(guān)系。在堅持國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，市域社會治理重在連接省級和縣級，對于省級主要是輔助國家政策的實施性決策，對于縣級主要是指導(dǎo)其落實政策和實施性決策?？梢曰谑杏虼笮?、區(qū)位發(fā)展條件以及地方特色等方面進行分層治理，并將經(jīng)過治理實踐檢驗且相對成熟的地方特色經(jīng)驗及時上升為法規(guī)。比如，棗莊市、威海市、東營市等根據(jù)地方實際探索構(gòu)建了“縱向+橫向”聯(lián)動、“線上+線下”聯(lián)調(diào)、“實體+獎補”聯(lián)用“三聯(lián)”矛盾糾紛多元化解新模式，“六治融合、一網(wǎng)聯(lián)動”“一盤棋”“一張網(wǎng)”“一支隊伍”“一個平臺”網(wǎng)格化服務(wù)管理等市域社會治理新模式，將社會治理的亮點經(jīng)驗納入政府工作規(guī)范性文件[4]。其二，地方立法與改革的關(guān)系?！霸谵r(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、信息社會三重跨越轉(zhuǎn)型的當(dāng)下中國，城市呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)文明時代熟人社會、工業(yè)文明時代陌生人社會以及信息文明時代網(wǎng)絡(luò)社會多重復(fù)雜、交錯交織的樣態(tài)……”[5]從某種程度上看，改革是化解社會矛盾的嶄新且有效手段。地方性立法既要圍繞既定改革方向，在傳統(tǒng)層面人民關(guān)切的重點領(lǐng)域，如住房、養(yǎng)老、教育等，完善相關(guān)法規(guī)體系，也要對大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、元宇宙等新技術(shù)運用作出適當(dāng)規(guī)制，并注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的規(guī)范完善。至于立法規(guī)范改革的程度，可以考慮根據(jù)改革措施及其所處階段進行差異化處理：對于改革剛剛起步或處于探索階段的內(nèi)容，立法中可暫不作出規(guī)定；對于已經(jīng)進入試點且初有成效的改革舉措，立法中可作方向性規(guī)定；對于經(jīng)過治理實踐檢驗且相對成熟的舉措，立法中可以作出細(xì)化性的操作程序規(guī)定，以規(guī)范改革路徑。其三，地方政府與市場的關(guān)系?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》實施后，讓市場主體在更加自由便利的市場環(huán)境中生存發(fā)展得到廣泛認(rèn)可。因此，市域社會治理立法中也就尤應(yīng)注意以市場主體發(fā)展、政府服務(wù)便利化為核心導(dǎo)向，避免在維護市場自由競爭等方面作出過度的限制性規(guī)定，以“良幣驅(qū)逐劣幣”的思路引導(dǎo)市場主體規(guī)范經(jīng)營、良性競爭，政府及其職能部門則應(yīng)更多地承擔(dān)適度調(diào)整和服務(wù)工作。同時，在立法中對政府為市場主體提供資源支持及其范圍作出明確規(guī)定，避免出現(xiàn)資源的隨意性配置，提升資源利用的有效性。

二是行政執(zhí)法監(jiān)督保實施。行政執(zhí)法質(zhì)效是市域社會治理法治化的指標(biāo)之一，開展行政執(zhí)法監(jiān)督、推動行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督雙向發(fā)力將有效規(guī)范行政執(zhí)法、提升行政執(zhí)法質(zhì)效，其主要展開路徑為：其一，民主公開發(fā)現(xiàn)問題。市域在省縣之間、城鄉(xiāng)之間起著縱向和橫向?qū)用娴某薪幼饔?，上通政策、下達(dá)執(zhí)行，處于中間層面的市域治理更需要廣開言路以發(fā)現(xiàn)問題?！墩畔⒐_條例》等法律法規(guī)對政府及其職能部門工作提出了方向性的指導(dǎo)，即以公開為常態(tài)，以不公開為例外，這也是市域社會治理法治化的關(guān)鍵要點。但還需注意的是，市域社會治理過程中政府及其職能部門應(yīng)盡可能避免過往以各種理由拒絕公開的情況出現(xiàn)，應(yīng)積極發(fā)動民眾廣泛參與治理實踐和及時發(fā)現(xiàn)問題?？梢蕴剿魇褂梦⒉⑽⑿诺确绞秸髑笾卫斫ㄗh，并擴大公開事務(wù)涉及的領(lǐng)域和主動公開的范疇，讓市域社會治理真正成為社會矛盾的“晴雨表”。其二，重點執(zhí)法保障監(jiān)督。前文已經(jīng)提及，市域社會治理法治化的關(guān)鍵在于化解市域范圍內(nèi)主要矛盾。由之，可以考慮通過聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法等方式對生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、城市管理、安全生產(chǎn)、交通運輸?shù)戎攸c領(lǐng)域開展檢查，對嚴(yán)重違法主體增加檢查頻次，借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等方式實現(xiàn)實時監(jiān)管。雖然治理重點在基層，但執(zhí)法下沉?xí)r也要注意下放事項與基層治理能力的適應(yīng)性，尤其是資源、人員等方面的配備，不能為了改革而無限下放各類事項，也不能無保障地下放[1]。同時，政府及其部門還要加強風(fēng)險評估預(yù)警能力建設(shè)。比如，南京市全面推進重大風(fēng)險隱患研判預(yù)警、風(fēng)險評估、防控協(xié)同、責(zé)任落實“四項機制”建設(shè)，排查調(diào)處了不少矛盾，減輕了行政執(zhí)法及司法負(fù)擔(dān)。此外，為促進良法實施，有必要通過網(wǎng)絡(luò)、考核、復(fù)核等方式加強對行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督，由人大代表、監(jiān)察部門等對行政機關(guān)及其工作人員的工作內(nèi)容進行定期考察監(jiān)督，并引導(dǎo)民眾通過行政復(fù)議、行政訴訟實現(xiàn)對行政行為的外部監(jiān)督。其三，規(guī)范執(zhí)法引導(dǎo)自治。行政機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格遵守法律法規(guī)會在形式上發(fā)揮以身作則的示范效應(yīng)，通過規(guī)范執(zhí)法引導(dǎo)普通民眾自覺守法，并通過加強宣傳、提供指導(dǎo)等方式引導(dǎo)民眾實現(xiàn)自治。同時，根據(jù)城市和農(nóng)村的特點進行區(qū)別化引導(dǎo)：對于以陌生人為主的城市，側(cè)重運用法律規(guī)則的力量，比如，在網(wǎng)格員配備上，注意不同人員專業(yè)、行業(yè)的組合，保證其中至少有一名法律專業(yè)或具備調(diào)解經(jīng)驗的工作人員，將糾紛矛盾化解在小區(qū)、社區(qū)等小社會單元中，并引導(dǎo)民眾通過司法途徑積極有序維權(quán)；而對于以熟人為主的鄉(xiāng)村，應(yīng)注重鄉(xiāng)賢、村委會等主體和鄰里關(guān)系、親屬關(guān)系的有效運用，實現(xiàn)主體自治和內(nèi)部化解糾紛。

三是司法案例宣傳促法治。司法的本質(zhì)是法律適用，這也是對民眾釋法的生動表現(xiàn)。為了發(fā)揮司法在市域社會治理中的良好法治宣傳作用，有必要做好如下工作：其一，公開重點治理領(lǐng)域案例。對于立法、行政執(zhí)法重點打擊或需要加強監(jiān)管的領(lǐng)域，可以探索構(gòu)建特定領(lǐng)域案例公示機制，比如，通過公示金融借貸、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的司法案例，可以及時警醒民眾避免重大財產(chǎn)損失和人身傷害，引導(dǎo)民眾通過司法程序合法維權(quán)，也有助于降低行政執(zhí)法的治理成本。其二，完善公共法律服務(wù)體系。知法、懂法是守法的前提和保障，這是法律被普遍遵守的一般路徑，也是架設(shè)在法治與民眾之間的一道重要橋梁。司法不堪重負(fù)、民眾不愿通過司法維權(quán)的重要原因之一是公共法律服務(wù)體系不健全，維權(quán)成本過高。為了實現(xiàn)市域社會治理立法、執(zhí)法的最大功效，需要建立和完善市域社會治理公共法律服務(wù)體系，為民眾提供充分的法律服務(wù)，輔助民眾知法并自覺守法。

3.保障機制

一是信用建設(shè)法治化。良好的市域社會治理規(guī)則出臺后，還會出現(xiàn)普遍性違法，主要是因為違法成本較低，除了罰款等處罰措施，相對人并不會因此受到其他限制。比如，對當(dāng)前的預(yù)付式消費，備案、行政處罰都無法實現(xiàn)源頭根治，經(jīng)營者出現(xiàn)重大兌付風(fēng)險后“跑路”，待“恢復(fù)元氣”后仍可以卷土重來?？疾煸撃Ｊ皆搭^后發(fā)現(xiàn)，其根源在于預(yù)付消費的本質(zhì)是消費者先付款后享受服務(wù)，而商品或服務(wù)能否實際兌付則完全取決于市場主體自身誠信與否。換言之，該種消費模式仰賴于良好的信用體系，離開信用的土壤后只能枯萎。由此，應(yīng)加快社會信用體系建設(shè)，以加強和創(chuàng)新社會治理。在市域社會治理方面，信用監(jiān)管是一項常態(tài)化的措施，有助于實現(xiàn)長期有效打擊違規(guī)行為。但慮及信用體系建設(shè)與監(jiān)管對民眾權(quán)利具有重大損益性，應(yīng)將該種機制納入法治化渠道有序運行，秉持明確違法不等同于失信的核心理念指引，通過程序設(shè)置以規(guī)范信用分類、失信懲戒、信用修復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對此，《南京市社會信用條例》就作出了良好的示范，實現(xiàn)了社會信用體系建設(shè)“有法可依”，通過構(gòu)建清單制度規(guī)范信用信息管理應(yīng)用，針對理論和實務(wù)中關(guān)于信用懲戒的爭議，歸納了關(guān)聯(lián)、比例、透明和責(zé)任自負(fù)等失信懲戒四項原則，以劃定失信懲戒行為邊界，建立多項機制保障私權(quán)規(guī)范限制公權(quán)，回應(yīng)社會關(guān)切。

二是信息共享法治化。當(dāng)前，信息共享是部門間實現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管、社會共治的技術(shù)前提。在具體領(lǐng)域?qū)π畔⒐蚕碜鞒雒鞔_規(guī)定并借助政府等主體加強溝通，有助于打破信息壁壘。信息共享技術(shù)的重要性在過往疫情防控工作中彰顯無遺，數(shù)字政務(wù)和電商平臺等為經(jīng)濟發(fā)展和民眾生活服務(wù)提供了基本保障。就市域?qū)用娑?，尤其要推進“城市大腦”建設(shè)，構(gòu)建遠(yuǎn)程監(jiān)控、線上跟蹤、智能處置的綜合治理體系，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險作出及時預(yù)警。此外，信息共享也是提升區(qū)域協(xié)作共保水平的有力保障，比如，南京地區(qū)可以與長三角城市協(xié)同建立共保體系，通過合作共享產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟和公共衛(wèi)生資源，增強市域社會治理風(fēng)險防控能力。而這些措施都需要以法治化的方式加以細(xì)化和常態(tài)化。當(dāng)然，信息共享也面臨著信息泄露、隱私權(quán)遭侵犯等諸多方面的問題，同樣需要在法治軌道上運行實施。鑒于各類市場主體平臺運營需要歸集大量信息、政府及其職能部門委托第三方開發(fā)信息系統(tǒng)而需要歸集必要的監(jiān)管信息等情形客觀上存在泄露信息的風(fēng)險，對此類平臺作出信息共享規(guī)范更顯必要。當(dāng)然，反向觀之，還有必要強化對個人隱私權(quán)保護的法治宣傳，提升個人信息及隱私權(quán)的自我保護意識。

五、結(jié)語

市域社會治理是我國國家治理體系的中間樞紐，聯(lián)系著省域和縣域，承上啟下、上傳下達(dá)，其地位之要不言而喻。市域社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容，對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)具有不可替代的價值。法治是市域社會治理現(xiàn)代化有序推進的重要保障，市域社會治理法治化具有不容回避的現(xiàn)實必要。如今，各地都在陸續(xù)開展市域社會治理法治化探索，而人民群眾對美好生活的向往、對平安中國的期盼也都融在這一次次艱苦卓絕的探索之中。在多元主體共建共治的努力下，我們終將構(gòu)建市域社會治理新格局并共享治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)所創(chuàng)造的豐碩成果。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

本文為江蘇省社會科學(xué)基金項目“干部容錯案例說理的可接受性及其實現(xiàn)研究”（22DJD003）的階段性成果。

[1]陳成文、陳靜、陳建平：《市域社會治理現(xiàn)代化：理論建構(gòu)與實踐路徑》，《江蘇社會科學(xué)》2020年第1期。

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[3]龔?fù)⑻骸缎聲r代中國社會治理法治化發(fā)展進程的邏輯展開》，《法學(xué)》2022年第6期。

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[2][3]封麗霞：《新時代中國立法發(fā)展的理念與實踐》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第5期。

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[5]董長海：《設(shè)區(qū)市立法的本地需要和地方特色——以〈鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)條例〉的制定為例》，《人大研究》2017年第3期。

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[1]《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第30頁。

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[4]《推動市域社會治理現(xiàn)代化突破發(fā)展為全國試點提供可借鑒的“山東方案”》，《民主與法制時報》2019年7月13日。

[5]徐漢明：《市域社會治理現(xiàn)代化：內(nèi)在邏輯與推進路徑》，《理論探索》2020年第1期。

[1]楊磊、許曉東：《市域社會治理的問題導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)功能與路徑選擇》，《改革》2020年第6期。