長三角地區(qū)老齡政策的比較分析與優(yōu)化策略
——基于政策工具視角

胡 畔，張 飛

（安徽開放大學(xué)a.文法與教育學(xué)院；b.安徽老年教育研究院，合肥 230022）

人口老齡化將深刻影響中國式現(xiàn)代化進(jìn)程。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021 年，中國65 歲及以上人口占總?cè)丝诘?4.2%，中國已進(jìn)入深度老齡化社會。①“十四五”時期，人口老齡化將呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢。②黨和政府高度重視老齡事業(yè)發(fā)展，黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”，2023 年《政府工作報告》中提出，“積極應(yīng)對人口老齡化，推動老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。學(xué)界也逐漸重視“老齡化”相關(guān)研究：有的學(xué)者探索了老齡化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[2]、家庭儲蓄[3]、居民消費(fèi)[4]、創(chuàng)新效率[5]、債務(wù)風(fēng)險[6]等方面的影響；有的探尋了提高生育意愿[7]、生產(chǎn)投資消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級[8]、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[9]、發(fā)展人工智能[10]等緩沖老齡化消極影響的途徑；有的探討了普惠型養(yǎng)老[11]、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、就地養(yǎng)老[12]、非正式照料[13]等多種養(yǎng)老模式，及構(gòu)建高質(zhì)量健康管理體系等[14]、建設(shè)老年友好型社會[15]、開發(fā)老年人力資源[16]、促進(jìn)代際共識[17]、提升老年人數(shù)字素養(yǎng)[18]等老年人權(quán)益保障措施。

現(xiàn)有研究在以下方面還存在可以深入探討的空間：一是不同區(qū)域老齡事業(yè)發(fā)展存在一定程度的割裂問題，如何彌合區(qū)域間發(fā)展差距，尤其是落后地區(qū)如何追趕先進(jìn)地區(qū)，目前研究成果并不多見；二是對老齡政策研究尚不夠充分，尤其是對老齡政策目標(biāo)與政策工具進(jìn)行匹配、如何發(fā)揮政策要素間合力的研究成果較少。綜上，本文主要從以下方面開展研究：“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃屬于戰(zhàn)略層面政策，對老齡事業(yè)相關(guān)政策具有指導(dǎo)、規(guī)范作用，通過構(gòu)建“政策目標(biāo)-政策工具”二維分析框架，對比分析長三角三省一市老齡政策的異同，以先進(jìn)地區(qū)為鏡鑒，探索后進(jìn)地區(qū)老齡政策優(yōu)化策略，以期推動后進(jìn)地區(qū)老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，彌合老齡事業(yè)發(fā)展區(qū)域落差、裨益老齡事業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及相關(guān)學(xué)術(shù)研究。

1 研究設(shè)計

1.1 研究樣本

研究樣本主要通過長三角三省一市人民政府網(wǎng)站搜集，詳見表1所示。

表1 長三角三省一市老年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

1.2 研究方法

構(gòu)建X-Y 二維分析框架，其中，X維度為政策工具，Y維度為政策目標(biāo)，如圖1所示。

圖1 長三角老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策分析框架

1.2.1 X維度：政策工具

政策工具是政府行為方式及政府行為調(diào)節(jié)機(jī)制，是影響政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵因素。在進(jìn)行政策分析時，Roy Rothwell 的分類方法被學(xué)者們廣泛使用，即，將政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型。[19]因此以下政策工具主要借鑒此分類方法，其中，供給型政策工具是指政府直接供應(yīng)的資源，如資金投入、經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息技術(shù)扶持、人才培養(yǎng)等；需求型政策工具指政府通過自身行為增加老齡事業(yè)發(fā)展需求的政策工具，如鼓勵老年人消費(fèi)，通過購買服務(wù)、項(xiàng)目合作等方式促進(jìn)社會多元主體參與等；環(huán)境型政策工具指政府間接影響老齡事業(yè)發(fā)展的政策工具，如通過稅收、金融、法制等方式，為老齡事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，具體如表2所示。

表2 政策工具分類及釋義

1.2.2 Y維度：政策目標(biāo)

由于長三角三省一市規(guī)劃內(nèi)容的結(jié)構(gòu)布局并不完全相同，因此以《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》為參照，按照國家規(guī)劃中的5個具體目標(biāo)（即養(yǎng)老服務(wù)供給、老年健康支撐、為老服務(wù)、要素保障能力、社會環(huán)境），對長三角三省一市老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃條文進(jìn)行了梳理。其中養(yǎng)老服務(wù)供給主要包括家庭養(yǎng)老、兜底養(yǎng)老、普惠養(yǎng)老等；老年健康支撐主要包括醫(yī)療資源供給、居家醫(yī)療服務(wù)等；為老服務(wù)主要包括教育培訓(xùn)、文化旅游、健身休閑、金融支持等；要素保障能力主要包括行業(yè)營商環(huán)境、支持政策、從業(yè)人員、監(jiān)管等；社會環(huán)境主要包括友好型社區(qū)、社會氛圍、社會參與、智慧社會融入等。

1.3 研究工具

對政策文本進(jìn)行編碼是較為常用的文本分析方法，以下主要采取人工編碼方法，由課題組成員協(xié)作完成，將上海、江蘇、浙江、安徽三省一市老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃4 份文本錄入Excel 進(jìn)行政策編碼與統(tǒng)計分析，逐一分析每個語句的內(nèi)涵再進(jìn)行編碼，每個語句的編碼為“A-B-C-D”，其中A代表政策工具的類型，B 代表次級政策工具，C 代表政策工具的使用頻次，D 代表長三角三省一市（滬、蘇、浙、皖依次為1、2、3、4），如“打造高素質(zhì)的為老服務(wù)隊(duì)伍”編碼為“1-3-2-1”，編碼含義為“供給型政策工具-人才培養(yǎng)-第2 次出現(xiàn)-上海”，三省一市規(guī)劃共形成編碼1142條。最后由專家隨機(jī)抽取編碼進(jìn)行檢驗(yàn)，并經(jīng)過反復(fù)討論，確保編碼的準(zhǔn)確性。

2 實(shí)證分析

2.1 X維度分析

長三角各地均更加偏好于供給型政策工具的使用，其次為環(huán)境型政策工具，而需求型政策工具普遍使用頻次明顯偏低。長三角三省一市次級政策工具占各地政策工具總量的比例如圖2所示。

圖2 長三角三省一市各次級政策工具占各地政策工具總量比例圖

2.1.1 供給型政策工具

供給型政策工具是長三角各地政府積極應(yīng)對人口老齡化最重要的手段，長三角三省一市供給型政策工具共603 項(xiàng)，占所有政策工具總量的52.8%，各地政府更傾向于通過資源供給推進(jìn)本地老齡事業(yè)發(fā)展。與長三角其他地區(qū)相比，安徽對“科技支撐”等次級政策工具的使用略顯不足，“科技支撐”政策工具在所有政策工具總量中的比重，上海為10.94%，江蘇為10.55%，浙江為8.71%，安徽為8.56%，此外，滬蘇浙地區(qū)均重視“組織領(lǐng)導(dǎo)”政策工具的使用，浙江使用該政策工具的頻次占所有政策工具總量的4.18%，江蘇占比2.53%，上海占比1.17%，而安徽占比僅為1.1%。

2.1.2 需求型政策工具

需求型政策工具對老齡事業(yè)發(fā)展的拉動作用略顯微弱，在三種政策工具中處于較為弱勢的地位。次級政策工具中，三省一市地方政府對“貿(mào)易管制”使用最多，可見，各地政府主要通過養(yǎng)老市場規(guī)范、準(zhǔn)入準(zhǔn)出限定等手段拉動老齡事業(yè)發(fā)展?！胺?wù)外包”可以通過多元主體參與，發(fā)揮各主體在老齡事業(yè)發(fā)展中的優(yōu)勢，減輕政府壓力；“政府采購”可以有效激發(fā)市場活力，提升服務(wù)供給效率，然而上述兩種次級政策工具的治理價值尚未發(fā)揮。長三角各地中，安徽相對重視需求型政策工具的使用，但需求型政策工具的總量也僅占所有政策工具總量的17.96%。

2.1.3 環(huán)境型政策工具

政府使用環(huán)境型政策工具能夠體現(xiàn)出其對老齡事業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)與探索。與滬蘇浙相比，安徽對“考核監(jiān)督”“策略性政策”等次級政策工具的使用不夠充分?！翱己吮O(jiān)督”在所有政策工具中的占比，浙江為3.48%，上海為2.73%，江蘇為1.69%，安徽為1.38%；“策略性政策”在所有政策工具中的占比，江蘇為20.68%，浙江為17.77%，上海為17.58%，安徽為12.71%，安徽均明顯低于其他地區(qū)。

2.2 Y維度分析

不同政策目標(biāo)下，各地使用的政策工具總量各不相同（見表3），一定程度上反映出，各地對不同政策目標(biāo)的重視程度略有不同，上海更重視養(yǎng)老服務(wù)供給、要素保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，江蘇、安徽更重視養(yǎng)老服務(wù)供給、老年健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，浙江更重視社會環(huán)境、養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

表3 長三角各地某一政策目標(biāo)下政策工具數(shù)量占該地所有政策工具總量的比例

2.3 X-Y二維分析框架下政策工具使用情況

為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給政策目標(biāo)，長三角各地政府均更加偏好使用供給型政策工具，其中，上海、浙江、江蘇更加偏好供給型和環(huán)境型政策工具，安徽更加偏好供給型和需求型政策工具。需要注意的是，環(huán)境型政策工具在政策工具總量中的占比，江蘇為47.13%，上海為35.94%，浙江為28.99%，安徽為21.36%，可見，這一目標(biāo)下，安徽使用環(huán)境型政策工具偏少。次級政策工具的使用方面，與滬蘇浙相比，安徽對“組織領(lǐng)導(dǎo)”“考核監(jiān)督”“法規(guī)管制”等使用較少。如“法規(guī)管制”工具，江蘇使用“法規(guī)管制”工具最多，涵蓋延遲退休、制度建設(shè)、基本養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)性目錄、贍養(yǎng)義務(wù)、子女帶薪陪護(hù)等內(nèi)容；上海包括出臺《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》，制定養(yǎng)老服務(wù)清單等；浙江包括出臺老年人隨子女遷移戶口政策、子女陪護(hù)假制度、探親休假制度等；安徽主要涉及落實(shí)延遲退休制度、強(qiáng)調(diào)贍養(yǎng)義務(wù)。

為實(shí)現(xiàn)老年健康政策目標(biāo)，長三角地區(qū)均更加依賴供給型政策工具，其中，上海供給型政策工具占此目標(biāo)下所有政策工具總量的75.51%，浙江占比也高達(dá)71.43%，可以看出，這些地區(qū)政府在實(shí)現(xiàn)老年健康目標(biāo)時，更加強(qiáng)調(diào)政府供給，與之相比，安徽供給型政策工具占比略低（64.29%）。次級政策工具的使用方面，安徽在“資金投入”“考核監(jiān)督”“策略性政策”方面仍需進(jìn)一步增加力度。如該目標(biāo)下，安徽未使用“資金投入”工具，浙江提出“加大土地供應(yīng)、財政保障和政策支持”等；又如安徽未使用“考核監(jiān)督”工具，江蘇提出每年對老年人健康管理開展績效評價等。

為實(shí)現(xiàn)為老服務(wù)政策目標(biāo)，浙江使用的政策工具占所有政策工具總量的14.63%；上海占比11.33%；江蘇占比9.7%；安徽占比僅為4.42%。可以看出，浙江更加重視為老服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，安徽在長三角地區(qū)中最為薄弱。其中，差距較為明顯的是環(huán)境型政策工具的使用，如該目標(biāo)下，“策略性政策”在所有政策工具總量的比例，上海為27.59%，浙江為26.19%，江蘇為8.7%，而安徽未使用“策略性政策”工具。浙江使用了10項(xiàng)，涵蓋高端老年教育、老年文化藝術(shù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、文化品牌打造、文化產(chǎn)品傳播、積極老齡觀等；上海使用了8 項(xiàng)，涉及老年宜居產(chǎn)品供給，老年人文化活動、體育活動組織，老年廣播電視專欄設(shè)置，終身發(fā)展理念推廣，引導(dǎo)志愿服務(wù)組織良性發(fā)展等；江蘇使用了2項(xiàng)，包括老年人心理關(guān)愛和思想政治工作等。

為實(shí)現(xiàn)要素保障政策目標(biāo)，上海和浙江均比較偏好供給型政策工具的使用，江蘇更加偏好環(huán)境型政策工具，安徽則相對均衡的使用了三種政策工具。此目標(biāo)下，供給型政策工具在政策工具總量中的占比，浙江為56%，上海為54.29%，江蘇為36.36%，安徽為33.33%，與其他省市相比，安徽供給型政策工具使用偏少。次級政策工具的使用方面，安徽對“人才培養(yǎng)”“目標(biāo)規(guī)劃”“考核監(jiān)督”等工具的使用不如長三角其他地區(qū)充分。如上海使用“人才培養(yǎng)”工具的頻次占所有政策工具總量的22.86%，江蘇占比18.18%，浙江占比10%，安徽占比僅為9.09%，與滬蘇浙相比，安徽在人才信息化管理、老齡科研隊(duì)伍建設(shè)、從業(yè)人員激勵措施、志愿者隊(duì)伍建設(shè)等方面仍需多做探索。

為實(shí)現(xiàn)社會環(huán)境政策目標(biāo)，長三角各地均偏好環(huán)境型、供給型政策工具，較少采用需求型政策工具。與滬蘇浙地區(qū)相比，安徽仍需在弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德、積極老齡觀宣傳教育、老年人社會融入等方面出臺創(chuàng)新舉措，如浙江實(shí)施的“時間銀行”、上海鼓勵老年人參與體育賽事等。次級政策工具使用方面，浙江“組織領(lǐng)導(dǎo)”工具占此目標(biāo)下所有政策工具總量的5.19%，涵蓋政府走訪慰問、老齡工作機(jī)制構(gòu)建與完善、頂層設(shè)計的創(chuàng)新與優(yōu)化等；江蘇占比為2.86%，主要涉及建立協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制；而安徽未使用“組織領(lǐng)導(dǎo)”工具。

3 研究結(jié)論與建議

3.1 結(jié) 論

3.1.1 從政策工具視角來看 長三角各地均綜合使用了供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具，但對各政策工具的使用均存在一定程度上的結(jié)構(gòu)失調(diào)。如安徽供給型政策工具使用最為頻繁，但其中，“科技支撐”“組織領(lǐng)導(dǎo)”等次級政策工具的使用略顯不足；環(huán)境型政策工具中，“考核監(jiān)督”“策略性政策”等次級政策工具的使用不夠充分；需求型政策工具總體使用頻次較低，對老齡事業(yè)發(fā)展的拉動作用尚未充分發(fā)揮。

3.1.2 從政策目標(biāo)視角來看 長三角三省一市均非常重視養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，此外，上海更重視要素保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，浙江更重視社會環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，江蘇、安徽更重視老年健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與長三角其他地區(qū)相比，安徽在養(yǎng)老服務(wù)供給、為老服務(wù)、社會環(huán)境政策目標(biāo)下，環(huán)境型政策工具使用偏少；老年健康、要素保障政策目標(biāo)下，供給型政策工具使用略顯不足。

3.1.3 從政策內(nèi)容視角來看 養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)下，安徽對“組織領(lǐng)導(dǎo)”“考核監(jiān)督”“法規(guī)管制”等次級政策工具的使用較少。老年健康政策目標(biāo)下，安徽對“資金投入”“考核監(jiān)督”“策略性政策”等次級政策工具的使用略顯乏力。為老服務(wù)政策目標(biāo)下，安徽“策略性政策”等次級政策工具的使用略顯薄弱。要素保障政策目標(biāo)下，安徽“人才培養(yǎng)”“目標(biāo)規(guī)劃”“考核監(jiān)督”等工具的使用頻次略低。社會環(huán)境政策目標(biāo)下，安徽仍需進(jìn)一步強(qiáng)化政府職責(zé)履行，注重政策創(chuàng)新，積極發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。

3.2 建 議

3.2.1 提級政策導(dǎo)向的積極性 決策者在制定政策時，應(yīng)避免“負(fù)面清單”心態(tài)及問題化傾向，應(yīng)運(yùn)用開放的眼光看待人口老齡化，將積極老齡觀融入社會發(fā)展，強(qiáng)化社會各界對政策目標(biāo)的認(rèn)同，提高政策響應(yīng)度。政策目標(biāo)與內(nèi)容不應(yīng)局限于將老年人視為弱勢群體，囿于老年人幫扶、照料，而應(yīng)更多從正面闡釋老年群體的積極作用，引導(dǎo)老齡文明形成與發(fā)展。倡導(dǎo)終身發(fā)展理念，推動代際融合，消除年齡歧視，引導(dǎo)老年人打破被動接受供養(yǎng)的“思維慣性”，主動融入社會，釋放老年人力資源紅利，真正體現(xiàn)“積極老齡化”的深刻內(nèi)涵。

3.2.2 提高政策目標(biāo)的靶向性 老齡政策應(yīng)與時代變遷相適配、與國家政策相銜接、與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展相交融。政策制定者應(yīng)注重地方性政策自洽，如對安徽而言，應(yīng)推動產(chǎn)業(yè)升級，提高社會生產(chǎn)率，以高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保障老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，同時，安徽老齡事業(yè)發(fā)展仍處于兜底保障向基本服務(wù)供給的過渡時期，政策目標(biāo)的重心應(yīng)放在“養(yǎng)老服務(wù)供給”“老年健康”，此外，還應(yīng)強(qiáng)化政策預(yù)測功能，持續(xù)拓展政策關(guān)注領(lǐng)域，在“為老服務(wù)”方面盡量縮小與滬蘇浙的差距，逐漸將服務(wù)重心由照料護(hù)理轉(zhuǎn)變?yōu)樯钫兆o(hù)與精神關(guān)愛并重。

3.2.3 提增政策工具的有效性 適當(dāng)緩解供給型政策工具使用過溢現(xiàn)象，科學(xué)調(diào)整次級政策工具的結(jié)構(gòu)比例，進(jìn)一步提高互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)嵌入養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、老年教育等領(lǐng)域的深度和廣度，提高服務(wù)遞送效率。政策制定者應(yīng)將注意力更多分配于需求型政策工具的研究與應(yīng)用，深化“放管服”改革，以老年人需求為圓心，以推動“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展為半徑，不斷提高老齡產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策輻射廣度和深度。優(yōu)化環(huán)境型政策工具，彌補(bǔ)監(jiān)督追蹤、考核評價不足等短板，并進(jìn)一步提升政策創(chuàng)新能力。

3.2.4 提升政策內(nèi)容的精準(zhǔn)性 加快構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老金體系，增強(qiáng)普惠性服務(wù)供給能力，探索“康養(yǎng)小鎮(zhèn)”、智慧養(yǎng)老等新型養(yǎng)老服務(wù)模式。進(jìn)一步加大醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入規(guī)模，完善醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；進(jìn)一步完善疾病預(yù)防體系，不斷提高老年人生命質(zhì)量。重視老年人精神關(guān)愛，鼓勵社會力量開辦老年大學(xué)；發(fā)揮家庭作用，出臺帶薪陪護(hù)假、探親假等政策；積極探索老年人陪伴、助浴、心理慰藉等服務(wù)新領(lǐng)域。完善養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)法治化、規(guī)范化。

注 釋：

① 數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計年鑒2022，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2022/indexch.htm。聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟(jì)后果》（1956 年）提出，一個國家或地區(qū)65 歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诘谋壤^7%，即進(jìn)入老齡化；14%為深度老齡化；20%為超級老齡化。

②參見2006 年12 月12 日中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2006/1212/Document/325195/325195.htm。