風(fēng)險管理背景下韌性社區(qū)建設(shè)的問題與路徑

王 玨

（河南開放大學(xué) 工商與財會學(xué)院， 河南 鄭州 450046）

一、研究背景

作為防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域高頻使用的一個概念，“韌性”已經(jīng)被國際社會廣泛認(rèn)為是一種抵抗、吸收、適應(yīng)變化，以保護(hù)和恢復(fù)系統(tǒng)必要基礎(chǔ)設(shè)施、結(jié)構(gòu)和功能的能力［1］。而“韌性城市”是指當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，城市能夠承受風(fēng)險和干擾，并能夠快速應(yīng)對和恢復(fù)。從全球來看，近年來公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭等各種風(fēng)險頻發(fā)，如何保持城市功能正常運(yùn)行，并通過適應(yīng)來更好地應(yīng)對未來的不確定性風(fēng)險已經(jīng)成為眾多國家都面臨的重大課題。2020年11月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，首次提出了“韌性城市”的發(fā)展理念，自此，“韌性城市”被明確寫入中央和地方“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，全國紛紛掀起韌性城市建設(shè)浪潮。

作為城市的基礎(chǔ)單元和城市治理的基層組織，面對不確定性風(fēng)險和新興風(fēng)險的擾動和沖擊，基于社區(qū)風(fēng)險治理的韌性社區(qū)建設(shè)逐步為更多學(xué)者所關(guān)注，社區(qū)逐漸成為風(fēng)險治理的重要場域，社區(qū)韌性研究也逐漸成為城市風(fēng)險治理研究的新路徑。韌性社區(qū)既是韌性城市建設(shè)的保障落地單位，更是現(xiàn)代化城市韌性建設(shè)的基礎(chǔ)單元，基于社區(qū)風(fēng)險治理的結(jié)構(gòu)要素關(guān)系，防范社區(qū)風(fēng)險并提升社區(qū)韌性能力，對完善基層治理和城市韌性建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）社會生態(tài)韌性

“韌性”在拉丁文中的原意為“恢復(fù)到原始狀態(tài)”?；跒?zāi)害學(xué)的應(yīng)用研究，“韌性”被定義為是一種抵抗、吸收、適應(yīng)變化以保護(hù)和恢復(fù)系統(tǒng)必要基礎(chǔ)設(shè)施、結(jié)構(gòu)和功能的能力［1］。基于生態(tài)系統(tǒng)的視角，生態(tài)學(xué)家Holling提出了“生態(tài)韌性”的概念，并認(rèn)為生態(tài)韌性是生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對自然或人為擾動時的一種持久性［2］，而后社會學(xué)家結(jié)合生態(tài)韌性的概念，基于“復(fù)雜適應(yīng)理論”提出了“社會生態(tài)韌性”（SES），認(rèn)為社會系統(tǒng)在保持本質(zhì)性結(jié)構(gòu)、功能和特征不變的前提下，通過吸收干擾、自組織重組、學(xué)習(xí)創(chuàng)新，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)出社會生態(tài)韌性的能力［3］。社會生態(tài)韌性這一概念的提出，大大拓展了韌性概念的應(yīng)用場景，同時基于城市系統(tǒng)的視角促進(jìn)了生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、災(zāi)害學(xué)和公共管理學(xué)科對韌性問題的研究。

（二）城市韌性與韌性社區(qū)

因人口聚集、社會交往、經(jīng)濟(jì)政治活動頻繁和社會要素持續(xù)創(chuàng)新，城市系統(tǒng)已經(jīng)成為社會生態(tài)韌性概念的主要解釋場景。雖然近年來學(xué)者們對城市韌性概念的研究范圍較廣，但對于城市韌性的核心概念基本達(dá)成了共識，即城市系統(tǒng)面對未來的不確定性擾動時，迅速自組織響應(yīng)，通過學(xué)習(xí)適應(yīng)、動態(tài)反饋，維持系統(tǒng)的基本功能、結(jié)構(gòu)、特征，實現(xiàn)適應(yīng)性發(fā)展的能力。Jha等在《建設(shè)城市韌性：原則、工具和實踐》中首次將韌性區(qū)分為基礎(chǔ)設(shè)施、制度、經(jīng)濟(jì)和社會四個維度［4］，而后，眾多學(xué)者將其作為城市韌性建設(shè)的主要分析框架，并且隨著城市韌性理念研究的外溢，韌性理念也開始在社區(qū)空間的層面深化。不同于韌性城市建設(shè)的宏觀性，韌性社區(qū)建設(shè)則更微觀和聚焦，其一方面是城市韌性規(guī)劃建設(shè)的落地單元和觸角延伸，另一方面因為其特殊的“前沿陣地”，對彌補(bǔ)完善韌性城市的建設(shè)以及城市風(fēng)險的防范起到了重要作用。王世福和黎子銘認(rèn)為，韌性社區(qū)是能憑自身力量抵御災(zāi)害并快速調(diào)配資源以恢復(fù)正常，且擁有通過應(yīng)災(zāi)學(xué)習(xí)而主動創(chuàng)新的綜合能力的社區(qū)［5］；朱華桂認(rèn)為，只有達(dá)到過硬能力，做到有效利用各種資源抵御災(zāi)害與風(fēng)險，并成功應(yīng)對社會風(fēng)險和適應(yīng)新環(huán)境恢復(fù)社區(qū)功能，這樣的社區(qū)才能稱之為韌性社區(qū)［6］。

（三）社區(qū)風(fēng)險治理

近年來，隨著全球化競爭和城市化進(jìn)程的加劇，社會開始處于一種高度復(fù)雜和不確定性狀態(tài)，致使社會風(fēng)險和危機(jī)事件頻發(fā)，并顯現(xiàn)出顯著系統(tǒng)性、隱蔽性和多元性等高風(fēng)險特征，在這種高風(fēng)險特征背后又體現(xiàn)為傳統(tǒng)的單一風(fēng)險和新興的復(fù)合風(fēng)險相互交織的偶發(fā)性、普遍性和不可逆性，處理不當(dāng)就會形成嚴(yán)重的公共危機(jī)事件，給社會穩(wěn)定和城市發(fā)展帶來風(fēng)險。面對這一挑戰(zhàn)，社區(qū)風(fēng)險治理成為社會風(fēng)險治理的基礎(chǔ)和細(xì)胞，有關(guān)社區(qū)風(fēng)險治理的研究，部分學(xué)者比較關(guān)注基于結(jié)構(gòu)和秩序的社區(qū)風(fēng)險治理方式，但面對新興風(fēng)險的挑戰(zhàn)，這種社區(qū)治理資源分散、邊界模糊和治理模式確定的傳統(tǒng)模式，很難適應(yīng)新興風(fēng)險的陌生、關(guān)聯(lián)、動態(tài)和不確定性。因此，基于動態(tài)的周期性的全路徑的社區(qū)風(fēng)險治理模式成為很多學(xué)者的研究方向，如黃曉軍在韌性城市的內(nèi)涵中提出了“風(fēng)險識別—狀態(tài)評估—規(guī)劃響應(yīng)—規(guī)劃策略”的風(fēng)險應(yīng)對研究框架［7］，而現(xiàn)代應(yīng)急管理的核心便是遵循該風(fēng)險管理模式以促進(jìn)社區(qū)抵抗?jié)撛谖ｋU。

三、韌性社區(qū)建設(shè)存在的主要問題

近年來，我國的社區(qū)風(fēng)險治理伴隨頻發(fā)的各種災(zāi)難，在現(xiàn)實問題的應(yīng)對探索中逐步完善。結(jié)合相關(guān)學(xué)者觀點、研究以及國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，本文主要從應(yīng)急管理的角度將風(fēng)險管理納入社區(qū)治理過程，同時基于社區(qū)韌性的核心維度，分析社區(qū)在風(fēng)險應(yīng)對中存在的主要問題。

（一）風(fēng)險意識缺乏

以前對社區(qū)風(fēng)險的治理，主要基于傳統(tǒng)的“事中—事后”危機(jī)響應(yīng)管理方式，這種方式往往表現(xiàn)在出現(xiàn)重大問題或災(zāi)難時的補(bǔ)救性和滯后性。比如疫情或災(zāi)害突然暴發(fā)后，由于社區(qū)風(fēng)險應(yīng)對意識和應(yīng)對準(zhǔn)備工作的不足，大多社區(qū)都在上級命令或任務(wù)的等待中開展疫情管控和災(zāi)情預(yù)防，加之公民精神欠缺致使社區(qū)居民參與意識不強(qiáng)，很容易錯過最佳的危機(jī)應(yīng)對窗口期，從而在危機(jī)暴露初期造成較大損失。

（二）風(fēng)險處置力差

對于風(fēng)險的擾動，特別是潛在風(fēng)險的識別不足。大部分社區(qū)未能根據(jù)社區(qū)自身位置特點和歷史呈現(xiàn)的風(fēng)險數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險清單管理，忽視了社區(qū)環(huán)境結(jié)構(gòu)的脆弱性，從而不能有效結(jié)合社區(qū)實際環(huán)境情況，諸如設(shè)施老舊、私搭亂建、通信不暢、交通擁堵、封閉無效、醫(yī)療保障、地勢低洼、工程施工和人員流動等展開應(yīng)急設(shè)計，同時也存在公共防險空間不足、被擠占、功能單一問題，增加了平險轉(zhuǎn)換的難度，很容易造成應(yīng)急處置不當(dāng)。

（三）風(fēng)險責(zé)任不強(qiáng)

鄭州“7·20”事件中發(fā)生的地鐵5號線、京廣快速路隧道的傷亡事件，已經(jīng)被明確為責(zé)任事件，在這場危機(jī)處理中存在著嚴(yán)重的失職瀆職行為。此外，在整個市區(qū)災(zāi)情信息報送中也存在遲報瞞報問題，這對于災(zāi)情的客觀評估沒有起到積極作用。災(zāi)情問題與社區(qū)工作相互交織，加之公共區(qū)域和周邊的社區(qū)邊界責(zé)任模糊，兩者沒有建立相互支撐彌補(bǔ)的風(fēng)險處置機(jī)制，加上形式主義、官僚主義作風(fēng)和僥幸心理的作用，給社區(qū)風(fēng)險防范敲響了警鐘。

（四）社區(qū)聯(lián)動低效

社區(qū)風(fēng)險治理需要多方參與才能保障其效果。但由于防疫防災(zāi)宣傳不到位，科普活動的缺乏，應(yīng)急演練的缺失，物業(yè)、社區(qū)居民防災(zāi)救災(zāi)意識的薄弱以及社區(qū)組織能力和服務(wù)供給的不足，致使社區(qū)風(fēng)險治理的多元參與效果欠佳，加之居委會、業(yè)委會、物業(yè)和居民相互間溝通不暢，合力不足，很多居民對社區(qū)事務(wù)的認(rèn)同感、歸屬感和參與積極性不高。此外，社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用以及志愿者組織的協(xié)同作用沒有得到更好的施展，充分暴露了基層治理能力的不足。

（五）社區(qū)投入不足

社區(qū)投入主要包括研究上的投入和經(jīng)濟(jì)上的投入。從城市層面進(jìn)行韌性建設(shè)的規(guī)劃在各大城市較為普遍，因此，大家更多關(guān)注大問題和共性問題的研究，往往會忽略對社區(qū)獨特個性的關(guān)注和研究，致使基于社區(qū)層面的韌性建設(shè)規(guī)劃不被重視，一旦遇到實際災(zāi)害風(fēng)險，由于缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和考量，社區(qū)相關(guān)的一些“小問題”和“個性化問題”往往會直接影響社區(qū)風(fēng)險治理的成效。此外，當(dāng)前眾多社區(qū)財源緊張，經(jīng)濟(jì)投入不足也必然導(dǎo)致社區(qū)韌性建設(shè)保障性不足。

四、韌性社區(qū)建設(shè)的提升路徑

基于黃曉軍“風(fēng)險識別—狀態(tài)評估—規(guī)劃響應(yīng)—規(guī)劃策略”的風(fēng)險應(yīng)對內(nèi)涵，以及Jha等“基礎(chǔ)設(shè)施—制度—經(jīng)濟(jì)—社會”的韌性分析框架，結(jié)合我國社區(qū)風(fēng)險管理中存在的問題和經(jīng)驗，筆者提出韌性結(jié)構(gòu)和風(fēng)險應(yīng)對的交互研究框架（如圖1），明確了韌性社區(qū)建設(shè)的提升路徑。

圖1 韌性結(jié)構(gòu)和風(fēng)險應(yīng)對的交互研究框架

（一）建立風(fēng)險識別清單

建立風(fēng)險識別清單，就是要站在歷史角度審視社區(qū)的風(fēng)險源情況，這相當(dāng)于將傳統(tǒng)的“事中—事后”風(fēng)險管控理念向“事前”預(yù)防的管理理念轉(zhuǎn)變。通過歷史風(fēng)險數(shù)據(jù)及相關(guān)事件的追蹤建檔，結(jié)合社區(qū)自身的環(huán)境個性、組織能力和制度問題，便于更好地發(fā)現(xiàn)和預(yù)防潛在風(fēng)險。此外，風(fēng)險清單也要借鑒所在地區(qū)和城市的共性風(fēng)險問題進(jìn)行梳理，并作為常態(tài)化工作去落地。（1）環(huán)境個性清單，就是將社區(qū)的物理空間、基礎(chǔ)設(shè)施、道路人流等環(huán)境因素納入風(fēng)險識別集；（2）制度問題清單，就是圍繞韌性社區(qū)建設(shè)中將先后建立的相關(guān)制度及問題梳理歸檔；（3）組織能力清單，就是要站在風(fēng)險響應(yīng)的角度對社區(qū)參與群體進(jìn)行梳理，明確各自的功能定位。以上三點，是社區(qū)綜合治理的基礎(chǔ)。

（二）推進(jìn)風(fēng)險狀態(tài)評估

對社區(qū)風(fēng)險狀態(tài)的評估分為常態(tài)和應(yīng)急兩種狀態(tài)的風(fēng)險評估。常態(tài)下社區(qū)風(fēng)險評估的主要依據(jù)就是基于歷史風(fēng)險數(shù)據(jù)和風(fēng)險事件的識別清單，是基于潛在風(fēng)險的視角對社區(qū)環(huán)境韌性（空間設(shè)置是否合理、公共設(shè)施是否老舊）、組織能動性（組織互動、合作響應(yīng)、組織資源等）和制度穩(wěn)定性（制度僵化、機(jī)制靈活性等）進(jìn)行評估。這種評估能夠更好地從環(huán)境改進(jìn)、組織成長、制度優(yōu)化上對癥下藥和精準(zhǔn)施策，對于日常風(fēng)險預(yù)防管理起到了積極的推動作用。另外，就是做好應(yīng)急條件下的風(fēng)險屬性（特點、嚴(yán)重性、關(guān)聯(lián)性等）的準(zhǔn)確預(yù)判，并結(jié)合常態(tài)下的風(fēng)險狀態(tài)評估，快速準(zhǔn)確地預(yù)估社區(qū)環(huán)境、組織和制度在風(fēng)險承壓能力上的不足以及可能會在風(fēng)險應(yīng)對中產(chǎn)生的負(fù)面結(jié)果。

（三）落實風(fēng)險應(yīng)對策略

社區(qū)實施、多方參與是風(fēng)險響應(yīng)的關(guān)鍵。常態(tài)下對潛在風(fēng)險的應(yīng)對策略主要是基于對潛在風(fēng)險的狀態(tài)評估，具體表現(xiàn)為清問題、補(bǔ)短板、找差距、練團(tuán)隊。而應(yīng)急狀態(tài)下，由于災(zāi)情險情緊急，首先在于社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識和得力指揮協(xié)調(diào)，盡量做到風(fēng)險早排查、早預(yù)防或早隔離，防止災(zāi)情險情擴(kuò)散，爭分奪秒把握窗口期，為組織能動性創(chuàng)造時間窗口；其次在于社區(qū)成員的動員參與，這種自下而上的參與式組織策略正逐步成為社區(qū)風(fēng)險緊急應(yīng)對的基礎(chǔ)［8］；最后是發(fā)動社區(qū)群眾，積聚社區(qū)各種社會資源與力量，積極推動從風(fēng)險控制向風(fēng)險溝通轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)在溝通交流中實現(xiàn)上下結(jié)合的協(xié)同治理［9］。

（四）加強(qiáng)社區(qū)環(huán)境抗逆

面對災(zāi)害風(fēng)險，環(huán)境設(shè)施等因素將直接影響社區(qū)風(fēng)險應(yīng)對舉措。因此，加強(qiáng)社區(qū)環(huán)境的韌性建設(shè)：一要設(shè)計合理的應(yīng)急空間，加強(qiáng)統(tǒng)籌防災(zāi)和應(yīng)急場所的規(guī)劃布置；二要完善基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)生態(tài)，避免社區(qū)功能過渡集中，減輕特殊災(zāi)情時期的不能正常外出焦慮；三要完善無障礙設(shè)施、標(biāo)識設(shè)施等環(huán)境設(shè)施，讓社區(qū)居民生活更舒適，激發(fā)居民的歸屬感；四要注重社區(qū)應(yīng)急管理人員和資源配置，結(jié)合社區(qū)生活圈風(fēng)險屬性調(diào)整社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施體系，協(xié)調(diào)社區(qū)的物質(zhì)韌性和管理韌性；五要充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)體系（數(shù)據(jù)采集、智能分析、信息同享、警示疏導(dǎo)等）提高社區(qū)系統(tǒng)的感知能力，提升社區(qū)風(fēng)險治理的智能化和精細(xì)化水平，同時，要實行急性沖擊的實時監(jiān)測和慢變量管理。

（五）增進(jìn)社區(qū)組織能動

人力也是社區(qū)中不可忽視的資源，發(fā)動已有的能人骨干參與社區(qū)建設(shè)，可以讓社區(qū)增色不少，這正是社區(qū)社會組織資源的魅力所在。只有社區(qū)資源充分能動，社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)有保證，才能平穩(wěn)地進(jìn)行社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)和發(fā)展。增進(jìn)社區(qū)組織資源能動的關(guān)鍵點在于建立面對災(zāi)難災(zāi)情的系統(tǒng)“共同體”，這一共同體不僅包括社區(qū)黨委、居委會、業(yè)委會、居民、物業(yè)，還包括駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織等主體資源，要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、業(yè)委會或物業(yè)等組織的資源互補(bǔ)職能，實現(xiàn)政府管控、基層自治、社會協(xié)調(diào)的良性互動。只有這樣才能既體現(xiàn)自上而下的社區(qū)風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)，又能突出自下而上的自組織功能，從而提高風(fēng)險應(yīng)對中的積極響應(yīng)能力和自我調(diào)適能力［10］，讓每個社區(qū)成員都能發(fā)揮主觀能動性，形成一股強(qiáng)大的風(fēng)險應(yīng)對力量。

（六）提升社區(qū)制度穩(wěn)定

制度層次形成社區(qū)風(fēng)險治理的行動規(guī)范，是韌性能力得以存續(xù)的支撐。第一，要加強(qiáng)常態(tài)管理與應(yīng)急管理之間的制度銜接，常態(tài)管理將會增進(jìn)社區(qū)整體的風(fēng)險意識和風(fēng)險應(yīng)對能力，將會對應(yīng)急管理提供極大的能力支撐，而每一次的應(yīng)急管理都必然是對日常管理的一種能力驅(qū)動。第二，要增進(jìn)自上而下和自下而上兩種社區(qū)風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)的制度銜接。以新冠疫情防控為例，從自上而下的角度來看，新冠疫情防控方案已歷經(jīng)多次更新，涉及疫情防控治理鏈的方方面面，在社區(qū)疫情防控中發(fā)揮了重要作用，特別是國家在疫情防控中的戰(zhàn)時指揮機(jī)制和動員能力促進(jìn)了應(yīng)急資源在社區(qū)的集聚，極力保障了社區(qū)居民的生命安全。同時，社區(qū)自下而上的疫情防控互動，在城市一線筑造起一張張堅實的社區(qū)“安全網(wǎng)”，快速實現(xiàn)了新增病例及現(xiàn)有病例清零。上下結(jié)合使政府管控引導(dǎo)的“有形韌性”和社會自發(fā)的“無形韌性”形成合力，成為最大的制度保障［10］。

五、結(jié)論

作為社會風(fēng)險管理的前沿陣地，社區(qū)風(fēng)險治理中韌性能力的高低影響著整體風(fēng)險治理成效的強(qiáng)弱，構(gòu)建韌性社區(qū)已經(jīng)成為新時代社區(qū)應(yīng)急管理的發(fā)展方向。本文結(jié)合相關(guān)學(xué)者研究及國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，從應(yīng)急管理的角度將風(fēng)險管理納入社區(qū)治理過程中，同時基于社區(qū)韌性的核心維度，分析社區(qū)在風(fēng)險應(yīng)對中存在的主要問題，并從建立風(fēng)險識別清單、推進(jìn)風(fēng)險狀態(tài)評估、落實風(fēng)險應(yīng)對策略、加強(qiáng)社區(qū)環(huán)境抗逆、增進(jìn)社區(qū)組織能動、提升社區(qū)制度穩(wěn)定等六個方面，建立健全社區(qū)風(fēng)險治理體系的韌性社區(qū)建設(shè)路徑，以不斷提升城市社區(qū)風(fēng)險應(yīng)對和危機(jī)處理能力。