“雙碳”目標下氣候變化應對立法的路徑選擇

熊敏瑞　覃鑠

［摘要］繼第75屆聯(lián)合國大會提出“碳達峰、碳中和”目標后，對于如何實現(xiàn)該目標，學者們提出了不同的法律化路徑，綜合來看制定氣候變化應對法是法律化路徑的關鍵一步。當前，需要在總結典型國家立法經(jīng)驗的基礎上，在更新氣候變化應對立法目的的同時將“雙碳”目標融入氣候變化應對法的具體法律條文之中；從上到下形成以生態(tài)環(huán)境法典為基本法、氣候變化應對法為專門法、各級政府規(guī)章為具體內(nèi)容的分層級式立法；此外還需依據(jù)經(jīng)濟、社會環(huán)境的動態(tài)變化，分時期采取“命令控制型”與“經(jīng)濟激勵型”措施處理政府與市場的關系；同時法律責任也應當由輕到重重新劃分，在氣候變化應對法內(nèi)部形成以民事責任、行政責任為主，刑事責任為輔的遞進式責任承擔模式；最后若生態(tài)環(huán)境法典先于氣候變化應對法頒布，處理好兩者之間的銜接問題也不容忽視。

［關鍵詞］碳達峰；碳中和；氣候變化應對立法

［中圖分類號］D912.6［文獻標志碼］A［文章編號］2096-1308（2023）03-0053-09

2022年的夏季北半球遭遇了前所未有的持續(xù)干旱，多地主要河流水位創(chuàng)歷史新低，以中國為例，長江流域的雨季原本集中在每年4—9月，但據(jù)最新實測記錄顯示，長江流域2022年夏季遭遇罕見低水位、持續(xù)高溫、干旱氣候，大氣環(huán)流異常是造成氣候異常的主要原因。中國水科院專家呂娟提出：“我國應做好抗大旱、抗長旱的準備?！保?］由全球變暖引起的一系列“蝴蝶效應”不容忽視，只有減緩全球變暖趨勢才能從根本上改變氣候異常的全球性問題。中國在第75屆聯(lián)合國大會上主動提出“2030年實現(xiàn)碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和”的目標（以下簡稱“雙碳”目標），“雙碳”目標正是順應減緩全球變暖的號召提出的階段性行動指南，而貫徹落實“雙碳”目標絕不是空有口號卻毫無行動的，習近平總書記在黨的二十大報告中提出“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動……積極參與應對氣候變化全球治理”，此外學術界與實務界也在不斷進行理論創(chuàng)新，為“雙碳”目標的實現(xiàn)提供法律依據(jù)，氣候變化應對立法正是在這種背景之下被推到了話題的中心。

一、相關概念的厘清與發(fā)展歷史

（一）雙碳的含義及發(fā)展歷史

“碳達峰、碳中和”簡稱“雙碳”，碳達峰是指某地區(qū)或者主體以二氧化碳為主的溫室氣體排放量達到最高值之后逐步下降，并不再出現(xiàn)另一高峰值；碳中和是指某地區(qū)或者主體的溫室氣體中二氧化碳的排放量與該地區(qū)植被吸收量達到平衡，并逐步實現(xiàn)兩者之間的抵消。［2］

碳達峰與碳中和是在全球氣候變暖，南極冰川消融，海平面持續(xù)上升威脅到全球各個國家和地區(qū)的背景之下提出的，最早由歐盟于2019年帶頭承諾力爭2050年實現(xiàn)碳中和的目標，但多數(shù)國家僅僅只是口頭承諾，并未采取相應措施，因此“碳達峰”“碳中和”并未產(chǎn)生實際的效果，也并未減緩全球氣候變暖的進程。中國作為聯(lián)合國的一員、世界上最大的發(fā)展中國家之一，主動提出“雙碳”目標——中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放量力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。［3］在全國各地區(qū)響應“綠水青山就是金山銀山”“美麗中國建設”等號召之后，“雙碳”目標正式在中國拉開序幕。

（二）氣候變化應對立法的發(fā)展歷史

氣候變化應對立法是指某國或者某地區(qū)為實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展、減緩全球氣候變暖、監(jiān)管氣候變化而制定的法律。從國際法角度來看，早在20世紀80年代末期聯(lián)合國為號召全球各個國家和地區(qū)參與到治理全球變暖的提議中，就開展了“政府間氣候變化專門委員會”指導專項工作；并于1992年制定通過了《聯(lián)合國氣候變化公約》，作為各締約國履行應對全球變暖義務的主要來源，1997年通過的《京都議定書》對該公約進行了補充，明確了將二氧化碳排放量控制在“適當水平”的目標，首次將締約與非締約方依據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化程度的不同分為三類，不同類別的國家承擔不同的減排責任；2015年，全球178個國家簽訂《巴黎協(xié)定》，為2020年全球氣候變暖作出統(tǒng)一的部署安排，“國家自主貢獻機制”使得減排義務成為一項明確的國際義務。［4］從國內(nèi)法角度來看，我國于2007年正式成立“國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組”，并于2009年將應對氣候變化的立法納入了國家立法的規(guī)劃，2014年起草完成《氣候變化應對法》草案，但該草案在征求意見之后，提交正式稿審議時僅剩50余條，不能成為獨立的單行法，因此未能正式出臺；“雙碳”目標提出后，氣候變化應對法的相關立法進程又得到了進一步的推進，2020年12月25日，生態(tài)環(huán)境部為應對氣候變化、綠色低碳發(fā)展充分激發(fā)市場的作用，審議通過了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，國務院新聞辦公室于2021年10月27日印發(fā)了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，作為“風向標”的白皮書敏銳地將中國歷史的車輪轉向了應對氣候變化這一方向。

二、實現(xiàn)“雙碳”目標的立法路徑選擇與理論基礎

（一）實現(xiàn)“雙碳”目標的不同立法路徑與特征分析

1.采取“三層級一關鍵點”模式應對溫室效應

“三層級一關鍵點”的立法模式是由潘曉濱提出的。首先，該模式以氣候變化應對基本法為體系統(tǒng)領基礎層；其次，通過限制能源溫室氣體排放、產(chǎn)業(yè)規(guī)制、植樹造林增強碳匯能力達到減緩效果，通過不同領域協(xié)同合作增強人類適應氣候變化的能力為密切聯(lián)系層；再次，利用技術支持、資金投入以及基礎設施建設為支持層；最后，值得注意的是，作為關鍵點的碳排放交易立法也需要積極跟進。［5］該立法模式的特點是循序漸進地將應對氣候變化目標融入各個方面，從法律框架的設計到關聯(lián)制度的跟進，再到相關技術層面的進一步落實，清晰指出中國氣候變化的法律體系構建的輕重緩急。

2.氣候變化應對法的制定與相關法律法規(guī)的修訂

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文提出，必須制定應對氣候變化法綜合性基礎法律，“美麗中國的建設、綠色循環(huán)發(fā)展”的要求迫切需要制定氣候變化應對法，并對其進行回應，目前氣候變化立法的制定已經(jīng)進入了國家的立法規(guī)劃之中，多地政府規(guī)章也為氣候變化立法提供了實踐支撐，大量的前期立法工作也相當完備。［6］除此之外，田丹宇也指出氣候變化應對法需要不斷完善草案，注重國內(nèi)環(huán)境的構建與外部環(huán)境的協(xié)同。［7］

另一種策略是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，修改不同法律的立法目的，以期實現(xiàn)“雙碳”目標。中國海洋大學王斐教授指出，將“雙碳”目標納入污染防治法律體系以及在生態(tài)環(huán)境法典制定過程中設立生態(tài)環(huán)境保護章節(jié)，通過這兩種措施來實現(xiàn)“雙碳”目標的環(huán)境法制保障。［8］

3.實現(xiàn)“雙碳”目標的“三步走”計劃和“三三立法策略”

呂忠梅教授在政協(xié)第十三屆四次會議上提出了實現(xiàn)“雙碳”目標三步走的戰(zhàn)略建議。［9］生態(tài)環(huán)境部也隨后對其提出的建議作出答復：同意完善相關的法律法規(guī)并進一步加強區(qū)域地方立法；完善相關草案內(nèi)容，加速推進氣候變化應對法的立法進程；提出制定促進法和問責法的建議。目前國家已經(jīng)將“雙碳”目標納入多項文件中，作為頂層設計文件指導各地區(qū)的工作，也正在編制實現(xiàn)“雙碳”目標的具體方案。［10］

有專家進一步完善了呂忠梅教授的“三步走”計劃，提出了“三三立法策略”來實現(xiàn)“雙碳”目標，即將實現(xiàn)“雙碳”目標分三步走：第一個“三”，首先，通過全國人大及其常務委員會作出相應的決定。其次，進一步采取促進法實現(xiàn)“雙碳”目標，將促進法作為引領，細化“雙碳”目標各分項的標準。最后，在之前的基礎上制定專門的氣候變化應對法。第二個“三”，從立法的層級方面分析，包括全國人大制定專門法律、國務院制定相關行政法規(guī)、地方政府制定地方性法規(guī)。［11］“三三立法策略”相對于“三步走”計劃來說具有一定的發(fā)展性，將“雙碳”目標分步驟推進，并最終完成專門性氣候變化立法的目標。

4.前述不同立法路徑的特征分析

以上不同學者提出的立法路徑呈現(xiàn)出一個共同的特點：實現(xiàn)“雙碳”目標需要氣候變化應對法作為基礎性支撐。依據(jù)學者們對實現(xiàn)“雙碳”目標的立法路徑的探索，氣候變化應對法作為專門性立法勢在必行。目前，已達成共識的內(nèi)容如下：首先，應對氣候變化法需要將實現(xiàn)“雙碳”目標作為其立法目的優(yōu)先考慮；其次，在法律位階上需要由全國人大及其常務委員會制定并公布的全國性法律；最后，應對氣候變化法是實現(xiàn)“雙碳”目標、減緩溫室效應的基本法，國務院及其各部門、地方各級政府可以在不違背該法律的基礎上因地制宜地制定相應的法規(guī)規(guī)章。

（二）氣候變化應對立法與實現(xiàn)“雙碳”目標結合的理論基礎

氣候變化應對法是實現(xiàn)“雙碳”目標的專門性、有效性措施，這已經(jīng)成為學界的共識，進一步論證氣候變化應對立法與實現(xiàn)“雙碳”目標的理論基礎能夠使兩者的結合更具正當性與合理性。

1.環(huán)境公平理論

環(huán)境不公是指在種族和經(jīng)濟方面處于弱勢的群體往往承擔了過大比重的環(huán)境退化惡果。［12］與之相反，環(huán)境公平是指所有人在環(huán)境保護中承擔責任與享有權益中均能獲得公平對待以及有效的參與。因此，環(huán)境公平要得到保障，就需要法律法規(guī)與這一原則相符，具體到減緩氣候變暖層面上來說，在制定應對氣候變化法的過程中如何實現(xiàn)“雙碳”目標，公眾理應享有獲得相關的信息的權利。除此之外，代際公平理論也應當?shù)玫阶裱??！按H公平”是指建立一個跨世代實現(xiàn)公平的法律框架，使人類當今的事業(yè)和政策同未來世代聯(lián)系起來，具體而言是指：立法者就環(huán)境資源的開發(fā)、利用和不同區(qū)域之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，分別采取區(qū)域合作、生態(tài)補償及其他法律和政策手段實現(xiàn)環(huán)境利益在不同區(qū)域之間的科學、合理配置。［13］如此將代際公平帶入到氣候變化應對立法與實現(xiàn)“雙碳”目標的角度下來看，即使我們不能完全確定下一代人的權益與基本需求是什么，但是理應站在當前的視角充分考慮氣候變化應對立法的可延續(xù)性，以及實現(xiàn)“雙碳”目標的可行性。

2.人類命運共同體理論

人類命運共同體理論是環(huán)境正義的中國方案的切實體現(xiàn)。習近平總書記在2015年巴黎氣候大會上進一步提出確立“人類命運共同體”，主要包括：各民族國家應當承擔全球環(huán)境治理的共同責任和義務、全球環(huán)境治理應當遵循“環(huán)境正義”原則、當代全球環(huán)境治理需要在世界各國遵循合作共贏的原則。［14］不同國家環(huán)境問題產(chǎn)生的歷史根源不同，各民族的經(jīng)濟發(fā)展程度也不盡相同，“共同但有差別”的原則應當成為環(huán)境治理考慮的內(nèi)容。中國作為地球家園的一分子應主動承擔起減緩氣候變暖進程的責任，“雙碳”目標的提出是責任與擔當，“雙碳”目標的實現(xiàn)必須做到有法可依，在氣候變化應對立法的過程中有必要將其納入考慮范圍。

三、“雙碳”目標提出前后的氣候變化應對立法的實踐

（一）典型國家氣候變化應對立法的不同路徑

1.英國“激進式”低碳立法路徑

英國在低碳立法上體現(xiàn)出“法律化路徑探索”的特色，并以2016年“脫歐”為起點，以較為激進的立法路徑形成了大量的法律化成果。2003年，英國在能源白皮書中于全球首次確立了低碳經(jīng)濟的理念，開啟了低碳轉型的法律政策時代；2008年，英國制定兩法一計劃，率先頒布全球第一部氣候變化立法《2008年氣候變化立法》、修訂《能源法》，并成立能源與氣候變化部，由政府主導專門治理能源綠色化。2016年，英國正式脫歐，能源與氣候變化部的解散為低碳發(fā)展帶來了更多的不確定性［15］，與此同時，英國的《〈氣候變化法〉修正案》明確指出“2050年實現(xiàn)凈零碳排放”碳中和目標，離開歐盟之后的英國在處理氣候變化問題上顯得更為自由，行動的步伐也進一步加快，與氣候變化相關的《清潔空氣（人權）法案》《工業(yè)脫碳戰(zhàn)略》等多部法律法規(guī)接踵而至。

英國很早就開始了低碳發(fā)展法律化路徑的探索，在國內(nèi)經(jīng)濟下滑的總趨勢下，依舊不斷加強政府干預措施主導本國能源綠色化，呈現(xiàn)出短期內(nèi)的低碳化發(fā)展的繁榮景象，但卻導致本國能源市場紅利的消耗、競爭的削弱，最后造成市場失靈的結果。在正式脫歐之后更是面臨著退出歐洲市場的巨大威脅，低碳發(fā)展并未進一步適應本國經(jīng)濟發(fā)展形式，法律化路徑也遭遇了阻礙。低碳發(fā)展的直接目的是減少溫室氣體排放，但是任何一項政策的制定都難以離開本國經(jīng)濟和政治的特點。市場與政府是一種動態(tài)平衡的關系，新冠疫情影響下的全球經(jīng)濟低迷，中國采取清零政策，嚴格把控進出口經(jīng)濟，于是在低碳發(fā)展路徑上就更應當強調政府“有形的手”進行干預，沒有“有形的手”綠色低碳發(fā)展不起來，缺乏“有形的手”引導，“雙碳”目標的實現(xiàn)路徑將會更加曲折。

2.德國“按部就班式”低碳立法路徑

德國在低碳的立法路徑上，采取先制訂相應的氣候行動計劃，再通過確立氣候變化法來進一步增強“碳中和”目標的法律約束力。德國2009年在哥本哈根氣候大會上就承諾減少本國的碳排放量；2016年通過《氣候行動計劃2050》指導本國實現(xiàn)碳中和目標，為低碳轉型構建合理框架；2019年11月通過了《聯(lián)邦氣候變化法》確認了本國的溫室氣體減排目標，并在該法律中規(guī)定“到2050年實現(xiàn)碳中和”；2021年8月18日，德國在歐盟確立新的2030年應對氣候變化的目標之后，對本國的《聯(lián)邦氣候變化法》進行了相應的調整，雖未真正實現(xiàn)年度目標，但卻為本國提供了綠色復蘇的方案，為低碳轉型提供支撐。［16］

德國的綠色低碳立法路徑是以重視本國的綠色低碳發(fā)展行動戰(zhàn)略頂層目標為起點，進一步成立專門委員會聯(lián)系各部門制定氣候變化法、頒布相應方案，再依據(jù)全球大背景以及本國的經(jīng)濟形勢不斷調整應對政策，為綠色低碳轉型延續(xù)提供可行性路徑。頂層框架的設計是智慧的體現(xiàn)，但這種短期而具體的目標卻不應當作為頂層設計，借用效力較低的法規(guī)規(guī)章來實現(xiàn)這種短期目標則更具有可操作性。此外，“雙碳”目標的實現(xiàn)不能脫離本國經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，在俄烏沖突、俄國限制本國能源對歐洲出口，導致歐洲整體陷入能源匱乏困境的背景下，德國更應當運用動態(tài)目光來檢視實現(xiàn)“雙碳”目標的法律法規(guī)政策。

（二）中國氣候變化應對立法的探索及問題

1.國務院規(guī)范性文件及部門規(guī)章的探索

“雙碳”目標雖然是近兩年才正式提出的，但是我國對于溫室氣體排放、污染物治理卻有著較長時間的關注。2007年，國務院印發(fā)《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，開啟了將節(jié)能減排納入國家總體規(guī)劃“十一五”之中的步伐；2011年，國務院印發(fā)《“十二五”控制溫室氣體工作方案》，提出了在“十二五”期間實現(xiàn)二氧化碳排放量比“十一五”期間減少17%的具體目標；2016年，國務院印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，“2030年前碳達峰”的總體目標也在該方案中提出；2021年，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，提出了“碳達峰十大行動”，強調在重點領域低碳轉型的前提下，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)協(xié)同綠色低碳建設、系統(tǒng)觀下碳匯能力增強的突出特色。

部門規(guī)章對于溫室氣體的治理則具有一定的滯后性，2017年，成立國家大氣污染防治公關聯(lián)合中心，發(fā)布了《大氣重污染成因與治理攻關工作規(guī)則》；2020年12月31日公布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，指導全國范圍內(nèi)的碳排放交易，該辦法共43條，而有關市場主體自行交易規(guī)則從第20條到第24條僅5條，可以看出本辦法有較強的政策性、指導性，呈現(xiàn)出“政府管理為主、市場自行交易為輔”的特點，有關法律責任的承擔從第37條到第41條，且都是以行政處罰為主，并未體現(xiàn)出責任區(qū)分原則，也沒有通過法律責任的承擔提升企業(yè)、政府的治理意識。自《碳排放權交易管理辦法（試行）》頒布以來，到2021年12月31日，全國碳排放交易市場第一個履約周期順利結束，中國能源研究會碳中和專門委員會于2022年9月25日下午舉行了碳市場立法和監(jiān)管圓桌會，邀請專家就碳市場相關法律理論和實務問題開展研討，專家就過去一年以來全國碳排放交易市場存在的問題進行了討論。雖然碳排放在全國交易呈現(xiàn)出了許多理論與實踐亟待解決的問題，但是過去一年的實踐經(jīng)驗可以為氣候變化應對法如何將實現(xiàn)“雙碳”目標落到實處指明方向。

2.地方規(guī)章的探索

2010年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布一則關于開展低碳省區(qū)、低碳城市試點的通知，經(jīng)申報批準確立5省、8市作為第一批啟動本行政區(qū)域范圍內(nèi)的綠色低碳轉型的省、市，截至2022年已經(jīng)進行了三批試點，共計87個省市，并有超過80%的試點省市提出了具體的碳達峰目標。［17］

以湖北省為例，2009年湖北省政府頒布了《湖北省應對氣候變化行動方案》，這是湖北省響應中央號召首次頒布的政策性文件，具有指導性意義；2014年，湖北省政府頒布了《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》，該暫行辦法是湖北省第一部以規(guī)范碳排放權管理、應對氣候變化為主要目標的政府規(guī)章；除此之外，湖北省政府還連續(xù)在“十二五”到“十四五”計劃中明確了“控制溫室氣體排放”的行動方案。

地方政府規(guī)章集中存在以下幾個問題：首先，大部分試點缺乏實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”的具體目標，并未提高本省內(nèi)對于“雙碳”目標的認識，政策難以落實成為難題；其次，所轄范圍內(nèi)地方政府、企業(yè)、個人沒有主動性意識，使本地區(qū)“碳達峰、碳中和”實現(xiàn)時間落后于計劃時間。［18］

四、氣候變化應對法與實現(xiàn)“雙碳”目標結合的完善路徑

（一）立法目的引導法律條文的更新

立法目的應當與時代背景相呼應，并能夠起到長遠指導作用。有學者指出在“雙碳”目標背景下，應當在立法目的中加入“促進低碳發(fā)展，實現(xiàn)2030年碳達峰目標和2060年碳中和愿景，減緩和適應氣候變化，共同推進人類命運共同體建設”［6］。

筆者對此卻持有保留意見，首先，“雙碳”目標在制定氣候變化應對法時雖然并未真正實現(xiàn)，但是作為全國性法律應當盡可能長期適用，而非具有時效性，僅僅在短時間內(nèi)起到指導作用，若將“實現(xiàn)2030年碳達峰目標和2060年碳中和愿景”加入立法目的中，似乎就限制了氣候變化應對法的時效性，因此并不可取；其次，應當將“建設美麗中國、實現(xiàn)五位一體目標和綠色發(fā)展理念”融入立法目的，“美麗中國”與“綠色發(fā)展理念”相較于“實現(xiàn)2030年碳達峰目標和2060年碳中和愿景”更具有包容性，前者在一定程度上可以包含后者；最后，“雙碳”目標不應直接寫入立法目的中，并不代表“雙碳”目標不能出現(xiàn)在氣候變化應對法中，而是可以將“雙碳”目標融入“氣候變化減緩章節(jié)、氣候變化適應章節(jié)”等具體的法律條文之中。

（二）層級式落實“雙碳”目標

層級式落實“雙碳”目標是指以生態(tài)環(huán)境保護法典為基本法、氣候變化應對法為專門法、各級政府制定具體的規(guī)章制度從上到下形成層級，逐步細化分解“雙碳”目標?！半p碳”目標當然可以分解成多個小目標，實現(xiàn)所有的小目標就能達成總的“雙碳”目標。田丹宇在《歐洲應對氣候變化立法狀況及其經(jīng)驗借鑒》一文中指出，芬蘭在氣候變化方案中依法確立了中長期減排目標和計劃體系，包括每年的“中期減排計劃”、10年的“長期減排計劃”以及“國家適應氣候變化方案”［19］，體現(xiàn)了芬蘭采取循序漸進的辦法將氣候變化應對分解成小目標，而每一小目標的落實就意味著氣候變化應對的總體目標是可以成為現(xiàn)實的。

筆者認為中國的“雙碳”目標可以分成三年計劃與五年計劃，即每三年核算過去三年里的小目標是否達標，每五年對過去五年工作作出總結，并對后續(xù)繼續(xù)實現(xiàn)總體目標作出規(guī)劃。而前述的三年計劃、五年計劃應當由國務院生態(tài)環(huán)境部牽頭，正確理解基本法、專門法中規(guī)定的“雙碳”目標，并采取分行業(yè)、分階段的方式以部門規(guī)章分解“雙碳”目標，地方各級環(huán)境資源局再在前述基礎之上以規(guī)章制度的方式落實到本地區(qū)不同行業(yè)，形成由上到下，由抽象到具體的層級式落實“雙碳”目標的模式。如此便可以將一個宏大的、遙遠的目標落實到腳下，落實到今后的每一步。

（三）“經(jīng)濟激勵型”與“政府主導型”的動態(tài)變化

國際公認減少溫室氣體排放實現(xiàn)“雙碳”目標的模式主要有兩種：一種是以碳排放權與碳稅為主的市場主導的經(jīng)濟激勵型；另一種是以低碳標準為主要措施的政府主導的命令控制型。梁曉菲在分析英國綠色化途徑經(jīng)驗時曾指出，英國綠色轉型實踐是較為失敗的，它并沒有依據(jù)本國的實際情況處理好本國能源綠色化過程中市場與政府之間的適配關系。［15］除此之外，德國由于疫情對經(jīng)濟的影響，法律草案采取了擬將能源行業(yè)從“2035年行業(yè)碳中和”目標刪去的極端手段。實際上英國的不予變通導致本國綠色轉型的失敗、德國過激地將“雙碳”目標從本國的法律中刪除的欲蓋彌彰，都顯示出經(jīng)濟對環(huán)保政策的影響不容忽視，但兩國所采取的處理政府與市場關系的措施都較為極端。

在中國處理好市場與政府之間的關系顯得更為棘手，目前在《碳排放權交易管理辦法（試行）》適用的背景下，可以推斷出國家選擇進行市場主導的經(jīng)濟激勵型模式的探索。然而在當前階段，采取以市場為主導的經(jīng)濟激勵型模式并期于2030年實現(xiàn)碳達峰的目標是一種風險較大的決策，應當采取動態(tài)平衡模式來實現(xiàn)“雙碳”目標，即前期采取以政府為主導的命令控制型模式、后期采取以市場為主導的經(jīng)濟激勵型模式。具體而言，在當前采取“命令控制型”實現(xiàn)“雙碳”目標已經(jīng)取得相應的成果的前提下，在國內(nèi)外經(jīng)濟有所回暖、市場活力提升后，則應當由“命令控制型”模式逐步轉變?yōu)椤敖?jīng)濟激勵型”模式，市場為主導要求充分運用“碳排放交易”來控制總量，使各地區(qū)各行業(yè)充分激發(fā)市場活力，達到碳排放總量穩(wěn)步下降，并最終實現(xiàn)“雙碳”目標。

（四）三重法律責任的遞進式改良

2012年的《氣候變化應對法（專家意見稿）》第102—121條規(guī)定了法律責任，《碳排放權交易管理辦法（試行）》第37—41條也規(guī)定了相應的罰則，縱觀這些法律責任條款的內(nèi)容，主要包括：行政處分、罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)，即在《氣候變化應對法（專家意見稿）》和《碳排放權交易管理辦法（試行）》中的法律責任僅僅只是行政責任，因此存在兩個局限性：第一，沒有對法律責任進行區(qū)分，即沒有充分區(qū)別違法程度，并根據(jù)違法程度的不同承擔不同的法律責任；第二，氣候變化應對法并不應該僅僅是懲罰性法律，還需通過法律責任的承擔，增強政府、企業(yè)、個人的綠色低碳意識。

可行的解決方案是：需要引入民事責任與刑事責任，行政責任也應當增強。首先，在民事責任方面應當強調“恢復原狀、繼續(xù)履行”的作用，在政府與企業(yè)并沒有完成規(guī)定的考核目標時，需先引導其主動在下一階段繼續(xù)履行自身承擔的考核目標內(nèi)容，對于未完成考核內(nèi)容造成的影響必須進行彌補，這種彌補也就同時解決了如何增強政府、企業(yè)、個人的綠色低碳意識的問題；其次，在行政責任方面，罰款力度應當不小于未完成考核所得利益，停產(chǎn)停業(yè)并不是最終目的，責令整改適用范圍應當大于停產(chǎn)停業(yè)；最后，在刑事責任方面，要參照《刑法》本身的特點，區(qū)分違法人的主觀心理，只有對于主觀上持有直接故意心理并造成嚴重后果的企業(yè)、直接責任人才需要上升到適用《刑法》承擔相應的刑事責任。

（五）氣候變化應對法與生態(tài)環(huán)境法典的有效銜接

2022年4月17日，中國環(huán)境資源法學學會召開生態(tài)環(huán)境法典編纂系列研討會，對于低碳發(fā)展編進行了專題研討。張忠民教授介紹了綠色低碳發(fā)展編的編纂進程，該編按照“總分”的布局進行編纂，包括一般性規(guī)定與具體規(guī)定兩個部分，在具體規(guī)定的“分編”下將氣候變化應對作為單章規(guī)定下來，并表示會將“雙碳”目標貫穿綠色低碳發(fā)展編整體內(nèi)容［20］，由此反映出“雙碳”目標和氣候變化應對法對生態(tài)環(huán)境法典編纂的影響力不容忽視。田丹宇在后續(xù)討論過程中表示，編纂生態(tài)環(huán)境法典時考慮將氣候變化應對獨立成章，體現(xiàn)了學者乃至國家對于減緩全球氣候變暖以及實現(xiàn)“雙碳”目標的重視，對于氣候變化應對章的具體內(nèi)容，她指出應當依據(jù)IPCC標準從能源活動、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)活動、土地利用和林業(yè)、廢物處理五方面進行立法，但對于如何銜接該章與后續(xù)的氣候變化應對法專門立法并未提出有效的建議。

縱觀目前生態(tài)環(huán)境法典的立法進程與氣候變化應對法的專門立法進程，前者必會優(yōu)先于后者問世，因此生態(tài)環(huán)境法典中關于氣候變化應對、“雙碳”目標的內(nèi)容定會對后期的專門立法起到關鍵性引導作用。生態(tài)環(huán)境法典中的氣候變化應對章實則是我國響應國際號召，堅守“人類命運共同體”的中國回應，生態(tài)環(huán)境法典作為中國環(huán)境立法的基礎性法律，更應當體現(xiàn)宏觀目標，具體到氣候變化應對章節(jié)上來說，該章的內(nèi)容應當更加強調與國際接軌、加強與國際合作；而氣候變化應對法作為單行法是對法典具體內(nèi)容的細化，作為指導國內(nèi)低碳發(fā)展的立法更應當強調其本身的可操作性，更需要注重氣候變化應對和“雙碳”目標如何在中國落地的問題。兩者的側重點雖有不同，但都有實現(xiàn)“雙碳”目標和減緩全球氣候變暖的共同追求。

結語

減緩全球氣候變暖不容忽視，繼第75屆聯(lián)合國大會上提出“碳達峰、碳中和”目標后，黨的二十大報告再次提出要“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”，同時中國實現(xiàn)“雙碳”目標并不能一蹴而就。在學界已經(jīng)達成制定氣候變化應對法的基本共識的前提之下，該法作為指導溫室氣體排放的基礎性法律，需在總結典型國家英國、德國立法經(jīng)驗的基礎上，深度剖析國內(nèi)政策、規(guī)范性文件和低碳試點城市經(jīng)驗，在更新氣候變化應對立法目的的同時將“雙碳”目標融入氣候變化應對法的具體法律條文之中，通過層級式立法與遞進式法律責任雙管齊下，并結合當前生態(tài)環(huán)境法典編纂的大背景，促進氣候變化應對法和碳排放權交易管理辦法正式頒布。

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〔責任編輯：曲丹丹〕