尹耐娟
全面預(yù)算管理是基層行政單位有效開展內(nèi)部控制的重要途徑,通過科學(xué)有效的預(yù)算管理、強有力的預(yù)算監(jiān)督等方式,可以進一步加強基層行政單位內(nèi)部控制,提升政府部門的內(nèi)部監(jiān)督和服務(wù)水平。
一、全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制相關(guān)概述
(一)全面預(yù)算管理的定義及基本特征
全面預(yù)算管理是一種新型的管理方式,也是一種較為有效的管理模式。全面預(yù)算管理具有全員性、全方位、全過程和全覆蓋的特點,主要以戰(zhàn)略為導(dǎo)向,對各項經(jīng)濟活動進行全程控制和評價。全面預(yù)算管理是一種涵蓋所有環(huán)節(jié)、從上至下的管理模式,在實際應(yīng)用過程中需要從全局出發(fā),通過對不同的預(yù)算方案進行對比,確保預(yù)算方案的合理性。
(二)全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系
全面預(yù)算管理是基層行政單位提升自身管理水平的重要舉措,也是強化基層行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要手段。加強預(yù)算管理,有利于提升基層行政單位內(nèi)部控制水平,規(guī)范內(nèi)部控制制度建設(shè),完善內(nèi)部控制體系,充分發(fā)揮預(yù)算管理對內(nèi)部控制的支撐作用。全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間既有區(qū)別又有聯(lián)系,具體有如下兩點。
第一,兩者的目標不同。全面預(yù)算管理主要是為了加強基層行政單位財務(wù)管理和提高財務(wù)信息質(zhì)量,是對基層行政單位財務(wù)工作的整體規(guī)劃。內(nèi)部控制則是為了規(guī)范基層行政單位的各項經(jīng)濟活動,將全面預(yù)算管理中確定的各項經(jīng)濟活動和行為納入到自身體系中,實現(xiàn)對基層行政單位的全方位、全過程的監(jiān)督與檢查。
第二,全面預(yù)算管理是面向全單位范圍進行管理的一種方法,它在整個基層行政單位范圍內(nèi)進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一指導(dǎo),并要求基層行政單位各個部門之間保持完全一致的步調(diào)。內(nèi)部控制則主要針對單位內(nèi)部環(huán)境以及各種業(yè)務(wù)活動進行規(guī)范和約束,要求各業(yè)務(wù)活動在開展過程中保持高度的獨立性、客觀性和科學(xué)性,確保業(yè)務(wù)活動有序開展。
二、基層行政單位預(yù)算管理中存在的問題
(一)預(yù)算編制方法不合理
從當前我國基層行政單位預(yù)算管理的實際情況來看,普遍存在著預(yù)算編制方法不合理的問題,導(dǎo)致基層行政單位預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作效果不明顯。
首先,基層行政單位預(yù)算編制方法單一,只是靜態(tài)地進行部門收入、支出、項目預(yù)算,沒有將項目、資金的使用與預(yù)算管理緊密地聯(lián)系起來,不能有效地反映單位發(fā)展的實際需求和對預(yù)算管理的要求。
其次,在預(yù)算編制方法上,很多基層行政單位雖然有預(yù)算控制系統(tǒng),但其作用并不明顯。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是單位各部門業(yè)務(wù)不明確,很難針對自己的實際情況進行合理規(guī)劃和編制;二是基層行政單位各部門的經(jīng)濟業(yè)務(wù)內(nèi)容復(fù)雜多樣,需要不同崗位人員參與其中,并制定不同的預(yù)算編制方法和程序;三是基層行政單位各部門與財務(wù)人員之間缺乏有效溝通和交流,無法就預(yù)算管理相關(guān)內(nèi)容進行深入探討和研究。
最后,很多基層行政單位往往將財政資金視為“取之于民、用之于民”,而忽視了單位的長遠發(fā)展,對預(yù)算編制方法和程序缺少優(yōu)化設(shè)計,導(dǎo)致整個預(yù)算編制過程不合理。
(二)預(yù)算執(zhí)行不到位
預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容,是有效加強基層行政單位內(nèi)部控制的有效手段。然而,在實際工作中,基層行政單位預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié),存在未預(yù)算先撥款、有預(yù)算不撥款的現(xiàn)象。有的單位由于管理水平有限或財務(wù)人員缺乏必要的業(yè)務(wù)知識,從而造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制不一致。此外,基層行政單位在預(yù)算執(zhí)行中存在隨意調(diào)整、追加財政資金的現(xiàn)象,特別是有些項目的經(jīng)費已經(jīng)用完,但是資金還沒有到位,還需要申請追加撥款,這些都屬于沒有按照項目資金批復(fù)和用途來執(zhí)行的資金。
(三)缺乏有效的預(yù)算績效評價
基層行政單位預(yù)算績效評價主要包括預(yù)算目標的合理性和科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算的執(zhí)行效果、預(yù)算資金使用效益、財務(wù)管理水平和資產(chǎn)管理水平等方面。但從預(yù)算績效評價的實際情況來看,仍然存在一系列的問題。
首先,基層行政單位績效目標的合理性不高。在基層行政單位預(yù)算執(zhí)行過程中,經(jīng)常會出現(xiàn)項目預(yù)算與項目目標不相匹配的情況;項目資金使用效果不好,無法達到預(yù)期目標;資產(chǎn)管理水平不高,無法滿足實際需求。
其次,績效評價指標體系設(shè)計不合理。在基層行政單位的預(yù)算執(zhí)行過程中,績效評價指標體系的設(shè)計是否科學(xué)合理對于評價結(jié)果非常關(guān)鍵。而我國在開展預(yù)算績效評價工作時,往往只注重評價結(jié)果,而對影響結(jié)果的因素考慮不足。
最后,績效評價方法不科學(xué)。在基層行政單位開展預(yù)算績效評價工作時,通常采用評分法、因素分析法等方法。然而這些方法往往采用主觀賦值法來確定各項指標的分值,導(dǎo)致賦分不公平;與此同時,比較法和因素分析法只注重對項目支出進行橫向比較,無法對項目支出進行縱向比較。
(四)缺乏全面預(yù)算管理人才,內(nèi)部控制工作難以開展
基層行政單位的預(yù)算管理人員不能滿足管理需求,同時在整體上缺乏全面預(yù)算管理的專業(yè)人才,主要體現(xiàn)在以下兩個方面。
第一,基層行政單位預(yù)算管理人員大多是財務(wù)人員,對其他崗位的工作不了解,導(dǎo)致工作效率低。比如,財務(wù)人員不了解業(yè)務(wù)情況,易導(dǎo)致資金預(yù)算管理浪費;基層行政單位的預(yù)算管理人員對內(nèi)部控制的概念不了解,在編制預(yù)算時缺乏相應(yīng)的參考資料,在執(zhí)行出現(xiàn)問題時無法找到根源。
第二,預(yù)算管理人員素質(zhì)不高。由于基層行政單位存在財政壓力大、業(yè)務(wù)量多且繁雜等原因,要求基層行政單位的預(yù)算管理人員具備較高的素質(zhì),可是不少預(yù)算管理人員對相應(yīng)的知識和技能掌握得不夠熟練,對單位的相關(guān)工作了解不夠,導(dǎo)致基層行政單位內(nèi)部控制工作難以開展。
三、基于全面預(yù)算管理強化基層行政單位內(nèi)部控制的有效途徑
(一)運用合理的預(yù)算編制方法,助力基層行政單位內(nèi)部控制
預(yù)算編制方法分為零基預(yù)算編制法、彈性預(yù)算編制法兩種,行政單位應(yīng)當根據(jù)自身的實際情況和預(yù)算管理工作進度選擇有效合理的預(yù)算編制方法,以此來達到強化單位內(nèi)部控制的目的。在運用預(yù)算編制方法時,應(yīng)當堅持“量入為出”原則,保證財政支出有一定的彈性空間,既不能為了完成上級部門下達的任務(wù)指標而超支,也不能為了完成支出計劃而超支,同時要防止為完成任務(wù)而擠占和挪用其他資金。此外,要綜合考慮國家政策、部門預(yù)算安排和單位實際情況等因素,統(tǒng)籌安排部門經(jīng)費,根據(jù)單位工作目標制定總體規(guī)劃,盡量做到統(tǒng)籌安排。特別是針對一些臨時性、季節(jié)性比較強的工作,應(yīng)當根據(jù)工作的實際需要,采用特定的預(yù)算編制方法,如零基礎(chǔ)預(yù)算編制法等,避免編制不合理。
(二)強化預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查
為了進一步提升基層行政單位預(yù)算管理工作的質(zhì)量和效率,強化單位內(nèi)部控制,就必須加強基層行政單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和檢查。基層行政單位應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定,制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度,建立內(nèi)部審計機構(gòu),明確內(nèi)部審計人員的職責分工、審計內(nèi)容和工作方法。通過對預(yù)算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。
加強對基層行政單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查,首先要健全預(yù)算管理機構(gòu)的設(shè)置,明確其職責。預(yù)算管理機構(gòu)是為基層行政單位提供信息、制定有關(guān)政策、統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的重要組織。預(yù)算管理機構(gòu)應(yīng)由單位負責人直接領(lǐng)導(dǎo)或授權(quán)管理單位內(nèi)部的一個部門負責。在基層行政單位中一般是財務(wù)部門主管預(yù)算工作。在其他一些基層行政單位中,由于機構(gòu)設(shè)置比較單一、規(guī)模較小等原因,一般由本單位負責人或主要負責人直接領(lǐng)導(dǎo)或者授權(quán)管理單位內(nèi)部一個或幾個部門負責預(yù)算工作。為了充分發(fā)揮各部門的積極性和主動性,提高預(yù)算工作效率,使會計信息資料更加真實、可靠、及時和完整,應(yīng)成立專門的預(yù)算管理機構(gòu),確定合理的職責分工與組織結(jié)構(gòu)。
其次,預(yù)算執(zhí)行情況的檢查包括對基層行政單位內(nèi)部各項支出的審核與監(jiān)督;對基層行政單位資金使用中存在的問題進行整改和落實;檢查基層行政單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況;檢查基層行政單位預(yù)算管理信息系統(tǒng)運行情況。
(三)建立科學(xué)的考核評價機制
科學(xué)的考核評價機制能夠有效激勵基層行政單位員工,促進基層行政單位的全面預(yù)算管理。
首先,建立科學(xué)的考核評價機制需要預(yù)算部門和相關(guān)部門密切配合,共同制定考核標準,明確考核內(nèi)容和方式方法,規(guī)范考核流程。
其次,由于基層行政單位的工作具有一定的特殊性,在制定考核標準時要考慮多方面因素,從而更好地指導(dǎo)預(yù)算工作開展。
再者,需要建立合理、科學(xué)、規(guī)范的評價體系。對基層行政單位內(nèi)部控制進行考核時也要將評價標準與預(yù)算績效掛鉤,通過績效考核督促基層行政單位不斷提升內(nèi)控水平,提高基層行政單位預(yù)算管理的有效性。
最后,制定科學(xué)的考核評價機制還需要重視激勵機制。對于基層行政單位來說,除了要注重預(yù)算編制質(zhì)量與執(zhí)行質(zhì)量以外,還要對預(yù)算結(jié)果進行考核。為了更好地調(diào)動員工積極性提高工作效率,需要采取激勵機制調(diào)動員工積極性,達到強化單位內(nèi)部控制的目的。
結(jié)語:
綜上所述,加強預(yù)算管理對于強化基層行政單位內(nèi)部控制具有重要的促進作用,能有效提高基層行政單位內(nèi)部控制水平、完善內(nèi)部控制體系。因此,應(yīng)當根據(jù)基層行政單位預(yù)算管理工作存在的問題,從預(yù)算編制方法、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督檢查、預(yù)算績效評價等方面著手,有效提升預(yù)算管理的效率和質(zhì)量,助力基層行政單位內(nèi)部控制。