行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀及優(yōu)化措施

周艷芳

行政事業(yè)單位履行著行政監(jiān)督和社會(huì)管理職能，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，對(duì)行政事業(yè)單位管理工作提出了更高的要求。有效的內(nèi)部控制，可以規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理，保護(hù)資產(chǎn)資金安全，確保資金合理配置和使用，更好地履行政府管理、服務(wù)職能。

一、引言

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月29日印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）文件，以法律規(guī)范的形式對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作出了詳細(xì)的規(guī)定。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，要求“強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。財(cái)政部于2015年12月印發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），明確了全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的工作要求。財(cái)政部于2017年1月印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)），強(qiáng)調(diào)了規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制、報(bào)送、使用及報(bào)告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作。

行政事業(yè)單位為適應(yīng)新發(fā)展、新目標(biāo)、新工作的需要，應(yīng)加強(qiáng)和優(yōu)化內(nèi)部控制管理，與時(shí)代同發(fā)展、同進(jìn)步。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀

（一）管理人員內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

一些單位管理人員習(xí)慣傳統(tǒng)、陳舊的工作方式，管理能力有限，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制在單位發(fā)展過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用，管理人員對(duì)內(nèi)控管理的忽視會(huì)導(dǎo)致管理上的短期行為，內(nèi)部控制往往流于形式，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的內(nèi)部控制理念，內(nèi)部控制管理將難以成為一項(xiàng)常態(tài)的、有效的機(jī)制。

（二）內(nèi)部控制制度不完善

近年來(lái)，各級(jí)管理單位制定了一系列的內(nèi)控制度，各單位也越來(lái)越重視內(nèi)部控制制度的建立，但因制度制定者不專業(yè)或不能全面了解情況，未根據(jù)單位人員結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限、業(yè)務(wù)情況進(jìn)行設(shè)計(jì)，制度條款空洞、寬泛。或不能涵蓋單位業(yè)務(wù)的全過(guò)程，存在制度盲區(qū)?；蛘咧贫任葱纬审w系，存在與實(shí)際脫節(jié)的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致制度執(zhí)行的可操作性不強(qiáng)。

（三）內(nèi)部控制制度未能及時(shí)優(yōu)化

長(zhǎng)久以來(lái)，行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍相對(duì)穩(wěn)定，所以制度制定后，一般在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)調(diào)整。但世間萬(wàn)物都在不斷變化中，政策、法規(guī)會(huì)發(fā)生變化，單位自身業(yè)務(wù)、人員情況也會(huì)發(fā)生變化，制定出來(lái)的制度經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行后，會(huì)存在不適用的情況，制度內(nèi)容和流程控制方面如未能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修正和優(yōu)化，會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)行制度與單位實(shí)際情況不相符，無(wú)法繼續(xù)運(yùn)行或無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

（四）重設(shè)計(jì)、輕運(yùn)行，內(nèi)部控制制度的執(zhí)行不到位

部分管理人員仍停留在傳統(tǒng)的管理理念上，對(duì)內(nèi)部控制缺乏足夠的重視，內(nèi)部控制制度往往只存在于制度制定部門或相關(guān)管理部門，未能將制度細(xì)則及制度執(zhí)行的重要性傳遞給每一位員工。相當(dāng)一部分人認(rèn)為內(nèi)部控制只是部分部門的責(zé)任，如：資金收支是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，應(yīng)該由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，資產(chǎn)管理是資產(chǎn)管理部門的責(zé)任，應(yīng)該由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)等，導(dǎo)致制度執(zhí)行缺乏聯(lián)動(dòng)性。制度執(zhí)行過(guò)程中，未能一視同仁，會(huì)引起員工的負(fù)面情緒。缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制，員工缺乏工作積極性，使得制度形同虛設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。大部分制度僅停留在紙上，內(nèi)部控制運(yùn)行不到位，難以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷。

（五）新制度的推行阻力大

行政事業(yè)單位多數(shù)員工習(xí)慣一成不變的工作方式。大部分單位存在老齡化的問(wèn)題，且多數(shù)老員工在單位中屬于中高層管理人員，在工作中占主導(dǎo)地位。目前行政事業(yè)單位多數(shù)為高長(zhǎng)型組織結(jié)構(gòu)，單位內(nèi)部管理層次較多，改革需滲透到多個(gè)層級(jí)，涉及范圍廣。由于人們的思維慣性和行為習(xí)慣，新制度的推行、制度的動(dòng)態(tài)變化，在實(shí)際工作中往往會(huì)遭遇抵觸情緒，存在較大的推行阻力，導(dǎo)致工作效率較低。

（六）內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)不到位

內(nèi)部控制的監(jiān)督制衡機(jī)制不完善，未對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)督，未定期考核評(píng)價(jià)，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)管工作中常見(jiàn)的問(wèn)題。內(nèi)部審計(jì)部門缺乏專業(yè)知識(shí)，受到內(nèi)部關(guān)系的壓力，會(huì)導(dǎo)致無(wú)法有效履行監(jiān)督職能?，F(xiàn)有內(nèi)部控制法律規(guī)范文件中，并沒(méi)有明確內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)仍處于摸索階段，定量分析不夠準(zhǔn)確，定性分析不夠全面，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作不完善，難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化的措施

（一）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化職責(zé)，落實(shí)責(zé)任

行政事業(yè)單位管理人員應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)部控制工作可以確保單位合規(guī)合法運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)單位穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，提高單位的管理水平，增強(qiáng)員工的法律意識(shí)。

建立科學(xué)、規(guī)范的單位治理結(jié)構(gòu)，明確各層級(jí)人員的職權(quán)和責(zé)任，將權(quán)力和責(zé)任落實(shí)到具體的部門和人員，形成科學(xué)有效的組織結(jié)構(gòu)?！罢l(shuí)分管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，單位法人為第一責(zé)任人，單位主要負(fù)責(zé)人在自己分管的工作范圍內(nèi)，承擔(dān)主要責(zé)任，各層級(jí)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境

重視單位文化建設(shè)，加強(qiáng)與員工之間的溝通，倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信、愛(ài)崗敬業(yè)、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的價(jià)值理念，強(qiáng)化底線思維和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

單位內(nèi)控制度的執(zhí)行需要全員參與，制度的宣傳尤為重要，要組織全員進(jìn)行內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)活動(dòng)，讓內(nèi)控制度深入人心，進(jìn)一步培養(yǎng)員工按制度、按流程開展工作的良好習(xí)慣，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境，形成常態(tài)化的制度約束。

古人云：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”，管理人員身體力行，率先垂范，樹立榜樣，才能提高員工參與內(nèi)控管理工作的積極性。

（三）優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)，提高員工素質(zhì)

通過(guò)招聘新人才，為單位注入新鮮血液，并致力于培養(yǎng)和使用，留住優(yōu)秀人員。通過(guò)內(nèi)部選拔或公開招聘為單位儲(chǔ)備年輕的中堅(jiān)力量，優(yōu)化工作人員年齡結(jié)構(gòu)，讓工作實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)全員工作實(shí)行多角度、多形式、多方面的考核評(píng)價(jià)，依據(jù)考評(píng)結(jié)果重新考量崗位設(shè)置、薪資報(bào)酬的合理性，不斷優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

信息技術(shù)日新月異，工作形態(tài)也在發(fā)生著變化，對(duì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力素養(yǎng)的要求也越來(lái)越高，單位應(yīng)通過(guò)組織學(xué)習(xí)、培訓(xùn)或競(jìng)賽等活動(dòng)督促新老員工掌握新知識(shí)，學(xué)習(xí)新理念，創(chuàng)新工作方式，不斷提高自身素質(zhì)，以提高工作效率，適應(yīng)新發(fā)展、新工作。

（四）優(yōu)化制度建設(shè)，構(gòu)建內(nèi)部控制體系

內(nèi)控制度的建設(shè)是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)科學(xué)的內(nèi)部控制制度，讓執(zhí)行有依據(jù)可循。制度的設(shè)立應(yīng)由各個(gè)部門聯(lián)合參與，認(rèn)真研讀政策、法規(guī)、文件規(guī)定，結(jié)合本單位業(yè)務(wù)情況、崗位設(shè)置、工作流程，考慮員工積極性。要獎(jiǎng)懲分明，建立全面、科學(xué)、可行的內(nèi)控制度體系。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型，設(shè)計(jì)相應(yīng)的內(nèi)部控制措施，如：不相容崗位相分離（經(jīng)辦與審批、會(huì)計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管、經(jīng)辦與稽核等），規(guī)避舞弊風(fēng)險(xiǎn)；明確業(yè)務(wù)授權(quán)審批流程與權(quán)限，重大事項(xiàng)實(shí)行集體決策或聯(lián)簽制度；加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)、資本、財(cái)務(wù)等方面的預(yù)算控制，比較和分析預(yù)算完成情況，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)；加強(qiáng)資產(chǎn)的登記、保管、使用、管理控制，保護(hù)單位財(cái)產(chǎn)安全；定期開展運(yùn)行情況的獨(dú)立分析和綜合分析，掌握運(yùn)營(yíng)效率和效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，持續(xù)優(yōu)化。

密切關(guān)注國(guó)家政策及相關(guān)規(guī)定的變化，并根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督的評(píng)價(jià)結(jié)果或外部審計(jì)的審計(jì)結(jié)論，適時(shí)調(diào)整本單位的制度內(nèi)容或流程，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，有效建立動(dòng)態(tài)的內(nèi)部控制體系。政策文件對(duì)費(fèi)用支出的額度發(fā)生變化，單位內(nèi)控制度也應(yīng)及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整，并通知各個(gè)部門認(rèn)真執(zhí)行。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)管與評(píng)價(jià)

加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制制度建立和運(yùn)行情況的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，遵循制衡性原則，建立員工之間、部門之間相互監(jiān)督的協(xié)調(diào)制衡機(jī)制，設(shè)置舉報(bào)制度，對(duì)內(nèi)部控制建立和運(yùn)行情況進(jìn)行持續(xù)的跟蹤監(jiān)督，定期進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行的有效性，進(jìn)而優(yōu)化和完善內(nèi)部控制管理工作。

內(nèi)部控制的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，需要涵蓋單位業(yè)務(wù)的方方面面，分為日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督。對(duì)單位整體情況進(jìn)行全面的日常監(jiān)督，可通過(guò)與外部、內(nèi)部人員溝通，外部中介機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)、觀察、檢查等方式，進(jìn)行常規(guī)的、持續(xù)性的監(jiān)督。對(duì)于內(nèi)部控制的重大或特殊的方面，除進(jìn)行日常監(jiān)督以外，還應(yīng)根據(jù)重要性程度，實(shí)施具有針對(duì)性的專項(xiàng)檢查監(jiān)督。

內(nèi)部控制監(jiān)督應(yīng)出具評(píng)價(jià)報(bào)告，明確指出內(nèi)部控制缺陷，并提出應(yīng)對(duì)措施或改進(jìn)措施，傳達(dá)給相關(guān)人員，及時(shí)糾正、改進(jìn)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)的作用。

（六）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)管理

規(guī)范、科學(xué)地設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，針對(duì)單位層面、部門層面、個(gè)人層面分解細(xì)化績(jī)效考核指標(biāo)，加強(qiáng)各級(jí)指標(biāo)之間的有機(jī)銜接，考慮各個(gè)部門或個(gè)人的職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃、往年績(jī)效結(jié)果、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，創(chuàng)建全方位、全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

平衡計(jì)分卡是常見(jiàn)的績(jī)效考核方式之一，從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度，將單位目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的、多層次的、相互平衡的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效管理，這四個(gè)維度相互依存、缺一不可，使績(jī)效評(píng)價(jià)更為完整。財(cái)務(wù)維度主要考慮資金的合理利用、預(yù)算執(zhí)行情況等；客戶維度主要考慮服務(wù)水平、公眾滿意度、社會(huì)評(píng)價(jià)等；內(nèi)部業(yè)務(wù)流程主要考慮理解服務(wù)對(duì)象的需求，創(chuàng)新工作內(nèi)容和方式等；學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度主要考慮員工培訓(xùn)學(xué)習(xí)，工作效率的提高，自身能力的提高，員工滿意度等。將四個(gè)維度與單位預(yù)期目標(biāo)相結(jié)合，根據(jù)單位業(yè)務(wù)內(nèi)容、崗位性質(zhì)等為四個(gè)維度分配不同的權(quán)重。

運(yùn)用財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，關(guān)注績(jī)效的成果，實(shí)時(shí)了解績(jī)效目標(biāo)完成情況，根據(jù)靜態(tài)或動(dòng)態(tài)的階段性結(jié)果，適當(dāng)調(diào)整工作安排。按照“有績(jī)效目標(biāo)，就要有績(jī)效自評(píng)”的原則，各部門或個(gè)人應(yīng)按時(shí)完成績(jī)效自評(píng)工作，包括績(jī)效分析、整改措施等，最后形成單位層面的績(jī)效報(bào)告。

在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，可邀請(qǐng)專家對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目或重要領(lǐng)域，可委托專家或第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核、再評(píng)價(jià)，借助外部的力量提升績(jī)效管理水平，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)束以后，應(yīng)及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果傳達(dá)至各部門和個(gè)人，并督促其落實(shí)整改，并在內(nèi)部控制管理中運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)一步優(yōu)化人員、資金配置，提升單位管理水平。

（七）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合

審計(jì)署于2018年3月1日修改并施行的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。單位應(yīng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備具有一定專業(yè)知識(shí)的人員，并保持工作的獨(dú)立性。因內(nèi)部審計(jì)部門掌握公司內(nèi)部情況，更清楚單位的預(yù)期目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、各個(gè)部門之間銜接，所以能夠準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱點(diǎn)，提出操作性更強(qiáng)的建議，且更利于保護(hù)單位核心商業(yè)機(jī)密。

2012年8月14日財(cái)政部辦公廳、證監(jiān)會(huì)辦公廳《關(guān)于2012年主板上市公司分類分批實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的通知》（財(cái)辦會(huì)〔2012〕30號(hào)）頒布，內(nèi)部控制審計(jì)進(jìn)入強(qiáng)制實(shí)施階段。因內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)工作的局限性，越來(lái)越多的行政事業(yè)單位也開始重視外部審計(jì)，邀請(qǐng)第三方審計(jì)中介對(duì)單位內(nèi)部控制運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)并發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)，以第三方的視角，重新審視單位內(nèi)部控制管理情況。外部審計(jì)一般為具備專業(yè)知識(shí)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等審計(jì)單位，能對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的合理性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性進(jìn)行審查，審查結(jié)果更客觀、更公正；外部審計(jì)人員與管理人員不存在行政上的依附關(guān)系，不會(huì)遭受來(lái)自單位內(nèi)部的壓力，更能保證審計(jì)的獨(dú)立性和公正性。

對(duì)于內(nèi)部審計(jì)報(bào)告、外部審計(jì)報(bào)告結(jié)果，各個(gè)部門應(yīng)高度重視，分類分析整理，全員參與學(xué)習(xí)總結(jié)，及時(shí)修改制度，加強(qiáng)制度執(zhí)行管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語(yǔ)：

內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)、管理、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)中起著舉足輕重的作用?？茖W(xué)、完善的內(nèi)部控制管理工作，可以確保有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行，保障單位決策的合理性與科學(xué)性，確保單位運(yùn)行的可靠性、安全性，提高單位工作效率，幫助單位較好地完成預(yù)期目標(biāo)，提高員工素質(zhì)和工作積極性，提高財(cái)政資金及其他資源的使用效益。行政事業(yè)單位應(yīng)從增強(qiáng)意識(shí)、營(yíng)造環(huán)境、完善制度、強(qiáng)化執(zhí)行，重視監(jiān)督與評(píng)價(jià)等方面，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理工作。