美國撤離部分駐韓美軍決策研究（1969—1971）

摘 要：尼克松政府撤離部分駐韓美軍，是其全球緩和大戰(zhàn)略的需要。為此，美國國家安全委員會出臺NSSM 27文件，研究從韓國撤軍的可行性。由于需要和盟友韓國磋商，加之美國軍方的反對以及需要說服國會批準(zhǔn)對韓援助，美國遲遲未就撤軍問題做出決策。但隨著美韓各自國內(nèi)情況的變化，美國國家安全委員會加快了決策步伐，其下屬項(xiàng)目分析智囊部為尼克松政府的最終決策提供了建設(shè)性的意見，并擬訂了具有決策性質(zhì)的NSDM 48文件。盡管韓國強(qiáng)烈反對，但它根本無法改變尼克松政府調(diào)整對朝鮮半島政策的決心。部分駐韓美軍的撤走，對1970年代初朝鮮半島局勢大幅度緩和產(chǎn)生了積極影響。

關(guān)鍵詞：尼克松政府；駐韓美軍；撤軍；NSSM 27; NSDM 48

中圖分類號：K712.54；D819? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1006-0766（2023）02-0082-11

作者簡介：鄧峰，華東師范大學(xué)歷史學(xué)系教授（上海 200062）

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“冷戰(zhàn)時(shí)期朝鮮半島危機(jī)研究（1966—1976）”（20BSS060）

① 有關(guān)1960年代末1970年代初美國撤離駐韓美軍的問題，國際學(xué)術(shù)界主要是韓國和美籍韓裔學(xué)者的研究，如Joo-Hong Nam， Americas Commitment to South Korea：The First Decade of the Nixon Doctrine， London and New York：Cambridge University Press， 1986， pp.74-108; Chae-Jin Lee， A Troubled Peace：U.S.Policy and the Two Koreas， Baltimore：Johns Hopkins University Press， 2006， pp.67-70; 國內(nèi)學(xué)者的研究可參見孫茹：《70年代美韓安全關(guān)系中的撤軍問題》，《太平洋學(xué)報(bào)》1998年第4期；馮東興：《尼克松政府撤退駐韓美軍問題述論》，《軍事歷史研究》2015年第4期；賀飛：《尼克松政府對韓國軍事政策的調(diào)整及其影響（1969—1974）》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2017年第11期。

② 本文所使用的《美國對外關(guān)系文件集》全部檔案，皆系美國國務(wù)院歷史學(xué)家辦公室官方網(wǎng)站刊登的FRUS 1969—1976系列卷的第19卷網(wǎng)絡(luò)版文件，按照注釋所標(biāo)文件編號即可找到該文件的內(nèi)容。

美國撤離駐韓美軍的問題，長期以來一直是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題。但讓人感到遺憾的是，學(xué)者們研究的重點(diǎn)皆集中于卡特?fù)?dān)任美國總統(tǒng)時(shí)期，而對于1960年代末1970年代初尼克松政府撤走部分駐韓美軍的研究成果并不多見。①特別是，這些成果在研究尼克松政府從韓國撤軍的問題時(shí)雖然也使用了美國相關(guān)解密文獻(xiàn)，但并未利用尼克松總統(tǒng)圖書館的重要解密檔案，深入細(xì)致地考察美國國家安全委員會出臺的關(guān)涉撤軍的相關(guān)核心文件。相應(yīng)地，學(xué)者們未系統(tǒng)全面地探討尼克松政府撤軍決策的詳細(xì)過程。本文擬利用《美國對外關(guān)系文件集》（Foreign Relations of the United States， 簡稱FRUS）②和尼克松總統(tǒng)圖書館美國國家安全委員會解密檔案，而主要以后者為史料基礎(chǔ)，深入考察美國撤離駐韓美軍決策出臺的過程及其影響，希冀能夠?yàn)楫?dāng)今朝鮮半島問題的思考和解決提供有益的歷史借鑒和參考。

一、部分駐韓美軍撤離的背景

1969年，尼克松入主白宮伊始，便打算撤離部分駐韓美軍。但此項(xiàng)政策的出籠卻非常復(fù)雜曲折，大致經(jīng)歷了一年多的時(shí)間，直至1970年8月底美國才單方面撤走第7步兵師約1萬人的兵力。在此期間，因駐韓美軍撤離的確切消息遲遲未公開，朝鮮方面并未真正獲知尼克松政府對朝政策的變化，所以，朝鮮半島南北雙方對抗的程度依然較為嚴(yán)重，半島局勢仍舊處于緊張狀態(tài)之中。

事實(shí)上，自肯尼迪政府始，美國一直在構(gòu)想削減駐韓美軍數(shù)量并減少對韓國的軍事援助規(guī)模。約翰遜擔(dān)任總統(tǒng)時(shí)原本計(jì)劃落實(shí)前屆政府的構(gòu)想，但由于韓國出兵越南，其試圖削減駐韓美軍和對韓國軍事支援的計(jì)劃只得擱置?！?，「」，『』， 2003.】但從1968年開始，約翰遜政府開始重啟因?qū)で蠼Y(jié)束越南戰(zhàn)爭的談判而擱置的對韓國的計(jì)劃。1968年2月，約翰遜指示副國務(wù)卿尼古拉斯·卡岑巴赫（Nicholas Katzenbach）組織各部門重新評估美國對朝鮮半島的政策，此項(xiàng)工作的進(jìn)展同時(shí)處于部際高級工作小組（Senior Interdepartmental Group）的審查之下。然而，在朝鮮問題上，華盛頓決策層被“普韋布洛”危機(jī)牽扯了大部分精力，所以這項(xiàng)工作直到當(dāng)年9月才正式開始進(jìn)行。9月26日，卡岑巴赫發(fā)布了部際高級工作小組第85號備忘錄，明確提出，“基于已提出的問題以及9月19日的部際高級工作小組會議達(dá)成的一致看法，啟動部際研究工作”。該備忘錄指出美國的主要目標(biāo)是要“保衛(wèi)韓國免遭敵對力量的侵害、提高其自衛(wèi)能力”等?！綨ational Security Study Memorandum 27， February 22， 1969， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 2.】尼克松上臺后，蕭規(guī)曹隨，繼續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)政策審查工作。

尼克松在入主白宮之前便一直主張大規(guī)模撤離駐韓美軍，擔(dān)任美國總統(tǒng)后亦釋放了這方面的信息，只不過顧忌盟友韓國的強(qiáng)烈反對，表達(dá)得比較隱晦。1969年7月25日，他在關(guān)島宣布了“尼克松主義”，即美國將鼓勵(lì)其亞洲盟友自己承擔(dān)國內(nèi)安全和軍事防務(wù)的責(zé)任，而美國則避免卷入越南式的戰(zhàn)爭。雖然此項(xiàng)新政策主要適用于越南，但對有大量美軍駐扎的韓國同樣適用。特別是，美軍的存在使得韓國能夠?qū)⑤^少的資源用于國防建設(shè)，而將更多的資源用于商業(yè)和貿(mào)易。這必然加大美國在防務(wù)開支上的負(fù)擔(dān)，令1960年代末美國已不堪重負(fù)的財(cái)政狀況進(jìn)一步雪上加霜，對尼克松政府扭轉(zhuǎn)此種狀況所做的努力造成較大的負(fù)面影響。

與此同時(shí)，尼克松政府十分擔(dān)心韓國總統(tǒng)樸正熙實(shí)施激進(jìn)的統(tǒng)一朝鮮半島的政策，在未和美國協(xié)商的情況下擅自向北進(jìn)軍，進(jìn)而將駐韓美軍拖入一場新的地面戰(zhàn)爭之中。尤其是，尼克松曾經(jīng)擔(dān)任艾森豪威爾政府的副總統(tǒng)，深知結(jié)束朝鮮戰(zhàn)爭的痛楚及艱難之處，因而即便美國并未深陷越南戰(zhàn)場，他對在朝鮮半島再次爆發(fā)戰(zhàn)爭無疑也有著發(fā)自本能的排斥感。更何況，在尼克松和基辛格設(shè)計(jì)的緩和大戰(zhàn)略中，從朝鮮半島撤走部分美軍，可以充分發(fā)揮對中國示好的作用，甚至促使中國與美國和解，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)聯(lián)華制蘇的戰(zhàn)略目標(biāo)。不管怎樣，將部分美軍撤離朝鮮半島，對尼克松政府而言利大于弊。

雖然1969年4月發(fā)生的朝鮮人民軍擊落美國電子偵察機(jī)的EC-121事件引起美國的重視，但尼克松政府并未做出過激反應(yīng)，特別是沒有采取任何報(bào)復(fù)性的軍事行動打擊朝方軍隊(duì)。【關(guān)于美國政府對EC-121事件的反應(yīng)，參見鄧峰：《美國與EC-121危機(jī)——對1969年美國大型偵察機(jī)被朝鮮擊落事件的研究》，《世界歷史》2008年第2期?！窟@充分說明新上臺的尼克松總統(tǒng)已決心實(shí)施“尼克松主義”，要在國際社會推行既定的緩和政策，不會因?yàn)槌r半島局部區(qū)域的一次小型沖突而影響美國的全球戰(zhàn)略。當(dāng)然，朝鮮半島局勢的緩和趨勢亦在其全球大戰(zhàn)略的布局之中。撤離部分駐韓美軍顯然是這方面最典型的外在表現(xiàn)。1969年11月24日，尼克松總統(tǒng)在致國家安全事務(wù)助理基辛格的備忘錄中就清晰地表達(dá)了從朝鮮半島撤走部分美軍的堅(jiān)定決心：

我認(rèn)為是時(shí)候減少我們在韓國的存在了。因?yàn)樵谳^早的時(shí)候發(fā)生了EC-121事件，所以我們不能這樣做，但我不希望我們繼續(xù)拖延這個(gè)問題。我心里想的是，為了我們計(jì)劃的那種報(bào)復(fù)性打擊，在任何程度上保持空中和海上存在都是必要的。另一方面，我認(rèn)為現(xiàn)在是把美國人的數(shù)量減半的時(shí)候了，我希望看到一項(xiàng)計(jì)劃，在今年年底前將這一計(jì)劃付諸實(shí)施。當(dāng)然，它應(yīng)該得到妥善的處理，并以適當(dāng)?shù)姆绞酵其N給韓國人?！綧emorandum from President Nixon to the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger）， November 24， 1969， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 45.】

翌日，尼克松更在基辛格發(fā)給他的備忘錄中做了手寫批示，直接向基辛格下達(dá)了指令，“我希望現(xiàn)在（原文用斜體以示強(qiáng)調(diào)）就起草一份計(jì)劃，以便讓韓國能夠接手主要的軍事任務(wù)——美國只需提供絆網(wǎng)（trip wire）部隊(duì)【絆網(wǎng)部隊(duì)，有時(shí)被稱為“玻璃板”（glass plate），是威懾理論中的一種戰(zhàn)略方法。絆網(wǎng)部隊(duì)是一種小于潛在對手的軍事力量，其目的是在不引發(fā)安全危機(jī)螺旋升級的情況下，表明防御方對未來侵略做出武裝反應(yīng)的承諾?！亢秃？罩С旨纯伞?。【Memorandum from the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger） to President Nixon， November 25， 1969， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 46.】這里，尼克松所表達(dá)的意思十分明確：無論如何要大幅度削減駐韓美軍的規(guī)模，使得韓國人能夠在國防上承擔(dān)主要責(zé)任，減少對美國的依賴；一旦遭遇來自北方的武裝進(jìn)攻，已被削減的駐韓美軍地面部隊(duì)因兵力規(guī)模較小而無法單獨(dú)擊退朝鮮人民軍的進(jìn)攻，所以僅僅充當(dāng)絆網(wǎng)部隊(duì)的角色，發(fā)揮威懾作用，同時(shí)出動?？哲娭С猪n國軍隊(duì)。當(dāng)然，尼克松的指示也表明了美國作為韓國盟友的決心和承諾：一旦朝鮮軍隊(duì)南下發(fā)起攻擊，駐韓美軍必定會介入予以阻擊，但美國地面武裝部隊(duì)不再像以前那樣執(zhí)行主要作戰(zhàn)任務(wù)，駐韓美軍由對抗朝鮮武裝進(jìn)攻的主角轉(zhuǎn)變?yōu)榕浣恰?/p>

這樣，尼克松政府便能成功地實(shí)現(xiàn)三個(gè)重要的政策目標(biāo)：第一，向朝鮮政府釋放緩和信號以促使對方轉(zhuǎn)變對韓國和美國的政策；第二，向中國政府釋放緩和信號以推動中美和解，繼而在朝鮮半島局勢緩和的基礎(chǔ)上促進(jìn)整個(gè)東亞地區(qū)局勢的緩和，從而配合其全球緩和大戰(zhàn)略的推行；第三，通過向韓國政府轉(zhuǎn)移軍事負(fù)擔(dān)并扶植韓國武裝部隊(duì)充當(dāng)朝鮮半島對抗的主力軍，減輕美國聯(lián)邦政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二、NSSM 27文件與對韓政策調(diào)整的初步辯論

1969年2月22日，尼克松在就職一個(gè)月后匆匆制訂了一份關(guān)于朝鮮半島問題的重要文件——第27號國家安全研究備忘錄（NSSM 27）。該文件的主題為《對朝鮮的部際規(guī)劃、項(xiàng)目及預(yù)算研究》（Interagency Planning-Programming-Budgeting Study for Korea）?！綨SSM 27文件的全文，參見尼克松總統(tǒng)圖書館的網(wǎng)站：www.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrary/documents/nssm/nssm_027.pdf.】然而，基于NSSM 27文件的研究工作進(jìn)展得較為緩慢。這主要和兩方面的因素有關(guān)：第一，韓國強(qiáng)烈反對削減駐韓美軍計(jì)劃；第二，尼克松政府內(nèi)部在撤離部分駐韓美軍問題上存在嚴(yán)重分歧。

一開始，美國國家安全委員會在擬訂NSSM 27號文件時(shí)就已經(jīng)考慮到，撤走部分駐韓美軍必定會遭到韓國人的激烈反對，所以，和韓國人磋商以獲得對方的諒解是尼克松新政策能否成功實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)。而在此之前，尋找何種時(shí)機(jī)、以何種方式將削減駐韓軍力的計(jì)劃傳達(dá)給韓國方面是令華盛頓決策層感到較為棘手的問題。

1969年8月，韓國總統(tǒng)樸正熙訪問美國，不過美韓首腦會談并未涉及駐韓美軍撤離的問題。但隨后，1969年10月2日，美國參謀長聯(lián)席會議主席惠勒（Earl Wheeler）訪問韓國時(shí)，就該問題對韓國領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了初步試探?；堇粘鱿n國武裝部隊(duì)建軍節(jié)紀(jì)念活動，并向樸正熙釋放了美軍撤出朝鮮半島或大幅度削減駐韓美軍的相關(guān)信息。樸正熙毫不猶豫地表明了其反對意見，不僅強(qiáng)調(diào)“如果美國撤軍，戰(zhàn)爭將是不可避免的”，而且要求韓國“必須擁有獨(dú)立的防御能力”并能夠“阻止或擊敗”朝鮮軍隊(duì)。對于樸正熙所提要求，基辛格在向尼克松匯報(bào)時(shí)并無異議，但指出，這似乎表明韓國總統(tǒng)贊同韓國將在未來某個(gè)時(shí)候“單干”?！綧emorandum from the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger） to President Nixon， November 25， 1969， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 46.】樸正熙野心勃勃的想法引起了華盛頓決策層的警惕，他們擔(dān)心樸正熙可能會采取主動向北方進(jìn)攻的行動，破壞朝鮮半島當(dāng)前的局勢，因而在后來對于撤走部分駐韓美軍后如何援助韓國發(fā)展自身的防御力量方面，采取了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。

1969年11月，尼克松總統(tǒng)要求國家安全委員會擬訂一項(xiàng)計(jì)劃，將美國在朝鮮半島的軍事力量削減一半。稍后他又強(qiáng)調(diào)了這一觀點(diǎn)，并向基辛格發(fā)出指示說，美國應(yīng)該制定一項(xiàng)計(jì)劃，讓韓國接管美國的防務(wù)責(zé)任，同時(shí)在必要時(shí)繼續(xù)接受美國的空中和海上支持。當(dāng)國家安全委員會工作人員正在為解決朝鮮撤軍問題而制定一項(xiàng)計(jì)劃時(shí)，已經(jīng)感知風(fēng)吹草動的韓國人開始擔(dān)心美國政策即將發(fā)生轉(zhuǎn)變，駐韓美軍可能會撤離。12月份，美國副總統(tǒng)斯皮羅·阿格紐（Spiro Agnew）訪問漢城，他通知韓國人，不久美國將舉行一次關(guān)于朝鮮問題的國家安全委員會會議，也暗示美國對朝鮮半島的軍事政策即將發(fā)生變化?！綧emorandum from Laurence E.Lynn， Jr.for Dr.Kissinger， February 3， 1970， H-041， Memorandum from Laurence E.Lynn， Jr.for Dr.Kissinger， H-027， Memorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】

1970年1月20日，韓國駐華盛頓大使金東祚拜訪美國國防部長梅爾文·萊爾德（Melvin Laird），后者告訴前者，美國正在考慮撤出目前駐扎在朝鮮半島的一些部隊(duì)。在聽到此消息時(shí)，金東祚“變得非常沮喪，向萊爾德提出抗議，并處于某種不安的狀態(tài)之中”。因?yàn)樗梢韵胂蟮玫剑瑯阏踉诼牭竭@種壞消息時(shí)將做出何種激烈的反應(yīng)。美國國家安全委員會幕僚約翰·霍爾德里奇（John Holdridge）告訴基辛格，金東祚大使可能根本不會向青瓦臺報(bào)告他從萊爾德部長那里獲得的信息。為了顧及韓國大使的感受，美國國務(wù)院向他保證美國政府還沒有做出撤出軍隊(duì)的最終決定，而且在最終決策前會與韓國人進(jìn)行磋商。值得注意的是，在萊爾德和金東祚會面之前，基辛格在致尼克松的備忘錄中提到，倘若要執(zhí)行尼克松減少美國在朝鮮半島軍事存在的決定，就需要尋找一個(gè)與韓國人進(jìn)行磋商的良好方法，這樣美國可以最大限度地避免與樸正熙總統(tǒng)對抗或?qū)е马n國軍隊(duì)從越南撤離的可能性。【Memorandum from John H.Holdridge for Dr.Kissinger， January 21， 1970， H-041， Memorandum from John H.Holdridge for Dr.Kissinger， January 22， 1970， H-041， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】也就是說，韓國人手里握有讓華盛頓決策層顧慮的籌碼，這讓白宮不得不認(rèn)真對待他們。1970年1月，美國駐韓國大使波特再次向韓國人保證，雖然美國正在考慮撤軍，但尚未做出任何決定，在進(jìn)行任何撤軍行動之前都將征求韓國人的意見?！綧emorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】

除了韓國的反對，尼克松政府內(nèi)部在駐韓美軍撤離一事上也存在著嚴(yán)重的分歧，其中不乏強(qiáng)烈的反對意見。國務(wù)院和國防部的立場較為一致，皆贊同削減駐韓美軍的數(shù)量，主張?jiān)谝荒曜笥业臅r(shí)間內(nèi)撤出一個(gè)美國師和2～3萬名美國軍人。但是參謀長聯(lián)席會議堅(jiān)決反對此種做法，認(rèn)為現(xiàn)在美軍的任何撤離都將是“不合時(shí)宜的”，如果實(shí)在要撤軍的話，應(yīng)該限制為撤出一個(gè)美國師中的兩個(gè)旅，大約1萬人。【Memorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】顯然，盡管參謀長聯(lián)席會議不同意撤走任何美軍士兵，但亦知曉自己的意見在政府中不占主導(dǎo)地位，所以盡量采取拖延的辦法，提出目前不宜撤軍，同時(shí)在不得不接受撤軍的事實(shí)時(shí)，在撤軍數(shù)量上提出妥協(xié)意見。

與此同時(shí)，鑒于撤走部分駐韓美軍勢必會影響韓國國家安全形勢，為了平衡撤軍的負(fù)面影響，美國必須考慮提高韓國的國防實(shí)力，增強(qiáng)其武裝部隊(duì)的作戰(zhàn)能力。在此方面，尼克松政府內(nèi)部亦存在一定的分歧，但分歧的焦點(diǎn)不在于是否援助韓國加強(qiáng)防御力量，而在于是否要全面支援韓國各個(gè)兵種強(qiáng)化實(shí)力。國務(wù)院和國防部提出對韓國16至18個(gè)師的地面部隊(duì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)，使其符合現(xiàn)代化軍隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)維持韓國空軍和海軍的現(xiàn)有水平。不過參謀長聯(lián)席會議認(rèn)為此舉的力度不夠，雖然對韓國地面部隊(duì)的改進(jìn)足以維持美國當(dāng)前在朝鮮半島的防衛(wèi)能力，但應(yīng)當(dāng)全面提升韓國的軍事現(xiàn)代化水平；充分的防御也需要韓國空軍和海軍得到實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)，而且在韓國部隊(duì)從越南返回時(shí)，應(yīng)使其地面部隊(duì)增加到19又1/3個(gè)師?！綧emorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】

此外，尼克松政府在撤離駐韓美軍的事情上還面臨著一個(gè)十分棘手的問題，即如何說服國會同意撥款援助韓國。尼克松政府內(nèi)部的共識是，美國在從朝鮮半島撤離部分軍隊(duì)的同時(shí)，必須向韓國人提供軍事和經(jīng)濟(jì)援助，以維持其經(jīng)濟(jì)快速增長的態(tài)勢。很明顯，軍事援助的作用較為突出，就是要允許韓國人承擔(dān)更大的國防負(fù)擔(dān)。但如何讓國會也同意對韓國實(shí)施額外的經(jīng)濟(jì)援助？本來，大規(guī)模撤離駐韓美軍會為美國政府節(jié)省許多國防經(jīng)費(fèi)，這能夠滿足國會削減軍費(fèi)的要求，倘若作為撤軍的補(bǔ)償，節(jié)省的資金又要被用于對韓國的軍事和經(jīng)濟(jì)援助，那么削減軍費(fèi)似乎又無從談起。美國國務(wù)院和國防部認(rèn)為，如果美國撤出大量軍隊(duì)，對韓國的軍事和經(jīng)濟(jì)援助應(yīng)該增加，但韓國可以通過增加當(dāng)?shù)厣a(chǎn)或購買軍事裝備來承擔(dān)更大的國防負(fù)擔(dān)?！綧emorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】也就是說，對韓國額外增加的經(jīng)濟(jì)和軍事援助的數(shù)額不需要很多，畢竟，韓國還可憑借自己生產(chǎn)裝備等其他途徑來增強(qiáng)其防衛(wèi)力量，美國撤軍節(jié)省的軍事經(jīng)費(fèi)依然會很可觀。

不管怎樣，由于尼克松政府在撤軍問題上面臨著來自盟友韓國、美國軍方及國會的巨大壓力，所以對該問題的解決并非一蹴而就。相應(yīng)地，有關(guān)NSSM 27文件研究報(bào)告的決策，出臺的過程也較為緩慢。

三、昂格爾備忘錄和林恩備忘錄的差異

華盛頓決策層遲遲未就NSSM 27文件研究報(bào)告進(jìn)行審議并做出決策，根據(jù)美國政府解密的相關(guān)檔案來看，最關(guān)鍵的原因在于尼克松政府內(nèi)部存在著對該報(bào)告內(nèi)容的不同意見。尤其是以參謀長聯(lián)席會議為代表的美國軍方對NSSM 27研究報(bào)告部分內(nèi)容的強(qiáng)烈反對，阻撓了有關(guān)撤軍問題決策的順利出籠。

事實(shí)上，按照NSSM 27文件的指示精神從事的研究報(bào)告，在1969年11月尼克松總統(tǒng)作出批示之后很快便于12月19日面世。該文件名為《NSSM 27朝鮮項(xiàng)目備忘錄最終報(bào)告》，長達(dá)90頁，但其中51頁未解密，尤其是涉及軍事方面的重要內(nèi)容。【National Security Study Memorandum 27， Korean Program Memorandum， Final Report， December 19，1969， H-042， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】即便如此，從1970年2月17日參謀長聯(lián)席會議致國家安全委員會的一份文件中，可以知曉與撤軍有關(guān)的部分未解密內(nèi)容。當(dāng)時(shí)參謀長聯(lián)席會議駐國家安全委員會審議小組代表昂格爾（Ferdinand Unger）中將向國家安全委員會審議小組主席基辛格提交了一份題為《NSSM 27——美國對朝鮮的政策》備忘錄，【Plans and Policy Directorate， 17 February 1970， Memorandum from Lieutenant General Ferdinand Unger （Chairman， JCS Representative to NSC Review Group） for the Chairman（Kissinger）， NSC Review Group， H-042， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】駁斥了《NSSM 27朝鮮項(xiàng)目備忘錄最終報(bào)告》的相關(guān)內(nèi)容，表明了參謀長聯(lián)席會議的立場并提出了具體的修訂意見。

第一，NSSM 27文件研究報(bào)告提出了目前駐朝美軍的能力問題，以及保衛(wèi)韓國免受潛在威脅所需的美、韓地面部隊(duì)的適當(dāng)規(guī)模。而參謀長聯(lián)席會議不同意研究報(bào)告中做出的判斷，即12～14個(gè)韓國師就能夠抵御朝鮮人民軍的攻擊。參謀長聯(lián)席會議設(shè)定的當(dāng)前目標(biāo)是使韓國得到充分防御，所以要求常備21個(gè)戰(zhàn)備師（19個(gè)韓國師、2個(gè)美國師）。在某種風(fēng)險(xiǎn)下（由于韓國裝備日益陳舊，這種風(fēng)險(xiǎn)正在增加），在韓國的現(xiàn)有地面部隊(duì)（17個(gè)韓國陸軍師、1個(gè)韓國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)師及2個(gè)美國師）已經(jīng)能夠阻止朝鮮人民軍發(fā)動的全面攻擊，并能夠在緊張的環(huán)境中維持相對穩(wěn)定的局勢，甚至可以在等待額外支援的同時(shí)，采取行動延緩朝鮮與其盟友的聯(lián)合攻擊。

第二，NSSM 27文件研究報(bào)告的前提是，得到改進(jìn)的一定數(shù)量的現(xiàn)代化地面部隊(duì)在某種程度上相當(dāng)于更多數(shù)量的非現(xiàn)代化的陸軍師。雖然參謀長聯(lián)席會議承認(rèn)這個(gè)看法在一定程度上是正確的，但也指出裝備的改進(jìn)可以抵消部隊(duì)的減少是存在一定限制的，尤其是對步兵師而言?，F(xiàn)代化部隊(duì)所需的高精度的空地移動資源、先進(jìn)通信設(shè)備的采購和支持費(fèi)用將非常高昂。此外，軍隊(duì)現(xiàn)代化將受到時(shí)間和韓國技術(shù)能力的限制。鑒于朝鮮半島的特殊情況（如不穩(wěn)定的停戰(zhàn)狀況、地形崎嶇、漢城靠近前線等），不應(yīng)該考慮把韓國地面部隊(duì)削減到18個(gè)師以下，而應(yīng)該大幅度改善其現(xiàn)有部隊(duì)，包括韓國空軍和海軍。參謀長聯(lián)席會議并不認(rèn)為NSSM 27文件研究報(bào)告中為韓國空軍和海軍的改進(jìn)提供了足夠的資金。

第三，參謀長聯(lián)席會議認(rèn)為現(xiàn)在撤出美國部隊(duì)是不合時(shí)宜的。如果白宮決定撤軍，那么參謀長聯(lián)席會議將會讓步，但也指出，在朝鮮半島維持現(xiàn)有的威懾和穩(wěn)定所必需的最低軍隊(duì)規(guī)模是1又1/3個(gè)美國師和18個(gè)得到改進(jìn)的韓國師（現(xiàn)代化步兵師），同時(shí)韓國空軍和海軍部隊(duì)要得到改進(jìn)，且美國要繼續(xù)提供戰(zhàn)術(shù)空中支援。參謀長聯(lián)席會議還提出，1又1/3個(gè)美國師和19個(gè)現(xiàn)代化的韓國師將提供與美軍撤離前同等的戰(zhàn)力，但認(rèn)為在韓國軍隊(duì)從越南回國之前削減美國部隊(duì)是不明智的。

第四，參謀長聯(lián)席會議還指出撤軍提案必須考慮其他重要因素，包括政治、心理和經(jīng)濟(jì)因素。在其看來，駐韓美軍是美國承諾保衛(wèi)韓國的象征，事實(shí)上對整個(gè)東北亞皆具有象征性的意義。對駐韓美軍的任何重大或迅速削減都可能引起韓國人的焦慮，并被盟國和敵人視為美國對履行其在朝鮮半島的防務(wù)承諾失去興趣的證據(jù)。如果在美軍撤離之前，對韓國軍隊(duì)進(jìn)行的現(xiàn)代化改進(jìn)尚不能完全替代遭削減的美軍所發(fā)揮的作用，那么，撤軍對盟國和敵人的心理將造成特別嚴(yán)重的影響。

然而，參謀長聯(lián)席會議對NSSM 27文件研究報(bào)告提出的修訂意見，卻和國家安全委員會項(xiàng)目分析智囊部的見解存在著相當(dāng)大的差異。1970年2月26日，就在昂格爾備忘錄發(fā)出不到10天，國家安全委員會項(xiàng)目分析智囊部主任林恩（Lawrence Lynn，Jr.）也向基辛格遞交了一份題為《韓國軍隊(duì)的能力》的備忘錄。【Memorandum from Laurence E.Lynn， Jr.for Dr.Kissinger， February 26， 1970， H-139， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.本文以下凡涉及林恩備忘錄的內(nèi)容，皆引自此文件，不一一標(biāo)注?！吭撐募@然企圖通過研究分析韓國武裝部隊(duì)的現(xiàn)狀，為解決撤軍問題提供更有說服力的建議。畢竟，昂格爾備忘錄并未提及對韓國軍隊(duì)現(xiàn)狀的研究。此外，從林恩備忘錄對昂格爾備忘錄的反駁內(nèi)容來看，《NSSM 27朝鮮項(xiàng)目備忘錄最終報(bào)告》這份檔案雖未公布起草機(jī)構(gòu)的名稱，但可推斷出它也是由林恩領(lǐng)導(dǎo)的國家安全委員會項(xiàng)目分析智囊部所擬就。

林恩備忘錄一開始便提出在駐韓美軍撤離問題上“仍然存在相當(dāng)大的分歧”，例如，“參謀長聯(lián)席會議聲稱，朝鮮‘問題文件（即《NSSM 27朝鮮項(xiàng)目備忘錄最終報(bào)告》）中概述的態(tài)勢3（Posture 3）【《NSSM 27朝鮮項(xiàng)目備忘錄最終報(bào)告》的原始檔案中，未解密態(tài)勢2至態(tài)勢5的內(nèi)容，林恩備忘錄中僅披露了態(tài)勢3的內(nèi)容。盡管基辛格在1970年3月4日國家安全委員會會議上提到5種軍事態(tài)勢，包括（1）2個(gè)美國師加18個(gè)韓國師；（2）2個(gè)美國旅加上18個(gè)改進(jìn)的韓國師；（3）1個(gè)美軍師加上18個(gè)改進(jìn)的韓國師；（4）1個(gè)美軍師加上16個(gè)改進(jìn)的韓國師；（5）一支美軍剩余部隊(duì)加上18個(gè)改進(jìn)的韓國師，但他提及的態(tài)勢3和林恩備忘錄中闡述的態(tài)勢3存在著差異，他提及的態(tài)勢4才和林恩備忘錄中的態(tài)勢3相一致。這說明基辛格提出的5種軍事態(tài)勢應(yīng)該是《NSSM 27朝鮮項(xiàng)目備忘錄最終報(bào)告》所述5種態(tài)勢的修訂版。參見Draft Minutes of a National Security Council Meeting， March 4， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 55.】既不能‘阻止北方的攻擊”，也不能“推遲”北方和盟友的聯(lián)合攻擊。林恩對參謀長聯(lián)席會議的此條反駁意見表示了相當(dāng)大的不滿，并做出了強(qiáng)有力的回?fù)簦骸氨緜渫浭褂脷v史經(jīng)驗(yàn)、戰(zhàn)爭游戲模擬和部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力對比，總結(jié)了朝鮮問題研究對撤軍問題的評估?！币簿褪钦f，國家安全委員會項(xiàng)目分析智囊部以對韓國現(xiàn)有軍隊(duì)能力的研究為基礎(chǔ)，從歷史經(jīng)驗(yàn)、戰(zhàn)爭游戲模擬及軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力對比等三個(gè)方面，為NSSM 27文件研究報(bào)告做了詳盡的注解。

第一，林恩備忘錄以朝鮮戰(zhàn)爭的歷史經(jīng)驗(yàn)作為評估美韓聯(lián)軍規(guī)模的指南，認(rèn)為“具有同等后勤和裝備優(yōu)勢的韓國部隊(duì)可以用比攻擊部隊(duì)小得多的兵力（10個(gè)韓國師就足夠了）抵御北方發(fā)動的全面進(jìn)攻，并以同等規(guī)模的兵力擊敗它”；同時(shí)，“即使擁有態(tài)勢3的軍隊(duì)，韓國人仍能保持明顯優(yōu)于北方軍隊(duì)的優(yōu)勢。不需要美國駐朝鮮部隊(duì)和韓國后備役部隊(duì)；但是，如果他們參與進(jìn)來，將進(jìn)一步增強(qiáng)韓國的優(yōu)勢”。

第二，林恩備忘錄駁斥參謀長聯(lián)席會議開發(fā)的朝鮮半島戰(zhàn)爭游戲模擬的假設(shè)是“不切實(shí)際的保守估計(jì)”，許多預(yù)估，包括朝鮮人民軍投入攻擊的兵力結(jié)構(gòu)、朝鮮軍隊(duì)的后勤能力及韓國軍隊(duì)的部署等，皆與現(xiàn)實(shí)情況有著較大的出入。鑒于此，國家安全委員會項(xiàng)目分析智囊部將更多的現(xiàn)實(shí)主義成分融入軍方的戰(zhàn)爭游戲假設(shè)中，從而得出結(jié)論，“很明顯，大約6個(gè)韓國師最初可能會遭遇北方的攻擊，并且，有9～12個(gè)師能夠持續(xù)地抵御。在態(tài)勢3下，韓國的16個(gè)活躍的現(xiàn)代化師能夠滿足這一要求”。

第三，林恩備忘錄將韓國武裝部隊(duì)的能力與預(yù)估的朝鮮以及朝鮮-中國威脅進(jìn)行了詳細(xì)比較，以確定韓國軍隊(duì)是否存在結(jié)構(gòu)性缺陷，從而限制其作戰(zhàn)效能或其對軍隊(duì)現(xiàn)代化的需要。在比較了南北朝鮮各種武器裝備的效能之后，該文件總結(jié)道：“沒有使韓國軍隊(duì)現(xiàn)代化的情況下，韓國軍隊(duì)的裝備比北方的更有效。隨著態(tài)勢2至態(tài)勢5下設(shè)想的現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)，韓國的相對優(yōu)勢將大大增強(qiáng)?！瓫]有必要保持對北方的充分防御，除非預(yù)計(jì)中國會對北方軍隊(duì)提供廣泛支持，或者蘇聯(lián)愿意在未來5年內(nèi)使北方軍隊(duì)完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?！?/p>

第四，林恩備忘錄在充分研究的基礎(chǔ)上，向國家安全委員會審議小組提出的決策建議是：其一，撤出一個(gè)美國步兵師并維持18或19個(gè)師的韓國部隊(duì)結(jié)構(gòu)，不涉及任何重大軍事風(fēng)險(xiǎn)；其二，美國不需要為了韓國擁有自衛(wèi)能力而對韓國全部18或19個(gè)師的部隊(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行“現(xiàn)代化”改進(jìn)。

顯然，林恩備忘錄和昂格爾備忘錄在撤離駐韓美軍問題上存在著重大差異：第一，在撤軍數(shù)量及規(guī)模上，前者主張將現(xiàn)有的2個(gè)駐韓美國步兵師撤走一個(gè)，而后者只同意撤走2/3個(gè)師，保留1又1/3個(gè)師；第二，在建設(shè)韓國地面部隊(duì)的數(shù)量上，雖然二者提出的韓國步兵師的總額差不多，但是，在如何彌補(bǔ)美軍撤離導(dǎo)致的韓國防御能力減弱的問題上，即在如何增強(qiáng)韓國地面部隊(duì)實(shí)力的問題上，二者分歧較大：前者認(rèn)為沒有必要使全部18或19個(gè)韓國師皆得到現(xiàn)代化改進(jìn)，而后者強(qiáng)烈主張18或19個(gè)韓國師皆需現(xiàn)代化改造，18個(gè)現(xiàn)代化師是最低限度。由于林恩代表的是國家安全委員會而昂格爾代表的是參謀長聯(lián)席會議，所以他們之間的差別便代表著這兩個(gè)政府要害部門的分歧?？紤]到國家安全委員會是最終決策出臺的部門，它的提議在這場內(nèi)部博弈中無疑將會占據(jù)上風(fēng)。國家安全顧問基辛格認(rèn)為林恩的備忘錄很有說服力，在接下來一周與美國駐韓國大使波特的會晤中，基辛格承認(rèn)“參謀長聯(lián)席會議的推理讓他摸不著頭腦，……他看過他們的數(shù)據(jù)，但無法確定他們是用什么思維過程得出結(jié)論的”。【Memorandum of Conversation， March 3， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 54.】

林恩在2月26日遞交備忘錄后不到10天，于1970年3月6日再次向基辛格遞交一份備忘錄?！綧emorandum from Laurence E.Lynn， Jr.for Dr.Kissinger， March 6， 1970， H-142， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.本文以下凡涉及3月6日備忘錄的內(nèi)容，皆出自此文件，不一一標(biāo)注?！窟@份文件題為《關(guān)于朝鮮問題的決定》，在3月4日國家安全委員會會議討論的基礎(chǔ)上擬訂，對最終的決策具有十分重要的影響。它的兩個(gè)附件中，有一個(gè)是國家安全決策備忘錄（NSDM）的草案，其實(shí)就是3月20日即將出籠的關(guān)于朝鮮半島撤軍問題最終決策文件（NSDM 48）的初稿，表明在撤軍問題上，經(jīng)過不斷的討論和協(xié)商，國家安全委員會的想法已基本成熟了。

林恩3月6日的備忘錄主要對尼克松總統(tǒng)即將做出的決定提出了自己的建議。第一，美韓高層應(yīng)舉行磋商，讓樸正熙總統(tǒng)接受撤軍計(jì)劃由韓國人主動推行的意見。據(jù)林恩了解，尼克松總統(tǒng)計(jì)劃在1971財(cái)政年度結(jié)束前從朝鮮半島撤出2萬名美國軍事人員。為了執(zhí)行這一決定，林恩建議由副秘書長委員會（Under Secretaries Committee）起草一份與樸正熙總統(tǒng)磋商的計(jì)劃，告知其美方的意圖，并盡可能獲得他的同意，即由樸正熙總統(tǒng)主動提議撤軍。

第二，尼克松總統(tǒng)除了為美韓磋商提供政策指導(dǎo)外，還應(yīng)該決定美國與樸正熙總統(tǒng)交涉撤軍初始計(jì)劃的條件。美國方面將提供的條件是：其一，除了決定撤離的2萬人之外，目前還沒有進(jìn)一步撤離計(jì)劃，不過，當(dāng)韓國軍隊(duì)從越南返回或者韓國軍隊(duì)的改進(jìn)正在進(jìn)行中時(shí)，可能會考慮撤出更多兵力；其二，對韓國的軍事援助將從目前的1.4億美元增加到每年2億美元；其三，經(jīng)濟(jì)援助將保持在高于現(xiàn)有計(jì)劃的水平，前提是韓國人愿意承擔(dān)他們現(xiàn)在所能承擔(dān)的更大國防負(fù)擔(dān)的一部分。

第三，尼克松總統(tǒng)關(guān)于與韓國磋商條件的決定應(yīng)該成為之后的關(guān)于朝鮮問題的五年計(jì)劃備忘錄的基礎(chǔ)，其中需要整合國防部和國務(wù)院等部門編寫的方案。這種方法將制定計(jì)劃的責(zé)任交給各機(jī)構(gòu)，同時(shí)提供明確的總統(tǒng)政策和預(yù)算指導(dǎo)方針，并將各機(jī)構(gòu)的方案納入全面的政策指南之中。

林恩3月6日備忘錄的另一個(gè)附件是他代基辛格起草的致尼克松總統(tǒng)的備忘錄。這份題為《美國在朝鮮的項(xiàng)目》的文件，由“韓國國家安全”“美國駐朝鮮軍隊(duì)”“韓國軍隊(duì)”和“韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展”四部分構(gòu)成。根據(jù)文件內(nèi)容可知，尼克松政府既需要撤走部分駐韓美軍，又保持強(qiáng)大的威懾力，不讓朝鮮方面產(chǎn)生錯(cuò)誤的判斷而認(rèn)為美國將逐漸拋棄韓國。要顧全這兩個(gè)目標(biāo)便需要合理地設(shè)定撤離美軍的數(shù)量、韓國現(xiàn)代化軍隊(duì)的規(guī)模以及對韓國經(jīng)濟(jì)的援助數(shù)額，對此林恩提出了數(shù)個(gè)選項(xiàng)供尼克松總統(tǒng)選擇，同時(shí)附有詳細(xì)的參考建議。文件還準(zhǔn)備好了一份國家安全決策備忘錄，即第48號國家安全決策備忘錄（NSDM 48）的草稿，幫助政府更有效地執(zhí)行這些決定。

林恩3月6日備忘錄提交后，尼克松很快做出決定，3月20日美國國家安全委員會正式推出了總統(tǒng)指令性質(zhì)的絕密文件——NSDM 48，決定在1971財(cái)政年度結(jié)束之前撤走2萬駐韓美軍。【National Security Decision Memorandum 48， March 20， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 56.】上述決定除了受到基辛格領(lǐng)導(dǎo)的國家安全委員會的影響之外，還參考了政府另一個(gè)要害部門——國家預(yù)算署的意見。在《NSSM 27朝鮮項(xiàng)目備忘錄最終報(bào)告》出臺后不久，美國國家預(yù)算署署長羅伯特·梅奧（Robert Mayo）上書尼克松總統(tǒng)，陳述了該部門在駐韓美軍撤離問題上的看法?！綜omments on Issues Raised by National Security Study Memorandum （NSSM） No.27 Entitled Interagency Planning Programming Budgeting Study for ［South］ Korea， U.S.Declassified Document Online， Document Number：CK2349581330. 這份文件未標(biāo)明具體的日期，但根據(jù)文件的內(nèi)容可以推測為《NSSM 27朝鮮項(xiàng)目備忘錄最終報(bào)告》出臺后不久?！棵穵W提出，撤走一個(gè)完整的美軍步兵師比撤離部分步兵師更為有利、劃算，“整個(gè)師的調(diào)離和停用，為1971—1975財(cái)年……每年節(jié)省4億美元的成本”，這在美國急需減少財(cái)政赤字、壓縮軍事預(yù)算規(guī)模之際，對決策層具有相當(dāng)大的吸引力。而且，在梅奧看來，美國一個(gè)整師的調(diào)離必將使韓國軍方受益，尤其是可以加快韓國軍隊(duì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的速度，因?yàn)槊绹梢粤⒓磳⒊冯x后剩下的大部分美國師的裝備移交給韓國軍隊(duì)。梅奧的建議使美國決策層下定決心撤走2萬人，即一整個(gè)師的駐韓美軍，此項(xiàng)內(nèi)容亦直接反映在了決策文件NSDM 48之中。

四、美國依據(jù)NSDM48文件與韓國磋商

NSDM 48文件題為《美國在朝鮮的項(xiàng)目》，和林恩代基辛格草擬的致總統(tǒng)備忘錄的主題完全一致。特別是，該文件的內(nèi)容和前述林恩系列備忘錄的內(nèi)容大致相同，表明其完全摒棄了昂格爾備忘錄而充分采納了林恩系列備忘錄的想法。NSDM 48文件的核心內(nèi)容主要有三點(diǎn)：第一，與韓國磋商，向樸正熙總統(tǒng)通報(bào)尼克松總統(tǒng)的意圖并與之探討撤軍的時(shí)間和條件；第二，確認(rèn)在1971年5月底之前將駐韓美軍削減2萬人，并在1971—1975財(cái)政年度向韓國提供每年2億美元的軍事援助；第三，當(dāng)大量韓國軍隊(duì)從越南撤回或韓國軍隊(duì)現(xiàn)代化改進(jìn)計(jì)劃順利進(jìn)行時(shí)，可能會考慮進(jìn)一步撤出美國軍隊(duì)?！綨ational Security Decision Memorandum 48， March 20， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 56.】

按照NSDM 48文件中的總統(tǒng)指示，波特大使很快與樸正熙總統(tǒng)會面，正式向韓國人傳達(dá)美國關(guān)于撤離部分駐韓美軍的決定，并于1970年3月28日發(fā)回一封電報(bào)，闡述了與樸正熙討論的會談?wù)?，指出樸正熙想知道美國使韓國軍隊(duì)現(xiàn)代化設(shè)想的具體細(xì)節(jié)，但并未獲得答案。【National Security Decision Memorandum 48， March 20， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 56.】不管怎樣，樸正熙強(qiáng)烈反對美國從韓國撤軍。1970年7月，波特和國務(wù)院負(fù)責(zé)朝鮮地區(qū)事務(wù)的唐納德·雷納德（Donald L.Ranard）決定在7月21—23日年度國防部長會議召開之前公開宣布撤走部分駐韓美軍。美國方面的公開宣布撤軍立刻使韓國政界與輿論界沸騰起來。據(jù)時(shí)任美國國防部副部長戴維·帕卡德（David Packard）回憶，韓國人對美軍的撤離存在著三個(gè)方面的擔(dān)心，即“來自北朝鮮的威脅；韓國軍隊(duì)現(xiàn)代化項(xiàng)目能否迅速實(shí)施從而彌補(bǔ)美軍的撤離；對心理造成的影響”?！綰.S.Congress， House， Committee on International Relations， Subcommittee on International Organizations， Investigation of Korean-American Relations：Report of Subcommittee on International Organizations， 95th Congress， 2d session， 31 Oct.1978， p.66.】與此同時(shí)，韓國政府尤其擔(dān)心這次撤軍可能是美國從朝鮮半島全面軍事撤離的開始。它辯稱，朝鮮和韓國之間存在嚴(yán)重的軍事不平衡，美國部隊(duì)過早撤出將誘使朝鮮嘗試對韓國進(jìn)行軍事冒險(xiǎn)。韓國政府還進(jìn)一步警告稱，朝鮮和韓國將因美國撤軍而卷入一場昂貴而危險(xiǎn)的軍備競賽，這可能會導(dǎo)致朝鮮半島核開發(fā)能力的發(fā)展；撤軍還會增加日本對美國在亞洲安全承諾可信度的懷疑，促使日本重整軍備或者與蘇聯(lián)在遠(yuǎn)東進(jìn)行妥協(xié)；韓國對美國的戰(zhàn)略價(jià)值增加了，不僅是為了防御日本，也是為了美國的安全。韓國政府還表示，單方面撤離將剝奪美國和韓國與社會主義陣營談判穩(wěn)定朝鮮局勢的機(jī)會；撤軍將對韓國持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響，從而剝奪韓國提高軍事能力的機(jī)會。【Han Sung-joo， South Korea and the United States：Past， Present， and Future， Lexington：Lexington Books， D.C.Heath and Co.， 1983， pp.213-214.】

所以，韓國總理丁一權(quán)威脅說，如果美國實(shí)施這個(gè)計(jì)劃，他將和他的內(nèi)閣成員一起辭職。他公開聲明，“我們原則上不反對尼克松主義，但是如果北朝鮮首相金日成作出誤判，那么韓國人民想知道美國是拋棄其安全條約還是前來保衛(wèi)我們”?！綰.S.Congress， House， Committee on International Relations， Subcommittee on International Organizations， Investigation of Korean-American Relations：Report of Subcommittee on International Organizations， 95th Congress， 2d session， 31 Oct.1978， p.65.】韓國總理以美國撤軍政策會招致朝鮮誤判為由反對撤軍，可以看出其十分擔(dān)心缺少美軍保護(hù)的韓國國家安全問題，希望美國采取更加強(qiáng)硬的對朝鮮政策，而不是相反。與此同時(shí)，在美韓國防部長會議就撤軍問題討論之后，韓國官方媒體《漢城新聞》和親政府的《京鄉(xiāng)新聞》對這次會議的結(jié)果表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為既沒有解決撤軍問題，也未能在撤軍之前獲得美國對韓國軍隊(duì)現(xiàn)代化的具體保證?！綰.S.Congress， House， Committee on International Relations， Subcommittee on International Organizations， Investigation of Korean-American Relations：Report of Subcommittee on International Organizations， 95th Congress， 2d session， 31 Oct.1978， p.66.此次美韓國防部長會議（也是第三次韓美安全磋商會議）達(dá)成的共識為：（1）為了提高韓國的防御能力，美國應(yīng)該維持大量軍事援助；（2）韓國發(fā)展自身的國防工業(yè)是可取的；（3）應(yīng)該制定計(jì)劃，將一些空軍部隊(duì)從其他美國基地轉(zhuǎn)移到韓國基地，美國將在短時(shí)間內(nèi)提供一些海軍S-2型飛機(jī)?！咳欢?，尼克松政府判斷韓國方面的強(qiáng)烈反對只是為了能夠獲得更多補(bǔ)償?shù)恼勁谢I碼，沒有必要為了迎合韓國人的要求而改變促使朝鮮半島局勢邁向緩和的步伐，所以在此后的美韓磋商中堅(jiān)持自己的撤軍立場。

為了安撫韓國人的情緒并尋求政治解決撤軍問題，尼克松派遣副總統(tǒng)阿格紐于1970年8月24日訪問漢城。翌日，樸正熙與阿格紐舉行會談。韓國外交部長崔圭夏、美國大使波特以及韓國總統(tǒng)府秘書室室長金正濂也出席了會議。會議原本應(yīng)當(dāng)持續(xù)約2個(gè)小時(shí)，但兩位領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了長時(shí)間的討論，最終耗時(shí)長達(dá)6個(gè)小時(shí)，與會者甚至未吃午餐?！綤im Chung-yum， From Despair to Hope：Economic Policymaking in Korea， 1945-1979， Seoul：Korea Development Institute， 2011， pp.397-398.】會議的氣氛也較緊張，主要緣于樸正熙的態(tài)度被美國領(lǐng)導(dǎo)人視為無知和粗魯?！綛en Alperstein， “How Park Chung-hee Made the Most of the South Korea-US Vietnam War Alliance，” July 9， 2017， https：∥www.e-ir.info/2017/07/09/how-park-chung-hee-made-the-most-of-the-south-korea-us-vietnam-war-alliance/， 2020-08-11.】為了這次會談，樸正熙總統(tǒng)甚至推遲了會議前兩周預(yù)定的行程，并為與阿格紐的談判做好了充分準(zhǔn)備?！綤im Hyung-A， Koreas Development under Park Chung Hee：Rapid Industrialization， 1961-1979， London & New York：Routledge Curzon， 2004， p.240， note 31.】樸正熙的講話重點(diǎn)完全放在韓國國家安全上，主要強(qiáng)調(diào)來自北方的威脅，“減少美國在朝鮮半島的軍事存在可能會削弱軍事威懾”，會使朝鮮理解為向南方進(jìn)攻的信號。他特別指出，在韓國軍隊(duì)現(xiàn)代化的程度達(dá)到足以保護(hù)本國國家安全之前，美國駐韓國部隊(duì)不應(yīng)該撤離。【Kim， From Despair to Hope， pp.396-397.】顯然，樸正熙認(rèn)為，對于尼克松主義而言，韓國是一個(gè)例外，因?yàn)轫n國國家安全仍未得到充分保障。

面對樸正熙對朝鮮威脅的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，阿格紐并不為所動。他堅(jiān)持尼克松政府的撤軍立場，最終迫使樸正熙同意雙方以后繼續(xù)舉行高級別的外交和軍事磋商，解決韓國的國家安全及美軍撤離問題。盡管阿格紐承諾，尼克松政府將提供資金，使韓國60萬人的武裝部隊(duì)現(xiàn)代化，但是他沒有說明美國將提供的資金金額，也沒有明確的時(shí)間表。這在韓國領(lǐng)導(dǎo)人看來不亞于一張空頭支票，根本無法消弭美軍部分撤離后對韓國國家安全帶來的負(fù)面影響。1970年代早期，韓國領(lǐng)導(dǎo)人對朝鮮軍事進(jìn)攻的威脅深表擔(dān)憂，他們希望得到保證，在削減部隊(duì)的同時(shí)，美國政府將堅(jiān)定地承諾讓韓國部隊(duì)現(xiàn)代化，并為韓國軍隊(duì)的現(xiàn)代化準(zhǔn)備30億美元的軍事援助?！綤im， Koreas Development under Park Chung Hee， p.108; Tae Yang Kwak， “The Nixon Doctrine and the Yusin Reforms：American Foreign Policy， the Vietnam War， and the Rise of Authoritarianism in Korea， 1968—1973，” The Journal of American-East Asian Relations， vol.12， no.1/2 （2003）， pp.46-47; U.S.Congress， House， Committee on International Relations， Subcommittee on International Organizations， Investigation of Korean-American Relations：Report of Subcommittee on International Organizations， 95th Congress， 2d session， 31 Oct.1978， pp.66-67.】

對于韓國方面對巨額援助的要求，阿格紐當(dāng)然無法予以滿足，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其韓國之行所獲得的授權(quán)?！綛ackchannel Telegram from the Ambassador to Korea （Porter） to the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger），Seoul， August 25， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 71.】因此，阿格紐對漢城的訪問以失敗而告終。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，“估計(jì)有25000人在細(xì)雨中無動于衷地聽著阿格紐先生的講話。當(dāng)他用英語結(jié)束講話時(shí)，只有少數(shù)人鼓掌，當(dāng)譯員用韓語宣讀他的聲明時(shí)，沒有人再有任何反應(yīng)”?！綣ames M.Naughton， “Agnew， in Seoul， Pledges U.S.Aid for Armed Forces，” The New York Times， August 25， 1970.】顯然，韓國人普遍不歡迎阿格紐的此次訪問。既然無法說服韓國在撤軍問題上同意美國的立場，那么，在美韓雙邊關(guān)系中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的美國便決定單方面采取行動。當(dāng)阿格紐返回華盛頓后3天，美國就從韓國撤走大約1萬人的駐韓美軍。1971年2月10日，美國和韓國共同宣布，關(guān)于韓國武裝部隊(duì)現(xiàn)代化和削減駐韓美軍的會談結(jié)束。雙方達(dá)成協(xié)議，在朝鮮非軍事區(qū)的美國部隊(duì)被韓國部隊(duì)所取代。到1971年2月底，美國在韓國的兵力將共計(jì)減少2萬人?！綧emorandum from the Chairman of the National Security Council under Secretaries Committee （Irwin） to President Nixon， June 28， 1971， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 98.】由此可見，韓國根本無法改變尼克松政府調(diào)整對朝鮮半島政策的決心。畢竟，美國在朝鮮半島的政策變動既是尼克松主義的一部分，更是美國全球緩和大戰(zhàn)略在亞洲的典型體現(xiàn)。

五、結(jié) 語

尼克松政府執(zhí)意撤走部分駐韓美軍，甚至還在研究進(jìn)一步撤軍的可能性，【Report by John H.Holdridge of the National Security Council Staff， Washington， April 16， 1971， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 90.】其主要原因除了1960年代末1970年代初美國的國際地位相對下降而實(shí)施戰(zhàn)略收縮之外，還存在三個(gè)具體原因。

第一，平息國內(nèi)民眾的怒火。阿格紐在漢城曾向樸正熙解釋說，尼克松主義是一項(xiàng)外交政策，以回應(yīng)美國人民對美國軍事干預(yù)外國的反對，因此，美國軍隊(duì)的規(guī)模將會縮小，【Kim， From Despair to Hope， p.396.】駐韓美軍也不例外。

第二，緩解巨大的財(cái)政壓力。阿格紐訪問漢城時(shí)曾告訴樸正熙，由于美國的財(cái)政狀況，有必要減少軍事開支。作為尼克松主義理論的一部分，美國制定了一項(xiàng)計(jì)劃，穩(wěn)步減少其在外國的軍事基地和駐軍。作為該計(jì)劃的一部分，駐扎在韓國的第七步兵師將在1971年6月底美國政府1970財(cái)政年度結(jié)束時(shí)撤出?！綤im， From Despair to Hope， p.396.】

第三，美國與韓國對朝鮮威脅的認(rèn)知有著較大差異，而且這種認(rèn)知差異幾乎一直貫穿著1970年代。中央情報(bào)局幾乎每年都會發(fā)布有關(guān)朝鮮和韓國的國家情報(bào)評估（NIE）或特別國家情報(bào)評估（SNIE）。1970年12月2日發(fā)布的國家情報(bào)評估（NIE 42-70）認(rèn)為朝鮮向南攻擊的可能性不大。相反，該文件認(rèn)為如果韓國能夠穩(wěn)定國內(nèi)政治局勢，那么，朝鮮的宣傳及其他活動便不可能產(chǎn)生比現(xiàn)今更大的影響力，它也不可能再次擁有向南進(jìn)攻的動機(jī)，或?qū)n國采取進(jìn)一步的準(zhǔn)軍事行動和其他武裝活動?！綨ational Intelligence Estimate， Washington， December 2， 1970， NIE 42-70， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 80.】

除國家情報(bào)評估外，美國支持從韓國撤軍的其他人士認(rèn)為，美國不應(yīng)該保持可能會自動卷入亞洲地面戰(zhàn)爭的立場。他們說，對于美國地面部隊(duì)來說，韓國不再擁有足夠的戰(zhàn)略價(jià)值讓他們充當(dāng)那里的絆網(wǎng)。同時(shí)，蘇聯(lián)和中國都不希望東北亞地區(qū)再爆發(fā)一場戰(zhàn)爭。這些人士還提出，韓國在經(jīng)濟(jì)上正變得足夠強(qiáng)大，足以為自己的安全提供保障；即使沒有地面部隊(duì)駐扎在韓國，美國也能夠在必要時(shí)通過空中和海上部隊(duì)支持韓國。【Han， South Korea and the United State， p.213.】顯而易見，美國國內(nèi)達(dá)成的共識是，駐韓美軍的撤離對韓國的國家安全不會造成太大的影響，美國無需顧忌韓國國家安全遭受的威脅。甚至有美國政界人士主張借部分駐韓美軍撤離之際，推動韓國政府采取措施和朝鮮展開對話，或者改善美朝關(guān)系。1971年2月18日，波特致電國務(wù)卿，建議向韓國人表明美國對朝韓對話的興趣，以及美國應(yīng)該改變對朝鮮的強(qiáng)硬敵對立場。他還建議在1972年韓國新政府就職時(shí)，“無論是樸正熙還是他的對手，我們都建議他切實(shí)努力，就朝鮮問題直接和北朝鮮打交道，也許從家庭事務(wù)、文化和貿(mào)易問題等方面著手。在韓國沒有令人滿意的反應(yīng)或倡議的情況下，……我們將采取似乎有可能緩和緊張局勢的步驟。后一說法主要是為了促使韓國采取行動。但這也將使他們注意到，我們將努力尋求我們和北朝鮮人私下討論的渠道。”【The Rise and Fall of Detente on the Korean Peninsula， 1970-1974： A Critical Oral History， Document 128， North Korea International Documentation Project， Woodrow Wilson International Center for Scholars， Washington， D.C..】對于波特的建議，美國國務(wù)卿或國務(wù)院是否做出回應(yīng)，現(xiàn)在尚不得而知，因?yàn)槿杂斜姸嗤饨粰n案尚未解密。即便如此，波特新穎大膽的建議充分說明，在尼克松政府中存在著不容忽視的主張調(diào)整美國對朝鮮政策的聲音。

不管怎樣，尼克松政府撤走駐韓美軍，即便僅撤走部分軍隊(duì)，亦具有相當(dāng)大的象征性意義，表明美國對朝鮮半島的政策出現(xiàn)了重大調(diào)整。對金日成領(lǐng)導(dǎo)的朝鮮政府而言，美國撤軍在客觀上釋放了濃厚的緩和信息。盡管在撤軍之前美國政府內(nèi)部詳細(xì)評估了如何在撤軍后繼續(xù)保持對朝鮮的威懾，但這只不過是其避免朝鮮半島局勢失控的一種手段。尼克松政府從朝鮮半島撤軍的終極目標(biāo)是要使這一舉措服務(wù)于其全球緩和大戰(zhàn)略，使亞洲收縮戰(zhàn)略成為美國總體緩和戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分，以便在美國國家綜合實(shí)力日益衰退的不利局面下重振美國雄風(fēng)，從而在國際冷戰(zhàn)對抗中壓倒蘇聯(lián)。

撤走部分駐韓美軍是尼克松政府為了扭轉(zhuǎn)美國在亞洲處于被動局面不得不實(shí)施的行為，是其為適應(yīng)1960年代末1970年代初新的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢采取的以退為進(jìn)之舉，實(shí)乃不得已而為之，但這種行為對東亞地區(qū)的緩和具有不言而喻的意義。撤軍最起碼在表面上也表達(dá)了對朝鮮政府的積極的政策含義，部分符合朝鮮方面在國際社會長期提出的要求，使其一直以來對來自南方強(qiáng)大軍事威脅的擔(dān)憂暫時(shí)得以緩解。尤其是，部分駐韓美軍撤離充分說明，美國在朝鮮半島并無向北方發(fā)動攻擊甚至挑起戰(zhàn)爭的打算。隨著中美關(guān)系解凍和東亞國際局勢的整體緩和，朝美兩國對彼此的政策皆出現(xiàn)了明顯的松動跡象，朝鮮半島對抗局勢得以大幅度緩解，從而迎來了前所未有的和平曙光。

（責(zé)任編輯：史云鵬）