民間援助和政府救助分別立法的價值與取向

邵祥東　劉勇

摘 要：新時代共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)和社會保障現(xiàn)代化發(fā)展需要民間援助發(fā)揮更大的作用。民間援助、政府救助和社會救助在資金來源、根本屬性和法定功能等方面存在差異，統(tǒng)一立法問題較多，民間援助和政府救助分別立法確有必要性和可行性?！洞壬品ā穼⒐婧途戎喜椤按蟠壬啤?，這一立法精神與行政監(jiān)管之間的矛盾較為突出；《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》規(guī)制的內(nèi)容過于龐雜臃腫；民間援助資源統(tǒng)計制度不健全，統(tǒng)計口徑小，對民間志愿服務(wù)價值重視程度不夠。改革可以根據(jù)《慈善法》規(guī)定，借鑒《法律援助法》立法經(jīng)驗，民間援助和政府救助分類建設(shè)、分別立法對我國救助事業(yè)發(fā)展具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：民間援助；政府救助；慈善；社會救助

中圖分類號：C913.7? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：1674-5450（2023）02-0087-06

民間援助和政府救助是以困難群體為對象的兩種不同救助類型。長期以來，民間援助一直對政府救助發(fā)揮輔助、補(bǔ)充作用。自從國家提出共同富裕目標(biāo)后，學(xué)界對民間援助參與共同富裕寄予更高期待。2020年以來，受新冠肺炎疫情沖擊、國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境惡化、數(shù)字化社會轉(zhuǎn)型等諸多因素影響，各地區(qū)財政收入銳減，政府救助支出壓力增大。社會各界雖然對使用民間資源挹注政府救助達(dá)成共識，但是對民間援助應(yīng)自主、自愿發(fā)展還是在政府管制下為政府救助配套存在爭議?！按蟠壬啤绷⒎ň窈托姓O(jiān)管之間的矛盾較為突出，公法的規(guī)制與私法的需要之間的沖突難以平衡[1-2]。隨著民間援助資源總量不斷增加，支持民間援助獨立于政府救助法律法規(guī)體系并自主、自愿參與共同富裕的聲音越來越強(qiáng)烈[3]。那么，民間援助和政府救助分別立法是否必要且可行呢？

目前，我國暫無使用“政府救助”和“民間援助”命名的法律法規(guī)和部門規(guī)章。政府使用財政資金開展的救助工作以“社會救助”制度體現(xiàn)，受《社會救助暫行辦法》調(diào)節(jié)。學(xué)界對具有官方組織性質(zhì)但卻使用民間資金開展的救助工作應(yīng)被歸入政府救助法律法規(guī)體系、民間救助法律法規(guī)體系還是社會救助法律法規(guī)體系，仍存在不同觀點。例如，各級慈善總會和各級紅十字會使用民間資金開展的救助工作。暫不考慮社會救助，民間援助和政府救助在資金來源、法律關(guān)系、經(jīng)辦主體等方面均存在差異。隨著民間慈善資源總量不斷增加和共同富裕進(jìn)程加快的現(xiàn)實需要，民間援助和政府救助分類建設(shè)、分別立法對我國救助事業(yè)發(fā)展具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。

一、三個概念及辨析

學(xué)界對民間援助、政府救助和社會救助有不同理解，界定的理論概念也不同。有鑒于此，本文首先定義三個基本學(xué)術(shù)概念，并辨析異同。民間援助是指公民、慈善組織和其他法人使用自有資金、社會籌款等非政府性資金對由于各種原因而陷入生存困境的公民自愿、無償提供財物接濟(jì)、生活扶助及心理疏導(dǎo)、精神慰藉等服務(wù)的援助行為。政府救助是國家使用財政資金對由于各種原因而陷入生存困境的公民依法提供財物接濟(jì)、生活扶助、心理疏導(dǎo)、精神慰藉的兜底性保障制度。社會救助是國家和其他社會主體對遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。

從上述三個概念可以看出，三者異同共存。例如，按照現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，社會救助包含民間援助和政府救助，社會救助的調(diào)節(jié)范疇大于政府救助和民間援助；三種救助類型都包括基本生活救助、專項救助和急難救助。民間援助和政府救助的相同點有：救助內(nèi)容偏重困難群體基本生活救助、救助意愿具有單向性和無償性。民間援助和政府救助的不同點有：民間援助資源來源于民間捐贈、救助行為具有自主性和自愿性、申請救助沒有法定前提條件限制；政府救助資金來源于財政支付、救助行為具有兜底保障性和制度性、申請救助有法定前提條件限制。區(qū)分民間援助和政府救助的根本標(biāo)準(zhǔn)是救助資源來源于民間捐贈還是來源于財政支出，如果資源來源于民間捐贈，則歸入民間援助；如果資源來源于財政支出，則歸入政府援助。民間援助和社會救助的相同點有：救助內(nèi)容偏重困難群體基本生活、救助意愿具有單向性和無償性。民間援助和社會救助的不同點有：社會救助資源來源于財政支付和民間捐贈、救助行為具有兜底保障性和制度性、申請救助有法定前提條件限制；民間援助資源來源于民間捐贈、申請救助無法定前提條件限制。政府援助和社會救助的相同點有：救助內(nèi)容偏重困難群體基本生活救助、救助意愿具有單向性和無償性、救助行為具有兜底保障性和制度性、申請救助有法定前提條件限制。政府援助和社會救助的不同點有：政府救助資金只來源于財政支付，社會救助資源來源于財政支付和民間捐贈?？傮w上看，社會救助體系大于民間援助和政府救助。民間救助的優(yōu)勢在于常態(tài)化基本生活救助和部分專項救助，劣勢在于急難救助。政府救助的優(yōu)勢在于制度化基本生活救助（如低保救助和特困救助）、專項救助和急難救助，尤其是急難救助，這在近年新冠肺炎疫情急難救助中體現(xiàn)得非常明顯。

二、民間援助和政府救助分別立法的價值

（一）推進(jìn)全體人民共同富裕的必然要求

黨的二十大為民間援助參與共同富裕指明了方向和路徑。黨的二十大報告提出，引導(dǎo)、支持有意愿有能力的自然人、社會組織和各類企業(yè)參與慈善和救助事業(yè)，發(fā)揮第三次分配促進(jìn)共同富裕的作用，實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求[4]。結(jié)合黨的十九屆五中全會提出的到2035年實現(xiàn)“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展”的中國式現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)[5]，黨的二十大對新時代民間力量參與各類救助和共同富裕戰(zhàn)略提出了現(xiàn)實要求。

（二）政府救助和民間援助分類發(fā)展的需要

《社會救助暫行辦法》和《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《社會救助法（草案）》）中設(shè)置了“社會力量參與”專章。這種將政府救助和民間援助統(tǒng)一立法的做法值得商榷。政府救助和民間援助主要有五點區(qū)別：一是政府救助和民間援助的資金來源不同?！渡鐣戎鷷盒修k法》和《社會救助法（草案）》構(gòu)建的是財政資金支撐的政府救助制度體系，民間援助由社會資源支持，將兩者統(tǒng)一在一個法律、法規(guī)中不合適。二是政府救助和民間援助調(diào)節(jié)的法律關(guān)系不同。政府救助調(diào)節(jié)的是行政法律關(guān)系，民間援助調(diào)節(jié)的是民事法律關(guān)系。三是政府救助和民間援助的約束機(jī)制不同。政府救助強(qiáng)調(diào)法規(guī)性、程序性、兜底性、監(jiān)管性，民間援助強(qiáng)調(diào)意愿和行為的自主性、自愿性以及輔助性。四是政府救助和民間援助的經(jīng)辦主體不同。政府救助的經(jīng)辦主體是《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》規(guī)定的民政、教育、醫(yī)療保障、衛(wèi)生健康、人力資源和社會保障、應(yīng)急管理、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等政府部門。此外，還包括慈善總會和紅十字會等具有官辦性質(zhì)的社會組織。民間援助的行為主體是自然人、社會組織和企業(yè)。五是政府救助和民間援助的規(guī)制法律不同。規(guī)制政府救助的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》（以下簡稱《公益事業(yè)捐贈法》）《社會救助暫行辦法》及正在制定中的《社會救助法（草案）》。規(guī)制民間援助的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）。綜上辨析，政府救助和民間援助的差異較大，分別立法、分類建設(shè)確有必要。

（三）深入貫徹《慈善法》的現(xiàn)實需要

《慈善法》是《民間援助條例》的制定根據(jù)?！洞壬品ā纷?016年施行以來，暴露出很多缺陷。與本文研究主題相關(guān)的缺陷有：一是《慈善法》將社會公益和救助合并為“大慈善”?！洞壬品ā返?條設(shè)定6個條款，第1個條款到第3個條款規(guī)定的是扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)、扶貧、恤病、優(yōu)撫、突發(fā)性事故災(zāi)難和突發(fā)性公共衛(wèi)生事件等10種救助情形；第4個條款到第6個條款規(guī)定的是科教文衛(wèi)體、污染防治和公害、生態(tài)環(huán)境、其他公益活動等8種社會公益情形。長期以來，政府救助主要負(fù)責(zé)兜底保障工作。然而，“大慈善”不僅包括各類救助，還包含社會公益，這超出了政府救助的規(guī)制范疇。同時，“大慈善”法律精神和行政監(jiān)管之間的矛盾比較突出，《慈善法》賦予民政部門一定的監(jiān)管慈善事業(yè)發(fā)展的自由裁量權(quán)，但缺乏約束民政部門的規(guī)制措施。民政部門也無法約束那些負(fù)責(zé)其他救助工作的行政管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致民政部門與其他行政管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作效率較低。二是《慈善法》綱領(lǐng)性、原則性強(qiáng)，實操性弱，且其主要規(guī)制社會組織尤其是慈善組織開展的救助活動，對自然人、企業(yè)和其他組織開展的民間援助工作指導(dǎo)價值有限。2016年9月《慈善法》實施以來，國家一直未制定實施《慈善法實施細(xì)則》，以指導(dǎo)具體業(yè)務(wù)工作。目前，全國人大常委會正在修訂《慈善法》，結(jié)果如何不得而知。

（四）推動新時代民間援助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要

新時代是民間援助深度融入相對貧困保障工作和共同富裕推進(jìn)工作的時代。從立法層面上看，民間援助的作用仍未得到充分肯定。一是《慈善法》《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》未將社會貢獻(xiàn)較大但又因騙捐等問題而飽受爭議的網(wǎng)絡(luò)個人求助納入調(diào)節(jié)范疇，尤其是網(wǎng)絡(luò)個人重特大疾病求助?！洞壬品ā妨⒎ㄐ抻喒ぷ鹘M將網(wǎng)絡(luò)個人求助放在“附則”中，仍未高度重視民間力量的作用。二是《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》雖然都設(shè)定了“社會力量參與”專章，但《社會救助暫行辦法》只設(shè)定了5條（第52～56條，暫行辦法共計70條），《社會救助法（草案）》只設(shè)定了7條（第55～61條，草案共計80條）；《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》設(shè)置的條款比較簡單，操作性也不太強(qiáng)，民間資源的援助功能被低估?？傮w上看，《慈善法》《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》偏重財政支出和公益慈善的價值，卻忽視了數(shù)字化時代快速發(fā)展的私益慈善的作用。

三、民間援助和政府救助分別立法的取向

民間援助和政府救助能否分別立法、分類建設(shè)需要考慮很多因素，主要因素有民間援助資源體量與資源供給可持續(xù)性如何，民間援助法律關(guān)系復(fù)雜性能否支撐起獨立的民間援助法律法規(guī)體系，將政府救助和社會救助分開是否可行，怎樣構(gòu)建獨立的民間援助法律法規(guī)體系。

（一）建立民間援助資源評估制度，摸清底數(shù)

目前，民間援助資源官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫建設(shè)較為滯后，民間援助資源的總量與增量、志愿服務(wù)折算額、善款時序與空間結(jié)構(gòu)等很多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均“底數(shù)不清”，導(dǎo)致支撐政府決策的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏。民政部對慈善組織年報分類型數(shù)據(jù)庫建設(shè)仍未給予足夠重視，截至2022年12月11日，民政部建設(shè)的全國慈善信息公開平臺公示的2016—2021年24 746份慈善組織年報，均無民間援助分類型數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計和系統(tǒng)自動提取功能。這反映出民間援助資源統(tǒng)計與評估制度不完善。

民間援助的渠道多元化，主要有彩票公益金、慈善組織募捐、個人求助、企業(yè)捐贈、網(wǎng)絡(luò)募捐、慈善信托、愛心組織單獨開展慈善活動和慈善服務(wù)。這些渠道籌集的社會資源總額和志愿服務(wù)折算額體量很大。2017—2021年間，全國經(jīng)常性社會捐贈工作站、點和慈善超市合計8.2萬個，捐贈收入總額4 798.7億元；共有9 081.4萬人次提供了24 359.7萬小時志愿服務(wù)；籌集福利彩票公益金2 220.2億元，民政系統(tǒng)實際支出使用彩票公益金1 213.5億元；社會組織總數(shù)424.1萬個，吸納社會人員就業(yè)5 044.1萬人。2019—2021年間，全國備案慈善信托1 301單，慈善信托合同規(guī)模87億元（表1）。2019—2021年間，全國慈善組織數(shù)量穩(wěn)步增長，三個年份的數(shù)量分別為8 945家、 9 814家、10 418家，年度增長率分別為11.99%、9.71%、6.15%[6]。2021年全國民間援助資源總量約為4 466億元[7]；互聯(lián)網(wǎng)慈善迅速發(fā)展，全年募捐額約100億元[8]。個人大病求助代表性平臺—水滴籌和輕松籌的歷史累計籌款額高達(dá)800億元。由此可知，民間援助資源豐富且有可持續(xù)性。因此，建設(shè)獨立的民間援助法律法規(guī)體系具有可行性，前提條件之一是民政部門牽頭設(shè)計民間援助資源統(tǒng)計與評估制度，摸清底數(shù)。優(yōu)先工作是將要求慈善組織在年報編制中分類統(tǒng)計民間援助數(shù)據(jù)。

（二）改革統(tǒng)計口徑，重視志愿服務(wù)價值

目前，民間援助資源總量統(tǒng)計工作中存在一些需要研究解決的現(xiàn)實問題。例如，統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，志愿服務(wù)的價值未得到足夠重視。民政部發(fā)布的年度民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報中也無志愿服務(wù)價值折現(xiàn)額。在中國社會保障學(xué)會慈善分會于2022年11月27日主辦的2022年全國慈善理論與政策研討會上，有的專家學(xué)者對彩票公益金是否應(yīng)被計入民間慈善資源提出質(zhì)疑；中國社會科學(xué)院唐鈞研究員和清華大學(xué)鄧國勝教授主張，應(yīng)重視時間銀行和志愿者服務(wù)價值，盡管兩位專家學(xué)者對民間援助挹注共同富裕的價值、是否具有解決社會問題的功能存在分歧，但這些頗具深度的思考對學(xué)界開展后續(xù)研究帶來了很大啟發(fā)價值。

現(xiàn)行統(tǒng)計制度偏重民間援助資金額、物品折算額，對志愿服務(wù)折算額重視程度不夠。這種做法低估了民間援助的價值。一個重要的改革取向是確定統(tǒng)計口徑，將彩票公益金和志愿服務(wù)折算額等資源納入民間援助資源總額。這既要考慮慈善組織捐款和志愿服務(wù)，又要考慮鄰里互助等捐款和志愿服務(wù)。

關(guān)于志愿服務(wù)的價值，學(xué)界已取得一些創(chuàng)新性科研成果，為民間援助和政府救助分別立法、分類建設(shè)提供了理論支持。其中，清華大學(xué)鄧國勝團(tuán)隊[9]和中國社會科學(xué)院團(tuán)隊[7]的成果頗具代表性。前者測算出2020年我國正式和非正式志愿服務(wù)價值總額約4 007.38億元人民幣，高于同期社會捐贈貢獻(xiàn)額1 509.44億元人民幣。該研究還對比分析了中國、美國、英國、德國的志愿者服務(wù)價值，研究發(fā)現(xiàn)我國志愿服務(wù)價值總量雖低于美國和德國，但高于英國（表2）。這表明我國應(yīng)提高對志愿服務(wù)價值的重視程度，將其納入民間援助資源總量估算中。民政部可在年度民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報中增設(shè)“志愿服務(wù)價值折現(xiàn)額”指標(biāo)。后者研究發(fā)現(xiàn)，2021年，我國志愿服務(wù)價值折現(xiàn)額1 954億元，年度增長率20.62%；志愿服務(wù)指數(shù)年度增長率26.41%；全國志愿者總?cè)藬?shù)2.7億人，年度增長率16.67%；全國志愿服務(wù)組織總數(shù)123萬家，志愿服務(wù)參與率7.71%；超過1億名活躍志愿者奉獻(xiàn)服務(wù)42.07億小時。綜上所述，我國應(yīng)改革民間援助資源統(tǒng)計口徑，肯定志愿服務(wù)價值，將其折現(xiàn)后納入民間援助資源總量中。這也是民間援助和政府救助分別立法需要考慮的主要因素。

（三）制定《中華人民共和國民間援助條例》（以下簡稱《民間援助條例》）

一是不增設(shè)新的政府部門。慈善事業(yè)仍由民政部門負(fù)責(zé)，民間援助輔助的政府救助行政管理機(jī)關(guān)與《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》中的行政管理機(jī)關(guān)對應(yīng)。二是法規(guī)名稱使用“民間援助”，不使用“民間救助”，將“民間援助”與“政府救助”區(qū)分開。將《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》中的“社會力量參與”條款調(diào)出，納入《民間援助條例》；將《社會救助法》更名為《政府救助法》或《國家救助法》。三是民間援助類型和《社會救助法（草案）》中的救助類型對應(yīng)。包括：最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災(zāi)人員救助、生活無著的流浪乞討人員救助、臨時救助、法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。四是增設(shè)內(nèi)容，確保規(guī)制體系完整?！洞壬品ā贰渡鐣戎鷷盒修k法》《社會救助法（草案）》《公益事業(yè)捐贈法》對民間援助的統(tǒng)計口徑、數(shù)據(jù)庫、數(shù)字化慈善、區(qū)塊鏈+善款監(jiān)管、元宇宙+募捐描述、以社會價值創(chuàng)造為核心的效益評估體系、從中央到地方的五級民間援助激勵機(jī)制、慈善服務(wù)、社區(qū)慈善、私益慈善、項目重復(fù)建設(shè)等諸多事項未作出可操作性規(guī)定，《民間援助條例》可將這些內(nèi)容納入規(guī)制體系，確保內(nèi)容豐富。

（四）處理好《民間援助條例》與《慈善法》《民法典》的銜接工作

《慈善法》是《民間援助條例》的上位法，是其制定根據(jù)，《民間援助條例》將《慈善法》第三條的第一款到第三款對應(yīng)的“救助”部分調(diào)出，不調(diào)出第三條的第四款到第六款對應(yīng)的“社會公益”部分。《民間援助條例》和《民法典》都調(diào)節(jié)民事關(guān)系，兩者的銜接難度不大?！睹穹ǖ洹穼Ψ菭I利組織外延、剩余利益分配、“捐助”與“捐贈”的區(qū)別作出了嚴(yán)謹(jǐn)和全面的規(guī)定，既完善了《慈善法》的不足，又利于《民間援助條例》和《民法典》的順利銜接[10]。

民間援助被納入《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》中，為何要將其從《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》中調(diào)出，單獨制定《民間援助條例》呢？回顧《社會救助法》建設(shè)進(jìn)程便可知曉原因。民政部推進(jìn)《社會救助法》立法建設(shè)工作約20年，卻始終無法獲得國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，更無法獲得全國人大常委會審議通過，無法獲得國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的一個重要原因是其規(guī)制的內(nèi)容體系過于臃腫。專家學(xué)者、民政部官員和實務(wù)工作者還曾提議將法律援助也納入《社會救助法》。然而，國家并沒有采納這一提議，而是出臺了《中華人民共和國法律援助法》（2022年1月1日施行），將其確定為專項救助法?！渡鐣戎ǎú莅福芬?guī)制的救助類型為11種，內(nèi)容體系確實過于龐雜，涉及的行政管理部門也多，法律關(guān)系復(fù)雜?？紤]到具體國情，我國應(yīng)借鑒法律援助立法思路，按救助類型分別制定包括《民間援助條例》在內(nèi)的專項救助法律法規(guī)是可行之策。

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Value and Orientation of Separate Legislation for Civilian Assistance?and Government Assistance

Shao Xiangdong， Liu Yong

（College of Management，Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034）

Abstract：The realization of the strategic goal of common prosperity in the new era and the modern development of social security require non-governmental assistance to play a greater role. There are differences among non-governmental assistance， government assistance and social assistance in terms of funding sources， fundamental attributes and legal functions. There are many problems in their unified legislation， so it is necessary and feasible to legislate separately. The Charity Law combines public welfare and relief into“great charity”， which is a contradiction between the legislative spirit and administrative supervision. The content of the Interim Measures for Social Assistance and the Draft of the Social Assistance Law is too complicated and cumbersome. The statistical system of non-governmental aid resources is not sound， the statistical caliber is small， and the value of non-governmental voluntary services is not paid enough attention. The main reform orientation is to formulate the Civil Aid Regulations according to the Charity Law and the legislative experience of the Legal Aid Law.

Key words：civilian assistance; government assistance; charity; social assistance

【責(zé)任編輯：李 菁? ? 責(zé)任校對：趙 踐】

收稿日期： 2022-12-22

基金項目： 遼寧省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究課題（2022lsljdybkt-007）；遼寧省教育廳高?；究茖W(xué)研究項目（LJKR0355）；遼寧省社會科學(xué)基金項目（L21BGL050）

作者簡介： 邵祥東，男，遼寧營口人，沈陽師范大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事社會救助研究；劉勇，男，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)碩士研究生，主要從事社會救助研究。