充分發(fā)揮法治在教育強國建設中的引領保障作用

肖健康 沈開舉

【關鍵詞】教育強國 法治建設 依法治教

【中圖分類號】G521 【文獻標識碼】A

教育強國建設提出的時代背景與理論內涵

當前，世界百年未有之大變局加速演進，黨和國家事業(yè)的發(fā)展對教育的需求、對科學和人才的渴望比任何時候都更為迫切，實現(xiàn)科技自立自強和拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)離不開教育的基礎性保障作用，同時也對教育的發(fā)展提出了新的更高要求。在此時代背景下，黨中央高瞻遠矚，立足國內外發(fā)展態(tài)勢提出建設教育強國，習近平總書記關于建設教育強國的一系列重要論述構成了教育強國的核心內涵和具體要求。

堅持黨對教育事業(yè)的全面領導是教育強國法治建設最大的政治優(yōu)勢和根本政治保證，能夠確保黨的教育方針和黨中央決策部署得到貫徹落實。具體而言，要從法治層面突出黨的政治領導，堅持社會主義辦學方向，強化黨的思想引領，扎實做好教育教學中的思想政治工作。以立德樹人為教育強國法治建設的根本任務，充分發(fā)揮思政課的作用，加強思想政治品德和社會主義核心價值觀教育，不斷提高學生的思想水平、政治覺悟、道德品質。以為黨育人、為國育才為根本目標，以服務中華民族偉大復興為重要使命，為黨和國家培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。以辦好人民滿意的教育為教育強國法治建設的目標追求，一方面，把促進教育公平融入到深化教育領域綜合改革的每一個環(huán)節(jié)，縮小地域、城鄉(xiāng)、群體之間的教育差距，讓每一個孩子都能享有公平的教育；另一方面，進一步加快建設高質量教育體系，推動基礎教育、學前教育、義務教育、高等教育共同發(fā)展。推進高素質專業(yè)化教師隊伍建設和教育數(shù)字化轉型升級，使我國教育實現(xiàn)從基本均衡到高位均衡、從教育大國加快邁向教育強國。著力解決我國教育發(fā)展中面臨的重大現(xiàn)實問題，既要立足我國國情和教育改革發(fā)展的現(xiàn)狀，也要面向世界，以高水平教育對外開放助力教育強國建設。教育強國法治建設主要包括人才培養(yǎng)、教師隊伍建設、教育公平、教育對外開放等核心問題。

當前教育強國建設面臨的法治問題

法治保障未能有效覆蓋人才培養(yǎng)的關鍵環(huán)節(jié)。一些不當教育行為缺乏有效的法律規(guī)制，不利于學生身心健康及立德樹人根本任務的實現(xiàn)。在人才培養(yǎng)方向上需要加強法律規(guī)范引導和統(tǒng)籌規(guī)劃，個別學校功利化特點明顯，盲目圍繞當下熱門行業(yè)、流行產業(yè)進行人才培養(yǎng)，導致出現(xiàn)人才培養(yǎng)數(shù)量過剩、專業(yè)不對口、同質化等問題。此外，高端人才招生層面的法律保障制度有待進一步完善，當前部分高校博士招生數(shù)量有限，在人才培養(yǎng)方式、招生模式等問題上未形成完善的法律規(guī)范，拔尖人才培養(yǎng)課程體系一味追求深化專業(yè)課程學習和研究，未充分認識到基礎學科、交叉學科、素質教育的重要性，且拔尖人才招生模式單一，尚未形成分類考試、綜合評價、多元錄取的招生模式，影響了選拔成效。部分高校未充分認識到人才培養(yǎng)中思想政治教育的重要性，存在思想政治教育不深刻、走形式、教育方式單一等問題。

教師權益保障需進一步加強。我國早在1993年就頒布了《中華人民共和國教師法》，從宏觀上規(guī)定教師享有的權益及保障，而不同種類院校教師享有的具體權益及福利待遇并不相同，其他相關教育法律法規(guī)等并未明確對教師權益的規(guī)定。此外，有的學校規(guī)定教師參加學術會議、進行學術論文投稿前要事先備案登記，否則不予承認，一定程度上影響了教師的學術自由。教師涉及開除公職、職稱評審、績效考核、退休爭議等糾紛時救濟途徑相對單一且具體規(guī)定較為模糊?！吨腥A人民共和國教師法》第39條關于教師申訴受理機構的法律規(guī)定較為模糊，也未就“教育行政部門”“政府有關部門”作出具體規(guī)定，客觀上阻礙了申訴機構的組建，也會產生申訴機構設置隨意、專門性不強等問題，不利于發(fā)揮預期的權利救濟功能。

教育行政執(zhí)法能力有待提高。當前一些市、縣教育行政部門并未設置專門的執(zhí)法機構，“多頭負責、多頭管理”的現(xiàn)象造成教育行政執(zhí)法秩序混亂，不利于預防和打擊破壞教育公平的行為。教育行政執(zhí)法缺乏聯(lián)合執(zhí)法機制，弱化了執(zhí)法成效，學校違規(guī)辦學、違規(guī)招生等破壞教育公平的違規(guī)事項往往需要多個執(zhí)法部門共同處理，單一的教育行政執(zhí)法部門執(zhí)法手段有限且力量薄弱，不利于教育公平的保障。此外，如果教育執(zhí)法相關的程序性規(guī)定缺位，也不利于對破壞教育公平的行為開展集中有效的打擊。

教育對外開放尚未形成高效嚴密的法律制度保障體系。在教育對外開放問題上存在法律規(guī)范滯后、模糊和供給不足的問題。《中華人民共和國中外合作辦學條例》等立法關于合作辦學主體、辦學模式等限制比較嚴格。由于缺乏法律規(guī)范的支持、鼓勵和引導，中外合作辦學以語言類專業(yè)人才培養(yǎng)為主，人工智能、生物醫(yī)藥等高新技術產業(yè)所需人才培養(yǎng)滯后于經濟社會發(fā)展的需要。國外一流高校參與我國合作辦學的數(shù)量較少且資源引進國家過于集中，容易忽視其他國家優(yōu)勢教育資源的引進和開發(fā)，尤其要高度重視與“一帶一路”沿線國家的合作辦學。由于引入國外教學資源法律判斷標準模糊，導致引進的教育資源良莠不齊，例如，“較高的辦學質量”是《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》明文規(guī)定引進外方辦學機構要具備的條件，但是何為“較高的辦學質量”缺乏具體量化標準，導致一些被國外視為“文憑工廠”的“大學”趁虛而入，加上合作辦學第三方評估機制及退出機制等缺乏有效監(jiān)管，影響了中外合作辦學的質量和聲譽。

進一步提高教育強國建設的法治化水平

完善人才培養(yǎng)的配套法律規(guī)定，確保德智體美勞人才培養(yǎng)目標的實現(xiàn)。針對一些不利于青少年身心健康發(fā)展的行為加快立法，為人才培養(yǎng)營造一個風清氣正的校園環(huán)境和育人環(huán)境。在人才培養(yǎng)的專業(yè)方向、人才培養(yǎng)類型及人才培養(yǎng)數(shù)量層面根據(jù)國家戰(zhàn)略需求制定法律規(guī)范，進行統(tǒng)籌規(guī)劃和布局，防止因盲目跟風而產生人才培養(yǎng)過剩、專業(yè)不對口等問題。在人才選拔機制、培養(yǎng)方式、招生模式上進行統(tǒng)一立法，實行多元化人才錄取標準，確保人才資源得到充分利用；在人才培養(yǎng)過程中適度增加基礎學科、交叉學科的課程數(shù)量，提高選修課比例，加強文化、藝術、美學等通識教育，培養(yǎng)學生跨學科、發(fā)散性思維，提高其科研創(chuàng)新能力；在博士招生上由學校按照自身情況及社會發(fā)展需要進行人才培養(yǎng)，完善人才考核機制，確保人才培養(yǎng)的質量。在思想政治教育層面加強黨的教育路線、方針、政策的教學并建立配套的考核機制，通過知識競賽等方式加強黨史學習教育，通過重大歷史事件紀念活動、參觀愛國主義教育基地、學習先進人物專題等培養(yǎng)學生的愛國情懷，使其成為合格的社會主義建設者和接班人。

加強教師權益的法治保障，推進教師隊伍現(xiàn)代化建設。鼓勵地方根據(jù)當?shù)亟逃膶嶋H情況先行制定具有可操作性的地方性法規(guī)，充分保障教師的合法權益。進一步明確《中華人民共和國教師法》等配套法律規(guī)定的立法主體和分工，明晰義務與責任，規(guī)定立法期限，強化教育立法工作督導，全方位保障立法的進度，確保預期立法目標的實現(xiàn)，充分保障教師的合法權益。完善教師權利救濟法治保障體系，一方面，完善申訴救濟的相關規(guī)定，明確具體的申訴受理機構，確保受理機構的獨立性以及履職的公平性，提高申訴受理機構的專業(yè)程度，提升其糾紛化解能力；另一方面，在現(xiàn)有的申訴方式基礎上推動仲裁、復議、訴訟等權益保障方式的完善，形成以教育申訴、教育行政復議、教育訴訟為基本框架的權利救濟機制，在此基礎上進一步建立體系嚴密的教師權利救濟程序，完善權利救濟聽證制度、說明理由制度、回避制度等，確保糾紛得到客觀公正解決。

加快教育立法進程、規(guī)范教育行政執(zhí)法，確保公平理念貫穿于教育發(fā)展的全過程。推動學前教育、終身教育、招生考試等重點教育領域的立法完善工作，為實現(xiàn)教育公平提供充分的法律依據(jù)。不斷提高教育行政執(zhí)法能力，根據(jù)實際工作需要加快推進教育執(zhí)法部門建設，充實教育執(zhí)法力量，增加人員數(shù)量及編制，定期開展執(zhí)法培訓，增強專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，同時明確職責分工，確保教育執(zhí)法工作得到充分落實，為實現(xiàn)教育公平提供完備的執(zhí)法保障體系。加強教育行政聯(lián)合執(zhí)法，對學校違規(guī)招生等破壞教育公平的行為開展綜合執(zhí)法，加強同公安、市場監(jiān)管、稅務等相關部門的溝通，開展針對教育的綜合執(zhí)法，形成省市縣三級教育行政執(zhí)法體系，提高行政執(zhí)法成效。建立完善的責任追究制度、監(jiān)督制度、督導制度，在提升執(zhí)法者法律意識的同時確保其敢于作為，保證違法必究，規(guī)范教育行政執(zhí)法行為。完善教育行政執(zhí)法程序，促進行政許可、行政處罰、行政強制等教育領域常用執(zhí)法行為行使的規(guī)范化，進一步促進教育行政審批、行政處罰、行政執(zhí)法檢查等制度的完善，為教育公平提供嚴密的程序保障。

推進《中華人民共和國中外合作辦學條例》及其實施辦法修訂完善，保障教育對外開放的高質量發(fā)展。進一步擴大《中華人民共和國中外合作辦學條例》的適用范圍，增加營利性中外合作辦學種類，放寬合作辦學主體以及辦學模式的限制，增加適用外資獨立辦學和招收國際學生的條款，加強立法引導，從法律層面細化“不低于外方標準”的規(guī)定。完善《中華人民共和國中外合作辦學條例》準入制度有關規(guī)定，制定外國優(yōu)質教育資源量化標準，建立外方辦學機構準入清單，吸引更多符合標準的學校參與中外合作辦學。在立法層面為高層次中外合作辦學、高新技術人才培養(yǎng)等提供稅收、政策支持，增加高層次中外合作辦學的占比，提升高新技術人才培養(yǎng)數(shù)量。同時，鼓勵高校在緊缺、薄弱的專業(yè)學科領域選擇影響力大、優(yōu)勢強的國外教育資源進行辦學合作，加大國際一流高校參與合作辦學的力度，進一步擴大優(yōu)質教育資源的引入范圍，尤其注重同“一帶一路”沿線國家的合作。完善中外合作辦學的具體法律審核標準，從法律層面進一步細化“較高辦學質量”的量化標準并加以應用，有效防止“文憑工廠”的開辦，促進高素質人才培養(yǎng)。完善對外合作辦學的評估機制和退出機制等法律規(guī)定，及時掌握合作辦學的最新動態(tài)，規(guī)范辦學行為，優(yōu)化引進教育資源。

（作者分別為鄭州大學法學院博士研究生；鄭州大學法學院博導，教育部鄭州大學教育法研究中心執(zhí)行主任）

責編/靳佳 美編/王夢雅