新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對策

李文嘉 李蕊

【關(guān)鍵詞】新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 黨的領(lǐng)導(dǎo) 共享發(fā)展 風(fēng)險防控 共同富裕

【中圖分類號】F321.32 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，推進(jìn)共同富裕，最繁重、最艱巨的任務(wù)依然在農(nóng)村。2023年4月，習(xí)近平總書記在廣東考察時強(qiáng)調(diào)：“加快構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，深入實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，促進(jìn)共同富裕?！卑l(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕具有重要意義。關(guān)于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本內(nèi)涵和發(fā)展途徑，2023年中央一號文件指出：“構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?！蹦壳埃透鞯丶韧鶎嵺`來看，在多樣化發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，仍需進(jìn)一步闡明發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對促進(jìn)共同富裕的實踐價值，并在對現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實困境的深入分析基礎(chǔ)上，總結(jié)各方發(fā)展路徑中蘊(yùn)含的共性原則，為實現(xiàn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更高水平、更加均衡發(fā)展提供參考。

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對于促進(jìn)共同富裕的實踐價值

新時代共同富裕是包含廣大農(nóng)民群體的全民富裕，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)村治理現(xiàn)代化、宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)的全面富裕，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三個維度的共同富裕具有十分重要的實踐價值。

首先，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的必由之路。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建立在市場主導(dǎo)資源配置基礎(chǔ)上，治理架構(gòu)更科學(xué)、經(jīng)營方式更穩(wěn)健、發(fā)展途徑更多元，既能發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更具備社會主義制度優(yōu)勢。一方面，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有利于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力轉(zhuǎn)換更新，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展；有利于破除此前集體經(jīng)濟(jì)“‘分多‘統(tǒng)少”的不良格局，實現(xiàn)以“分”為基礎(chǔ)，優(yōu)化“統(tǒng)”的功能來實現(xiàn)更高水平的“統(tǒng)分結(jié)合”，有效實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展效率躍升，從而更能實現(xiàn)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅成果。另一方面，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大能夠不斷滿足農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技裝備需要，其強(qiáng)大的勞動聯(lián)合或資本聯(lián)合能力更便于將農(nóng)戶組織起來，形成共建共贏的勞動合力，形成規(guī)模化、科技化、機(jī)械化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，不斷增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)綜合競爭力。

其次，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面，有助于農(nóng)村治理“硬件”的強(qiáng)化，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)滿足了村級基層組織日常治理活動的物質(zhì)需求，并且是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)“五位一體”的全方位需求，包括推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提供教科文衛(wèi)多領(lǐng)域公共服務(wù)等，使基層黨組織、村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織等治理主體更有能力服務(wù)廣大農(nóng)民。另一方面，有助于治理“軟件”的更新，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)同時也要求基層組織具備更科學(xué)的管理經(jīng)營方式、更強(qiáng)大的組織動員能力、更民主的自治氛圍、更文明的鄉(xiāng)風(fēng)環(huán)境，這就要求基層組織提升基層治理能力，完善治理體系，切實履行治理責(zé)任，持續(xù)促進(jìn)自治、共治、德治、法治相統(tǒng)一的農(nóng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

最后，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的必要條件?！鞍l(fā)展成果由人民共享”的共享發(fā)展理念是共同富裕的應(yīng)有之義，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的集體所有性質(zhì)和市場化資源配置模式，使之更有利于兼顧“公平”與“效率”，既把蛋糕做大，又能分好。從各地的實踐看，一方面，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)目前探索出的現(xiàn)代物流、休閑旅游、特色電商等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)崗位，讓農(nóng)戶獲得更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收入。另一方面，利用農(nóng)村閑置土地、房產(chǎn)等資源進(jìn)行的資源發(fā)包、物業(yè)出租、資產(chǎn)參股等模式，可以使農(nóng)戶參與集體資產(chǎn)分紅等二次收入分配，使農(nóng)村集體資產(chǎn)切實轉(zhuǎn)化為農(nóng)民增收致富的重要來源，也為農(nóng)業(yè)富余勞動力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，拓展了農(nóng)民增收的渠道。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實困境

基于社會主義初級階段的基本國情現(xiàn)實和復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，加之新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的初步探索階段，尚未有成熟的法律政策體系進(jìn)行規(guī)范保障，其發(fā)展邏輯的內(nèi)部矛盾和發(fā)展環(huán)境的外部風(fēng)險交織疊加，在主體能力、成果共享和風(fēng)險防控層面呈現(xiàn)出一些困境亟待關(guān)注和解決。

領(lǐng)導(dǎo)力量：基層黨組織組織力和職能還有待進(jìn)一步發(fā)揮。當(dāng)前，經(jīng)過市場化改革后，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要更加科學(xué)完善的法人治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)管理制度，但在一些地區(qū)農(nóng)村基層治理主體的能力存在不足，尚不能適應(yīng)發(fā)展需要。具體來說，作為領(lǐng)導(dǎo)力量的基層黨組織組織力不強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)職能發(fā)揮尚不充分，治理人才缺乏。一些地方的基層治理主體還保持著村兩委和集體經(jīng)濟(jì)組織“一套人馬統(tǒng)一管”的現(xiàn)狀，尚不能實現(xiàn)“政經(jīng)分離”，村黨支部書記、股份合作社社長任職混亂、權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致基層黨組織無法在具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中落實黨的領(lǐng)導(dǎo)。一些黨員干部思想或冒進(jìn)，幻想發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)一蹴而就，缺乏可持續(xù)發(fā)展理念；或保守，對新型集體經(jīng)濟(jì)的定位、理念和路徑等缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識，導(dǎo)致不敢干、不想干、不會干，延誤最佳發(fā)展契機(jī)。

共建共享：農(nóng)民對于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心和參與積極性有待提高。黨的十八大以來，黨中央下大力氣整治、強(qiáng)化了農(nóng)村基層黨的建設(shè)，但是長期以來形成的“小農(nóng)”思想在農(nóng)村地區(qū)還有一定程度的影響。一方面，有人擔(dān)心在發(fā)展過程中會“富”了個別村干部而“損”了多數(shù)人利益，①導(dǎo)致缺乏走集體致富的信心。即使是已經(jīng)參與進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的部分農(nóng)民，也存在對家庭收益關(guān)注多、對集體經(jīng)營關(guān)注少甚至漠不關(guān)心的情況，導(dǎo)致常常是“出工不出力”，難以形成集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力。另一方面，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為新事物，其發(fā)展進(jìn)程必然呈現(xiàn)螺旋上升趨勢，前途無疑光明，但道路可能曲折。由于種種因素，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不可避免地存在效益波動、后勁不足等現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民群體并不能立時享受到發(fā)展成果。此外，與其他法人不同之處在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著大量公共職能和社會保障功能。②一些地方集體經(jīng)濟(jì)盈余后，優(yōu)先償還村集體欠款、建設(shè)公共設(shè)施，而不是向農(nóng)民分紅，也導(dǎo)致了農(nóng)民群體“共享”的獲得感不強(qiáng)，“共建”的積極性也就不足。

風(fēng)險防控：市場化經(jīng)營模式伴生風(fēng)險控制有待改進(jìn)。法治是最好的營商環(huán)境，但現(xiàn)階段我國尚未針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性進(jìn)行有別于其他市場主體的規(guī)則設(shè)計，因此新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展對更廣范圍、更深層次、更高強(qiáng)度市場化經(jīng)營投資的需要，與風(fēng)險控制模式的訴求和實際控制手段上的法治困境形成一對矛盾關(guān)系。一是現(xiàn)行法規(guī)定與經(jīng)營投資風(fēng)險控制力度的實踐訴求不匹配?，F(xiàn)行相關(guān)實定法并未區(qū)分經(jīng)營者的具體類型來進(jìn)行風(fēng)險控制，僅是在某些高風(fēng)險的經(jīng)營投資領(lǐng)域，采取投資者準(zhǔn)入控制的方式。實踐中，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要采取行政管理的方式來控制其經(jīng)營投資風(fēng)險。這實屬考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有承擔(dān)的公共職能、人員素質(zhì)狀況，避免投資損失的無奈之舉，也表明現(xiàn)行法尚未考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊性的投資風(fēng)險控制模式，存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間。二是風(fēng)險行政控制模式欠缺實定法賦權(quán)。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營投資行為進(jìn)行前置審批本質(zhì)上是行使行政管理權(quán)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非因國家出資而設(shè)立，雖然行政機(jī)關(guān)可以就登記等事項對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)管，但并無法律直接明確了行政機(jī)關(guān)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理有直接干預(yù)的權(quán)力。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展路徑和共性選擇

上述現(xiàn)實與困境，在各地探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的實踐中，通過對不同模式的選擇和優(yōu)化，在一定程度上得到了緩解。以浙江為例，目前較為成熟的發(fā)展路徑包括：合作開發(fā)聯(lián)營式的“飛地”抱團(tuán)型，資產(chǎn)盤活帶富型，鄉(xiāng)村經(jīng)營創(chuàng)富型，股權(quán)分紅促富型和服務(wù)輸出奔富型。不同地區(qū)的不同發(fā)展路徑之間，具有如下共性選擇，這也是選擇新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的共性原則。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終。近年來，隨著黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利推進(jìn)，明確和賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位，有效增強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力。一是要選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織班子，選拔培育一批政治素質(zhì)高、黨性原則強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平優(yōu)、群眾基礎(chǔ)好的黨員干部，提升基層黨組織的組織力和服務(wù)群眾能力，強(qiáng)化對集體經(jīng)濟(jì)的宏觀把握；還要注重多方黨組織合作共建，打破村域、溝域、鎮(zhèn)域壁壘，不斷擴(kuò)大黨支部“朋友圈”，探索集約發(fā)展、互補(bǔ)發(fā)展、共贏發(fā)展的新路徑。二是要加大基層人才供給，在村內(nèi)注重發(fā)現(xiàn)政治強(qiáng)、懂經(jīng)營、善管理、能致富的“能人”，在村外要積極引導(dǎo)外出經(jīng)商務(wù)工人員、退休干部、退轉(zhuǎn)軍人、高校畢業(yè)生以及各行業(yè)經(jīng)營主體回歸農(nóng)村，形成強(qiáng)大的人才智庫支持。

堅持共享發(fā)展以維護(hù)農(nóng)民根本利益。一是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過立法方式清晰界定集體所有制環(huán)境中各生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)諸多要素的集中配置和有序流動，實現(xiàn)農(nóng)村土地、生態(tài)、人居環(huán)境等資源的最優(yōu)配置，持續(xù)將發(fā)展成果的“蛋糕”做大。二是要積極有效地跟進(jìn)政府宏觀統(tǒng)籌和管理服務(wù)，引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極探索創(chuàng)新資源變紅利的有效形式，穩(wěn)妥處理集體增收與家庭增收的共贏關(guān)系，努力推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的同時實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。總之，不斷拓寬增收途徑，不斷擴(kuò)大受益群體，不斷提高共享發(fā)展的獲得感。

堅持依靠法治有效防控市場化風(fēng)險。風(fēng)險控制的核心目的是為防止經(jīng)營投資虧損后直接減損集體成員的利益，以致集體經(jīng)濟(jì)制度目標(biāo)無法實現(xiàn)。因此，對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險控制宜采取更為嚴(yán)格的制度審視。一是構(gòu)建更強(qiáng)力的風(fēng)險防控制度。在現(xiàn)行法的市場準(zhǔn)入制度基礎(chǔ)上強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織風(fēng)險控制，建議抓住《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》制定這一歷史機(jī)遇，及時增設(shè)相關(guān)風(fēng)險控制制度。二是區(qū)分主體類型來配置差異化的風(fēng)險控制機(jī)制。就現(xiàn)實情況看，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因城市擴(kuò)張、土地征收等原因已經(jīng)變成了“城中村”，集體成員的社會福利與同地域城鎮(zhèn)居民并無實質(zhì)性差異，且新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職能即是追求經(jīng)營利潤并向成員共享，符合營利法人的基本特征，也與國家鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略意圖相契合，此時嚴(yán)格控制風(fēng)險實益不大。因此，宜僅對仍舊從事糧食生產(chǎn)和承載社會保障功能的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險控制。

（作者分別為中國政法大學(xué)地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心研究員；中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重點(diǎn)項目“加強(qiáng)耕地保護(hù)領(lǐng)域立法研究”（項目編號：23AZD042）及國家社科基金一般項目“落實集體所有權(quán)的私法邏輯與實現(xiàn)路徑研究”（項目編號：22BFX074）的階段性成果】

【注釋】

①胡學(xué)英：《共同富裕目標(biāo)下新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心要義、現(xiàn)實困境與實現(xiàn)路徑——以江西省為例證》，《經(jīng)濟(jì)論壇》，2022年第6期。

②農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司集體資產(chǎn)處：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)關(guān)注的四個重要問題——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法研討會綜述》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》，2019年第2期。

責(zé)編/李丹妮 美編/王夢雅