深化國企領(lǐng)域腐敗治理

杜治洲

【關(guān)鍵詞】國企 腐敗 廉潔合規(guī)體系 腐敗容忍度

【中圖分類號】D262.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2023年6月29日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息，中央企業(yè)9名管理人員接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。據(jù)統(tǒng)計，自2023年3月16日至6月29日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委已集中發(fā)布11批國資央企管理人員接受審查調(diào)查的信息，至少49名央企管理人員被查。2023年4月26日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站刊發(fā)的《國資央企管理人員接受審查調(diào)查信息集中發(fā)布 重點領(lǐng)域重點整治》一文稱，集中發(fā)布國資央企管理人員接受審查調(diào)查信息，釋放出“持續(xù)深化整治國有企業(yè)領(lǐng)域腐敗，加大查辦案件工作力度，嚴(yán)字當(dāng)頭、一嚴(yán)到底的強(qiáng)烈信號”。

國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的主要載體，是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。黨的十八大以來，黨中央始終高度重視國有企業(yè)的反腐敗工作，有的國企高管相繼落馬，國企反腐成效顯著。同時也應(yīng)該看到，國企領(lǐng)域反腐敗形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，新型腐敗和隱性腐敗頻發(fā)，呈現(xiàn)出腐敗主體圈子化、腐敗行為間接化、利益實現(xiàn)方式隱蔽化、風(fēng)腐交織一體化等新的趨勢。國企腐敗不僅導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，而且嚴(yán)重破壞社會公平公正，損害政府公信力。國企腐敗侵蝕的是全體人民的共同財富以及我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)黨和國家前途命運(yùn)。因此，深入探討國有企業(yè)腐敗成因及治理對策，不僅意義重大而且十分緊迫。

國企腐敗的主要表現(xiàn)

利益輸送。國企領(lǐng)域利益輸送的方式主要有：第一，“投資入股型”利益輸送。例如，有的國企管理者的特定關(guān)系人在本企業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)投資入股，獲取非法利益。第二，“高買低賣型”利益輸送。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)將國有資產(chǎn)委托、租賃、承包給特定關(guān)系人經(jīng)營，以明顯高于市場的價格向其親友經(jīng)營管理的單位采購產(chǎn)品，或者以明顯低于市場的價格向其親友經(jīng)營管理的單位銷售產(chǎn)品。第三，“信息透露型”利益輸送。少數(shù)國企高管利用自己掌握的上市公司業(yè)績、基金投資策略等非公開信息，推薦關(guān)聯(lián)方低買高賣公司股票債券等實現(xiàn)利益輸送。第四，“互相辦事型”利益輸送。少數(shù)國企領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)，相互為對方配偶、子女和其他特定關(guān)系人安排工作，或為他們從事營利性活動提供便利條件。

設(shè)租尋租。少數(shù)國企管理者通過“白手套”“防火墻”“影子公司”“影子股東”等為設(shè)租尋租披上“合法外衣”；或憑借物資采購權(quán)、資源審批權(quán)等對企業(yè)經(jīng)營活動人為設(shè)置門檻，進(jìn)而收受賄賂；或通過向下屬單位負(fù)責(zé)人“打招呼”的方式，幫助特定關(guān)系人承接各類工程建設(shè)項目，從中收取“好處費(fèi)”；或利用職務(wù)便利，向參與投標(biāo)的公司透露評標(biāo)信息，收取對方“回扣”。

挪用侵占。相對于利益輸送和設(shè)租尋租，挪用公共資金、侵占國有資產(chǎn)等腐敗行為更加簡單粗暴，因其“技術(shù)含量”較低，近年來通過這種方式實施腐敗的人員數(shù)量呈下降趨勢，但仍是少數(shù)國企干部腐敗的重要方式。少數(shù)國企管理者利用職務(wù)之便，以虛假出資購貨等方式挪用巨額公款，供自己賭博揮霍或出借給朋友用于營利性活動；或利用掌握公司對公賬戶密碼等職務(wù)便利，以偽造對賬單等方式擅自從公司對公銀行賬戶挪用巨額公款，用于償還高利貸和個人投資、消費(fèi)；或“靠企吃企”，在國有企業(yè)破產(chǎn)清算、改制、投資合作、發(fā)展新業(yè)態(tài)的過程中利用職權(quán)“藏錢”，搞“體外運(yùn)作”，采取各種方式隱匿、轉(zhuǎn)移和侵吞國有資產(chǎn)。

“近親繁殖”。在極個別國企內(nèi)部，少數(shù)國企領(lǐng)導(dǎo)將組織人事制度拋諸腦后，任人唯親，搞裙帶關(guān)系和“小圈子”，決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”；企業(yè)運(yùn)行的常態(tài)是親親相隱、互相包庇，利益均沾，“一人得道，雞犬升天”，例如，2016年，中央巡視組巡視金融系統(tǒng)時發(fā)現(xiàn)，一銀行“總行管理的691名干部中，220名干部的配偶、子女共240人在系統(tǒng)內(nèi)工作”。最終的結(jié)果可能是針插不入、水滴不進(jìn)，黨紀(jì)國法、公司制度成為擺設(shè)，無人問津，失去約束力。如此“和諧”的企業(yè)事實上卻暗藏著較大的風(fēng)險隱患。一旦出現(xiàn)違紀(jì)違法行為，往往就是串案、窩案，甚至是“塌方式腐敗”，給黨和國家事業(yè)造成巨大損失。

政商“旋轉(zhuǎn)門”。政府官員可以去國企任職，國企領(lǐng)導(dǎo)也可以“旋轉(zhuǎn)”為政府官員。不可否認(rèn)，這樣的交流如果是規(guī)范的，的確可以實現(xiàn)政府治理和國企效益的雙贏。然而，有的人卻要通過政商“旋轉(zhuǎn)”搞官商勾結(jié)，要么先當(dāng)官后發(fā)財，或者先發(fā)財后當(dāng)官，當(dāng)官發(fā)財兩不誤。例如，國企領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入政府部門任職可能會帶來一些問題：一方面，國企領(lǐng)導(dǎo)將企業(yè)管理中的效率優(yōu)先和追求利潤最大化的思維帶入政府機(jī)關(guān)后，可能會導(dǎo)致較大的權(quán)力腐敗風(fēng)險；另一方面，從國企到政府部門任職由于薪資待遇的差距產(chǎn)生的心理落差，可能會使“旋轉(zhuǎn)人”產(chǎn)生強(qiáng)烈的補(bǔ)償心理，從而大大刺激其“撈錢”的動機(jī)。而過去在國企任職掌握的信息、人脈等各種資源和當(dāng)下在政府部門擁有的實權(quán)，則為政商合謀大開方便之門，極少數(shù)“旋轉(zhuǎn)人”的發(fā)財夢就有可能順利實現(xiàn)了。

國企腐敗的主要原因

關(guān)于國企腐敗的原因，主流的解釋有兩種：一是有油水的地方就容易滑倒。國有企業(yè)權(quán)力集中、資金密集、資源富集，腐敗誘惑大、機(jī)會多。二是委托—代理鏈條過長，導(dǎo)致信息不對稱。深入分析國企腐敗案例可知，國企腐敗主要有以下幾個方面的原因：

有的國有企業(yè)內(nèi)部黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化。黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，是個別國企腐敗案件發(fā)生的根本原因。少數(shù)國企領(lǐng)導(dǎo)干部重業(yè)務(wù)、輕黨建，將黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)拋諸腦后，長期不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。他們錯誤地認(rèn)為只要抓好業(yè)務(wù)就可“一俊遮百丑”，黨的紀(jì)律和規(guī)矩是小事，出了問題不會被問責(zé)。有的國企內(nèi)部黨組織的核心作用被弱化、淡化、虛化和邊緣化，尤其表現(xiàn)為黨建與經(jīng)營“兩張皮”，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營被認(rèn)為是董事長、總經(jīng)理的事，黨委沒必要參與，只要就黨務(wù)抓黨建就行。在此觀念影響下，有的國有企業(yè)內(nèi)部，“三重一大”（重大決策事項、重要人事任免事項、重大項目安排事項、大額度資金運(yùn)作事項）決策制度形同虛設(shè)，民主集中制成了擺設(shè)，決策變?yōu)椤耙话咽帧钡摹耙谎蕴谩焙头止茴I(lǐng)導(dǎo)的“自留地”。這背后的深層次原因則是尚未實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性與政治屬性的統(tǒng)一：經(jīng)濟(jì)邏輯占主導(dǎo)就會導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，政治邏輯占主導(dǎo)就會損害企業(yè)經(jīng)營效率。如果有的國企黨建只強(qiáng)調(diào)政治邏輯，生產(chǎn)經(jīng)營只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)邏輯，企業(yè)行為就會在二者之間踩“蹺蹺板”，出現(xiàn)“為考核而黨建”“形式主義黨建”等不良現(xiàn)象。

權(quán)力濫用與權(quán)力合謀。任何腐敗現(xiàn)象都并非獨立的存在，國企領(lǐng)域的腐敗也不例外，它與政府權(quán)力的濫用有著千絲萬縷的聯(lián)系。國企腐敗案件的背后，往往有著少數(shù)腐敗的政府官員的影子。從某種意義上講，國企腐敗是政府中的個別腐敗分子與國企中的少數(shù)腐敗人員合謀的結(jié)果。一方面，在當(dāng)前的國有企業(yè)管理體制中，政府和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通過人事任免權(quán)和業(yè)績考核權(quán)等權(quán)力實現(xiàn)對國有企業(yè)的控制。在此體制下，一旦出現(xiàn)少數(shù)政府官員覬覦國有資產(chǎn)，對國家財富動了貪念，那么他們與其管轄下的個別國企領(lǐng)導(dǎo)干部合謀進(jìn)行非法牟利的可能性就會上升。另一方面，個別政府部門通過制定傾向于國企的政策，與少數(shù)國企干部共同從國企改革中獲取巨額利益。例如，在國企管理層收購中，政府的推動力量幾乎是決定性的。受少數(shù)國企內(nèi)部管理者的影響，少數(shù)公共政策的制定者就有可能以人民或者公共利益的名義與少數(shù)國企管理者合謀，瓜分國有資產(chǎn)，破壞社會公平和正義。

目標(biāo)定位還有待進(jìn)一步明確。國有企業(yè)既是“國有”又是“企業(yè)”，因此，國企兼具公共性與營利性雙重屬性。國企的公共性決定其必須服務(wù)和服從于公共利益，注重公平；而營利性則決定其必須關(guān)注產(chǎn)出投入比，追求效率。國企的雙重屬性容易導(dǎo)致目標(biāo)定位的搖擺不定、模糊不清，甚至被少數(shù)管理者利用。一方面，自上而下的公權(quán)力對國有企業(yè)起到?jīng)Q定性作用；另一方面，國有企業(yè)具有市場經(jīng)濟(jì)主體的屬性，在國家監(jiān)管、社會責(zé)任與公益目的極度弱化的情況下，多元化的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)營方式又成為其謀取私利的重要途徑。①換言之，國企目標(biāo)定位模糊，使得國企的公共性與營利性均成為少數(shù)企業(yè)及其管理者逃避責(zé)任、謀取利益的借口，成為少數(shù)國企干部腐敗的“遮羞布”。

有的國企內(nèi)控制度建設(shè)滯后。內(nèi)部控制制度可以發(fā)揮事前防范、事中控制和事后監(jiān)督的全過程功效，在規(guī)范業(yè)務(wù)、防范風(fēng)險及確保國有資產(chǎn)保值增值方面發(fā)揮著重要作用，但有的國企內(nèi)控制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致腐敗風(fēng)險劇增、國有資產(chǎn)流失等問題長期被掩蓋。首先，有的國企領(lǐng)導(dǎo)不重視內(nèi)控制度。有的國企領(lǐng)導(dǎo)干部沒有認(rèn)識到內(nèi)控制度的重要性，盡管建立了內(nèi)控制度，但體系不完整，執(zhí)行也不到位。此外，有的國企領(lǐng)導(dǎo)變動頻繁，并且前后任領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點不一樣，上一任領(lǐng)導(dǎo)建立的內(nèi)控制度體系不一定得到下一任領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和重視，也就無法真正落實。其次，內(nèi)控制度可操作性不強(qiáng)。有的國企直接照搬其他企業(yè)的內(nèi)控制度，沒有考慮到企業(yè)自身的組織架構(gòu)、生產(chǎn)流程、管理需要等方面的特殊性，造成內(nèi)控制度缺乏可操作性和適應(yīng)性。最后，內(nèi)控制度剛性不足。少數(shù)國企領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行內(nèi)控制度的過程中過分變通，一味強(qiáng)調(diào)靈活性和特殊性，有的國企員工懾于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，選擇被動配合，從而使內(nèi)控制度流于形式，失去了應(yīng)有的剛性。

國企腐敗的治理之策

國企腐敗不僅損害企業(yè)和人民的利益，而且破壞社會公平，損害黨長期執(zhí)政的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議將國有企業(yè)列為反腐敗重點領(lǐng)域強(qiáng)化部署，強(qiáng)調(diào)堅決清理風(fēng)險隱患大的行業(yè)性、系統(tǒng)性、地域性腐敗。治理國企腐敗，需要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來審視，從黨的自我革命的要求來謀劃，結(jié)合國情，從實際出發(fā)，提出具有針對性、可行性和科學(xué)性的治理對策。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之?！毙枰Y(jié)合黨的建設(shè)弱化、淡化、虛化、邊緣化問題在本企業(yè)的具體表現(xiàn)，找準(zhǔn)癥結(jié)，采取有效措施，使黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化，推進(jìn)黨的建設(shè)與企業(yè)治理深度融合，以黨建引領(lǐng)和服務(wù)企業(yè)發(fā)展。第一，將黨組織在國有企業(yè)治理體系中的地位法定化。需要在公司章程中明確黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工等具體內(nèi)容，明確黨組織在國企治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，把黨建工作納入企業(yè)管理制度體系。第二，優(yōu)化黨政干部“雙向進(jìn)入，交叉任職”制度。在董事長、總經(jīng)理分設(shè)的前提下，符合條件的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)入董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。特別是需要有序推行國企黨委書記“一正兩副”模式，即黨委書記兼任董事長或執(zhí)行董事、一位黨委副書記兼任總經(jīng)理、另一位黨委副書記專職抓黨務(wù)。第三，健全重大事項決策機(jī)制。國有企業(yè)需要完善“三重一大”決策程序，嚴(yán)格落實黨組織研究討論重大事項前置程序。建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度，實施必要的痕跡管理，通過錄音、錄像等方式將黨組織研討“三重一大”事項的情況如實記錄下來，建立臺賬，以備檢查督察。

規(guī)范政府權(quán)力。治理國企腐敗，政府既是責(zé)任主體，又是實施對象。首先，整治政府內(nèi)部的腐敗問題。政府權(quán)力具有一定的滲透性，政府內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象會快速蔓延至國有企業(yè)，因此，治理國企腐敗也需要加大懲治政府官員腐敗的力度，將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，保證公權(quán)力在正確的軌道上運(yùn)行。其次，明確界定政府與國企之間的邊界，最大限度地減少政府對市場活動的直接干預(yù)。堅持政企分開、政資分開，科學(xué)界定出資人代表機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界，一企一策地對國有企業(yè)分類授權(quán)。同時政府相關(guān)部門對國企放管結(jié)合，將該放的權(quán)下放到位、該管的事管出成效。最后，健全公職人員退出制度，消除離職人員的“剩余權(quán)力”。嚴(yán)格執(zhí)行公職人員離職后從業(yè)限制的相關(guān)法紀(jì)規(guī)定，加強(qiáng)離任經(jīng)濟(jì)審計，關(guān)注官員離職退休后的“冷凍期”，限定其定期向原單位報告?zhèn)€人有關(guān)事項等。更進(jìn)一步的對策是：借鑒域外立法，新增政商“旋轉(zhuǎn)門”利益沖突罪，在刑法中將離職公職人員的“旋轉(zhuǎn)門”利益沖突行為規(guī)定為犯罪行為，并與其他黨紀(jì)國法緊密銜接，形成對“旋轉(zhuǎn)門”腐敗的強(qiáng)大威懾。

推進(jìn)股權(quán)改革。當(dāng)前，亟需對國企實施分類監(jiān)管和混合所有制改革。一方面，將國有企業(yè)分為公益性國企和營利性（競爭性）國企，并采取不同的監(jiān)管模式。公益性國企的政治目標(biāo)大于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，需要以非營利性為原則，以實現(xiàn)公眾利益和社會效益最大化為標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)管。對公益性國企不采取市場化監(jiān)管手段，而是以政府監(jiān)管為主、社會監(jiān)督為輔。競爭性國企的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)大于政治目標(biāo)，需要遵循“非禁即準(zhǔn)入”原則，建立國有資產(chǎn)退出機(jī)制，并且禁止以政府決策代替企業(yè)決策，以維護(hù)國企的市場主體地位。另一方面，大力推進(jìn)國企混改，國有企業(yè)中引入非國有資本，通過改革企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，扎實推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革?；旄牟粌H能夠提高國企的競爭力和效率，吸引更多的資本和管理經(jīng)驗，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，而且能夠促使國資和民資之間形成有效的制衡機(jī)制，落實委托人對代理人的監(jiān)督，促進(jìn)企業(yè)決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)運(yùn)行的科學(xué)化、廉潔化，從而降低國企腐敗風(fēng)險。

深化合規(guī)管理。2022年10月，國務(wù)院國資委印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》正式實施，標(biāo)志著中央企業(yè)合規(guī)管理工作進(jìn)入了新的發(fā)展時期，也預(yù)示著所有國有企業(yè)的合規(guī)管理已成大勢所趨。為防范生產(chǎn)經(jīng)營和資本運(yùn)作過程中的廉政風(fēng)險和其他風(fēng)險，國有企業(yè)需要建立合規(guī)管理體系，有效防控合規(guī)風(fēng)險。第一，建立符合企業(yè)實際的制度化的合規(guī)管理體系。國企的合規(guī)管理體系是包括廉潔合規(guī)體系、反壟斷合規(guī)體系、數(shù)據(jù)保護(hù)合規(guī)體系等在內(nèi)的大體系，而且需要與企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險等級相匹配，各項制度根據(jù)管理需要“量身定做”，具有可行性，堅決避免合規(guī)管理體系被束之高閣，成為“面子工程”。第二，建立一個專門的、獨立的合規(guī)管理部門，明確合規(guī)管理團(tuán)隊的職責(zé)和權(quán)限，構(gòu)建完善的合規(guī)風(fēng)險防范框架。合規(guī)管理部門的首席合規(guī)管理官及其領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊成員，需要具備專業(yè)合規(guī)管理知識，并且與公司的利益無較大關(guān)聯(lián)，這樣才能減少業(yè)務(wù)部門對其合規(guī)管理工作的干擾。第三，定期開展合規(guī)管理體系有效性評價。國有企業(yè)可以通過“開展評價—發(fā)現(xiàn)問題—及時整改”的方式，不斷完善合規(guī)管理體系，提升廉潔合規(guī)管理水平，最大限度降低權(quán)力濫用和國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險。

建設(shè)廉潔文化。一方面，通過嚴(yán)厲懲治和有效預(yù)防提升民眾對腐敗危害的認(rèn)知，降低民眾的腐敗容忍度。廉潔文化與廉政制度建設(shè)密切相關(guān)，沒有脫離廉潔文化的廉政制度，也沒有脫離廉政制度的廉潔文化。懲治和預(yù)防腐敗制度的剛性執(zhí)行，將對少數(shù)民眾托關(guān)系甚至行賄行為進(jìn)行糾偏，進(jìn)而在民眾心中種下規(guī)則意識和公正觀念的種子，讓其生根發(fā)芽，不斷傳播，形成公私分明、公開公正的廉潔文化氛圍。另一方面，在全社會范圍內(nèi)實施全生命周期的廉潔教育。廉潔教育需要從娃娃抓起，國家需要在幼兒園、小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)建立完整的廉潔教育體系；出臺《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》的司法解釋，進(jìn)一步明確監(jiān)護(hù)人對被監(jiān)護(hù)人實施廉潔教育的具體責(zé)任；媒體、公益機(jī)構(gòu)、社區(qū)等需要承擔(dān)起對公民開展終身廉潔教育的社會責(zé)任，設(shè)置專項經(jīng)費(fèi)，保障廉潔教育的持續(xù)有效開展。

（作者為燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，廉政與治理研究中心主任，中國廉政法制研究會理事）

【注：本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“新時代地方推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的實踐探索、成效評價與經(jīng)驗總結(jié)”（項目編號：22ZDA035）階段性成果】

【注釋】

①毛昭暉：《懲防體系的軟肋：國企腐敗的制度依賴性透視》，《廉政文化研究》，2010年第2期，第27頁。

責(zé)編/謝帥 美編/王夢雅