基于PMC指數(shù)模型的中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策量化評(píng)價(jià)

胡恒祺 朱文興 徐水太

［摘 要］選取1991—2022年發(fā)布的126項(xiàng)稀土產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)文本挖掘與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方法選定9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和49項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建PMC指數(shù)模型，結(jié)合PMC指數(shù)與曲面對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。研究表明：我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)性文件效力強(qiáng)，不同階段政策重點(diǎn)差異性大；政策整體呈現(xiàn)隨行政級(jí)別的降低，實(shí)用性與操作性愈強(qiáng)的特點(diǎn)；政策總體設(shè)計(jì)較為合理，但在調(diào)控范圍、激勵(lì)措施、長(zhǎng)期規(guī)劃等方面具有改善空間。

［關(guān)鍵詞］稀土政策；文本特征分析；PMC指數(shù)模型；政策量化評(píng)價(jià)

［中圖分類號(hào)］F22? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-7544（2023）06-0061-11

［作者簡(jiǎn)介］胡恒祺，江西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生；

朱文興，江西理工大學(xué)商學(xué)院教授，博士后；

徐水太，江西理工經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士。

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“產(chǎn)品空間視角下中國(guó)稀有礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑及政策選擇研究”（20XGL016）；江西理工大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“基于PMC指數(shù)模型的中國(guó)稀土安全政策量化評(píng)價(jià)”（XY2022-S046）

一、引言

稀土作為21世紀(jì)各個(gè)國(guó)家最為重要的戰(zhàn)略性資源，被譽(yù)為“工業(yè)黃金”“新材料寶庫(kù)”，在高新技術(shù)材料、國(guó)防軍事、航空航天以及新能源汽車等領(lǐng)域的作用日益凸顯［1-2］。2010年開(kāi)始，美國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家相繼將稀土資源列入關(guān)鍵性礦產(chǎn)目錄，促使稀土資源的競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，成為國(guó)家之間戰(zhàn)略博弈的關(guān)鍵材料。中國(guó)稀土資源儲(chǔ)備量大，品種齊全，是全球稀土資源的主要出口國(guó)，在全球稀土產(chǎn)品貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)著主導(dǎo)地位［3］。鑒于稀土資源與產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵地位，中國(guó)從中央到地方相繼出臺(tái)了一系列的稀土政策來(lái)推動(dòng)資源利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展［4］。這些政策不同階段的主要指向如何，設(shè)計(jì)是否合理？中央與地方政策各自定位有何差異，協(xié)同推進(jìn)的效能是否達(dá)到預(yù)期？為回答上述問(wèn)題，本文從政策文本的角度對(duì)我國(guó)1991—2022年出臺(tái)的單項(xiàng)稀土產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究，分析政策的合理性、科學(xué)性以及發(fā)展性，為未來(lái)我國(guó)新一輪稀土產(chǎn)業(yè)政策的制訂與優(yōu)化提供科學(xué)依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）稀土政策的實(shí)踐研究

中國(guó)稀土政策主要包括三類：產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策和競(jìng)爭(zhēng)政策。產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的方向進(jìn)行規(guī)劃；貿(mào)易政策是對(duì)我國(guó)出口關(guān)稅和配額等方面做出規(guī)定；競(jìng)爭(zhēng)政策是優(yōu)化稀土市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，對(duì)稀土進(jìn)出口貿(mào)易格局進(jìn)行調(diào)整。不同類別的政策對(duì)我國(guó)稀土資源的作用效果差異明顯，學(xué)術(shù)界先后從政策演進(jìn)、結(jié)構(gòu)升級(jí)等［5-6］方面對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了研究，認(rèn)為應(yīng)謹(jǐn)慎制定產(chǎn)業(yè)政策以防范行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，靈活調(diào)節(jié)稀土產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，增強(qiáng)對(duì)我國(guó)稀土儲(chǔ)量的重視，確保我國(guó)稀土資源可持續(xù)性發(fā)展。貿(mào)易政策的演變經(jīng)歷了從改革開(kāi)放時(shí)期的鼓勵(lì)出口貿(mào)易政策到21世紀(jì)的稀土出口配額管理［7］。2014年，WTO裁定中國(guó)稀土貿(mào)易政策不符合聯(lián)合國(guó)貿(mào)易規(guī)則，中國(guó)實(shí)施多年的出口配額和關(guān)稅政策難以繼續(xù)實(shí)行，對(duì)我國(guó)稀土資源的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定影響，引發(fā)了大量學(xué)者對(duì)我國(guó)稀土貿(mào)易政策未來(lái)制定方向的討論。彭德雷［8］提出應(yīng)著眼于國(guó)際規(guī)則，確保政策、法律的合規(guī)性；李活力等［9］根據(jù)能力悖論，提出我國(guó)企業(yè)應(yīng)提升其動(dòng)態(tài)應(yīng)變能力，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性。競(jìng)爭(zhēng)政策作為法制手段，主要是對(duì)其與出口政策的協(xié)調(diào)性以及政策制定進(jìn)行研究。如：何歡浪［10］基于博弈模型，研究中國(guó)戰(zhàn)略性資源競(jìng)爭(zhēng)政策與出口政策的相互代替性；?？壮龋?1］根據(jù)時(shí)間尺度研究稀土進(jìn)出口國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的制定與調(diào)整。

（二）政策評(píng)價(jià)的實(shí)踐研究

政策評(píng)價(jià)是指在政策的起草、調(diào)整、發(fā)布以及實(shí)施的全壽命周期中進(jìn)行綜合評(píng)估并考察其作用效能的科學(xué)方法?，F(xiàn)階段政策評(píng)價(jià)的方法主要有兩類，一類是以專家評(píng)價(jià)、內(nèi)容分析以及案例研究為主的質(zhì)性評(píng)價(jià)［12］；一類是以經(jīng)典理論為基礎(chǔ)，實(shí)證分析為手段的復(fù)合型量化評(píng)價(jià)［13］。由于質(zhì)性評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定主觀性過(guò)強(qiáng)，且對(duì)于參評(píng)專家能力的要求過(guò)高，現(xiàn)已被漸漸淘汰。隨著實(shí)證主義的興起，復(fù)合型量化評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政策評(píng)價(jià)的新方法論，如用于政策文本分析的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜［3］、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)［14］；用于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、金融改革、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排等問(wèn)題的灰色模型、多維度分析等方法［15-16］。在稀土政策評(píng)價(jià)方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)多為引入量化思維來(lái)對(duì)稀土政策實(shí)施效果展開(kāi)評(píng)價(jià)，且多為政策實(shí)施效果的事后評(píng)估，如：董娟等［17］以中國(guó)稀土上市公司為樣本，構(gòu)建財(cái)政支持效率評(píng)價(jià)模型和影響因素模型來(lái)評(píng)價(jià)我國(guó)稀土財(cái)稅政策的實(shí)施效能。盡管稀土政策評(píng)價(jià)研究成果不斷涌現(xiàn)，但仍存在評(píng)價(jià)視角單一，研究成果欠缺等問(wèn)題。

（三）研究評(píng)述

現(xiàn)有研究圍繞稀土政策展開(kāi)了多方面的討論，綜合運(yùn)用質(zhì)性評(píng)價(jià)與量化評(píng)價(jià)對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策以及競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行了廣泛研究，取得了豐富成果，但仍存在以下不足：（1）研究對(duì)象層面，現(xiàn)有研究圍繞我國(guó)稀土政策的事前制定與事后實(shí)施效果進(jìn)行了充分討論，但缺乏對(duì)稀土政策內(nèi)容特征及質(zhì)量評(píng)價(jià)的研究；（2）研究?jī)?nèi)容層面，現(xiàn)有研究大多是對(duì)稀土政策的演進(jìn)歷程進(jìn)行梳理或?qū)φ叩膶?shí)施效果及對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的影響進(jìn)行研究，尚未出現(xiàn)從政策本身設(shè)計(jì)的角度，如政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)、執(zhí)行客體、目標(biāo)及工具等方面對(duì)稀土政策進(jìn)行討論；（3）政策方法層面，現(xiàn)有研究大多采用質(zhì)性評(píng)價(jià)或量化評(píng)價(jià)對(duì)稀土政策的演進(jìn)歷程和實(shí)施效果進(jìn)行分析，將質(zhì)性研究與量化評(píng)價(jià)兩者相結(jié)合的研究鮮少發(fā)現(xiàn)。因此，本文基于我國(guó)1991—2022年中央和地方發(fā)布的稀土產(chǎn)業(yè)政策文本，構(gòu)建研究框架，對(duì)政策進(jìn)行內(nèi)容分析，提取高頻詞匯并繪制語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)，研究不同階段的政策指向，采用PMC指數(shù)模型對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，分析政策設(shè)計(jì)本身的合理性，研究中央層面與地方層面政策的差異及協(xié)同作用效果是否達(dá)到預(yù)期，最后對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策的制定及優(yōu)化提出建議。

三、研究設(shè)計(jì)

PMC指數(shù)模型是由Estrada［18］提出，近幾年在國(guó)內(nèi)廣泛運(yùn)用的政策評(píng)估模型，不僅能夠從定性的角度分析政策的一致性，還能夠從定量的角度設(shè)置多維度變量對(duì)政策的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析，使得政策評(píng)價(jià)結(jié)果更有針對(duì)性和操作性［19］。本文主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：（1）對(duì)所收集的稀土產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行預(yù)處理，分析政策的基本特征，利用ROST軟件提取高頻關(guān)鍵詞，構(gòu)建語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖譜，分析政策的內(nèi)容特征，為后續(xù)PMC指數(shù)構(gòu)建進(jìn)行鋪墊；（2）利用PMC指數(shù)模型對(duì)選取的政策文本進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，繪制PMC曲面依次對(duì)所選政策進(jìn)行逐一分析，并據(jù)此提出優(yōu)化建議。

（一）變量選取與參數(shù)識(shí)別

本文以國(guó)家和地方頒布的稀土產(chǎn)業(yè)政策為研究對(duì)象，對(duì)涉及稀土資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、總量指標(biāo)控制等政策進(jìn)行分析。為了確保政策文本的有效性和科學(xué)性，政策文本均來(lái)源于中國(guó)政府網(wǎng)、自然資源部、工信部以及北大法寶等官方網(wǎng)站。政策文本篩選原則：（1）發(fā)文單位為國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)、各級(jí)人民政府及直屬機(jī)構(gòu)、管委會(huì)及公司等正式機(jī)構(gòu)；（2）政策類別為法律法規(guī)、規(guī)劃、公告、通知等規(guī)范性公文；（3）所選政策文本必須包含稀土內(nèi)容且與稀土產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。最終收集整理共得到1991—2022年中國(guó)中央以及各省市地區(qū)發(fā)布的共126項(xiàng)稀土產(chǎn)業(yè)政策，其中中央層面政策47項(xiàng)，區(qū)域?qū)用嬲?9項(xiàng)。

將各政策文本內(nèi)容導(dǎo)入文本挖掘數(shù)據(jù)庫(kù)，使用ROST軟件對(duì)政策進(jìn)行分詞以及詞頻分析處理，過(guò)濾掉“更加”“充分”“加快”等無(wú)意義詞匯，合并“監(jiān)督”和“監(jiān)察”、“環(huán)境保護(hù)”和“環(huán)境維護(hù)”等意思相近的詞語(yǔ)，自定義“總量控制指標(biāo)”“冶煉分離”等專業(yè)術(shù)語(yǔ)，通過(guò)詞頻統(tǒng)計(jì)得到高頻詞匯，將提取到的高頻詞匯所構(gòu)建的共詞矩陣導(dǎo)入Gephi軟件，利用其Net-draw mapping功能繪制我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策高頻詞可視化共詞網(wǎng)絡(luò)（見(jiàn)圖1），以呈現(xiàn)政策文本的輻射程度和核心結(jié)構(gòu)。在圖譜中，高頻主題詞以網(wǎng)絡(luò)的形式連接，圓圈的大小代表主題詞出現(xiàn)的頻率，向外連接的線條代表該詞輻射的范圍，節(jié)點(diǎn)連接線越多，代表該詞匯的度數(shù)中心性越大，重要性越強(qiáng)。

基于稀土產(chǎn)業(yè)政策社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜和文本內(nèi)容分析，并根據(jù)已有文獻(xiàn)［12，20-24］對(duì)PMC指數(shù)模型指標(biāo)的設(shè)定，設(shè)置發(fā)文機(jī)構(gòu)（X1）、作用層面（X2）、政策評(píng)估（X4）、效力級(jí)別（X8）、政策時(shí)效（X9）等通用型一級(jí)變量，再結(jié)合稀土政策文本內(nèi)容分析與研讀，設(shè)置對(duì)應(yīng)的二級(jí)變量。根據(jù)詞頻統(tǒng)計(jì)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜，分析高頻詞匯及其之間的聯(lián)系，設(shè)置政策性質(zhì)（X3）、政策內(nèi)容（X5）、政策領(lǐng)域（X6）、激勵(lì)手段（X7）等一級(jí)變量和與稀土有關(guān)的二級(jí)變量。例如，根據(jù)圖譜中出現(xiàn)的“稀土開(kāi)采”“稀土貿(mào)易”“采礦權(quán)”“非法開(kāi)采”等詞，設(shè)置政策內(nèi)容（X5）應(yīng)包括但不限于“開(kāi)采總量控制”“稀土打黑”“礦業(yè)權(quán)審批”“稀土進(jìn)出口”等二級(jí)變量。其中激勵(lì)手段（X7）二級(jí)變量是根據(jù)稀土管理政策內(nèi)容文本分析以及查閱相關(guān)激勵(lì)措施，結(jié)合稀土管理政策的發(fā)展歷程進(jìn)行劃分。最終，構(gòu)建9個(gè)一級(jí)變量和49個(gè)二級(jí)變量的稀土政策量化評(píng)價(jià)體系（見(jiàn)表1）。

（二）多投入產(chǎn)出表的建立

多投入產(chǎn)出表是一種能夠存儲(chǔ)大量數(shù)據(jù)的分析框架，通過(guò)多維度角度衡量任意單一變量。依據(jù)PMC指數(shù)模型的構(gòu)建原則，基于本文設(shè)置的9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和49項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)建立多投入產(chǎn)出表，通過(guò)二進(jìn)制算法對(duì)二級(jí)變量進(jìn)行量化操作，即評(píng)價(jià)政策符合該變量，則賦值為1，反之則賦值為0。具體內(nèi)容見(jiàn)表2所示。

（三）PMC指數(shù)計(jì)算

PMC指數(shù)的計(jì)算主要分為以下4步：（1）將本文設(shè)定好的一級(jí)變量和二級(jí)變量放入多投入產(chǎn)出表中；（2）通過(guò)內(nèi)容分析法以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜對(duì)二級(jí)變量進(jìn)行0-1賦值；（3）通過(guò)對(duì)二級(jí)變量指數(shù)求和公式計(jì)算其所對(duì)應(yīng)的一級(jí)變量值，見(jiàn)公式（1）；（4）將一級(jí)變量指數(shù)相加計(jì)算的PMC指數(shù)，見(jiàn)公式（2）。

（1）

公式（1）與（2）中，i是一級(jí)變量，i=1，2，…，m；j是二級(jí)變量，j=1，2，…，n。參照ESTRDAM［18］的等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，將PMC指數(shù)劃分為4個(gè)等級(jí)，其中0-3.9為不良等級(jí)，4-5.9為可接受等級(jí)，6-7.9為優(yōu)秀等級(jí)，8-9.0為完美等級(jí)。

（四）PMC曲面繪制

PMC曲面是一個(gè)由3×3矩陣組成的三維立體曲面，通過(guò)繪制PMC曲面可以對(duì)稀土政策在各個(gè)維度進(jìn)行可視化分析，通過(guò)曲面的起伏，直觀呈現(xiàn)政策總體變化情況和各單項(xiàng)政策的優(yōu)劣，具體繪制可通過(guò)EXCEL實(shí)現(xiàn)，見(jiàn)公式（3）所示。

（3）

四、結(jié)果與分析

（一）政策文本特征分析

本文共收集126份稀土產(chǎn)業(yè)政策文本，其中包括中央政府層面政策47份，地方政府層面政策79份，以此來(lái)對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策的文本特征進(jìn)行分析，具體包括：

（1）政策發(fā)文歷程方面：通過(guò)關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計(jì)以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)共線圖譜，根據(jù)相關(guān)稀土產(chǎn)業(yè)政策演化研究［5］以及對(duì)所收集政策文本進(jìn)行研讀，將政策演進(jìn)歷程劃分為三階段。第一階段為規(guī)劃控制階段（1991—2010年），該期間我國(guó)發(fā)布的多為稀土開(kāi)采、總量控制以及出口貿(mào)易相關(guān)的政策，著眼于規(guī)劃與控制，主要目的是合理開(kāi)發(fā)國(guó)家的稀土資源；第二階段為深化改革階段（2011—2015年），2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見(jiàn)》明確了稀土行業(yè)的基本原則與指導(dǎo)思想，也促使了我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文量達(dá)到了一個(gè)頂峰，該階段多為打擊違法亂紀(jì)、防止環(huán)境污染相關(guān)的政策，主要目標(biāo)為保障我國(guó)稀土資源可持續(xù)發(fā)展；第三階段為戰(zhàn)略發(fā)展階段（2016—2022年），該時(shí)期對(duì)高新產(chǎn)品的需求加大，中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)集中在中上游，在下游環(huán)節(jié)的發(fā)展乏力，缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，因此第三階段稀土產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)為促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)稀土產(chǎn)業(yè)邁入高端行列。

（2）政策類型方面：本文以政策作用為標(biāo)準(zhǔn)，將稀土產(chǎn)業(yè)政策分為規(guī)劃方案、規(guī)范管理、行業(yè)整頓以及資源保護(hù)政策。規(guī)劃方案的目標(biāo)是制定稀土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展方向，科學(xué)指導(dǎo)稀土行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展；規(guī)范管理的目標(biāo)是規(guī)定每年稀土的開(kāi)采總量以及規(guī)范稀土生產(chǎn)秩序，確定生產(chǎn)目標(biāo)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；行業(yè)整頓的目標(biāo)是打擊稀土開(kāi)采、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)違法犯罪的行為，開(kāi)展稀土行業(yè)秩序整頓；資源保護(hù)的目標(biāo)是防止稀土開(kāi)采過(guò)度，管控稀土出口貿(mào)易，促進(jìn)稀土資源可持續(xù)利用。其中，資源保護(hù)政策多為規(guī)劃控制階段，行業(yè)整頓政策多為深化改革階段，規(guī)劃方案多為戰(zhàn)略發(fā)展階段，規(guī)范管理政策貫穿整個(gè)稀土政策演化歷程。

（3）空間分布方面：通過(guò)分析政策發(fā)文機(jī)構(gòu)，可以得到稀土產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)以下兩個(gè)特征：①以稀土資源分布為基礎(chǔ)呈擴(kuò)散態(tài)勢(shì)。內(nèi)蒙古的白云鄂博地區(qū)、江西的贛南地區(qū)以及四川涼山地區(qū)是我國(guó)稀土資源最為富饒的區(qū)域，我國(guó)稀土政策以此為核心，向周邊省份擴(kuò)散。②政策空間呈東強(qiáng)西弱。東部地區(qū)省份科學(xué)技術(shù)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)水平較高，稀土資源開(kāi)發(fā)利用率強(qiáng)，政策較為完備，西部地區(qū)科技水平較為落后，稀土資源開(kāi)發(fā)不足，政策較少。

（4）政策重點(diǎn)方面：根據(jù)政策目標(biāo)，將稀土產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)劃分為稀土“打黑”、稀土回收以及稀土行業(yè)發(fā)展。各政策均涉及總體要求、組織設(shè)置、保障措施等。

（二）PMC指數(shù)模型的政策量化分析

1.政策文本選取

為擴(kuò)大PMC指數(shù)模型的適用性，深入剖析現(xiàn)行政策文本，本文采取周文靜等［25］對(duì)政策的選取方式，在國(guó)家、省級(jí)、地市級(jí)層面分別進(jìn)行稀土產(chǎn)業(yè)政策文本選取。國(guó)家層面選取前文對(duì)稀土演進(jìn)歷程劃分中具有標(biāo)志性作用的兩項(xiàng)政策文本和2022年最新發(fā)布的稀土總量控制政策，省級(jí)層面按照我國(guó)稀土資源儲(chǔ)量分布選取四川省、江西省以及廣西省的稀土產(chǎn)業(yè)政策，地市級(jí)層面根據(jù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜選取包頭市的稀土產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分析，具體見(jiàn)表3。

2.PMC指數(shù)計(jì)算

通過(guò)文本挖掘?qū)λx取政策進(jìn)行參數(shù)設(shè)定，建立七項(xiàng)政策的多投入產(chǎn)出表（限于篇幅，在此不做展示）。根據(jù)公式（2），分別計(jì)算七項(xiàng)政策的PMC指數(shù)，并按照政策評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)以上所選政策進(jìn)行等級(jí)劃分，其中優(yōu)秀級(jí)政策2項(xiàng)，可接受級(jí)政策5項(xiàng)，具體見(jiàn)表4所示。

根據(jù)PMC指數(shù)結(jié)果，7項(xiàng)政策均值為5.68，總體處于可接受水平，其中2項(xiàng)政策為優(yōu)秀，5項(xiàng)為可接受，沒(méi)有不達(dá)標(biāo)的政策文本。說(shuō)明從中央層面到地方層面，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策制定考慮較為全面，在政策擴(kuò)散與實(shí)施上得到了積極貫徹落實(shí)。其中一項(xiàng)優(yōu)秀級(jí)政策為國(guó)家級(jí)政策，一項(xiàng)為省級(jí)政策，說(shuō)明從國(guó)家到地方建設(shè)稀土強(qiáng)省，發(fā)展稀土產(chǎn)業(yè)得到了重視與貫徹。

從總體對(duì)政策的一級(jí)變量進(jìn)行分析。其中，X1（發(fā)布機(jī)構(gòu)）的均值為0.2，說(shuō)明參與制定政策的政府部門(mén)較為單一，政策級(jí)別界定清晰，多為國(guó)家層面或者省市級(jí)層面政府單獨(dú)發(fā)布。X2（作用層面）的均值為0.86，說(shuō)明政策的適用對(duì)象在整體上較為全面，作用范圍較廣，在區(qū)域行政機(jī)構(gòu)、行業(yè)以及企業(yè)的適用性較強(qiáng)。X3（政策性質(zhì)）的均值為0.77，屬于較高水平，但進(jìn)一步細(xì)分可以發(fā)現(xiàn)，各層面政策對(duì)于預(yù)測(cè)方面的內(nèi)容較為缺乏，說(shuō)明現(xiàn)階段對(duì)于稀土產(chǎn)業(yè)尚未形成完善的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)體系。X4（政策評(píng)估）的均值為1，說(shuō)明我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策的制定水平較高，每一項(xiàng)政策都具有充分的依據(jù)和詳實(shí)的方案。X5（政策內(nèi)容）的均值為0.70，說(shuō)明我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策所涵蓋的內(nèi)容較為全面，每個(gè)時(shí)期的政策重點(diǎn)突出，精準(zhǔn)性強(qiáng)，有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。X6（政策領(lǐng)域）的均值為0.77，說(shuō)明政策制定在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、安全以及環(huán)境領(lǐng)域均有所涉及，體現(xiàn)了稀土產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的雙重屬性。X7（激勵(lì)手段）的均值為0.45，說(shuō)明激勵(lì)措施有所欠缺，大多數(shù)政策沒(méi)有關(guān)注到激勵(lì)措施的重要性或者激勵(lì)措施不夠全面，未能很好地促進(jìn)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展。X8（效力級(jí)別）的均值為0.46，說(shuō)明我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)領(lǐng)性文件。X9（政治時(shí)效）的均值為0.48，說(shuō)明我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策期限劃分清晰，同時(shí)也反映出我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有規(guī)劃性。

3.PMC曲面繪制

根據(jù)公式（3），建立七項(xiàng)政策的PMC矩陣，如表5所示。

根據(jù)PMC矩陣，繪制七項(xiàng)政策的PMC曲面，如圖2-圖8所示。 結(jié)合PMC曲面圖，對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)政策做進(jìn)一步微觀層面分析。

（1）國(guó)家層面政策

POL1的PMC指數(shù)為5.71，等級(jí)為可接受，是由自然資源部在2011年頒布，為促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而制定的長(zhǎng)期引導(dǎo)性文件。對(duì)該政策的二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分析，可發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容與政策領(lǐng)域略高于平均值，僅在稀土進(jìn)出口與稀土回收方面略有缺失。激勵(lì)手段遠(yuǎn)低于均值，文中僅涉及到政府服務(wù)與技術(shù)創(chuàng)新兩種激勵(lì)方式。其原因是POL1政策為全國(guó)引導(dǎo)性政策，在政策內(nèi)容與涉及領(lǐng)域覆蓋廣泛，給省級(jí)與地級(jí)政府以指導(dǎo)，但在具體的實(shí)施中要根據(jù)不同情況采取不同的激勵(lì)方式，精準(zhǔn)對(duì)待。要使該政策更加完善需要在稀土貿(mào)易與回收領(lǐng)域做出關(guān)注，重點(diǎn)對(duì)激勵(lì)方式做出優(yōu)化，在具體的實(shí)施方面進(jìn)行精準(zhǔn)落實(shí)，提升政策在政治方面的引導(dǎo)性，發(fā)揮實(shí)際運(yùn)用方面的示范性作用。

POL2的PMC指數(shù)為7.14，等級(jí)為優(yōu)秀，其一級(jí)變量各項(xiàng)均大于或大于等于平均值，是所選政策中評(píng)分最高的政策。POL2為《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》，是我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)邁入規(guī)劃發(fā)展階段的標(biāo)志性文件，該政策以資源管理、生態(tài)保護(hù)以及完善行業(yè)創(chuàng)新體系為重點(diǎn)任務(wù)，在經(jīng)濟(jì)、安全、政治以及生態(tài)領(lǐng)域均有涉及，覆蓋范圍廣泛。體現(xiàn)了中央對(duì)政策制定全方面的考慮以及對(duì)政策精準(zhǔn)性與可操作性的把控，也表明了政府對(duì)全面加強(qiáng)稀土產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的決心。但這一政策的規(guī)劃期僅有4年，短期政策雖能根據(jù)現(xiàn)實(shí)變化而及時(shí)調(diào)整，但是不利于我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。因此可以考慮從政策時(shí)效方面進(jìn)行改善，把長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合。

POL3的PMC指數(shù)為5.06，等級(jí)為可接受。該政策是典型的規(guī)范管理型政策。因此在政策內(nèi)容中僅涉及到開(kāi)采總量、稀土進(jìn)出口以及規(guī)范管理三項(xiàng)內(nèi)容，且沒(méi)有激勵(lì)手段這項(xiàng)一級(jí)變量，因此評(píng)分較低。對(duì)比2021年我國(guó)稀土開(kāi)采與冶煉分離通知，可以發(fā)現(xiàn)2022年稀土開(kāi)采和冶煉分離的指標(biāo)大幅度上升，這是由于中國(guó)稀土集團(tuán)有限公司2021年12月在贛州成立，占據(jù)了開(kāi)采總量的36.61%和冶煉分離總量的35.68%，使得總量有了大幅度的提升。該政策作為短期政策，具有很好的靈活性。因此應(yīng)持續(xù)堅(jiān)持對(duì)稀土開(kāi)采與分離總量的嚴(yán)格把控，加強(qiáng)規(guī)范管理。

（2）省級(jí)層面政策

POL4的PMC指數(shù)為6.07，等級(jí)為優(yōu)秀，這是3項(xiàng)省級(jí)政策中得分最高的一項(xiàng)。政策內(nèi)容與政策領(lǐng)域覆蓋面廣，是省級(jí)政策中唯一涉及到政治領(lǐng)域的政策，政策文本內(nèi)容以四川省稀土產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展和環(huán)境健康保護(hù)為重點(diǎn)，對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展做出明確規(guī)定，突出了稀土產(chǎn)業(yè)的社會(huì)效益。激勵(lì)手段充分，技術(shù)創(chuàng)新與人才培養(yǎng)力度大。但是缺乏原材料供給，未對(duì)稀土礦業(yè)權(quán)審批做出明確規(guī)定，且該政策的效力級(jí)別較低，因此拉低了評(píng)分。若要進(jìn)一步優(yōu)化，需重點(diǎn)關(guān)注采礦權(quán)審批環(huán)節(jié)以及提高該政策的效力級(jí)別。

POL5的PMC指數(shù)為5.67，等級(jí)為可接受。該政策的內(nèi)容與激勵(lì)手段得分較高，均高于平均值，在政策內(nèi)容上除稀土貿(mào)易與礦業(yè)權(quán)審批外均有所涉及。江西作為我國(guó)第二稀土大省，擁有豐富的稀土資源，因此激勵(lì)手段多樣化，政府投入的資金與稀土方面人才培養(yǎng)以及宣傳教育等工作優(yōu)異，且出臺(tái)多項(xiàng)稀土產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展政策，展現(xiàn)了江西省對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注度與長(zhǎng)期計(jì)劃性。但在安全領(lǐng)域關(guān)注度略有欠缺，在土地支持、電價(jià)優(yōu)惠以及稅收優(yōu)惠等方面的激勵(lì)措施考慮不足。因此，需進(jìn)一步加強(qiáng)稀土產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)范，加強(qiáng)稀土開(kāi)采、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的安全性，進(jìn)一步豐富激勵(lì)手段。

POL6的PMC指數(shù)為5.84，等級(jí)為可接受。該政策的政策內(nèi)容與政策范圍得分較高，較為全面的覆蓋了稀土產(chǎn)業(yè)政策所涉及的內(nèi)容與領(lǐng)域，是所選政策中涉及內(nèi)容最廣的。廣西壯族自治區(qū)根據(jù)POL1《意見(jiàn)》制定了本項(xiàng)政策，因此在激勵(lì)措施上比POL1更加完善，得分更高。POL6作為長(zhǎng)期引導(dǎo)性政策，計(jì)劃性與指導(dǎo)力較強(qiáng)，但在具體的實(shí)施監(jiān)管與操作上相對(duì)有所欠缺，要使政策更加完善可以考慮優(yōu)化激勵(lì)措施，根據(jù)現(xiàn)階段的激勵(lì)方式進(jìn)行調(diào)整，增加政策的靈活性。

（3）市級(jí)層面政策

POL7的PMC指數(shù)為4.23，等級(jí)為可接受。該政策是包頭市人民政府發(fā)布的針對(duì)稀土交易市場(chǎng)管理的政策，其政策性質(zhì)僅具有監(jiān)管與規(guī)范兩類，政策內(nèi)容與政策領(lǐng)域的涉及面十分有限，激勵(lì)手段匱乏，僅包含政府服務(wù)一項(xiàng)措施，因此拉低了該政策的PMC指數(shù)得分，導(dǎo)致其PMC指數(shù)在所選政策中得分最低。包頭市是我國(guó)稀土資源儲(chǔ)量最為豐富的地區(qū)之一，在稀土資源開(kāi)采、加工以及流通環(huán)節(jié)擁有十分成熟的產(chǎn)業(yè)鏈，因此需對(duì)此項(xiàng)政策進(jìn)行重點(diǎn)優(yōu)化，對(duì)其政策內(nèi)容與領(lǐng)域的覆蓋面進(jìn)行拓展，增加激勵(lì)手段的多樣性、資金投入力度以及政策對(duì)人才培養(yǎng)的關(guān)注。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本研究依據(jù)稀土產(chǎn)業(yè)政策分析框架，選取1991—2022年我國(guó)中央層面、省級(jí)層面以及市級(jí)層面政策共126項(xiàng)，對(duì)其基本特征和內(nèi)容特征進(jìn)行分析。參考已有研究和語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖譜確定各級(jí)變量，構(gòu)建稀土產(chǎn)業(yè)政策的PMC指數(shù)模型。對(duì)所選取7項(xiàng)政策展開(kāi)量化評(píng)價(jià)，對(duì)比分析政策的差異并指出其優(yōu)化方向。通過(guò)對(duì)樣本政策的研究得到以下結(jié)論：

文本特征方面：稀土產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)性文件效力強(qiáng)，按稀土資源儲(chǔ)量呈擴(kuò)散態(tài)勢(shì)分布的特征。稀土政策類型豐富，演進(jìn)歷程劃分清晰，不同階段的政策指向不同。

政策量化評(píng)價(jià)方面：（1）我國(guó)各級(jí)稀土產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)總體合理，其中2項(xiàng)政策為優(yōu)秀級(jí)別，5項(xiàng)為可接受級(jí)別。政策內(nèi)容與政策領(lǐng)域覆蓋面廣泛，中央級(jí)別政策更注重于對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀規(guī)劃，省市級(jí)政策側(cè)重于實(shí)際操作。（2）稀土產(chǎn)業(yè)政策多為中短期政策，政策時(shí)效多為4年左右，缺乏對(duì)稀土行業(yè)的長(zhǎng)期規(guī)劃，不利于穩(wěn)定稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。（3）稀土產(chǎn)業(yè)政策重保障，輕激勵(lì)，所選政策的激勵(lì)手段得分較低，多樣化水平較差，行業(yè)發(fā)展的動(dòng)力不足。

（二）建議

針對(duì)前述研究，對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策提出以下建議：

第一，加強(qiáng)中央層面與地方層面的聯(lián)動(dòng)，提高政策上傳下達(dá)的效率。發(fā)揮中央層面政策的宏觀調(diào)控能力及對(duì)未來(lái)稀土產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的把控力，加強(qiáng)地方層面政策的實(shí)施效能，增強(qiáng)政策的可操作性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)我國(guó)稀土政策發(fā)揮其效能。

第二，建立長(zhǎng)短期相結(jié)合的政策體系。未來(lái)稀土政策文本設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注意避免單一的政策時(shí)效，將長(zhǎng)期政策與短期政策相結(jié)合。短期政策具有靈活性，可以根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況做出調(diào)整，增加稀土政策的精準(zhǔn)性和可操作性，但是頻繁的變動(dòng)也不利于稀土行業(yè)發(fā)展，造成稀土市場(chǎng)動(dòng)蕩。長(zhǎng)期政策對(duì)稀土行業(yè)宏觀方向做出規(guī)劃，給予市場(chǎng)投資與運(yùn)營(yíng)信心，穩(wěn)定市場(chǎng)，因此將長(zhǎng)短期政策相結(jié)合會(huì)更有利于稀土行業(yè)的發(fā)展。

第三，豐富政策激勵(lì)措施。政策制定時(shí)應(yīng)充分考慮激勵(lì)手段，如土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠以及資金投入力度，加強(qiáng)政府的幫扶作用和宣傳力度，充分調(diào)動(dòng)稀土企業(yè)和人民的積極性，堅(jiān)持人才培養(yǎng)政策，不斷追尋技術(shù)創(chuàng)新。

第四，加強(qiáng)政策的監(jiān)管內(nèi)容。有效的監(jiān)管是政策文本制定科學(xué)性的體現(xiàn)，也是未來(lái)稀土產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。稀土產(chǎn)業(yè)政策文本應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)領(lǐng)域進(jìn)行多向監(jiān)管。在經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)稀土企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、金融爭(zhēng)端以及信用機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管；在社會(huì)方面，對(duì)人才的培養(yǎng)、稀土開(kāi)采與生產(chǎn)中的激勵(lì)措施、違法行為的打擊力度以及政府幫扶的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)管；在生態(tài)方面，應(yīng)對(duì)污染物的排放、稀土的可持續(xù)利用進(jìn)行監(jiān)管。在未來(lái)政策設(shè)計(jì)中加入產(chǎn)業(yè)監(jiān)管內(nèi)容，以期更好的發(fā)揮政策對(duì)稀土行業(yè)發(fā)展的作用效果。

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［24］徐水太，袁北飛，陳麗等.基于PMC指數(shù)模型的我國(guó)老舊小區(qū)政策量化評(píng)價(jià)［J］.江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2022，（6）.

［25］周文靜，張瑞林.基于PMC指數(shù)模型的冰雪產(chǎn)業(yè)政策量化評(píng)價(jià)及實(shí)證研究［J］.武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2022，（4）.

Quantitative Evaluation of China's Policy on Rare Earth Industry Based on PMC Index Models

Hu Hengqi， Zhu Wenxing， Xu Shuitai

Abstract： 126 policies on rare earth industry released from 1991 to 2022 were selected， 9 first-level indicators and 49 second-level indicators were selected through text mining and social network methods， PMC index models were constructed， and China's policy texts on rare earth industry? were analyzed and evaluated by combining PMC indices and surfaces. The results show that China's policy on rare earth industry presents a strong overarching document， and the policy priorities at different stages are very different. The overall policy shows the characteristics of being more practical and operational as the administrative level decreases. The overall design of the policy is reasonable， but there is room for improvement in the scope of regulation， incentive measures， and long-term planning.

Key words： rare earth policy; text feature analysis; PMC index models; quantitative evaluation of policies

［責(zé)任編輯：邵猷芬］