后疫情時期上海市小微企業(yè)所得稅和增值稅優(yōu)惠政策執(zhí)行研究

舒億秦

小微企業(yè)作為市場經(jīng)濟的生力軍，在促進社會和市場經(jīng)濟穩(wěn)定增長起到了重要的作用。新冠肺炎疫情以來，小微企業(yè)經(jīng)營遭到了一定的影響，為更好地幫助其渡過難關(guān)，國家出臺一系列稅收減免政策，上海市稅務(wù)系統(tǒng)迅速響應(yīng)，擬定工作方案配合政策執(zhí)行。本文聚焦于對上海市小微企業(yè)影響較大的增值稅和所得稅，運用改良的系統(tǒng)模型，從政策目標與標準等六個方面分析影響政策執(zhí)行的因素，并試提出優(yōu)化建議，為后疫情時期下支持小微企業(yè)發(fā)展提供參考。

根據(jù)上海市官方數(shù)據(jù)，截至2016年底，上海全市共有各類法人企業(yè)427 184戶，其中小型企業(yè)占總數(shù)的20.09%，微型企業(yè)占 76.80%，小微企業(yè)合計占比96.89%［1］，小微企業(yè)作為重要的市場經(jīng)濟主體，為上海市經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定做了巨大貢獻［2］。2020年開始，新冠疫情席卷全球，疫情防控期間以及后疫情時期，小微企業(yè)常遭遇諸如資金周轉(zhuǎn)不足，銷售額大幅下跌，業(yè)務(wù)拓展動力不強的情況，在面對疫情的沖擊時往往難以盈利，有的更是面臨破產(chǎn) ［3］。

稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行，可以調(diào)動小微企業(yè)積極性，充分釋放企業(yè)活力。其在疫情發(fā)生后經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境受到?jīng)_擊的背景下，主要作用還體現(xiàn)在減輕企業(yè)稅負壓力，幫助其抵抗運營風(fēng)險。因此，本文基于改良的系統(tǒng)模型，對上海市小微企業(yè)增值稅和所得稅的稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行情況開展分析，并提出優(yōu)化政策執(zhí)行效果的有效建議。

一、上海市小微企業(yè)主要稅收優(yōu)惠減免政策

針對小微企業(yè)，國家稅務(wù)總局自疫情發(fā)生至今，先后出臺了多項政策，持續(xù)加大對其的政策扶持力度，緩解其稅收負擔(dān)。其中，在增值稅方面，針對小規(guī)模納稅人提供了稅額式和稅率式減稅優(yōu)惠；在所得稅方面，聚焦小微企業(yè)和個體工商戶進行了稅基和稅率的疊加減免。上海市小微企業(yè)主要稅收優(yōu)惠減免政策詳細內(nèi)容見圖1所示。

二、政策執(zhí)行系統(tǒng)模型及改良

（一）系統(tǒng)模型及其局限性

系統(tǒng)模型是米德（D.S.Van Meter）和霍恩（C.E.Van Horn）于1975年提出，用于研究政策執(zhí)行問題的模型。模型認為在政策決定與政策效果的轉(zhuǎn)變中存在許多影響變量——既有系統(tǒng)本身，也有系統(tǒng)環(huán)境的因素，具體如圖2所示。

作為一個自上而下政策執(zhí)行研究途徑，系統(tǒng)模型對研究小微企業(yè)稅收減免政策執(zhí)行問題具有一定的適應(yīng)性：國家相關(guān)部門如稅務(wù)總局等負責(zé)形成各項優(yōu)惠政策條款，政策文件下達至各省市稅務(wù)局，他們再依照各地情況確定政策落實落地的可操作規(guī)范，這樣一級一級自上而下地細化政策執(zhí)行的具體要求。

然而系統(tǒng)模型也存在一定的局限性，該模型僅描述了政策的目標決定著政策的執(zhí)行方式，卻忽視了政策受眾對于政策執(zhí)行者的反饋和調(diào)適環(huán)節(jié)，未能完整表現(xiàn)出影響政策執(zhí)行的因素。

（二）引入互適模型對系統(tǒng)模型改良

互適模型由麥克拉夫林（M.Mclaughlin）提出。互適模型認為，一項政策在一步步落實的過程中，負責(zé)實施的公共組織和政策的目標群體之間會對政策的實施進行調(diào)適和適應(yīng)，最終對政策的實施產(chǎn)生一定的作用?；ミm模型將“自上而下”、“自下而上”的路徑結(jié)合起來，為政策執(zhí)行的研究，提供了一種新的視角，如圖3所示。

互適模型中，目標主體（即受影響者）作為政策施行過程的重要一個環(huán)節(jié)。其對政策了解的及時性、熟悉度、實施的便捷度等因素都會直接影響到稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行效果。因此，我們可以嘗試引入互適模型，進一步體現(xiàn)小微企業(yè)與政策執(zhí)行者的互動影響。

綜上，本文對系統(tǒng)模型進行了改良，改良后的系統(tǒng)模型如圖4所示。增加了小微企業(yè)與政策執(zhí)行者間的反饋與互動，使模型能體現(xiàn)出小微企業(yè)與政策執(zhí)行者間的協(xié)調(diào)效果。這是因為稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行效果最終都是落實到小微企業(yè)這一目標主體上，如果他們對現(xiàn)行的政策都不認同甚至反感，則政策必然不能得到很好地施行。另一方面，小微企業(yè)的一些主觀條件也是這些優(yōu)惠政策最后一步落實的必要因素，比如說規(guī)范的財務(wù)制度，專業(yè)的財會崗位職工，都可以對政策的實施和推行起到助力作用。

三、改良的系統(tǒng)模型下上海市小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行分析

應(yīng)用改良系統(tǒng)模型，對上述這些優(yōu)惠政策在上海市的具體施行狀況進行研究和分析。

（一） 政策目標

稅收的優(yōu)惠待遇，可以充分體現(xiàn)對特定納稅主體的稅收鼓勵。根據(jù)政府工作報告中關(guān)于小微企業(yè)的表述［4］，本研究中政策目標可以這樣表達：第一，真實有效地減少企業(yè)的稅務(wù)負擔(dān)；第二，提高小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的積極性，為社會穩(wěn)定就業(yè)做出貢獻；第三，培育企業(yè)做大做強，進而強化其經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。

（二）政策資源

2020至2022年疫情防控期間，上海市一般公共服務(wù)支出中的稅收事務(wù)支出保持在14億元以上，其中行政運行支出保持在11億元以上［5］。由此可見，上海市稅務(wù)系統(tǒng)經(jīng)費資源在疫情及經(jīng)濟下行的壓力下仍能保持較高的水平，為稅收政策的執(zhí)行提供了較為充實的保障。

（三）執(zhí)行方式

為進一步落實小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，上海市稅務(wù)局開展了四方面工作：一是持續(xù)開展多渠道、廣覆蓋的政策宣傳，及時做好各項新出臺政策的針對性解讀；二是加強政策落實過程管理，加強申報過程管理，加強政策落實風(fēng)險分析監(jiān)控；三是堅持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，對企業(yè)反映的問題，及時收集，認真研究，主動反映，盡快解決；四是牢固樹立法治思維，堅決貫徹依法征稅和稅收法定的原則。

（四）社會經(jīng)濟和稅收法治宣傳環(huán)境

據(jù)上海統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022年上海市生產(chǎn)總值（GDP）44652.80億元，一般公共預(yù)算收入實現(xiàn)7608.19億元［6］，上海經(jīng)濟克服內(nèi)外部多重壓力挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)回穩(wěn)向好態(tài)勢。社會經(jīng)濟環(huán)境因素對政策執(zhí)行影響深遠，這給政策的層層落實提供了較為穩(wěn)定的環(huán)境。

此外，上海市稅務(wù)機關(guān)響應(yīng)總局要求，以稅收宣傳月為契機，運用“兩微一端”等新型宣傳渠道，圍繞熱點主題開展形式多樣的宣傳活動，例如“稅收政策進校園”“稅收政策進園區(qū)”等， 為納稅繳費人帶來一定的便利。

（五）執(zhí)行人員的價值取向

面對疫情的沖擊，上海市稅務(wù)干部拓展“非接觸式辦稅”方式，支持疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展稅費政策落實。并開展“我為納稅人繳費人辦實事暨便民辦稅春風(fēng)行動”，對標納稅人、繳費人所需所盼。但是也有部分干部對小微企業(yè)稅收減免政策認識不深刻，政策水平、業(yè)務(wù)能力有待提升。

（六）小微企業(yè)對稅收優(yōu)惠政策的反饋

1.政策理解。許多小微企業(yè)并不熟悉相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，認為辦理流程煩瑣冗長。另外也有許多符合條件的企業(yè)因本身財務(wù)賬本混亂，相關(guān)手續(xù)不完整，害怕在申報稅收優(yōu)惠時反而被稅務(wù)管理部門檢查發(fā)現(xiàn)被處罰。

2.業(yè)務(wù)體驗。當(dāng)前上海市與小微企業(yè)幾乎全部納稅繳費相關(guān)的業(yè)務(wù)都可以通過互聯(lián)網(wǎng)辦理，稅務(wù)管理部門通過優(yōu)化流程、取消重復(fù)填報信息等措施有效減少了企業(yè)辦理時間。但是E-TAX申報客戶端和電子稅務(wù)局網(wǎng)站出現(xiàn)運行異常反饋的頻率不低。同時，納稅人申報數(shù)據(jù)填寫錯誤的現(xiàn)象仍有發(fā)生。

四、上海市小微企業(yè)所得稅和增值稅優(yōu)惠政策執(zhí)行效應(yīng)

（一）執(zhí)行較為迅速

上海出臺28條政策的新聞發(fā)布會后，上海稅務(wù)網(wǎng)站專欄隨即開通，政策實施細則同步發(fā)布；次日，發(fā)布首批36個操作問答；稅務(wù)微信、微博等新媒體平臺同時“發(fā)力”，推送政策解讀及操作辦法共332條，閱讀量達556萬次。上海稅務(wù)部門針對小微企業(yè)，扎實推進落實疫情防控、降低經(jīng)營稅負、扶持企業(yè)發(fā)展等三批次的相關(guān)政策，覆蓋全市50余萬納稅主體。

（二）宏觀稅負持續(xù)減輕

取一般公共預(yù)算收入和GDP相除的結(jié)果來量化表示上海市的宏觀稅負水平。自2019年至2022年，在全面實施以小微企業(yè)稅收減免政策之后，上海地區(qū)的宏觀稅負水平持續(xù)穩(wěn)步下降。根據(jù)測算，疫情以來2020年至2022年上海地區(qū)宏觀稅負水平較前一年分別下降了0.57、0.22、0.95個百分點，尤其是2022年上海上半年遭受當(dāng)?shù)匾咔榉饪赜绊懴?，宏觀稅負持續(xù)減少，為小微企業(yè)提供了更強的支持力度。

（三）市場活力增強

2022年底，新增市場主體規(guī)模較上一年度增加41.46萬戶，2017年至 2021年上海市新增市場主體數(shù)量每年均穩(wěn)定增長，市場主體大量涌現(xiàn)，市場主體活力顯著增強。且除了2022年上海疫情封控之外，2020年和2021年基本未受疫情影響，有效保障了上海市經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

（四）經(jīng)濟發(fā)展保持穩(wěn)定

自從小微企業(yè)稅收優(yōu)惠相關(guān)政策在上海實施之后，上海市GDP水平穩(wěn)定上升，在疫情比較嚴重的2020年和2022年兩年，經(jīng)濟水平也未明顯下跌。2020年即使在新冠疫情強勢影響下仍有1.7%的增速。而隨著后疫情時代的來臨，針對小微企業(yè)增值稅和企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策得以延續(xù)，2021年GDP增長率升高到8.1%，達到近五年來的峰值。雖然2022年上半年上海因封控影響嚴重，但后半年奮力追趕，全年GDP僅略微降低，將疫情的影響降到最低

五、上海小微企業(yè)所得稅和增值稅優(yōu)惠政策執(zhí)行存在的問題

（一） 政策落實的標準不統(tǒng)一

由于經(jīng)濟形勢和宏觀調(diào)控的需要，針對小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策調(diào)整都較為頻繁，因此涉及到的征管規(guī)范調(diào)整和納稅人群體調(diào)整十分復(fù)雜，給政策的執(zhí)行帶來困難。另一方面，稅收基層管理組織不清楚到期后政策是會得到延續(xù)還是就此終止，以及如果終止后續(xù)政策如何調(diào)整，因此難以保持穩(wěn)定性和延續(xù)性，從而導(dǎo)致政策銜接出現(xiàn)阻滯。

此外，我國現(xiàn)行小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策相對缺乏體系，整體呈現(xiàn)出零散態(tài)勢，且同一稅收政策的執(zhí)行口徑或存在差異，執(zhí)行口徑變動可能會束縛著稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行成效的釋放。

（二）執(zhí)行者納稅服務(wù)水平有待提高

基于以文件形式傳遞到基層的相關(guān)政策條款，基層負責(zé)實操的干部常常無法快速而深刻地理解其內(nèi)在含義，加上很多政策出臺時間還略晚于政策開始執(zhí)行的時間，導(dǎo)致實務(wù)問題解讀和操作口徑的發(fā)布出現(xiàn)滯后性。涉及小微企業(yè)稅務(wù)管理的各執(zhí)行部門間缺乏聯(lián)系和交流，也容易導(dǎo)致執(zhí)行人員政策理解存在偏差，導(dǎo)致小微企業(yè)有許多優(yōu)惠應(yīng)享受卻未享受。此外還有部分稅務(wù)干部在執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策的工作中態(tài)度消極，動作緩慢，缺乏足夠的責(zé)任感與使命感，不能以真誠服務(wù)的態(tài)度幫助納稅人辦理各類涉稅業(yè)務(wù)。

（三）執(zhí)行機構(gòu)職能不完備

雖然上海市稅務(wù)系統(tǒng)每年都會招錄大批新人，但在上海市稅務(wù)系統(tǒng)仍存在高層次人才較少的問題。部分區(qū)級分局取得司法考試資格、稅務(wù)師執(zhí)業(yè)資格和注冊會計師資格的稅務(wù)干部人數(shù)不足三分之一，呈現(xiàn)出專業(yè)失衡，專業(yè)能力欠缺等劣勢局面。執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)控職能較弱，對于優(yōu)惠政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，雖能夠及時進行處理，但是改正之后，同類的問題的還是常常出現(xiàn)，缺少有效的監(jiān)督機制預(yù)防該類錯誤的再次發(fā)生。

（四）小微企業(yè)稅收遵從度不高

小型企業(yè)往往尚未建立有針對性的財務(wù)管理制度，導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生記賬混亂和不準確的行為，有的聘請外部稅代公司進行建賬和申報，但是稅代公司水平也參差不齊。不規(guī)范的財務(wù)數(shù)據(jù)使得部分小微企業(yè)無法準確判斷其是否滿足各項優(yōu)惠政策的條件，因而導(dǎo)致政策無法得到積極落實。

除此以外，線上辦稅流程繁瑣、系統(tǒng)不穩(wěn)定等因素也易導(dǎo)致小微企業(yè)不愿花費大量時間進行申報，也有小微企業(yè)辦稅人員擔(dān)心因為操作不熟練導(dǎo)致申報出錯，帶來不必要的麻煩，這些因素都或多或少地影響了小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行。

六、上海市小微企業(yè)所得稅和增值稅優(yōu)惠政策執(zhí)行的優(yōu)化建議

（一）建立科學(xué)系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策體系

政策的制定要充分考慮各階段稅收優(yōu)惠政策能夠連續(xù)，政策發(fā)生調(diào)整時提前布局，以避免新老政策交替過程中的稅收管理混亂，建立起長效化的運行機制，讓小微企業(yè)可以真正順利地享受到國家優(yōu)惠政策的紅利。

（二）建立各職能部門間涉稅信息共享制度

好的政策還需要積極地宣傳推廣，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息傳播迅速的優(yōu)勢，讓更多的小微企業(yè)切實享受到應(yīng)得的政策紅利，這需要稅務(wù)機關(guān)在對小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策宣傳的工作上不斷拓寬維度，加強深度。

（三）提升稅務(wù)人員綜合素質(zhì)

稅務(wù)人員是直面稅收工作的基層一線人員，學(xué)習(xí)最新稅收知識，操作規(guī)范要求，不斷改善和提高稅務(wù)干部專業(yè)能力，讓執(zhí)行者深入理解不同執(zhí)行效果，從根本上掌握原理和方法，才能切實推進稅收政策的落地執(zhí)行。

（四）加強納稅收稅雙方溝通交流

稅收優(yōu)惠政策的落實最終體現(xiàn)在小微企業(yè)真正享受到的紅利，充分推動供受雙方的相互調(diào)適過程，聽取小微企業(yè)的反饋意見，才能使政策的實施形成閉環(huán)。因此，在優(yōu)惠政策的執(zhí)行中，前期要加強小微企業(yè)對政策的認識與理解，后期應(yīng)收集聽取其反饋與建議。加強稅務(wù)機關(guān)和納稅人的良性互動，促進雙方溝通交流，提升小微企業(yè)減稅降費政策的理解。

七、總結(jié)

減稅降費政策為上海市小微企業(yè)提供了有效的資金保障，給經(jīng)歷疫情和經(jīng)濟下行壓力下的小微企業(yè)打了一劑“強心劑”。但是，要促進小微企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還需要建立更加系統(tǒng)的長期稅收政策支持，注重政策執(zhí)行體系和小微企業(yè)之間的互動作用，持續(xù)開展政策調(diào)整和迭代，切實保障政策能夠?qū)崒嵲谠谧屝∥⑵髽I(yè)受益。

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作者單位：上海交通大學(xué)，國際與公共事務(wù)學(xué)院 2021級MPA研究生。