亂與治：印度城市的交通治理Chaos into Order: Traffic Governance in India

何暉　譚志豪　王凌林

城市交通，是一個城市賴以生存發(fā)展的重要動脈，更是一個地區(qū)甚至國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。隨著印度人口的快速增長及城市化進(jìn)程的加快，印度的城市交通正面臨著一場治理難題。交通擁堵、噪音、污染、交通事故及其造成的傷亡等情形，以上諸項(xiàng)的治理難度遠(yuǎn)超大多數(shù)歐洲和北美的大城市。

一、亂：印度城市交通的現(xiàn)狀

印度的現(xiàn)代交通設(shè)施主要集中在城市，城市人口的迅速增長對城市交通造成了極大的壓力。根據(jù)印度人口普查數(shù)據(jù)，印度城市人口平均每年以3%的速度增長，人口數(shù)量超過100萬的大都市從2001年的35個上升到50個。目前，德里、班加羅爾、浦那和孟買等城市的人口數(shù)量均超過了1000萬。盡管與世界其他國家的大城市相比，印度城市的人口車輛擁有率和人均車輛數(shù)較低，但交通擁堵、延誤、環(huán)境污染和交通事故頻發(fā)卻對印度的城市經(jīng)濟(jì)及居民福祉造成了極大影響。

（一）城市交通擁堵

交通擁堵可謂困擾印度城市交通最明顯、最普遍和最直接的問題。在加爾各答的中央商務(wù)區(qū)，高峰時段的平均車速僅為每小時10公里左右。在印度首都德里每天有近1000萬輛的汽車在道路上行駛，道路擁堵造成交通高峰時間延長，每天的交通高峰至少持續(xù)三個小時以上。造成交通擁堵最直接的罪魁禍?zhǔn)资歉黝惤煌üぞ呱下吠ㄐ械牟患酉拗啤３俗畛Ｓ玫钠?、公交車、火車之外，印度城市的道路上塞滿了川流不息的自行車、手拉黃包車、動物拉車等。相對于速度較快的機(jī)動車輛，這些形色各異的非機(jī)動車輛在道路上緩慢同行，大大加重了城市道路的擁堵程度。同時，印度城市的很多路面較為狹窄，車道沒有機(jī)動車和非機(jī)動車之分，導(dǎo)致慢的開不動，快的快不起，是造成城市交通嚴(yán)重堵塞的另一原因。

（二）交通事故頻發(fā)

據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，印度每年有30萬人死于交通事故，是世界上交通事故傷亡人數(shù)最多的國家，超過了巴巴多斯全國的總?cè)丝跀?shù)。在世界銀行所做的一項(xiàng)估算中，印度作為注冊車輛數(shù)僅占世界總數(shù)10%的南亞國家，其因車禍導(dǎo)致的死亡人數(shù)占到全球車禍死亡人數(shù)的22%。交通事故頻發(fā)的直接危害是導(dǎo)致死亡人數(shù)上升。根據(jù)印度國家犯罪記錄局（NCBB）的數(shù)據(jù)，雖然印度交通事故從2017年的44萬多起降至2021年的40萬起，但事故所導(dǎo)致的死亡人數(shù)卻從150093人增加到155622人。

（三）公共交通系統(tǒng)設(shè)施不足

雖然印度城市的公共交通占印度交通使用總量的90%以上，但相關(guān)部門對于完善公共交通系統(tǒng)設(shè)施少有作為。首先，印度各地的城市公共交通供給短缺，且很多城市存在公共交通設(shè)施老舊危險、設(shè)計(jì)不合理、維護(hù)不當(dāng)?shù)葐栴}，無法滿足乘客出行需求。其次，公共交通規(guī)則設(shè)計(jì)上欠科學(xué)。由于沒有為公交車輛提供道路優(yōu)先權(quán)，大多數(shù)公共汽車、火車因交通擁堵行駛緩慢，這導(dǎo)致許多乘客轉(zhuǎn)而乘坐行駛相對靈活、速度較快的摩托車等，使道路擁擠雪上加霜，交通安全隱患隨之加劇，也直接造成了更嚴(yán)重的城市空氣及噪聲污染。

二、治：印度警察城市交通治理措施及成效

印度的城市交通龐大復(fù)雜，政府授予多個部門相應(yīng)治理職能，由其共同管理交通系統(tǒng)。其中印度交通警察為城市交通的有序合理運(yùn)行發(fā)揮著重要作用。

（一）多措并舉整治交通安全

據(jù)印度相關(guān)部門預(yù)測，2051年印度城市人口將增長到8.2億。為緩解日益嚴(yán)重甚至上升為重大公共安全事件的城市交通擁堵問題，印度“國家城市交通政策”“國家城市更新計(jì)劃”等指出，未來的城市交通不僅要滿足現(xiàn)有人口的流動需求，還要預(yù)見尚未加入城市人口的需求。

相關(guān)的舉措主要包括：制定多項(xiàng)政策措施，加強(qiáng)交通治理。印度政府頒布了增加中央財(cái)政援助、建立多式聯(lián)運(yùn)公共交通系統(tǒng)、構(gòu)建交通監(jiān)管和執(zhí)法機(jī)制、開展交管項(xiàng)目試點(diǎn)等15條措施。同時，還制定了組建道路安全小組、制定國家道路安全政策、建立道路安全信息數(shù)據(jù)庫、修建更安全的道路基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)道路交通安全教育培訓(xùn)等12條措施。

通過修建立交橋、拓寬道路等辦法，加強(qiáng)道路安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在事故頻發(fā)的公路地點(diǎn)安裝閃光燈、安全圍欄、最高車速標(biāo)志牌及標(biāo)有道路安全信息的圍板等，改善印度城市交通環(huán)境。

多部門聯(lián)合加強(qiáng)交通執(zhí)法。印度交通和道路安全委員會成立了由交通官員、交通警察和印度國家公路局組成的聯(lián)合小組。作為交通治理的執(zhí)行部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，印度警察主要負(fù)責(zé)監(jiān)管和執(zhí)行交通規(guī)則，維護(hù)交通秩序，檢查車輛的速度，減少交通違法行為。

發(fā)動社會力量，提高交通事故救援效率。為了挽救更多無辜生命，印度政府頒布“搶救受害者生命的好心人獎勵計(jì)劃準(zhǔn)則”，鼓勵公眾在緊急情況下幫助交通事故受害者。據(jù)《印度時報(bào)》報(bào)道，2023年3月“青年印度人協(xié)會”的“賈姆謝德布爾分會”向印度交通警察部門捐贈100個急救包和10副擔(dān)架，并為100多名印度警察提供心肺復(fù)蘇術(shù)等急救培訓(xùn)。這些社會力量的加入，一定程度上提升了交通事故受害者獲得基本醫(yī)療援助的能力。

（二）動態(tài)疏導(dǎo)大型活動交通壓力

在印度城市交通治理中，一個較為典型的問題是，印度經(jīng)常舉辦國際峰會、慶典活動、體育賽事等大型活動，這些活動會吸引大量參與者和觀眾到場，對城市交通系統(tǒng)造成巨大的壓力。尤其在印度首都德里，交通警察除了日常交通秩序維持以外，還要經(jīng)常面對國際和國內(nèi)的重大事件和節(jié)日活動造成的交通問題。為了解決這類困境，印度警察與相關(guān)組織和活動主辦方合作，提前了解活動的具體細(xì)節(jié)和規(guī)模，對交通流量、擁堵情況、事故發(fā)生率等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和評估，預(yù)判交通狀況的變化以及可能的交通瓶頸和擁堵點(diǎn)，并與交通管理部門、城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)和交通運(yùn)輸公司等多方進(jìn)行溝通和協(xié)商，共同制定疏導(dǎo)交通壓力的策略和計(jì)劃。

大型活動期間，針對國際重大事件和國內(nèi)重要節(jié)日的不同，采取不同的措施疏導(dǎo)交通壓力。

在國際重大事件中，印度警察的交通疏導(dǎo)重點(diǎn)是維護(hù)城市形象、保障道路通暢和參會人員的安全。據(jù)《印度時報(bào)》2023年5月2日的報(bào)道，為迎接G20 峰會，新德里交警提前四個多月對相關(guān)道路進(jìn)行調(diào)查和整改，對主會場會議中心大樓所在的道路進(jìn)行重點(diǎn)勘查，包括街道內(nèi)澇、道路安全架構(gòu)、墻壁美化、道路修整等。同時在重大國際活動期間，加強(qiáng)巡邏和執(zhí)勤力量，特別是在活動舉辦地點(diǎn)周圍和主要交通樞紐設(shè)置臨時交通控制點(diǎn)，增加交通警力和執(zhí)勤人員，以維護(hù)交通秩序和安全。

在國內(nèi)重要節(jié)日期間，印度警察主要任務(wù)是加大道路管控，確保道路交通安全暢通，預(yù)防交通事故發(fā)生。據(jù)報(bào)道，2023年3月7日至8日，為迎接印度重要節(jié)日灑紅節(jié)（Holi）和巴拉特節(jié)（Shab-e-Baraat），成千上萬人聚集到新德里慶祝。為此新德里警方在活動現(xiàn)場部署了800名交通警察、150多名公司保安人員以及9000名當(dāng)?shù)鼐?，設(shè)置了290個控制點(diǎn)，并對無證駕駛、酒后駕車、超速行駛、無頭盔駕駛等違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。除了現(xiàn)場管控以外，印度警方利用媒體和社交平臺，提前向公眾發(fā)布交通相關(guān)信息和建議，提供交通路況的實(shí)時更新、停車指南、公共交通服務(wù)時間表等，以確保城市的交通順暢和人員安全。

（三）數(shù)字技術(shù)賦能交通整治

智慧應(yīng)用和系統(tǒng)建構(gòu)在印度警察的城市交通治理中得到一定程度的應(yīng)用。警方通過引入交通監(jiān)控設(shè)備、智能交通系統(tǒng)、交通數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)時監(jiān)測交通情況，掌握交通流量和擁堵狀況。這些技術(shù)手段不僅提高了警察部門的管理效率，也為交通管理提供了更精確的數(shù)據(jù)支持。

首先，利用數(shù)字監(jiān)控設(shè)備加強(qiáng)道路監(jiān)控。通過主要道路和交叉路口安裝的交通監(jiān)控?cái)z像頭，提升交通違規(guī)行為的識別、監(jiān)視和記錄。例如超速駕駛、非法停車、酒后駕駛、闖紅燈和不戴頭盔駕駛等行為的視頻，為警方執(zhí)法提供了有效證據(jù)。據(jù)《印度時報(bào)》2023年4月25日報(bào)道，古爾岡城市道路安裝1145個攝像頭用于檢測交通違規(guī)行為，僅1～3月份，就監(jiān)控記錄了約420萬次交通違規(guī)，為此產(chǎn)生了840萬盧比的罰款，超過上一年度全年罰款額的40%。隨著關(guān)鍵路段電子攝像監(jiān)控設(shè)施的增加，該市平均每天發(fā)出的違規(guī)通知書從2021年的684份激增到2022年的2100份、2023年的4600份。每天發(fā)出的罰單中，有三分之二是由攝像頭和古爾岡綜合指揮和控制中心（ICCC）的監(jiān)控錄像完成。除了攝像頭之外，印度警方還采購了車載測速雷達(dá)槍和酒精傳感器，提高對交通違法行為的監(jiān)控。

其次，引入人工智能系統(tǒng)進(jìn)行智能化的交通監(jiān)管。在印度的超大城市班加羅爾，交警引入智能交通管理系統(tǒng)（ITMS），在50個路口安裝了250個車牌自動識別攝像頭及80個違規(guī)闖紅燈檢測攝像頭。人工智能攝像頭對交通違規(guī)行為進(jìn)行檢測，然后通過短信給肇事司機(jī)手機(jī)發(fā)出通知。整個過程完全自動化，節(jié)省了警方有限的人力和物力，也為公眾提供了更快捷的交通服務(wù)。同時，ITMS可以結(jié)合歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析挖掘，據(jù)此提出城市交通改善建議，使城市交通監(jiān)管更加合理化、科學(xué)化。

最后，加大智能技術(shù)專項(xiàng)資金投入。在首都德里，用于交通系統(tǒng)數(shù)字技術(shù)及設(shè)備的投入，從2022年的1009.6億盧比增加到2023年的1166.2億盧比，凈增156.6億盧比。相關(guān)預(yù)算文件表明，這筆經(jīng)費(fèi)主要用于各種交通計(jì)劃的實(shí)施，例如在特大城市和示范交通系統(tǒng)中開發(fā)交通和通信網(wǎng)絡(luò)、升級或擴(kuò)展通信基礎(chǔ)設(shè)施、采購智能技術(shù)和科技設(shè)備等。在加爾各答，交通警察部門也投資1.5億盧比用于采購高科技設(shè)備，對交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行現(xiàn)代化改造。這些新采購的設(shè)備將用于發(fā)送或接收實(shí)時交通視頻、消息，并將支持MCPTx（一種基于移動運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)的通信系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理中心與現(xiàn)場警務(wù)人員實(shí)時通訊）功能，通過查看視頻、人員位置和與警察的語音通信來管理交通事故處理現(xiàn)場，以期提高交通執(zhí)法的成效。

（四）多方協(xié)作拓展道路服務(wù)

在印度城市交通治理中，警察在多方協(xié)作中扮演著關(guān)鍵角色。警方在城市交通治理過程中與利益相關(guān)方建立緊密的合作關(guān)系，具體包括政府部門、交通管理機(jī)構(gòu)、社會組織和公眾等。通過暢通交流，共同制定政策、規(guī)劃治理措施、培訓(xùn)駕駛員和交通安全宣傳，不斷促進(jìn)交通秩序的維護(hù)和道路安全的提升。

與政府管理部門合作，貫徹執(zhí)行交通法規(guī)，并參與法規(guī)的修訂完善。警察監(jiān)督和執(zhí)行交通規(guī)則，例如限速、紅綠燈遵守、禁止違章停車等，以確保交通秩序的維護(hù)和道路安全。同時，警察又積極參與制定和修訂交通法律法規(guī)，提供實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)和建議，以確保法規(guī)政策的合理性和可行性。

與交通管理機(jī)構(gòu)合作，共同制定和實(shí)施交通管理措施。一方面，警察協(xié)助交通管理機(jī)構(gòu)規(guī)劃和設(shè)計(jì)道路基礎(chǔ)設(shè)施，例如設(shè)置交通信號燈、劃定車道標(biāo)線等，以提高交通流暢度和減少事故風(fēng)險。另一方面，警察部門也與交通管理機(jī)構(gòu)共享交通數(shù)據(jù)和信息，更好地監(jiān)測和管理交通流量，及時疏通城市交通堵塞。

與社會組織和公眾建立緊密聯(lián)系，以促進(jìn)公眾交通安全意識的提高。德里警方通過與印度理工學(xué)院德里分校（IIT Delhi）合作，建立了技術(shù)和警務(wù)中心。該中心將協(xié)助警察開發(fā)適當(dāng)?shù)募夹g(shù)，用于犯罪調(diào)查、交通管理、行政管理、情報(bào)搜集和公民服務(wù)。班加羅爾交警與谷歌（Google）合作，對政府上下班時間的調(diào)整、學(xué)校錯峰上下學(xué)等提出具體方案建議，以實(shí)現(xiàn)緩解城市交通擁堵、節(jié)約通勤成本、減少交通污染等目的。

盡管印度警察在城市交通治理方面采取了一些措施，但實(shí)際的治理成效卻有限，具體表現(xiàn)為：

普遍存在的交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善、交通信號燈不完整、道路規(guī)劃不合理的現(xiàn)象，使印度交通問題的改善積重難返。加之長期以來人們對交通信號和交通規(guī)則置若罔聞，印度城市交通工具種類繁多、路況復(fù)雜，導(dǎo)致印度交通隱患長期存在，各類交通事故頻發(fā)，極大阻滯了道路順暢。

印度警察在大型活動中采取的精細(xì)管理和全面準(zhǔn)備缺乏普遍性，大多數(shù)城市的印度警察們在交通治理上缺乏足夠的準(zhǔn)備和執(zhí)行力，尤其當(dāng)出現(xiàn)道路設(shè)施維修情況時，由于警方?jīng)]有與相關(guān)部門及時取得聯(lián)系，在混亂的交通條件下，交通規(guī)則沒有提前進(jìn)行靈活調(diào)整，導(dǎo)致交通通行雪上加霜。

大多數(shù)情況的交通事故救援中，培訓(xùn)有限、人手不足的印度警察對正確的救援程序和急救知識并不熟悉，導(dǎo)致在處理交通事故時無法采取適當(dāng)措施，由此進(jìn)一步加重事故后果。雖然數(shù)字技術(shù)在改善交通秩序方面發(fā)揮了一定的作用，但有數(shù)據(jù)表明，交通違規(guī)罰款的增加并沒有明顯改善交通治理效果，反而成為某些執(zhí)法人員別有用心、巧設(shè)名目增加非法收入的途徑，導(dǎo)致違規(guī)行為、交通傷亡以及個人信息泄露等問題增加。

三、由：印度警察交通治理成效不佳的原因分析

（一）政府交通安全投資不足

在公共產(chǎn)品供給上的資金投入不足已成為印度社會治理中典型的結(jié)構(gòu)性問題，其在交通安全上的投資不足也堪稱其具體表現(xiàn)之一。政府交通安全投資不足主要存在于以下三方面。

首先，道路及其安全設(shè)施缺少投資。很多城市路面沒有得到及時維護(hù)和修繕，一些城區(qū)主干道坑坑洼洼，大部分道路沒有適當(dāng)?shù)臉?biāo)記或防撞護(hù)欄，也缺少專門的道路維護(hù)人員。

其次，交通教育缺乏投入。部分交通運(yùn)輸部門管理人員為了一己私利，在司機(jī)的駕考管理及資質(zhì)審查中收受賄賂，徇私枉法。2017年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，60%的印度司機(jī)沒有參加駕照考試，相對于財(cái)政發(fā)放的微薄工資，非法高額收入的巨大誘惑使政府嚴(yán)禁私自收費(fèi)的明令成為一紙空文，數(shù)以百萬計(jì)的司機(jī)通過賄賂獲得了駕照。

第三，交通醫(yī)療投資不足。據(jù)印度官方數(shù)據(jù)，醫(yī)療資源投入的短缺，直接導(dǎo)致醫(yī)院沒有足夠的床位，城市郊區(qū)尤其缺少緊急醫(yī)療服務(wù)，交通事故一旦發(fā)生，其中約有一半的傷員因得不到及時救助而遇難，使交通事故造成的人員死亡率遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。此外，印度醫(yī)療急救人員因政府相關(guān)投資的不足，其占比（低于千分之一）遠(yuǎn)低于德國和日本等發(fā)達(dá)國家，甚至比同為南亞國家的鄰國斯里蘭卡和巴基斯坦還低。

（二）交通警察執(zhí)法不嚴(yán)

印度1988年制定的《機(jī)動車輛法案》強(qiáng)制規(guī)定，司機(jī)在駕駛機(jī)動車或者非機(jī)動車時必須佩帶安全帶或佩戴頭盔，但直到現(xiàn)在這一規(guī)定都沒有得到切實(shí)執(zhí)行。同時，如前所述的財(cái)政投入不足和警察部門的腐敗現(xiàn)象及一定程度上工作效能低下等問題，使很多印度司機(jī)不僅在沒有熟練掌握駕駛技能的情況下獲得駕駛執(zhí)照，執(zhí)法部門對酒駕、超速行駛等問題也睜一只眼閉一只眼。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在印度誘發(fā)道路交通事故的兩個最主要因素分別是超速駕駛和酒后駕駛。其中，造成道路傷亡事故的64%的原因是司機(jī)超速駕駛，而司機(jī)常常選擇喝酒作為“提神動力”，導(dǎo)致酒后駕駛行為較為普遍。雖然德里和孟買等主要城市一直聲稱嚴(yán)厲打擊酒駕行為；但由于交通警察無法可依、執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致城市交通事故頻頻發(fā)生。

（三）交通執(zhí)法人員數(shù)量不足

在印度首都德里，由于道路區(qū)域較大、車輛數(shù)目眾多，有限的交通執(zhí)法人員難以有效采取相關(guān)交通安全措施，因而成為世界上道路交通事故發(fā)生率最高的地區(qū)之一。目前，德里道路長度為33198公里，共有890萬輛注冊車輛，位居全國城市車輛數(shù)的首位，但德里的交通警察僅5500名，其中還包括為數(shù)較多的并不在一線執(zhí)行交通執(zhí)法的各類官員和行政人員，導(dǎo)致日常交通執(zhí)法執(zhí)勤人員數(shù)量實(shí)際缺口至少為4000名。印度南部城市的班加羅爾，由于警方人手不夠，交通運(yùn)輸部門在街道路口安置假人交警，提醒司機(jī)遵守交通規(guī)則。但這種僅依靠設(shè)置成本較低的假人交警進(jìn)行交通執(zhí)法，其效果有限。由于司機(jī)的僥幸心理和交通安全意識普遍不足，增加交通執(zhí)法人員的現(xiàn)場管理或許才是有效規(guī)范交通秩序的真正手段。

城市交通是城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮的重要支撐，隨著印度城市化進(jìn)程的加速和人口增長，印度政府如果不重視加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、完善交通立法及其執(zhí)法力度、建立現(xiàn)代化交通警務(wù)系統(tǒng)、提升全民交通安全意識，城市交通問題必將進(jìn)一步加劇。

【作者簡介】何暉，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，博士生導(dǎo)師，美國得州大學(xué)訪問學(xué)者，教育部國別和區(qū)域研究備案單位“湘潭大學(xué)南亞研究中心”常務(wù)副主任，教育部人文社科重點(diǎn)研究基地“武漢大學(xué)社會保障研究中心”研究員，湖南省綜合特色智庫專家，湖南省意識形態(tài)領(lǐng)域?qū)＜?、青年工作者，湖南省民政廳民政研究專家，湘潭大學(xué)社會保障研究所所長，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》、JDCTA、MJBSS等學(xué)術(shù)期刊審稿專家。

譚志豪，男，湖南衡陽人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會保障。

王凌林，女，湖南湘西人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會保障。

（責(zé)任編輯：古靜）