英國(guó)的公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)Public Oversight of the U.K. Police

公眾安全感和公眾對(duì)警察的信心是英國(guó)警務(wù)部門(mén)工作的重要目標(biāo)，公眾對(duì)于警察的評(píng)價(jià)直接影響到警務(wù)工作的評(píng)價(jià)體系和價(jià)值導(dǎo)向。正是在這種理念指導(dǎo)下，2004年英國(guó)建立了以投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)為核心的新型公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制。公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作極大地促進(jìn)了英國(guó)警務(wù)工作的公正合法性，維護(hù)了社會(huì)公平正義，同時(shí)也提升了公眾對(duì)于警察執(zhí)法工作的滿(mǎn)意度和支持度。

一、英國(guó)的公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制的由來(lái)與發(fā)展

英國(guó)的公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制最早可以追溯到1976年的英國(guó)公眾投訴警察制度。但隨著英國(guó)警務(wù)實(shí)踐的不斷發(fā)展，這種機(jī)制逐漸成為一種“警察自查”機(jī)制，從而使得公眾警務(wù)監(jiān)督的效果大打折扣，該機(jī)制也越來(lái)越得不到公眾的認(rèn)可。隨著20世紀(jì)90年代“勞倫斯事件”（警察槍擊無(wú)辜公民致死事件）發(fā)生后，英國(guó)警務(wù)部門(mén)內(nèi)部、學(xué)術(shù)界以及英國(guó)社會(huì)展開(kāi)了對(duì)于警察監(jiān)督機(jī)制改革的探討。警察本是公共安全的護(hù)衛(wèi)者，負(fù)有服務(wù)和保護(hù)公眾的責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)生活中，警察執(zhí)法不當(dāng)甚至侵犯公民權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。為增強(qiáng)公眾對(duì)司法制度的信心，英國(guó)把加強(qiáng)對(duì)警察的監(jiān)督作為了司法改革的一個(gè)重要組成部分。根據(jù)2002年《警察改革法》，英國(guó)于2004年4月1日成立了投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)（Independent Police Complaints Commission，簡(jiǎn)稱(chēng)“IPCC”），至此以IPCC為核心的新型公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制得以正式確認(rèn)與實(shí)施。

二、英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)的核心機(jī)構(gòu)及其設(shè)置

投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)是英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制的核心機(jī)構(gòu)，其總部設(shè)立在英國(guó)倫敦。投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)是脫離警方編制的一種行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它堅(jiān)持自我預(yù)算、編制單列，職責(zé)是受理公眾投訴的警察違法、警察不合理執(zhí)法等案件，將調(diào)查結(jié)果公之于眾，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)違法警察進(jìn)行處罰，在必要時(shí)也可以直接參與警察犯罪案件的查處，同時(shí)對(duì)警察部門(mén)提出紀(jì)律和管理要求。英國(guó)的投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)只對(duì)公眾負(fù)責(zé)。

投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)除倫敦總部外，還在各地設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，在行政序列上又有具體業(yè)務(wù)部門(mén)。因此，投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成可以從橫向和縱向兩個(gè)維度進(jìn)行闡述。委員會(huì)的最高領(lǐng)導(dǎo)者為主席（委員會(huì)分設(shè)主席和副主席），從橫向上說(shuō)，委員會(huì)設(shè)置了威爾士及西南區(qū)域分會(huì)、中心區(qū)域分會(huì)、北區(qū)和倫敦及東南區(qū)域分會(huì)等區(qū)域性委員分會(huì)。從縱向上說(shuō)，投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)在主席下設(shè)置委員會(huì)委員，向主席負(fù)責(zé)；在委員下設(shè)置執(zhí)行主管，向委員負(fù)責(zé)；在執(zhí)行主管下設(shè)多個(gè)部門(mén)，包括案件調(diào)查部門(mén)、政策研究部門(mén)、對(duì)外交流部門(mén)、法制部門(mén)以及其他相關(guān)的合作部門(mén)，在各個(gè)部門(mén)分設(shè)負(fù)責(zé)人和相應(yīng)的工作人員。這些工作人員來(lái)自不同的領(lǐng)域，律師、醫(yī)療保健、教育，志愿者組織、商業(yè)和社區(qū)組織等。為保證這些人員能客觀公正地履行職務(wù)，委員會(huì)會(huì)專(zhuān)門(mén)挑選那些從未為警方工作過(guò)的人員。

三、英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)建立的意義、工作原則

與衡量標(biāo)準(zhǔn)

（一）英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)的建立意義

1.維系社會(huì)公平和保障人權(quán)

在公共權(quán)力代表人與社會(huì)公眾的互動(dòng)過(guò)程中，公眾是弱勢(shì)群體。他們?cè)谏鐣?huì)、政治生活中通常處于不利地位，合法權(quán)益受到公權(quán)力或強(qiáng)勢(shì)群體的侵害。而英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)就是要限制公共權(quán)力的運(yùn)作，用有效的機(jī)制監(jiān)督警察權(quán)，以維系社會(huì)公平和保障人權(quán)。這是公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制建立的首要目的。

2.保持公眾對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督的有效性

英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)的法定職責(zé)，就是要提升公眾對(duì)于公眾監(jiān)督本身運(yùn)行的有效性的信任，這是保證公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制得以持久運(yùn)行的前提條件。否則，如果公眾對(duì)于該機(jī)制監(jiān)督的有效性缺乏信任，那么久而久之公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制將會(huì)形同虛設(shè)。因此，保持公眾對(duì)警察權(quán)監(jiān)督的有效性是公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制的職能性目標(biāo)。

3.維持并且增強(qiáng)公眾對(duì)于警察的滿(mǎn)意度

公眾安全感和公眾對(duì)警察的信心是英國(guó)警務(wù)部門(mén)工作的重要目標(biāo)，公眾對(duì)于警察的評(píng)價(jià)直接影響到警務(wù)工作的評(píng)價(jià)體系和價(jià)值導(dǎo)向。英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)從建立到發(fā)展都是在公眾意愿的壓力下進(jìn)行的，在現(xiàn)有公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)運(yùn)行的過(guò)程中，公眾警務(wù)監(jiān)督部門(mén)要實(shí)時(shí)考察公眾對(duì)警察的滿(mǎn)意度。在IPCC每年的年度報(bào)表中，都會(huì)體現(xiàn)出本年度公眾對(duì)于警察的滿(mǎn)意度指數(shù)，在橫向和縱向比較的基礎(chǔ)上對(duì)警務(wù)監(jiān)督工作進(jìn)行評(píng)估和總結(jié)。可見(jiàn)，提升公眾對(duì)于警察的信心是英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)的重要目標(biāo)之一。

4.為警務(wù)部門(mén)提供一個(gè)學(xué)習(xí)提高的平臺(tái)

英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制設(shè)置的另一個(gè)深層次目標(biāo)就是使警務(wù)部門(mén)從公眾監(jiān)督中學(xué)習(xí)，從投訴中發(fā)現(xiàn)不足和差距，從而將公眾的智慧引入到警務(wù)部門(mén)的管理中來(lái)。這樣一來(lái)，公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制能為警務(wù)部門(mén)提供一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和提高的良好平臺(tái)，警務(wù)部門(mén)的管理水平由此得以不斷提升。

5.保持公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制與時(shí)俱進(jìn)

以IPCC為核心的英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)在自身發(fā)展上也有一定的目標(biāo)和要求，即該機(jī)制本身要根據(jù)情勢(shì)和條件的變化不斷充實(shí)和改善。英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督部門(mén)在對(duì)公眾投訴作出及時(shí)反應(yīng)并進(jìn)行適當(dāng)處理時(shí)，一方面保證了投訴監(jiān)督的有效性和實(shí)用性，另一方面又使得該公眾監(jiān)督機(jī)制在運(yùn)作中得以改進(jìn)和完善，以便更好地履行其公眾監(jiān)督職能。

（二）英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)的工作原則、衡量標(biāo)準(zhǔn)

警務(wù)監(jiān)督的衡量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)一個(gè)較為核心的問(wèn)題。英國(guó)警務(wù)工作的核心理念是為公眾服務(wù)，根據(jù)該核心理念建立的警務(wù)監(jiān)督機(jī)制必須有一個(gè)層次分明、標(biāo)準(zhǔn)法定、約束力強(qiáng)的警務(wù)衡量標(biāo)準(zhǔn)。在比較了英國(guó)大部分地區(qū)的警務(wù)監(jiān)督衡量標(biāo)準(zhǔn)后，不難發(fā)現(xiàn)英國(guó)各地方的警務(wù)監(jiān)督衡量標(biāo)準(zhǔn)小異而大同（如后文介紹的英格蘭、威爾士和蘇格蘭的警務(wù)監(jiān)督衡量標(biāo)準(zhǔn)）。對(duì)于該標(biāo)準(zhǔn)，一般警察和公眾都能夠耳熟能詳，也只有如此才能使得公眾警務(wù)監(jiān)督運(yùn)行順暢、公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮實(shí)效。

1.英格蘭、威爾士的公眾警務(wù)監(jiān)督工作原則

英格蘭、威爾士的公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制設(shè)立了公眾評(píng)判警務(wù)工作的六條原則，這六條原則同時(shí)也是警務(wù)部門(mén)受理和處理案件的依據(jù)。它們分別是：（1）警務(wù)工作目標(biāo)明確，要體現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)化、人性化、靈活化的公眾要求。（2）要充分尊重和保護(hù)廣大公眾的各種合法權(quán)益。（3）警務(wù)活動(dòng)要體現(xiàn)出正直、誠(chéng)實(shí)、認(rèn)真的品質(zhì)和態(tài)度。（4）在任何情況下警察的行為必須合法、合情、合理。（5）要公正和謹(jǐn)慎地使用警察權(quán)力和自由裁量權(quán)。（6）要嚴(yán)格按照法律規(guī)定使用強(qiáng)制力，并盡量得到廣大公眾的支持。對(duì)于英格蘭、威爾士公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制所奉行的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和衡量原則，警務(wù)部門(mén)和警務(wù)人員都必須嚴(yán)格遵守，否則就構(gòu)成警務(wù)部門(mén)或警務(wù)人員的不法或不良行為，將受到相應(yīng)的投訴和處罰。

2.蘇格蘭公眾警務(wù)監(jiān)督工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)

蘇格蘭確定的衡量警察不良行為的標(biāo)準(zhǔn)主要有十條、三大類(lèi)。這三大類(lèi)指的是：損害公眾信任、不合理執(zhí)行命令、消極不作為等。這三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出了蘇格蘭警務(wù)監(jiān)督機(jī)制中的“倡導(dǎo)形象、合理服從、積極作為”三大基本價(jià)值取向。具體而言，這十條標(biāo)準(zhǔn)為：（1）造成公眾失信的任何行為；（2）腐敗行為；（3）不執(zhí)行上級(jí)命令，應(yīng)向上級(jí)報(bào)告而沒(méi)有報(bào)告的行為；（4）不向法庭提交搜集到的證據(jù)，對(duì)法庭發(fā)出的限制令沒(méi)有送到當(dāng)事人手中的行為；（5）故意或過(guò)失作虛假陳述；（6）欺騙；（7）不經(jīng)請(qǐng)假擅離職守、經(jīng)常遲到；（8）經(jīng)商、干擾執(zhí)法、欠債不還等；（9）被法庭認(rèn)定有罪；（10）違反職業(yè)道德規(guī)范的行為。

警察若出現(xiàn)了上述條規(guī)所列的行為就被視為具有不良行為，公眾或者警局內(nèi)部各級(jí)別人員都有權(quán)對(duì)其提出投訴監(jiān)督；經(jīng)審查確實(shí)犯有上述行為的，將被進(jìn)一步審查和處理。投訴提出的具體方式包括：打電話、寫(xiě)信、發(fā)電子郵件或直接投訴。蘇格蘭公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制規(guī)定，監(jiān)督部門(mén)對(duì)于公眾投訴必查必復(fù)，直到投訴人滿(mǎn)意為止。

四、英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)的運(yùn)行

（一）受理

對(duì)公眾監(jiān)督信息的受理是公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用的開(kāi)端。公眾對(duì)于任何警務(wù)工作或任何警務(wù)人員的不滿(mǎn)可以直接向有關(guān)警察部門(mén)或向投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)提出投訴。投訴的途徑有多種，主要包括：前往警局把投訴的內(nèi)容記錄在案；通過(guò)電話或郵件聯(lián)系警察部門(mén)；聯(lián)系社區(qū)內(nèi)有關(guān)警務(wù)機(jī)構(gòu)或人員，向他們尋求所需的資料和幫助；聯(lián)系律師，由律師代表當(dāng)事人提出投訴；委托有關(guān)人員（當(dāng)事人的親屬、朋友或社區(qū)人員）代表當(dāng)事人投訴，但該人員必須持有當(dāng)事人的書(shū)面同意書(shū)；寄發(fā)函件給有關(guān)警察部門(mén)的警察局局長(zhǎng)或署長(zhǎng)，或警察行政管理機(jī)構(gòu)等。無(wú)論采用哪一種投訴途徑，所有投訴都會(huì)被相關(guān)部門(mén)記錄在案。

（二）信息處理和案件調(diào)查

在完成投訴受理后，公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制就進(jìn)入對(duì)信息的處理和案件調(diào)查階段。具體可以采用兩種方式：一是由區(qū)內(nèi)警方自行解決。所謂“區(qū)內(nèi)解決”是指由當(dāng)事人本地的警務(wù)部門(mén)在當(dāng)事人和被投訴方之間進(jìn)行審議和決斷?！皡^(qū)內(nèi)解決”的優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)單、靈活和快速，通常適用于處理微小的投訴事件?！皡^(qū)內(nèi)解決”方式的這些優(yōu)越性使得投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)通常鼓勵(lì)當(dāng)事人在合適的時(shí)候以此種方式解決投訴。當(dāng)然適用這種方式的前提條件是要征得當(dāng)事人的同意。

但如果遇到較為嚴(yán)重的事件（比如因與警察接觸造成公眾死亡或重傷的事件）時(shí)，則直接由投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查或由其決定如何調(diào)查。在這種方式下，投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上身兼雙職，既是調(diào)查者，同時(shí)又是監(jiān)督者。當(dāng)然，無(wú)論是由投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)直接調(diào)查還是由其監(jiān)督調(diào)查，投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)都應(yīng)將調(diào)查的進(jìn)展和結(jié)果及時(shí)通知給當(dāng)事人。并且在整個(gè)信息處理和案件調(diào)查中，警方和警務(wù)部門(mén)要注意保護(hù)當(dāng)事人的人權(quán)、隱私權(quán)以及其他合法權(quán)益。

（三）上訴

上訴是公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制的一種補(bǔ)救措施。即對(duì)于警方、投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)的處理結(jié)果存有異議或者認(rèn)為之前的機(jī)制運(yùn)行上存在不合理甚至不合法的情況時(shí)，投訴人可以進(jìn)一步提出上訴。根據(jù)規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)在以下七種情況下向投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)提出上訴：1.警方并未將當(dāng)事人的投訴記錄在案；2.警方尚未決定是否將當(dāng)事人的投訴記錄在案；3.警方并未通知當(dāng)事人已決定不將當(dāng)事人的投訴記錄在案；4.當(dāng)事人相信警方并未根據(jù)地區(qū)決議的適當(dāng)程序處理投訴；5.當(dāng)事人有理由不同意警方在調(diào)查結(jié)束后建議采取的行動(dòng)；6.當(dāng)事人并未獲得有關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)或警方在地區(qū)或監(jiān)督調(diào)查中建議采?。ɑ虿徊扇。┑男袆?dòng)的充足資料；7.當(dāng)事人并不滿(mǎn)意警方調(diào)查所得的結(jié)果。對(duì)于以上七種情況下的上訴，投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查和裁決。

五、英國(guó)公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制所取得的成果

英國(guó)的公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制從20世紀(jì)70年代建立發(fā)展至今，取得了諸多實(shí)踐性成果。具體來(lái)說(shuō)，可以概括為如下方面：（1）處理了大批的警察違法違紀(jì)案件，維護(hù)了社會(huì)公平正義，極大限度地保障了人權(quán)及其他合法權(quán)益（見(jiàn)圖1：英國(guó)投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)計(jì)的2011年-2021年在英格蘭和威爾士對(duì)警察投訴的案件總數(shù)）。（2）極大地促進(jìn)了警務(wù)工作的公正合法性，為警察權(quán)力的合法運(yùn)用以及警務(wù)部門(mén)效率的提高做出了貢獻(xiàn)。（3）有效地提升了公眾對(duì)警務(wù)工作的滿(mǎn)意度、支持度以及公眾對(duì)警務(wù)公正信心指數(shù)（見(jiàn)圖2：英國(guó)投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)對(duì)警務(wù)投訴滿(mǎn)意度調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果），公眾參與警務(wù)監(jiān)督的熱情也有所提高，公眾安全感大幅提升。

六、小結(jié)

公眾安全感和公眾對(duì)警察的信心是英國(guó)警務(wù)部門(mén)工作的重要目標(biāo)，公眾對(duì)于警察的評(píng)價(jià)直接影響到警務(wù)工作的評(píng)價(jià)體系和價(jià)值導(dǎo)向。正是在這種理念指導(dǎo)下，2004年英國(guó)建立了以投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)為核心的新型公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制。公眾警務(wù)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作極大地促進(jìn)了英國(guó)警務(wù)工作的公正合法性，維護(hù)了社會(huì)公平正義，同時(shí)也提升了公眾對(duì)于警察執(zhí)法工作的滿(mǎn)意度和支持度。

（本文為2022年度湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究教育改革發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)課題“一帶一路建設(shè)背景下涉外警務(wù)人才培養(yǎng)模式的改革與創(chuàng)新”的階段性成果。）

【作者簡(jiǎn)介】黃莉娜，湖北警官學(xué)院國(guó)際警務(wù)系副教授，法學(xué)博士。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）