論規(guī)范性文件附帶審查級(jí)別管轄的改革因應(yīng)

內(nèi)容提要 在影響規(guī)范性文件附帶審查制度效能發(fā)揮的因素中，級(jí)別管轄的制約不可忽視。由行政行為案件管轄法院一并審查的制度設(shè)置，使得規(guī)范性文件附帶審查主體以基層法院為主，實(shí)踐中暴露出工作負(fù)擔(dān)較重導(dǎo)致審查實(shí)效難以保障、后果考量掣制太多導(dǎo)致查否動(dòng)能普遍不足、審查主體過散導(dǎo)致法律適用分歧更易發(fā)生等困境。應(yīng)兼顧行政訴訟的主觀性與文件審查的客觀性，彌補(bǔ)司法監(jiān)督的局限性與立法監(jiān)督的滯后性，正視裁判結(jié)果對(duì)個(gè)案的羈束力與對(duì)類案的影響力，強(qiáng)化貫徹提級(jí)的精準(zhǔn)性與管轄法院合理負(fù)擔(dān)原則，以完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革為路徑，確定以行政行為案件管轄法院一并審查為基礎(chǔ)、以規(guī)范性文件制定主體和不合法可能性判斷為雙重提級(jí)依據(jù)，并從提請(qǐng)主體、啟動(dòng)條件、轉(zhuǎn)移程序、權(quán)利保障、強(qiáng)制代理、判后處理等方面完善案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移和提級(jí)審理的具體規(guī)則。

關(guān)鍵詞 規(guī)范性文件 附帶審查 級(jí)別管轄 提級(jí)審理 審級(jí)職能定位

趙雪雁，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生、南京市玄武區(qū)人民法院院長(zhǎng)

最高人民法院在2018年發(fā)布《行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例》時(shí)表示，“規(guī)范性文件附帶審查制度對(duì)促進(jìn)公民權(quán)益保護(hù)、推動(dòng)行政執(zhí)法的‘源頭治理、監(jiān)督規(guī)范性文件的制定以及促進(jìn)法治政府‘科學(xué)立法具有重要的意義”[1]。然而，數(shù)年來的實(shí)踐表明，規(guī)范性文件附帶審查在行政訴訟中呈現(xiàn)出明顯的“三少”特征：一是案件數(shù)量少，二是進(jìn)入審查的比例小，三是最終被確認(rèn)違法的規(guī)范性文件寥寥無幾[2]。學(xué)者們敏銳地捕捉到這一現(xiàn)象，普遍認(rèn)為規(guī)范性文件附帶審查制度裝置的運(yùn)行效能未能達(dá)到預(yù)期，并對(duì)其影響因素如附帶審查的范圍、程序、模式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了多面向考察、解析和完善?；仡櫦扔醒芯?，級(jí)別管轄制約問題尚未引起理論和實(shí)務(wù)界的充分關(guān)注。本文擬在對(duì)規(guī)范性文件附帶審查制度運(yùn)行中級(jí)別管轄制約情況進(jìn)行實(shí)證考察的基礎(chǔ)上，解構(gòu)問題成因，并以完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革為路徑，就相關(guān)案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移和提級(jí)審理機(jī)制的構(gòu)建作一探討。

一、規(guī)范性文件附帶審查級(jí)別管轄的實(shí)踐困境

管轄對(duì)訴訟活動(dòng)的進(jìn)程和結(jié)果有著重要的影響。行政訴訟的級(jí)別管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工和權(quán)限[1]。規(guī)范性文件附帶審查案件的級(jí)別管轄，根本上解決的是這類案件由哪一級(jí)法院受理和裁判的問題。我國規(guī)范性文件司法審查的“附帶性”特點(diǎn)，使其在級(jí)別管轄設(shè)置上也具有“附帶性”。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》）第145條的規(guī)定，不論作為審查對(duì)象的規(guī)范性文件的層級(jí)、效力、事務(wù)管轄范圍如何，均以主訴行政行為確定級(jí)別管轄和地域管轄，故該類案件絕大多數(shù)是由作出主訴行政行為的行政主體所在地基層人民法院管轄。規(guī)范性文件司法審查級(jí)別管轄設(shè)置的“附帶性”在實(shí)踐中至少折射出以下困境：

1.工作負(fù)擔(dān)較重導(dǎo)致審查實(shí)效難以保障

規(guī)范性文件司法審查本身難度較大，且以工作量負(fù)擔(dān)較重的基層法院為主，使得規(guī)范性文件司法審查實(shí)效難以保障。

規(guī)范性文件名目繁多、制定程序復(fù)雜、涉及領(lǐng)域廣泛，而體系化、規(guī)范化、可操作性強(qiáng)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)尚未完善，對(duì)法官的精力和能力要求較高。目前，最高人民法院公報(bào)案例、指導(dǎo)案例中判決認(rèn)定范性文件違法的共6件，僅1件當(dāng)事人未上訴[2]，1件當(dāng)事人上訴后二審撤訴，1件二審維持原判[3]，另3件均是經(jīng)過二審、申訴再審等程序后改判[4]。其中，“張道文、陶仁等訴四川省簡(jiǎn)陽市人民政府侵犯客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營權(quán)案”訴訟歷經(jīng)18年之久，也從側(cè)面說明了這一問題。另外，行政案件管轄法院與行政區(qū)劃適當(dāng)分離改革開展以來，取得了一定成效，但集中管轄法院增編擴(kuò)員事項(xiàng)未能落實(shí)，出現(xiàn)“案件集中易，法官集中難”問題，行政法官尤其是基層法院行政法官長(zhǎng)期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。規(guī)范性文件司法審查主要集中在基層法院，盡管上下級(jí)法院行政法官群體當(dāng)下在專業(yè)訓(xùn)練和職業(yè)知識(shí)等方面總體水平趨同，但基層法院由于工作量更大等客觀原因影響其審查實(shí)效。而當(dāng)事人對(duì)附帶審查案件一審裁判結(jié)果的認(rèn)可度不高、司法獲得感不強(qiáng)，又導(dǎo)致該類案件上訴比例較高，加重了二審法院的負(fù)擔(dān)。

2.后果考量掣制太多導(dǎo)致查否動(dòng)能普遍不足

規(guī)范性文件附帶審查案件以主訴行政行為確定級(jí)別管轄和地域管轄，會(huì)出現(xiàn)大量較低層級(jí)法院審查較高層級(jí)規(guī)范性文件的案件。受我國社會(huì)傳統(tǒng)和科層化權(quán)力組織結(jié)構(gòu)影響，較低層級(jí)法院行政法官對(duì)裁判后果考量的掣制因素往往比上級(jí)法院法官更多，掣制因素主要包括所在法院的法律地位和抗干擾能力、審查過程中可能遇到的困難、審查結(jié)果權(quán)威性可能受到的質(zhì)疑等，因此其審查態(tài)度更趨謹(jǐn)慎、克制。

“一定要在社會(huì)格局和政治體系中來了解和理解法院適合以及能否接受和處理什么樣的糾紛?！盵1]從思想觀念上看，行政法官認(rèn)知中現(xiàn)代行政國家背景下“法院的‘機(jī)構(gòu)能力局限”是客觀存在的，“附帶審查的規(guī)范性文件的背后往往反映了地方政府與強(qiáng)勢(shì)行政機(jī)關(guān)的政策取向，而法院的審查判斷盡管限于個(gè)案效力，但同樣會(huì)對(duì)政策落地產(chǎn)生一定的外部化效果”[2]。因此，當(dāng)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)為同層級(jí)或下級(jí)時(shí)，法官審查的積極性相對(duì)較高；行政機(jī)關(guān)級(jí)別越高，法官審查的積極性越弱。據(jù)檢索，2015年5月至2021年12月，全國法院上網(wǎng)行政裁判文書共363.57萬件[3]，以“規(guī)范性文件”“一并審查”為關(guān)鍵詞，共搜索到涉規(guī)范性文件一并審查一審裁判文書2656件，最終進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查的358件，確認(rèn)規(guī)范性文件違法的共33件，將涉及相同被告、同一規(guī)范性文件的多件案件予以合并后共22件[4]，其中有9件案件是對(duì)被告自己制定或聯(lián)合制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，9件是對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，只有4件是對(duì)高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。在2018年最高人民法院發(fā)布的《行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例》中，判決認(rèn)定規(guī)范性文件違法的3件均是被告或同級(jí)行政機(jī)關(guān)所制定[5]。從實(shí)踐操作上看，《行政訴訟法解釋》第147條第1款規(guī)定：“人民法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法的，應(yīng)當(dāng)聽取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見?！碑?dāng)規(guī)范性文件的制定主體與被訴行政主體之間出現(xiàn)不一致時(shí)，作為被告的行政機(jī)關(guān)不一定完全了解規(guī)范性文件的制定背景、制定程序和具體細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)的考慮，更不一定能夠充分闡述規(guī)范性文件的制定理由，因此庭審中兩造之間圍繞規(guī)范性文件合法性爭(zhēng)點(diǎn)的對(duì)抗和張力很難形成。要查明相關(guān)事實(shí)，較低層級(jí)法院就要與較高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，這客觀上比平級(jí)溝通更為困難，更容易讓法官躊躇不前。

觀察裁判理由和裁判結(jié)果，亦可一定程度上印證行政法官的消極傾向：一是未進(jìn)入實(shí)體審查的案件較多。一審案件中，因主訴不成立而不予立案、不予受理、駁回起訴的1043件，因申請(qǐng)主體不適格、未在一審?fù)徢疤岢觥⑽刺峁┟鞔_的文件名稱或者審查對(duì)象而不予審查的131件。二是進(jìn)入實(shí)體審查，但未實(shí)質(zhì)審查文件合法性的案件較多。此類案件525件，主要從文件內(nèi)容的規(guī)范性、制定主體的行政性、與被訴行政行為的關(guān)聯(lián)性等要素排除合法性審查。三是盡管《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2018〕10號(hào)）第8條明確列舉“行政訴訟中對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查的案件”，其裁判文書應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化釋法說理，但現(xiàn)實(shí)是即便進(jìn)入合法性審查的該類案件，大多數(shù)審查意見也模糊簡(jiǎn)略，甚至不闡述審查過程而直接得出結(jié)論。

3.審查主體過散導(dǎo)致法律適用分歧更易發(fā)生

管轄法院以作出行政行為的行政主體屬地基層法院為主，導(dǎo)致具有行政案件管轄權(quán)的每一家法院、每一名法官均可能辦理規(guī)范性文件附帶審查案件，同時(shí)還導(dǎo)致制定機(jī)關(guān)層級(jí)越高的規(guī)范性文件因被更多行政主體作為行為依據(jù)，而被更廣泛區(qū)域的不同層級(jí)法院進(jìn)行審查，所以更易產(chǎn)生法律適用分歧。如在“陳愛華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行房屋登記法定職責(zé)案”中被認(rèn)定“與《物權(quán)法》《繼承法》《房屋登記辦法》等有關(guān)法律法規(guī)相抵觸”的規(guī)范性文件即便在2014年第8期最高人民法院公報(bào)案例中刊載，但直到2016年7月5日才被司法部廢止[1]。在此期間，既有一些法院采納陳愛華案的裁判觀點(diǎn)，如“朱文聯(lián)訴金華市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政登記案”[2]和“于俊英訴樂陵市人民政府、樂陵市房產(chǎn)管理局不履行法定職責(zé)案”[3]，也有不少判決依然肯定該通知的合法性，如在“靳傳文訴合肥市房地產(chǎn)管理局不履行法定職責(zé)案”中，法院認(rèn)為“司法部、建設(shè)部《關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》以及建設(shè)部《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》均明確規(guī)定辦理遺贈(zèng)產(chǎn)權(quán)登記，必須提交遺贈(zèng)公證書和接受遺贈(zèng)公證書，應(yīng)視為辦理遺贈(zèng)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記的其他必要材料”[4]。司法機(jī)關(guān)對(duì)于同一份規(guī)范性文件合法與否的認(rèn)定沖突，不僅會(huì)讓行政相關(guān)人的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生混亂，讓行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為無所適從，也將使得行政權(quán)威和司法權(quán)威大打折扣[5]。

實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了同一法院同一時(shí)期不同合議庭在規(guī)范性文件審查上的認(rèn)識(shí)分歧。如在“郭國塘訴郴州市工傷保險(xiǎn)服務(wù)中心勞動(dòng)和社會(huì)保障行政給付案”中，法院對(duì)《關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇支付、繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)問題處理意見的通知》（郴人社函〔2014〕105號(hào)）第三條內(nèi)容進(jìn)行審查，認(rèn)為該規(guī)定不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第六十四條第二款規(guī)定，亦不符合《湖南省農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)暫行辦法》（湘勞社政字〔2005〕22號(hào)）第十六條第一款規(guī)定，不能作為認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)[6]。該院另一合議庭審理的“李國春訴郴州市工傷保險(xiǎn)服務(wù)中心勞動(dòng)和社會(huì)保障行政給付案”中，原告即將前述裁判文書作為證據(jù)提交，被告答辯也表示根據(jù)該條款作出行政行為，但合議庭明知本院已有在先判決對(duì)同一規(guī)范性文件作出確認(rèn)違法的評(píng)價(jià)，卻不予理涉，認(rèn)為原告提交的裁判文書“與本案無關(guān)，本院不予采信”[7]，且未進(jìn)一步說明理由。盡管該案判決最終仍根據(jù)上位法的規(guī)定支持了行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，但這種以關(guān)聯(lián)性排除司法適用的做法飽受詬病，“關(guān)聯(lián)性判斷在客觀上能夠起到限制附帶審查請(qǐng)求權(quán)的法律效果，因而往往成為地方法院調(diào)控附帶審查裝置‘流量的閥門”[8]。

二、規(guī)范性文件附帶審查級(jí)別管轄改革動(dòng)因的多維解構(gòu)

關(guān)于是否需要對(duì)規(guī)范性文件附帶審查在級(jí)別管轄上進(jìn)行考慮，在《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）及其司法解釋起草之初，就有意見主張如果公民、法人或者其他組織在提起訴訟時(shí)一并提出規(guī)范性文件審查請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止訴訟，將規(guī)范性文件層報(bào)有管轄權(quán)限的法院進(jìn)行審理[1]。該意見主要基于域外司法審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的啟示[2]。但立法者認(rèn)為，域外規(guī)范性文件審查級(jí)別較高，有其政治體制、歷史傳統(tǒng)等方面的原因和基礎(chǔ)，我國規(guī)范性文件司法審查的強(qiáng)度、廣度與域外相關(guān)制度有很大不同，提高級(jí)別管轄尚不必要、時(shí)機(jī)尚不成熟[3]。一律提高規(guī)范性文件附帶審查案件的級(jí)別管轄有待進(jìn)一步調(diào)研論證，但基于下列考量因素，可以在堅(jiān)持管轄恒定原則基礎(chǔ)上，有條件地通過提級(jí)審理方式完善規(guī)范性文件附帶審查案件管轄機(jī)制。

1.理念層面：兼顧行政訴訟的主觀性與文件審查的客觀性

主觀訴訟（subjective litigation）與客觀訴訟（objective litigation）是大陸法系國家對(duì)行政訴訟功能的一種劃分，主觀訴訟以權(quán)利救濟(jì)為主要目的，客觀訴訟則以行政合法性監(jiān)督為主要目的。在主觀性之下，行政訴訟的原告資格必定狹窄，法院審判須更強(qiáng)調(diào)回應(yīng)原告的訴訟請(qǐng)求；在客觀性之下，原告資格要更為寬泛，法院審判也具有更多的客觀監(jiān)督色彩[4]。最高人民法院在多個(gè)裁判文書中指明了我國行政訴訟的“主觀訴訟”定位，如在“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議審判監(jiān)督案”中認(rèn)為，“現(xiàn)行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅(jiān)持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟(jì)原告權(quán)利為目的，因此有權(quán)提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護(hù)其主觀公權(quán)利而非主張保護(hù)其反射性利益的當(dāng)事人”[5]；在“朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安訴鄭州市人民政府道路更名審判監(jiān)督案”中亦明確提出案件裁判系“在《行政訴訟法》所確立的主觀訴訟模式之下”作出[6]。

2014年《行政訴訟法》修正案確立了原告有權(quán)申請(qǐng)、法院有權(quán)審查規(guī)范性文件，這一創(chuàng)舉回應(yīng)了長(zhǎng)久以來司法審查“才是最完全、最徹底的監(jiān)督方式”的社會(huì)期待[7]，為行政規(guī)則治理的正當(dāng)化注入了新的活力，具有典型的客觀訴訟特征。然而在較為保守的氛圍之下，微觀方面為防止增加額外的工作量，宏觀方面基于不過多干預(yù)行政、維護(hù)政策穩(wěn)定和節(jié)制司法權(quán)力等因素考慮，較低層級(jí)法院的法官普遍更謹(jǐn)小慎微，以避免對(duì)規(guī)范性文件尤其是較高層級(jí)的規(guī)范性文件作出更多的評(píng)價(jià)。公共管理機(jī)構(gòu)及其人員在監(jiān)督和控制的鏈條上行使相應(yīng)職權(quán)，以此達(dá)到增進(jìn)效率、服從紀(jì)律的目標(biāo)，但這卻蘊(yùn)含著溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向[8]。這種傾向和規(guī)范性文件審查的客觀性特征可能產(chǎn)生的影響力度、示范效應(yīng)等都無法匹配。因此，從兼顧行政訴訟主觀性和規(guī)范性文件審查客觀性的角度出發(fā)，完善規(guī)范性文件附帶審查案件管轄機(jī)制很有必要。

2.制度層面：彌補(bǔ)司法監(jiān)督的局限性與立法監(jiān)督的滯后性

早在《行政訴訟法》起草階段，立法者就認(rèn)識(shí)到“行政訴訟的級(jí)別管轄主要由案件的類型和復(fù)雜程度、影響大小來決定，而不是看行政機(jī)關(guān)的大小”[1]。規(guī)范性文件附帶審查案件的復(fù)雜性在于行政爭(zhēng)議直接觸及司法權(quán)與準(zhǔn)行政立法權(quán)之間的關(guān)系[2]。當(dāng)司法審查的對(duì)象不僅是一次性適用的行政決定，還包括可以反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件之時(shí)，“案結(jié)事了”就有新的司法要求：它不僅要求面對(duì)個(gè)案的“定分”，還要求面向未來的“止?fàn)帯?，即“避免或者減少同類沖突的重復(fù)出現(xiàn)”[3]。然而，由于司法監(jiān)督的局限性疊加立法監(jiān)督的滯后性，規(guī)范性文件附帶審查判決的“止?fàn)帯蹦繕?biāo)在一定程度上難以實(shí)現(xiàn)。司法監(jiān)督的局限性表現(xiàn)在法院的判決只對(duì)個(gè)案生效，無法對(duì)規(guī)范性文件的效力產(chǎn)生直接影響；而立法監(jiān)督的滯后性則表現(xiàn)在由于法院與規(guī)范性文件的制定、備案審查機(jī)關(guān)缺少制度化的信息溝通渠道，立法主體對(duì)規(guī)范性文件的司法審查結(jié)論不易全面及時(shí)掌握，違法的規(guī)范性文件難以得到及時(shí)的糾正。有學(xué)者指出：“按照中國的人民代表大會(huì)制度，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)更有責(zé)任監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，人大也有權(quán)監(jiān)督政府的規(guī)范性文件，他們都沒有做，卻讓法院來做，這多少有點(diǎn)越俎代庖的意味。而且法院附帶審查后沒辦法撤銷，還得靠行政機(jī)關(guān)，這不是繞圈子嗎？結(jié)果法院越搞越被動(dòng)，公信力越來越弱?！盵4]現(xiàn)實(shí)情況是，大多數(shù)涉訴規(guī)范性文件的制定主體和備案審查主體的級(jí)別都遠(yuǎn)高于一審法院，雙方在我國現(xiàn)行國家體制中缺少制度化的溝通渠道。由于基層法院的判決既不是司法解釋，不具有法律約束力，也不是指導(dǎo)案例，不具有事實(shí)約束力，自然難以進(jìn)入高層級(jí)的立法監(jiān)督主體的關(guān)注視野。其結(jié)果是，大量的基層法院對(duì)規(guī)范性文件的審查判決除非被最高人民法院遴選為指導(dǎo)案例，否則難以被高層級(jí)的立法監(jiān)督主體知曉，并由此推進(jìn)相應(yīng)的立法監(jiān)督。

將規(guī)范性文件附帶審查案件納入提級(jí)審理范圍的制度合理性在于，它可以通過有效理順?biāo)痉?quán)與準(zhǔn)行政立法權(quán)之間的關(guān)系，來彌補(bǔ)司法監(jiān)督的局限性與立法監(jiān)督的滯后性。理順?biāo)痉?quán)與準(zhǔn)行政立法權(quán)之間關(guān)系的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變行政訴訟級(jí)別管轄的設(shè)定思路。長(zhǎng)期以來我們?cè)O(shè)定行政訴訟的級(jí)別管轄的基本思路是圍繞“如何擺脫行政干預(yù)”展開的，但是規(guī)范性文件附帶審查案件中，行政訴訟的級(jí)別管轄的設(shè)定思路卻應(yīng)該是圍繞“如何融入行政”來展開。我國的行政規(guī)范性文件分為政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件兩大類，其中政府規(guī)范性文件報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)備案審查，部門規(guī)范性文件報(bào)送本級(jí)人民政府備案審查。整個(gè)監(jiān)督體系的主導(dǎo)機(jī)關(guān)是人大常委會(huì)，因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)不僅可以直接撤銷政府行政規(guī)范性文件，還可以要求政府審查部門規(guī)范性文件的合法性。所謂“融入行政”思路的本質(zhì)是：規(guī)范性文件附帶審查審判工作要“善于利用現(xiàn)行體制提供的各種資源，特別是爭(zhēng)取人大、黨委的支持”[5]。根據(jù)人大常委會(huì)的議事規(guī)則，法院院長(zhǎng)有權(quán)列席人大常委會(huì)會(huì)議，并有權(quán)提出議案[6]。當(dāng)附帶審查判決所涉及的是行政層級(jí)較高的規(guī)范性文件時(shí)，法院則可以通過相應(yīng)地提高審級(jí)，直接將司法建議轉(zhuǎn)化為人大常委會(huì)議案，確保司法建議能夠及時(shí)反饋到立法監(jiān)督部門，來推動(dòng)立法監(jiān)督。這一“融入行政”的做法實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)與準(zhǔn)行政立法權(quán)之間的良性互動(dòng)，達(dá)到了既消除司法監(jiān)督的局限性也解決立法監(jiān)督的滯后性的雙重效應(yīng)。將規(guī)范性文件附帶審查案件納入提級(jí)審理范圍不僅具有制度層面的合理性，也契合了中央提出的“探索與人民法院、人民檢察院建立工作銜接機(jī)制，推動(dòng)行政監(jiān)督與司法監(jiān)督形成合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件”的精神[1]。

3.實(shí)效層面：正視裁判結(jié)果對(duì)個(gè)案的羈束力與對(duì)類案的影響力

從理論上講，司法判決一般是針對(duì)個(gè)案作出的裁斷，其效力具有相對(duì)性，規(guī)范性文件附帶審查案件的行政判決也不例外。但是，“適用類案裁判是司法活動(dòng)的一種重要形式，其在不同的法律傳統(tǒng)中都扮演著一定的角色?！盵2]最高人民法院在《關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見（試行）》《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類案檢索的指導(dǎo)意見（試行）》等規(guī)定中也明確提出，人民法院應(yīng)當(dāng)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，完善案例參考、裁判指引，進(jìn)行類案檢索，實(shí)現(xiàn)類案裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等。規(guī)范性文件在類案中作為附帶審查對(duì)象具有高度同一的特殊性，因此個(gè)案審查結(jié)果對(duì)類案的影響力不可避免?！案鶕?jù)判決反射作用原理，法院對(duì)被訴的具體行政行為之合法性否定判斷不僅將波及‘類被訴行政行為以及類被訴具體行政行為之社會(huì)行為，而且很可能波及作出這種行為的依據(jù)，甚至‘依據(jù)之依據(jù)?！盵3]反觀實(shí)踐也可清楚地發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)規(guī)范性文件的審查結(jié)論雖然在法律上只羈束本案，卻仍會(huì)影響該文件今后的適用。如重慶市榮昌區(qū)人民法院在“吳紹能訴重慶市榮昌區(qū)人力資源和社會(huì)保障局等不服信訪事項(xiàng)回復(fù)糾紛案”中確認(rèn)“《重慶市工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》（渝人社發(fā)〔2012〕185號(hào)）第二十條第一款第（六）項(xiàng)的規(guī)定屬于不合理地增加了行政相對(duì)人的義務(wù)，違反了規(guī)章的規(guī)定”。其后重慶地區(qū)法院多起案件引用了該內(nèi)容，并載明“該認(rèn)定應(yīng)當(dāng)具有既判力，即該審查結(jié)論對(duì)后訴具有一定的拘束”，同時(shí)進(jìn)一步闡述“否定審查結(jié)論對(duì)后訴的影響力，則會(huì)導(dǎo)致不同地方法院對(duì)同一規(guī)范性文件反復(fù)進(jìn)行審查并作出裁判，導(dǎo)致制定機(jī)關(guān)要反復(fù)進(jìn)行處理和答復(fù)，造成行政資源和司法資源的極大浪費(fèi)”[4]。

這種個(gè)案裁判結(jié)果對(duì)類案的影響力是屬于既判力還是反射效力可以另外探討，但正視這種影響力、采取切實(shí)措施減少差異化評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)成為共識(shí)。因?yàn)椤暗胤椒ㄔ阂坏?duì)較高行政序列的規(guī)范性文件產(chǎn)生差異化評(píng)價(jià)，仍有可能會(huì)對(duì)特定轄區(qū)內(nèi)的公共政策適用產(chǎn)生消極影響，從而減損公共政策運(yùn)行的安定性與統(tǒng)一性。”[5]而提級(jí)審理無疑客觀上將有效減少差異化評(píng)價(jià)，消減對(duì)特定轄區(qū)內(nèi)公共政策適用的消極影響，提升公共政策運(yùn)行的安定性和統(tǒng)一性。

4.機(jī)制層面：強(qiáng)化貫徹提級(jí)的精準(zhǔn)性與管轄法院合理負(fù)擔(dān)原則

黨的二十大報(bào)告對(duì)深化司法體制綜合配套改革進(jìn)行了再部署，優(yōu)化四級(jí)法院審級(jí)職能定位是司法體制綜合配套改革的重要內(nèi)容，也是政法領(lǐng)域全面深化改革的重要任務(wù)之一。提級(jí)審理是優(yōu)化四級(jí)法院審級(jí)職能定位的重要舉措，但在行政訴訟司法實(shí)踐中的應(yīng)用卻少之又少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年1月至2021年12月，全國法院行政管轄類案件上網(wǎng)裁判文書中涉《行政訴訟法》第24條的共3228件[6]。其中，依職權(quán)發(fā)起的20件，依申請(qǐng)發(fā)起的3158件。在3228件案件中，決定由上級(jí)法院提級(jí)管轄的22件，上級(jí)法院不同意提級(jí)管轄的2件，上級(jí)法院指定管轄的3104件。在決定提級(jí)管轄的22件中，因原告變更訴訟請(qǐng)求或追加被告導(dǎo)致級(jí)別管轄調(diào)整的10件[1]，因關(guān)聯(lián)案件在上級(jí)法院審理的2件，案件重大疑難復(fù)雜的9件，未寫明原因的1件。前述案件中，暫未檢索到較低層級(jí)法院因需要審查較高層級(jí)規(guī)范性文件或?qū)ν灰?guī)范性文件審查意見不同而報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)審理的情形。

最高人民法院《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第2條規(guī)定將四類案件調(diào)整為基層法院管轄[2]。第4條、第5條規(guī)定了基層法院報(bào)請(qǐng)中院提級(jí)審理、中院報(bào)請(qǐng)高院提級(jí)審理的適用條件，主要包括五項(xiàng)：（1）涉及重大國家利益、社會(huì)公共利益的；（2）屬于新類型且案情疑難復(fù)雜的；（3）具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的；（4）存在重大法律適用分歧的；（5）提級(jí)更有利于公正審理的。這種“提放”基本平衡的設(shè)置顯然考慮了管轄法院合理負(fù)擔(dān)原則，但“放下去”的部分，案件范圍明確，在立案時(shí)基本就能識(shí)別，易于操作，而“提上來”的部分，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)原則，是否符合前述條件，需要經(jīng)充分研究，到審理過程中甚至需要開庭之后才能發(fā)現(xiàn)，報(bào)請(qǐng)后如上級(jí)法院未同意，既浪費(fèi)審判資源，又增加當(dāng)事人訟累[3]。因此，將提級(jí)審理的范圍進(jìn)一步細(xì)化，是“推動(dòng)糾紛自下而上有效過濾、精準(zhǔn)提級(jí)”“推動(dòng)具有規(guī)則意義、涉及重大利益的案件進(jìn)入較高層級(jí)法院審理”的必然要求[4]。而規(guī)范性文件附帶審查案件天然地具有規(guī)則意義，納入提級(jí)審理范圍可謂依據(jù)充分。

三、構(gòu)建規(guī)范性文件附帶審查案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移和提級(jí)審理機(jī)制

“作為一項(xiàng)基本的行政訴訟制度，管轄在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國不僅具有開啟行政案件審理的程序價(jià)值，而且還具有影響行政案件最終能否獲得公正審理的實(shí)體價(jià)值?！盵5]在行政訴訟現(xiàn)行級(jí)別管轄制度框架內(nèi)，如何順應(yīng)四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革要求，有條件地通過提級(jí)審理方式完善規(guī)范性文件附帶審查案件管轄機(jī)制，以及更為合理地設(shè)計(jì)提級(jí)審理原則和管轄權(quán)轉(zhuǎn)移規(guī)則，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

1.提級(jí)原則

為防止行政訴訟管轄改革陷入“周期率”[6]，應(yīng)當(dāng)在管轄恒定原則的基礎(chǔ)上，有條件地適用提級(jí)審理機(jī)制，即以行政行為管轄法院一并審查為基礎(chǔ)，以規(guī)范性文件制定主體和不合法可能性判斷為雙重提級(jí)依據(jù)。

①法院與規(guī)范性文件的制定主體、行政行為主體層級(jí)一致或高于規(guī)范性文件制定主體的，一般不提級(jí)。比如基層法院審查縣級(jí)人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，中級(jí)法院審查地市級(jí)人民政府及其所屬工作部門制定的規(guī)范性文件等，鑒于該類案件影響范圍較小，且經(jīng)過前期積累，基層法院和中級(jí)法院亦有一定辦案經(jīng)驗(yàn)，原則上不進(jìn)行管轄的調(diào)整。遇特殊情況，亦可根據(jù)提級(jí)管轄的相關(guān)規(guī)定發(fā)起。②對(duì)于規(guī)范性文件制定主體層級(jí)較高的，可予提級(jí)，但應(yīng)由行政行為案件管轄法院從基礎(chǔ)、程序、實(shí)體三方面先行過濾，經(jīng)過濾發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法的，方可采取提級(jí)審理的方式加以解決。比如，基層法院審查地市級(jí)以上機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件、中級(jí)法院審查省級(jí)以上機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，均可納入提級(jí)審理范圍。但是，一律交由上級(jí)法院辦理必然會(huì)加重高級(jí)法院、最高人民法院的案件壓力，既不利于司法資源合理利用，也不利于當(dāng)事人就近便利訴訟。鑒于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映實(shí)踐中進(jìn)入審查的案件比例不到三分之一，故仍應(yīng)由行政行為案件管轄法院先行過濾為宜。綜合考慮審查邏輯、司法效率等因素，可設(shè)置以下逐步過濾機(jī)制：經(jīng)基礎(chǔ)條件審查，如主訴不成立，則不再審查規(guī)范性文件；如主訴成立，再進(jìn)行程序條件審查，即申請(qǐng)審查對(duì)象是否明確、是否在規(guī)定期限內(nèi)提出申請(qǐng)。如程序條件不符合，由受訴法院依法處理；如程序條件符合，則進(jìn)入實(shí)體條件審查，包括申請(qǐng)一并審查的對(duì)象是否屬于可審查的規(guī)范性文件、是否系作出被訴行政行為的依據(jù)，以及在此基礎(chǔ)上判斷規(guī)范性文件是否可能存在不合法之處。需要指出的是：第一，對(duì)于前述程序條件和實(shí)體條件，應(yīng)賦予受訴法院較為寬泛的裁量權(quán)，如認(rèn)為明顯不符合審查條件，受訴法院可自行裁判；對(duì)符合基礎(chǔ)、程序和實(shí)體條件，并且規(guī)范性文件存在不合法可能性的，才能報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院提級(jí)審理，由上級(jí)法院進(jìn)行認(rèn)定。第二，受訴法院報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)審理的，除受訴法院對(duì)基礎(chǔ)條件認(rèn)定有誤外，上級(jí)法院均應(yīng)同意提級(jí)管轄，以實(shí)現(xiàn)下放案件和上提案件的基本平衡。

2.轉(zhuǎn)移規(guī)則

為推進(jìn)規(guī)范性文件附帶審查案件提級(jí)審理機(jī)制的有效運(yùn)行和功能的充分發(fā)揮，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和完善管轄權(quán)轉(zhuǎn)移程序運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)程序流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、有序性。

①報(bào)送主體。由于最高人民法院的審級(jí)職能定位是監(jiān)督指導(dǎo)全國審判工作、確保法律正確統(tǒng)一適用，原則上不應(yīng)作為一審法院，故從《實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定看，提級(jí)管轄的案件報(bào)送主體僅限于基層法院和中級(jí)法院。規(guī)范性文件附帶審查案件同樣也應(yīng)受此規(guī)則約束。②啟動(dòng)條件。首先，受訴法院依職權(quán)啟動(dòng)。受訴法院經(jīng)對(duì)基礎(chǔ)條件進(jìn)行審查，認(rèn)定主訴成立的，對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的程序條件和實(shí)體條件進(jìn)行初步審查，認(rèn)為符合提級(jí)審理?xiàng)l件的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院提級(jí)審理。其次，當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)。在秉持前述提級(jí)原則的基礎(chǔ)上，賦予當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)峒?jí)管轄的權(quán)利，更符合司法的親歷性和參與性要求。原告在提出規(guī)范性文件附帶審查申請(qǐng)時(shí)，可申請(qǐng)受訴法院報(bào)請(qǐng)移送上級(jí)法院提級(jí)審理，由受訴法院作出最終決定。雖然《行政訴訟法》沒有明確賦予被告、第三人、提起行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的權(quán)利，理論和實(shí)務(wù)界對(duì)此也無定論，但并不能因此否定其申請(qǐng)?zhí)峒?jí)審理的權(quán)利；在附帶審查的客觀性特征之下，賦予其相應(yīng)申請(qǐng)權(quán)更有利于發(fā)揮外部監(jiān)督作用，有利于實(shí)現(xiàn)提級(jí)審理機(jī)制效能。但要特別注意，這和行政訴訟管轄權(quán)異議中的級(jí)別管轄異議機(jī)制有顯著不同，受訴法院須肩負(fù)起行使最終決定權(quán)的責(zé)任。最后，上級(jí)法院認(rèn)為下級(jí)法院審理的規(guī)范性文件附帶審查案件由本院審理更有利于司法公正的，可主動(dòng)提級(jí)審理。③轉(zhuǎn)移程序?！秾?shí)施辦法》第7—10條規(guī)定了案件提級(jí)管轄的程序性事項(xiàng)。其中，轉(zhuǎn)移節(jié)點(diǎn)確定為“至遲于案件法定審理期限屆滿三十日前報(bào)送”，這種設(shè)置較為切合實(shí)際。對(duì)于提級(jí)審理轉(zhuǎn)移管轄權(quán)的時(shí)間不宜限制過嚴(yán)，因?yàn)橄喈?dāng)部分案件需要在法庭調(diào)查甚至法庭辯論階段通過審查證據(jù)、聽取兩造主張才能確定是否有報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)審理的必要。但為了避免出現(xiàn)受訴法院將案件擱置較長(zhǎng)時(shí)間，甚至臨近審限才發(fā)現(xiàn)應(yīng)報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)管轄的情形，應(yīng)當(dāng)建立法院內(nèi)部督促制約機(jī)制，比如，可在業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見中要求立案部門對(duì)原告提出規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求的案件予以標(biāo)注，法官接收標(biāo)注案件后，須及時(shí)進(jìn)行初審。另外，《實(shí)施辦法》規(guī)定報(bào)請(qǐng)的前置條件包括“應(yīng)當(dāng)經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)”“應(yīng)當(dāng)經(jīng)審判委員會(huì)討論決定”等，規(guī)范性文件附帶審查報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)審理亦應(yīng)遵守。④權(quán)利保障。提級(jí)審理作為對(duì)當(dāng)事人有重要影響的程序事項(xiàng)，當(dāng)事人理應(yīng)具有知情權(quán)，以便能在復(fù)雜的程序運(yùn)作中作出及時(shí)有效應(yīng)對(duì)，更好地行使訴訟權(quán)利。因此，在提級(jí)審理的重要節(jié)點(diǎn)，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人案件程序流轉(zhuǎn)的具體環(huán)節(jié)，而不是僅僅告知案件處理結(jié)果的遲延。應(yīng)建立和完善聽證程序，就是否提級(jí)審理充分聽取當(dāng)事人意見，使當(dāng)事人能夠公平參與到程序事項(xiàng)的決定中，制約法官在管轄程序運(yùn)行中不當(dāng)行使自由裁量權(quán)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確，提級(jí)審理實(shí)質(zhì)上是管轄權(quán)從原來有管轄權(quán)的法院轉(zhuǎn)移至原本無管轄權(quán)的法院，提與不提在于上下級(jí)法院之間的業(yè)務(wù)溝通和銜接，在相關(guān)法律法規(guī)未修改前，對(duì)于符合報(bào)請(qǐng)條件的案件，如當(dāng)事人一審中未提出申請(qǐng)，受訴法院亦未予報(bào)請(qǐng)而徑行裁判的，仍不應(yīng)否定其裁判效力。

3.配套機(jī)制

①強(qiáng)制代理。可借鑒《實(shí)施辦法》第16條之規(guī)定，探索在規(guī)范性文件提級(jí)審理案件中推行律師強(qiáng)制代理制。司法場(chǎng)域是一個(gè)圍繞直接利害相關(guān)人的直接沖突轉(zhuǎn)化為由法律規(guī)制的法律職業(yè)者通過代理行為進(jìn)行的辯論而組織起來的社會(huì)空間[1]。在司法場(chǎng)域運(yùn)行中，律師的專業(yè)能力、法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)起著相當(dāng)重要的作用。對(duì)于當(dāng)事人而言，在涉及具有普遍法律適用指導(dǎo)意義、關(guān)乎社會(huì)公共利益的規(guī)范性文件附帶審查案件中，更加依賴律師的專業(yè)知識(shí)，更有聘請(qǐng)律師的必要。這既有利于當(dāng)事人組織攻擊與防御，也有利于訴訟效率的提高。②判后處理?！缎姓V訟法解釋》列舉了作出生效裁判的人民法院向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出司法建議，抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)，向上級(jí)法院備案等多種判后處理方式，但均缺乏強(qiáng)制性和拘束力，“只要制定的行政機(jī)關(guān)不依職權(quán)撤銷它，行政機(jī)關(guān)仍然可以把它作為作出行政行為的依據(jù)之一”[2]。下一階段，應(yīng)推動(dòng)將規(guī)范性文件司法審查結(jié)果、司法建議反饋率等項(xiàng)目列入對(duì)行政機(jī)關(guān)的考核內(nèi)容，助力司法審查與規(guī)范性文件的“立改廢”形成良性循環(huán)。而向上級(jí)法院備案，除接收備案材料的法院掌握部分案件信息外，并未達(dá)到預(yù)期效果，應(yīng)推動(dòng)建立規(guī)范性文件附帶審查及司法建議案例庫，落實(shí)判前強(qiáng)制檢索機(jī)制。

四、結(jié)語

司法應(yīng)當(dāng)謙抑，但不能徘徊不前。2014年《行政訴訟法》修正案實(shí)施至今已逾7年，但規(guī)范性文件司法審查制度設(shè)計(jì)初衷的實(shí)現(xiàn)依然任重而道遠(yuǎn)。在解決級(jí)別管轄制約方面，應(yīng)以完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革為契機(jī)，讓較高層級(jí)法院有更多擔(dān)當(dāng)和作為，找準(zhǔn)定位，重塑價(jià)值，強(qiáng)化實(shí)效。對(duì)制度運(yùn)行的其他束縛因素及其破除的研究，也應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在實(shí)證研究基礎(chǔ)上進(jìn)行更多思考和改進(jìn)。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

[1]《最高人民法院發(fā)布行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的司法監(jiān)督促進(jìn)公民權(quán)益保護(hù)》，《人民法院報(bào)》2018年10月31日。

[2]參見王春業(yè)：《論規(guī)范性文件一并審查制度的實(shí)踐偏離與校正——以907個(gè)案例為研究樣本》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期；李明超：《論規(guī)范性文件不予一并審查：判斷要素及認(rèn)定規(guī)則——基于1799份裁判文書的分析》，《政治與法律》2021年第4期；盧超：《規(guī)范性文件附帶審查的司法困境及其樞紐功能》，《比較法研究》2021年第3期。

[1]梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第45頁。

[2]“丹陽市珥陵鎮(zhèn)鴻潤超市訴丹陽市場(chǎng)監(jiān)督管理局不予變更經(jīng)營范圍登記案”，參見最高人民法院公報(bào)案例2018年第6期。

[3]“陳愛華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行房屋登記法定職責(zé)案”，參見最高人民法院公報(bào)案例2014年第8期；“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”，參見最高人民法院公報(bào)案例1999年第4期（指導(dǎo)案例第38號(hào)）。

[4]“豐祥公司訴上海市鹽務(wù)局行政強(qiáng)制措施案”，參見最高人民法院公報(bào)案例2003年第1期；“甘露不服暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案”，參見最高人民法院公報(bào)案例2012年第7期；“張道文、陶仁等訴四川省簡(jiǎn)陽市人民政府侵犯客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營權(quán)案”（指導(dǎo)案例第88號(hào)），參見《最高人民法院最高人民檢察院指導(dǎo)性案例》，人民法院出版社2021年版，第309—312頁。

[1]蘇力：《司法改革的知識(shí)需求——波斯納〈各行其是〉中文版譯序》，《法治現(xiàn)代化研究》2017年第1期。

[2]盧超：《規(guī)范性文件附帶審查的司法困境及其樞紐功能》，《比較法研究》2020年第3期。

[3]數(shù)據(jù)來自威科先行法律信息庫，網(wǎng)址：https：//law.wkinfo.com.cn/。檢索時(shí)間為2022年3月30日。

[4]該22件規(guī)范性文件被確認(rèn)違法系一審審查意見，亦有部分案件經(jīng)二審改判、發(fā)回重審或持不同審查意見，參見廣東省佛山市中級(jí)人民法院（2016）粵06行終170號(hào)行政判決書、四川省樂山市中級(jí)人民法院（2020）川11行終79號(hào)行政裁定書、浙江省金華市中級(jí)人民法院（2020）浙07行終645號(hào)行政裁定書、安徽省蕪湖市中級(jí)人民法院（2020）皖02行終184號(hào)行政判決書等。

[5]參見最高人民法院2018年發(fā)布的《行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例》中案例1“徐云英訴山東省五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用案”、典型案例3“袁西北訴江西省于都縣人民政府物價(jià)行政征收案”、典型案例5“鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案”。

[1]參見《司法部關(guān)于廢止〈司法部、建設(shè)部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知〉的通知》（司發(fā)通〔2016〕63號(hào)）。

[2]浙江省金華市中級(jí)人民法院（2015）浙金行終字第45號(hào)行政判決書。

[3]山東省德州市中級(jí)人民法院（2014）德中行終字第110號(hào)行政判決書。

[4]安徽省合肥市中級(jí)人民法院（2014）合行終字第175號(hào)行政判決書。

[5]趙雪雁：《規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。

[6]參見湖南省桂陽縣人民法院（2020）湘1021行初18號(hào)行政判決書。

[7]參見湖南省桂陽縣人民法院（2020）湘1021行初115號(hào)行政判決書。

[8]李成：《行政規(guī)范性文件附帶審查進(jìn)路的司法建構(gòu)》，《法學(xué)家》2018年第2期。

[1]該意見認(rèn)為，對(duì)于國務(wù)院組成部門、省級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由最高人民法院管轄；對(duì)于市級(jí)人民政府及其所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由高級(jí)人民法院管轄；對(duì)于縣級(jí)人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院審查。參見江必新、梁鳳云：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第201頁。

[2]從域外司法審查實(shí)踐來看，基于規(guī)范性文件影響范圍廣、關(guān)涉事項(xiàng)重大且往往對(duì)公共利益有較大影響，但基層法院往往業(yè)務(wù)能力不足或可能受到地方保護(hù)主義干涉，出于慎重和成本、效率的考慮，兩大法系的主要經(jīng)驗(yàn)是排除任何法院均有管轄權(quán)的做法，而集中交由級(jí)別較高的法院審查。如英國對(duì)行政法規(guī)事后的附帶審查一審集中于高等法院王座分院；美國對(duì)于重要的行政決定排除地區(qū)法院審查而直接由上訴法院審查；法國對(duì)于行政條例的審查主要是由行政法院負(fù)責(zé)；在德國三級(jí)行政法院系統(tǒng)中，對(duì)行政規(guī)定文件的審查權(quán)，由較高級(jí)別的行政法院即高等行政法院和聯(lián)邦最高行政法院享有和行使。參見方世榮：《論維護(hù)行政法制統(tǒng)一與行政訴訟制度創(chuàng)新》，《中國法學(xué)》2004年第1期。

[3]江必新、梁鳳云：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第202—203頁。

[4]薛剛凌、楊欣：《論我國行政訴訟構(gòu)造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，《行政法學(xué)研究》2013年第4期。

[5]最高人民法院（2017）最高法行申169號(hào)行政裁定書。

[6]最高人民法院（2018）最高法行申1127號(hào)行政裁定書。

[7]葉必豐、周佑勇：《行政規(guī)范研究》，法律出版社2002年版，第233頁。

[8]馬雪松：《科層級(jí)負(fù)面效應(yīng)的表現(xiàn)與治理》，《人民論壇》2020年第25期。

[1]韋宗（費(fèi)宗祎）、阿江（江必新）：《行政訴訟立法要論》，《中國法學(xué)》1988年第6期。

[2]雖然行政規(guī)范性文件不是《立法法》規(guī)定的形式意義上的法，但是鑒于行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文，所以應(yīng)將其理解為實(shí)質(zhì)意義上的法，而制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力則屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政立法權(quán)，故本文稱之為“準(zhǔn)行政立法權(quán)”。

[3]顧培東：《社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制》（修訂版），法律出版社2004年版，第29頁。

[4]《過猶不及，行政訴訟的中國實(shí)踐——朱維究教授訪談》，何海波編：《行政法治奠基時(shí)：1989年〈行政訴訟法〉史料薈萃》，法律出版社2019年版，第230頁。

[5]《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法發(fā)〔2008〕125號(hào)）。

[6]《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第18條明確規(guī)定：“國務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院，全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，可以向常務(wù)委員會(huì)提出屬于常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程?！钡胤礁骷?jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則中也有類似規(guī)定。

[1]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）。

[2]楊知文：《類案適用的司法論證》，《法學(xué)研究》2022年第5期。

[3]江國華、張倩：《論行政判決的反射效力及其強(qiáng)度——以合法性否定判決為側(cè)重》，《法律科學(xué)》2013年第1期。

[4]參見重慶市榮昌區(qū)人民法院（2019）渝0153行初33號(hào)、重慶市彭水苗族土家族自治縣人民法院（2020）渝0243行初58號(hào)、重慶市彭水苗族土家族自治縣人民法院（2020）渝0243行初59號(hào)、重慶市第四中級(jí)人民法院（2020）渝04行終118號(hào)、重慶市第四中級(jí)人民法院（2020）渝04行終119號(hào)等行政判決書。

[5]盧超：《規(guī)范性文件附帶審查的司法困境及其樞紐功能》，《比較法研究》2021年第3期。

[6]數(shù)據(jù)來自威科先行法律信息庫，網(wǎng)址：https：//law.wkinfo.com.cn/。檢索時(shí)間為2022年3月30日。

[1]因被告原因?qū)е录?jí)別管轄調(diào)整是否屬于提級(jí)管轄，值得商榷?！缎姓V訟法》第26條第1款規(guī)定作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是行政案件的被告，但在某些情況下，要求當(dāng)事人在起訴時(shí)即準(zhǔn)確確定被告存在一定困難。通過案件的審理，當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)了真正作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，并要求變更被告，如果變更后的被告有一方是國務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府，那么就會(huì)改變案件的級(jí)別管轄。但該種情形并不屬于“上級(jí)法院審理下級(jí)法院管轄的案件”，而是無管轄權(quán)法院向有管轄權(quán)法院移送案件，屬于移送管轄而非管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，故非實(shí)質(zhì)意義上的提級(jí)管轄。司法實(shí)踐中，下級(jí)法院發(fā)現(xiàn)其對(duì)案件無管轄權(quán)，需要移送上級(jí)法院時(shí)，出于對(duì)上級(jí)法院的尊重，往往會(huì)先行請(qǐng)示，征得上級(jí)法院同意后才進(jìn)行移送。但不論是《行政訴訟法》還是其司法解釋，均沒有規(guī)定向上級(jí)法院移送案件需要先行請(qǐng)示，而該類案件就被按照相對(duì)接近的提級(jí)管轄對(duì)待辦理。

[2]《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》第2條規(guī)定，下列以縣級(jí)、地市級(jí)人民政府為被告的第一審行政案件，由基層人民法院管轄：（一）政府信息公開案件；（二）不履行法定職責(zé)的案件；（三）行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理或者程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)的案件；（四）土地、山林等自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決案件。

[3]龍宗智：《審級(jí)職能定位改革的主要矛盾及試點(diǎn)建議》，《中國法律評(píng)論》2022年第2期。

[4]劉崢、何帆：《〈最高人民法院關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法〉的理解與適用》，《人民司法·應(yīng)用》2021年第31期。

[5]章志遠(yuǎn)：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政訴訟制度的新發(fā)展》，北京大學(xué)出版社2019年版，第91頁。

[6]行政訴訟管轄改革的“周期率”，是指行政案件在上下移動(dòng)或者左右移動(dòng)之后又回歸原點(diǎn)，然后又開啟新一輪的上下移動(dòng)或者左右移動(dòng)。參見程琥：《國家治理現(xiàn)代化與行政審判體制改革——兼論跳出行政訴訟管轄改革周期率的因應(yīng)之道》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2021年第3期。

[1]布迪厄：《法律的力量——邁向司法場(chǎng)域的社會(huì)學(xué)》，強(qiáng)世功譯，《北大法律評(píng)論》1999年第2卷第2輯。

[2]章劍生：《論行政訴訟中規(guī)范性文件的合法性審查》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。