基于成本收益分析“一提一補(bǔ)”節(jié)水政策實(shí)施問(wèn)題與對(duì)策研究

李 磊，李 偉，任佳佳，常寶軍，魯關(guān)立

（1. 河北省農(nóng)林科學(xué)院旱作農(nóng)業(yè)研究所，河北 衡水 053000； 2. 衡水湖水利工程開(kāi)發(fā)管理站，河北 衡水 053000）

0 引 言

2014年我國(guó)在河北省開(kāi)展地下水超采區(qū)治理試點(diǎn)，從近幾年的工作可看出，以地表水引、調(diào)、補(bǔ)、蓄為主，通過(guò)地表水對(duì)地下水的替代、置換，實(shí)現(xiàn)節(jié)約地下水是主要措施，而管理節(jié)水特別是對(duì)農(nóng)業(yè)取用地下水的管理依然是短板，亟待在農(nóng)業(yè)用水管理方面實(shí)現(xiàn)突破［1］。最初，河北省衡水市提出了以行政村為計(jì)算單元，以全村實(shí)際單位面積用水量為基數(shù)，實(shí)行節(jié)獎(jiǎng)超罰的政策，其后經(jīng)過(guò)一年多的理論和實(shí)踐探索，衡水市桃城區(qū)提出的“一提一補(bǔ)”節(jié)水機(jī)制，基本內(nèi)容是以村為計(jì)算單元，先按不同水源的重要程度分別提高不同幅度的水價(jià)，然后再把提價(jià)多收的資金和政府補(bǔ)貼按全村的耕地面積平均發(fā)放，實(shí)現(xiàn)了用水戶層面的節(jié)獎(jiǎng)超罰，在實(shí)踐中取得了成功［2］。隨著歷史改革遺留問(wèn)題的逐漸顯現(xiàn)和社會(huì)發(fā)展變化，如農(nóng)民收入提高、土地流轉(zhuǎn)等原因，導(dǎo)致“一提一補(bǔ)”制度推廣效果變?nèi)?，存在著不適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展等一系列問(wèn)題，“一提一補(bǔ)”制度提價(jià)和補(bǔ)貼方案的方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面還需要進(jìn)一步優(yōu)化完善，使其進(jìn)一步適應(yīng)新時(shí)代“三農(nóng)”發(fā)展的要求，能夠?yàn)榈叵滤蓞^(qū)實(shí)現(xiàn)壓采目標(biāo)提供依據(jù)，對(duì)河北省乃至全國(guó)的地下水治理在理論和實(shí)踐上都有重要的意義［3］。

1 “一提一補(bǔ)”政策模式發(fā)展脈絡(luò)和推廣現(xiàn)狀

1.1 節(jié)水政策發(fā)展脈絡(luò)

2005年提出了“一提一補(bǔ)”節(jié)水制度，該制度在部分試點(diǎn)的多年實(shí)踐中取得了較好的節(jié)水效果。但是隨著農(nóng)民收入提高、土地流轉(zhuǎn)等外部因素變化，導(dǎo)致該制度推廣效果變?nèi)酰嬖谥贿m應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展等一系列問(wèn)題。2010 年桃城區(qū)水利局提出了在城市生活用水管理中試行“一提一補(bǔ)”制度，由于城市生活用水涉及面廣，試點(diǎn)難度太大，所以在桃城區(qū)肖家村、東齊村、東邢疃等三個(gè)村試行，這種模式拓展了“一提一補(bǔ)”制度的應(yīng)用［4］。2014 年河北省開(kāi)展地下水綜合治理，2015 年，河北省水利廳、財(cái)政廳、物價(jià)局頒布《河北省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革及獎(jiǎng)補(bǔ)辦法（試行）》，提出了在農(nóng)業(yè)用水管理中推行“一提一補(bǔ)”模式和“超用加價(jià)”模式［5］。2016 年07 月01 日《河北省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》頒布，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水量超過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水限額的，超過(guò)部分（不含購(gòu)買(mǎi)水權(quán)部分）由取用水單位和個(gè)人繳納水資源稅［6］。2021 年7 月12 日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》發(fā)改價(jià)格〔2021〕1017 號(hào)文件中，除明確水價(jià)、水權(quán)、階梯水價(jià)、累進(jìn)加價(jià)、總量控制、定額管理等通常措施外，第一次明確提出“缺水地區(qū)要優(yōu)先采取“一提一補(bǔ)”的方式，在合理調(diào)整水價(jià)的同時(shí)，對(duì)定額內(nèi)用水提價(jià)部分向用水主體發(fā)放補(bǔ)貼，并對(duì)節(jié)水的部分以資金獎(jiǎng)勵(lì)”［7］。

1.2 推廣現(xiàn)狀

從“一提一補(bǔ)”模式推廣效果可看出，整體上節(jié)水效果顯著。推廣村的農(nóng)民節(jié)水意識(shí)提升，能夠積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，種植節(jié)水高效的品種；普遍采用地下水加地面小白龍的灌溉方式；加強(qiáng)土地管理，農(nóng)民通過(guò)平整土地，引進(jìn)高效灌溉節(jié)水設(shè)施；加強(qiáng)田間管理，精細(xì)化管理水資源；通過(guò)建設(shè)地表水利用工程，加強(qiáng)水資源置換，提高地表水利用量，減少地下水利用量等，這些措施有效提高了節(jié)水效率。但由于收入的提高和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少，與桃城區(qū)試驗(yàn)初期節(jié)水效果也有一定的減弱，經(jīng)測(cè)算，在地下水提價(jià)40%的情況下，節(jié)水率可達(dá)到15%左右［8］。成功實(shí)踐也說(shuō)明了“一提一補(bǔ)”制度不僅可用于動(dòng)態(tài)變化的農(nóng)業(yè)用水，也可以用于相對(duì)穩(wěn)定的其他資源管理。

2 “一提一補(bǔ)”政策模式存在問(wèn)題

“一提一補(bǔ)”作為一種動(dòng)態(tài)的價(jià)格管理模式，是以區(qū)域平均單位平均用水量為基數(shù)，實(shí)行節(jié)獎(jiǎng)超罰，但是由于新農(nóng)村變化和政策設(shè)計(jì)方面的原因，全面推廣也存在很大困難。推廣村較少，全省僅衡水市和滄州市的部分17個(gè)縣、市（區(qū)）進(jìn)行了推廣，但推廣的覆蓋面不大，最好衡水市桃城區(qū)、棗強(qiáng)縣等的僅30%左右。推廣制度的村大多數(shù)集中在純井灌區(qū)，渠灌區(qū)和有地表水的村推廣的村很少［9］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)這種制度模式不能全面推廣的原因可分為內(nèi)因和外因，內(nèi)因是政策設(shè)計(jì)問(wèn)題，外因是管理對(duì)象問(wèn)題，本文主要就解決方法還是從制度內(nèi)部設(shè)計(jì)尋找解決辦法，提價(jià)幅度、提價(jià)方法、補(bǔ)貼額度等關(guān)鍵因素入手，查找問(wèn)題，找出最佳解決方案。

2.1 提價(jià)幅度問(wèn)題

河北省“一提一補(bǔ)”政策的管理水價(jià)，政策規(guī)定地下水超采區(qū)，提高農(nóng)業(yè)水價(jià)0.2 元/m3，但是在政策執(zhí)行中，由于水價(jià)管理不能適應(yīng)超采程度的復(fù)雜性和以水計(jì)量存在技術(shù)原因，全省實(shí)行“一提一補(bǔ)”的地區(qū)均采用以電計(jì)量，為此，河北省制定了“以電折水”辦法，即按各縣實(shí)測(cè)的提水用電效率確定各縣的以電折水系數(shù)，“以電折水”實(shí)質(zhì)是管理水量［10］。方法是深層水提價(jià)0.2 元/m3，結(jié)合實(shí)測(cè)以電折水系數(shù)，折算出電價(jià)的提價(jià)幅度。比如，某縣以電折水系數(shù)1∶1.5，即一度電提水1.5 m3，深層水提價(jià)0.2 元/m3，那么電價(jià)提高0.3 元/kWh。如果以電折水系數(shù)1∶1.25，那么電價(jià)提高0.25 元/kWh，以此類(lèi)推。在較小范圍內(nèi)，地下水埋深基本相同，電、水折算系數(shù)也基本相同，“以電折水”在管理上沒(méi)問(wèn)題，但在較大范圍，地下水水位變化差距較大的情況下，以電折水系數(shù)就存在較大出入，提價(jià)幅度計(jì)算方法是以縣為基本計(jì)算單元進(jìn)行核算，所以提價(jià)幅度不夠客觀準(zhǔn)確。提價(jià)幅度就是獎(jiǎng)罰力度，是節(jié)水效果的決定性因素，提價(jià)幅度過(guò)大，可能導(dǎo)致部分農(nóng)民棄種撂荒，影響糧食安全；如果提價(jià)幅度太小，則對(duì)提高農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)力度小，降低節(jié)水效果［11］。

2.2 提價(jià)方式問(wèn)題

提價(jià)方式為自主實(shí)施，一般由機(jī)井管理人員在收取電費(fèi)時(shí)同時(shí)收取，也有部分村分開(kāi)實(shí)施，先收取電費(fèi)，再收取提價(jià)部分的電費(fèi)，形式不一。在桃城區(qū)試點(diǎn)時(shí)，所有收取的提價(jià)資金均由村級(jí)協(xié)會(huì)保管，2015 年河北省相關(guān)文件下發(fā)后，所有資金都由縣級(jí)協(xié)會(huì)專(zhuān)款專(zhuān)戶進(jìn)行管理。由于制度實(shí)施方式問(wèn)題，個(gè)別村民存在拒交或緩交的問(wèn)題，導(dǎo)致內(nèi)部矛盾，需要村兩委管理人員解決，制度實(shí)施不夠順暢［12］。

2.3 補(bǔ)貼額度問(wèn)題

政府補(bǔ)貼是推行“一提一補(bǔ)”模式的關(guān)鍵要素，它起著四兩撥千斤的作用，河北省在推行“一提一補(bǔ)”模式的政策中，規(guī)定逐年減少政府補(bǔ)貼力度，這無(wú)疑降低了農(nóng)村干部和群眾推行節(jié)水制度的信心［13］。

2.4 補(bǔ)貼方式問(wèn)題

“一提一補(bǔ)”制度現(xiàn)狀是以行政村為核算單元，提價(jià)多收的資金和政府補(bǔ)貼按全村的耕地面積平均補(bǔ)貼，這種方法的理論基礎(chǔ)是以耕地面積確定水權(quán)，但在農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的形勢(shì)下，這種方法實(shí)施難度增加，每年需要統(tǒng)計(jì)耕地面積變化情況，而耕地面積的測(cè)量由各村組織完成，存在一定的誤差，土地流轉(zhuǎn)也對(duì)制度推廣形成一定的阻礙，主要是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模過(guò)大時(shí)，“一提一補(bǔ)”制度是按村為計(jì)算單元，一個(gè)村的土地主要由一個(gè)人承包時(shí)，無(wú)法形成節(jié)獎(jiǎng)超罰，制度實(shí)施失去節(jié)水約束力［14］。

3 “一提一補(bǔ)”計(jì)量提價(jià)補(bǔ)貼分析

3.1 計(jì)量方法模型分析

計(jì)量方法應(yīng)與地下水位埋深緊密相關(guān)，才可起到地下水壓采治理的效果。本研究通過(guò)EVIEWS 軟件，建立雙變量回歸模型OLS，選取如下因素作為變量來(lái)研究：①水位埋深Y，指的是潛水的埋藏深度，即潛水面至地表面的距離，可以較直觀的反映地下水超采嚴(yán)重程度。這里研究的水位埋深是來(lái)自官方測(cè)量數(shù)據(jù)。②水量X1，農(nóng)業(yè)用水水量直接反映了農(nóng)民用水情況，數(shù)據(jù)來(lái)源于調(diào)查戶的實(shí)際用水統(tǒng)計(jì)。③電量X2，通過(guò)農(nóng)業(yè)用電，可以更為客觀的反映農(nóng)業(yè)用水的復(fù)雜實(shí)際情況，數(shù)據(jù)來(lái)源于調(diào)查戶的實(shí)際用電統(tǒng)計(jì)。④其他因素，除上述影響因素以外，地下水超采的嚴(yán)重程度還受到其他因素影響，如當(dāng)年降水量、土壤類(lèi)型等，這些因素并不能定量統(tǒng)計(jì)，他們是虛擬變量，將其歸為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，用μ表示。

建立如下簡(jiǎn)單線性回歸模型：

式中：Y為水位深度；X1為農(nóng)業(yè)用水量；X2為農(nóng)業(yè)用電量；μ為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

得到OLS回歸方程為：

R2=0.85，F(xiàn)=64.80。由上述回歸結(jié)果可知，方程整體上擬合較好。根據(jù)t檢驗(yàn)知方程中水量X1顯著程度低，電量X2顯著程度高。利用Frisch綜合法進(jìn)行逐步回歸，模型最終修正如下：

R2=0.844 7，F(xiàn)=125.05。由上述回歸結(jié)果可知，方程整體上擬合較好。修正后的模型在實(shí)際意義上，與農(nóng)民用水情況是符合的，不管地下水超采程度嚴(yán)重與否，對(duì)同一種作物單位耕地的用水量基本是固定的，才可以保證一定的作物產(chǎn)量［15］。電量關(guān)系到區(qū)域地下水取水量與水位，采用電計(jì)量可以使得政策在治理區(qū)域地下水超采問(wèn)題時(shí)更具有精準(zhǔn)性。

3.2 提價(jià)幅度模型研究

運(yùn)用倍差法（DID）通過(guò)設(shè)置政策實(shí)施實(shí)驗(yàn)組（試點(diǎn)村）和非政策實(shí)施對(duì)照組（對(duì)照村），計(jì)算兩組節(jié)水效果指標(biāo)在提價(jià)政策干預(yù)前后的結(jié)果變化，得到DID 值，分析“一提一補(bǔ)”提價(jià)措施實(shí)施的凈影響［16］。

建立的DID模型如下：

式中：D1為時(shí)間虛擬變量，D1=0為政策實(shí)施前，D1=1為政策實(shí)施后；D2為村虛擬變量，D2=0 為對(duì)照組，D2=1 為實(shí)驗(yàn)組；ε為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

對(duì)照組在政策實(shí)施前后的情形分別是：

提價(jià)措施實(shí)施前：Y1=β0+ε

提價(jià)措施實(shí)施后：Y2=β0+β1+ε

則提價(jià)措施實(shí)施前后對(duì)照組的平均變動(dòng)量為：dif1=Y2-Y1=β

實(shí)驗(yàn)組在政策實(shí)施前后的情形分別為：

提價(jià)措施實(shí)施前：Y3=β0+β2+ε

提價(jià)措施實(shí)施后：Y4=β0+β1+β2+β3+ε

提價(jià)措施實(shí)施前后實(shí)驗(yàn)組的平均變動(dòng)量為：dif2=Y4-Y3=β1+β3

故DID值為：dif=dif2-dif1=β3

即交互項(xiàng)系數(shù)β3可以代表提價(jià)措施對(duì)節(jié)水效果的影響。

通過(guò)對(duì)制度試點(diǎn)村156 戶農(nóng)戶，對(duì)照村65 戶農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研統(tǒng)計(jì)分析，如表1 中的二重差分值βDID可以看出，對(duì)照村和提價(jià)試點(diǎn)村的二重差分值βDID均為正，說(shuō)明“一提一補(bǔ)”提價(jià)措施對(duì)節(jié)水效果可能存在積極的影響。

表1 “一提一補(bǔ)”提價(jià)措施對(duì)節(jié)水效果影響的交叉分析%Tab.1 Cross analysis of the impact of price increase measures on water saving effect

通過(guò)表2 分析提價(jià)措施對(duì)節(jié)水效果的影響，可以看出交互項(xiàng)變量的系數(shù)是0.097 20、0.195 48 和0.22398，都在1%水平顯著，表明在其他條件一定的情況下，“一提一補(bǔ)”提價(jià)措施實(shí)施村能比對(duì)照村節(jié)水效果分別提高9.72%、19.55%和22.40%。考慮邊際遞減效應(yīng)，同時(shí)需要注重農(nóng)戶滿意度，據(jù)調(diào)查，當(dāng)提價(jià)70%時(shí)農(nóng)戶滿意度僅為30%，這對(duì)社會(huì)穩(wěn)定是不利的，而提價(jià)50%時(shí)農(nóng)戶滿意度可達(dá)70%，因此統(tǒng)籌節(jié)水效果和農(nóng)戶滿意度，確定提價(jià)幅度為電價(jià)50%。

表2 節(jié)水效果回歸結(jié)果Tab.2 Water saving effect regression

3.3 補(bǔ)貼額度分析

學(xué)術(shù)界對(duì)政府補(bǔ)貼爭(zhēng)議較大，一是有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為政府補(bǔ)貼減弱了節(jié)水效果，應(yīng)取消補(bǔ)貼；二是有關(guān)專(zhuān)家和基層管理者認(rèn)為制度實(shí)施后，農(nóng)民為節(jié)水付出了勞動(dòng)，另外政府補(bǔ)貼有得于制度推廣應(yīng)用，應(yīng)提高補(bǔ)貼力度?！耙惶嵋谎a(bǔ)”農(nóng)業(yè)節(jié)水模式實(shí)質(zhì)是用水利益改革政策，這種政策推行必然受到巨大的阻力，農(nóng)民收入的提高在一定程度上降低了農(nóng)民的政策執(zhí)行意愿，而逐年降低政府補(bǔ)貼使政策推行難上加難，研究認(rèn)為，在我國(guó)福利政策不完善的現(xiàn)狀下，結(jié)合外部性理論、利益相關(guān)者理論和環(huán)境正義理論，從公平合理和考慮到我國(guó)的保障制度現(xiàn)狀，解決對(duì)策是維持一定的補(bǔ)貼力度，按提價(jià)幅度的50%，即應(yīng)保持現(xiàn)狀提2 補(bǔ)1 的政府補(bǔ)貼力度，給農(nóng)民吃上定心丸，才利于政策的長(zhǎng)期執(zhí)行［17］。

4 農(nóng)業(yè)用水政策調(diào)整建議

4.1 “一征”

（1）按提水用電量征收農(nóng)業(yè)水資源稅。水資源稅附加在電價(jià)中，依價(jià)征收，以電計(jì)征較好的落實(shí)了地下水超采區(qū)治理的目標(biāo)，超采嚴(yán)重區(qū)域埋深大，單位提水用電，反之用電少，以電計(jì)量管控即區(qū)分了超采區(qū)的嚴(yán)重程度，管理簡(jiǎn)單方便、又科學(xué)合理［18，19］。

（2）提價(jià)幅度為現(xiàn)狀電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的50%。根據(jù)提價(jià)幅度模型研究，結(jié)合利益相關(guān)者理論和環(huán)境正義理論，兼顧兩種觀點(diǎn)，建議征收標(biāo)準(zhǔn)：全省所有超采區(qū)均按現(xiàn)狀電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的50%統(tǒng)一計(jì)征。

（3）提價(jià)方式是政府強(qiáng)制。提價(jià)方式是決定制度實(shí)施與否的決定性因素，現(xiàn)狀制度實(shí)施需要全村農(nóng)民的全體同意，而受罰的農(nóng)民出于自身利益的考慮肯定不同意，但由于制度實(shí)施有利于全村大多數(shù)人，受罰的戶由于道德約束，才可能同意，但這種道德約束的力量是有限度的，一個(gè)村可能就是因?yàn)闃O少數(shù)人不同意就無(wú)法實(shí)施。因此，從全面實(shí)施制度考慮，制度必須通過(guò)政府強(qiáng)制才能全面推廣實(shí)施。

4.2 “一保”

（1）按農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行分配。從社會(huì)公平、社會(huì)發(fā)展和制度推廣的角度分析，按人分配水權(quán)的新理念，體現(xiàn)以人為本的社會(huì)管理理念，更符合社會(huì)發(fā)展和制度推廣普及的要求，保障每個(gè)農(nóng)民平等的水資源權(quán)益。征收的農(nóng)業(yè)水資源稅和政府精準(zhǔn)補(bǔ)貼實(shí)行分村按農(nóng)業(yè)人口均等化補(bǔ)貼，改變過(guò)去以面積補(bǔ)貼的做法［20］。

（2）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為征收的農(nóng)業(yè)水資源稅額度50%。提高補(bǔ)貼力度有利于制度推廣應(yīng)用通過(guò)分析和權(quán)衡外部性理論、利益相關(guān)者理論和環(huán)境正義理論，從公平合理和考慮到我國(guó)的保障制度現(xiàn)狀，政府精準(zhǔn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為征收的農(nóng)業(yè)水資源稅額度50%。

（3）補(bǔ)貼方式由政府出臺(tái)調(diào)整農(nóng)業(yè)水資源稅和電價(jià)調(diào)整政策。電力部門(mén)負(fù)責(zé)依量征收水資源稅，財(cái)政部門(mén)按年度統(tǒng)一發(fā)放保障性補(bǔ)貼（包括精準(zhǔn)補(bǔ)貼和征收的水資源稅），如此改革可大幅度降低“一提一補(bǔ)”管理成本。

5 效果分析

經(jīng)過(guò)研究分析，建議實(shí)行“一征一?！鞭r(nóng)業(yè)節(jié)水政策：根據(jù)建議的“一征一?！惫?jié)水制度新模式，按嚴(yán)重超采區(qū)的純井灌區(qū)測(cè)算：假設(shè)每公頃用水量3 750 m3，節(jié)水效果20%，電價(jià)0.6 元/kWh，水位埋深120 m，綜合配套效率45%，可計(jì)算出：提水效率1.377 m3/kWh，每公頃用電量2 723.25 kWh，每公頃節(jié)水750 m3，政府補(bǔ)貼408元，投入節(jié)水比為0.544 元/m3，可有效促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和節(jié)水工程設(shè)施的完善提高，配套休耕輪作制度，破解河北省地下水超采區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的困境，為全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，特別是地下水超采區(qū)綜合治理提供可復(fù)制、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。