地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因、規(guī)模測(cè)度及化解策略

張世豪 石孫宇

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院)

2018 年以來，中共中央與國(guó)務(wù)院相繼頒發(fā)了《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》等隱性債務(wù)化解最高級(jí)別文件，為有效管控隱性債務(wù)奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。黨的十九大報(bào)告提出，為決勝全面建成小康社會(huì)，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)；2022 年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中再次強(qiáng)調(diào)要防范化解地方地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量。然而，相較于2021 年各項(xiàng)政策聚焦于遏制增量不放松，2022年對(duì)于存量化解的重視程度顯著提升。由此可見，探索隱性債務(wù)的內(nèi)涵、成因和存量隱性債務(wù)的測(cè)度之法，是實(shí)現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)化解目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。

一、地方政府隱性債務(wù)定義與成因

（一）隱性債務(wù)內(nèi)涵界定

隱性債務(wù)規(guī)模具體數(shù)值一直難以測(cè)度，而界定地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)測(cè)度債務(wù)規(guī)模，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。國(guó)外相關(guān)研究方面，對(duì)地方政府債務(wù)的內(nèi)涵界定比較流行的是世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢娜·波拉克娃·布雷克斯（Hana Polackova Brixi）基于法律和道義責(zé)任以及債務(wù)發(fā)生的可能性維度構(gòu)建的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，她提出了將地方政府債務(wù)劃分為顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、直接債務(wù)、或有債務(wù)四類，并認(rèn)為政府由于承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的責(zé)任，在特定條件下需要為某些國(guó)企單位等提供償還、擔(dān)保、救助，容易形成或有債務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致滋生金融風(fēng)險(xiǎn)或者財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[1]。中發(fā)〔2018〕27 號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》指出，地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)預(yù)算外，直接或間接以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。其債務(wù)特定內(nèi)涵主要是指地方政府、公用事業(yè)單位、城投公司和其他單位等為支持公益性項(xiàng)目建設(shè)而借助信用支持所直接借入或提供擔(dān)保形成的債務(wù)[2]。毛捷和徐軍偉發(fā)現(xiàn)中央規(guī)定地方政府舉債必須在法定的政府限額以內(nèi)，地方政府通過非正常籌資渠道籌措的，需要承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)都納入地方政府隱性債務(wù)范疇之內(nèi)[3]。但對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的償還，政府只承擔(dān)道義壓力，我國(guó)并未有相關(guān)法律法規(guī)強(qiáng)制規(guī)定地方政府償還，因此，一直未將其納入一般公共預(yù)算和決算收支中披露，使其具有隱蔽性高、償還彈性強(qiáng)等特征。相較于顯性債務(wù)，隱性債務(wù)造成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性更大。

（二）隱性債務(wù)形成原因

從內(nèi)涵界定可知，隱性債務(wù)的債務(wù)主體復(fù)雜且難以分辨。那么，為何會(huì)形成隱性債務(wù)呢？綜合國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，主要圍繞體制性方面的財(cái)政體制和投融資體制以及非體制性方面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和管理欠缺四個(gè)方面開展研究。

體制性是造成地方政府隱性債務(wù)的重大原因。在財(cái)政體制方面，劉尚希認(rèn)為，1994 年分稅制體制改革后，中央政府和地方政府二者之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系發(fā)生變化，事權(quán)由原來的中央政府下沉到地方政府，市、縣級(jí)政府成為當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生改善、鄉(xiāng)村振興等主要責(zé)任承擔(dān)者，繁重的任務(wù)需要雄厚的財(cái)力支撐，但往往無力承擔(dān)如此重大的資金支出，為減輕財(cái)政壓力，地方政府采取轉(zhuǎn)移支付等手段籌集發(fā)展資金，導(dǎo)致隱性債務(wù)形成[4]。陳寶東等通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)在財(cái)政分權(quán)的背景下，地方政府舉債動(dòng)機(jī)激增，同時(shí)外加金融隱性分權(quán)的雙重壓力使得地方政府隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)[5]。李升等通過實(shí)證分析進(jìn)一步得到財(cái)政體制和晉升制度會(huì)協(xié)同隱性地方政府舉債[6]。眾多學(xué)者都認(rèn)為地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配是隱性債務(wù)產(chǎn)生和激增的重要原因。在投融資體制方面，王東紅等從開發(fā)性金融理念視角也認(rèn)為投融資市場(chǎng)體制機(jī)制不健全是隱性債務(wù)形成的根本原因[7]。而近年來中央政府對(duì)地方政府融資限額，嚴(yán)格控制地方政府新增舉債，導(dǎo)致地方政府采取多元化渠道融資，是隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大不可忽視的原因。

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目增多，資金需求量增大，地方政府隱性債務(wù)隨之增加。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，趙全厚指出城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不斷發(fā)展是隱性債務(wù)形成的背景和原因[8]。莫蘭瓊和陶凌云認(rèn)為，在2008 年金融危機(jī)之后，中央政府為解決經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定而采取的投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)[9]。在管理欠缺方面，地方政府缺乏有效管控債務(wù)的舉借、使用和償還機(jī)制措施，同時(shí)隱性債務(wù)不納入政府預(yù)算管理，債務(wù)規(guī)模動(dòng)態(tài)無法及時(shí)向外界反饋，加劇了隱性債務(wù)舉債現(xiàn)象。馬蔡琛認(rèn)為，不斷創(chuàng)新的金融工具監(jiān)管難度上升，政府債務(wù)管理機(jī)制、系統(tǒng)和平臺(tái)等未及時(shí)更新迭代，在相對(duì)滯后的技術(shù)條件下無法識(shí)別這類“隱性技術(shù)”，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)加劇[10]。李燕認(rèn)為，地方政府的預(yù)算制度無法約束隱性債務(wù)，也對(duì)其資金使用缺乏長(zhǎng)期監(jiān)管，使得地方政府隱性債務(wù)滋生[11]。

綜上所述，政府的財(cái)政體制和投融資體制是地方政府隱性債務(wù)形成的重要原因。財(cái)政分權(quán)背景下地方政府承擔(dān)的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，導(dǎo)致財(cái)政資金存在缺口，并且在人員晉升與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)息息相關(guān)和投融資渠道受限的雙重壓力下，使得地方政府大量舉債。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，舉債管理制度未能與時(shí)俱進(jìn)，無法有效監(jiān)管地方政府的舉債行為，進(jìn)一步促使隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。

二、地方政府隱性債務(wù)規(guī)模測(cè)度

（一）隱性債務(wù)測(cè)度困難

隱性債務(wù)存在統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)敏感、分散復(fù)雜等原因，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模難以精準(zhǔn)測(cè)度。首先，政府和學(xué)術(shù)界對(duì)隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一。我國(guó)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)隱性債務(wù)主要為融資平臺(tái)債務(wù)，而學(xué)術(shù)界統(tǒng)計(jì)口徑還包括養(yǎng)老金缺口等其他類別隱性債務(wù)。其次，各國(guó)務(wù)院直屬主管部門統(tǒng)計(jì)也存在差異。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)形成的隱性債務(wù)剔除了融資平臺(tái)所投資項(xiàng)目在現(xiàn)在及未來時(shí)間段內(nèi)可能帶來的現(xiàn)金流入。而銀行未單獨(dú)統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)債務(wù)，是按照企業(yè)類型和貸款期限進(jìn)行區(qū)分統(tǒng)計(jì)，銀保監(jiān)會(huì)則將所有融資平臺(tái)債務(wù)納入測(cè)度范圍，測(cè)度口徑最廣。再次，融資平臺(tái)主要融資手段是通過抵押土地向銀行或者其他機(jī)構(gòu)借款，而融資平臺(tái)作為地方政府隱性債務(wù)的重要主體，數(shù)據(jù)公布可能會(huì)影響融資平臺(tái)后續(xù)的融資能力。因此，地方政府將隱性債務(wù)數(shù)據(jù)作為最高機(jī)密，并未對(duì)外公布。最后，全口徑的地方政府隱性債務(wù)包括融資平臺(tái)、政府和社會(huì)合作資本、養(yǎng)老金缺口等具有公共福利性質(zhì)的債務(wù)、地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)以及政府購(gòu)買服務(wù)等形成的隱性債務(wù)。同時(shí)，融資平臺(tái)存在“多頭融資、多頭授信”的現(xiàn)象，經(jīng)營(yíng)性子公司眾多，且各融資平臺(tái)之間存在往來款項(xiàng)，如抵押、接待、擔(dān)保等。上述情況導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)復(fù)雜，難以精確測(cè)度。

（二）隱性債務(wù)測(cè)度方法

目前，眾多國(guó)內(nèi)學(xué)者在隱性債務(wù)規(guī)模測(cè)度方面主要采用直接法和間接法兩種測(cè)度方法，且由于統(tǒng)計(jì)口徑不同導(dǎo)致測(cè)度結(jié)果差異較大。

部分學(xué)者采用直接法測(cè)度地方政府隱性債務(wù)，又分為單一口徑測(cè)度和全口徑測(cè)度。徐軍偉等以融資平臺(tái)債務(wù)為口徑測(cè)度，梳理了政府部門與業(yè)界機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)的各類定義，根據(jù)WIND 數(shù)據(jù)庫(kù)整理出融資平臺(tái)新名單，并對(duì)融資平臺(tái)和城投債進(jìn)行測(cè)定，在此基礎(chǔ)上測(cè)算了融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模[12]。龔強(qiáng)等則采用政府和社會(huì)資本合作融資規(guī)模進(jìn)行測(cè)度[13]。由于數(shù)據(jù)可得性較好，學(xué)術(shù)界在實(shí)證研究中多以城投債為研究對(duì)象，選取城投債作為實(shí)證中地方政府債務(wù)的替代變量，使得城投債在地方政府隱性債務(wù)的研究中頻繁出現(xiàn)。

而地方政府隱性債務(wù)主體并不只包含融資平臺(tái)債務(wù)、政府和社會(huì)合作資本融資規(guī)模和城投債，上述部分僅為較大的主體部分，只單獨(dú)測(cè)度上述某部分債務(wù)替代地方政府隱性債務(wù)，將嚴(yán)重低估隱性債務(wù)實(shí)際規(guī)模。為彌補(bǔ)上述不足，有學(xué)者開始納入其他形成隱性債務(wù)的主體進(jìn)行測(cè)度，不僅納入上述部分，還將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共福利性債務(wù)、地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)以及棚戶區(qū)改造貸款等政府購(gòu)買納入測(cè)算口徑，進(jìn)行全口徑測(cè)度。相較于單一口徑測(cè)算，全口徑測(cè)算盡可能讓測(cè)算精準(zhǔn)度貼近隱性債務(wù)真實(shí)規(guī)模。

此外，為避免統(tǒng)計(jì)口徑存在差異的影響，有的學(xué)者采用間接法進(jìn)行測(cè)度，間接法是從地方政府投資端入手，依托“支出=收入”等式，計(jì)算地方政府隱性債務(wù)存量規(guī)模。將政府每年在基礎(chǔ)設(shè)施等公益性領(lǐng)域的資金運(yùn)用總額減去政策資金在上述項(xiàng)目中可支配額度，得出該年度內(nèi)地方政府財(cái)政資金短缺差額，即該部分差額為該年度政府舉債規(guī)模，再通過每年財(cái)政資金短缺差額加總，最終求出地方政府隱性債務(wù)規(guī)模[14]。

總體而言，目前的地方政府隱性債務(wù)的測(cè)算方法雖各有側(cè)重和優(yōu)點(diǎn)，但還仍有不小的改進(jìn)空間。對(duì)地方政府隱性債務(wù)的測(cè)算，直接法主要是分類別對(duì)形成隱性債務(wù)的主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，能夠反映每個(gè)債務(wù)主體的實(shí)際情況，更容易幫助債務(wù)主體化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但無法明晰隱性債務(wù)的整體情況。相比直接法，間接法由于所選取的測(cè)量指標(biāo)是地方政府表內(nèi)數(shù)據(jù)，更易獲得，政府資金運(yùn)用方向也更容易確定，避免了單一口徑下隱性債務(wù)性質(zhì)劃分不同而導(dǎo)致的界定不清等問題，因此操作性更強(qiáng)。但間接法無法測(cè)度基礎(chǔ)設(shè)施以外項(xiàng)目形成的隱性債務(wù)，如融資平臺(tái)因?yàn)橐咔榉揽匦纬傻碾[性債務(wù)等。

三、地方政府隱性債務(wù)化解

要實(shí)現(xiàn)化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)，壓降存量隱性債務(wù)，強(qiáng)化問責(zé)制度機(jī)制三者缺一不可。

（一）嚴(yán)控新增隱性債務(wù)

堅(jiān)持“開正門、堵旁門”，實(shí)現(xiàn)有效的閉環(huán)管理。結(jié)合各地發(fā)展需求、綜合財(cái)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理測(cè)算分地區(qū)債務(wù)限額，精準(zhǔn)控制高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增地方政府債務(wù)限額。壓實(shí)地方責(zé)任，從融資的需求端和供給端雙向發(fā)力、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和窗口指導(dǎo)，阻斷違法融資和高息融資路徑，嚴(yán)禁以任何方式上新項(xiàng)目、鋪新攤子，從源頭上防范新增隱性債務(wù)。同時(shí)，完善債務(wù)監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，通過聯(lián)合銀保監(jiān)會(huì)和銀行機(jī)構(gòu)，督促地方政府及相關(guān)企事業(yè)單位等隱性債務(wù)主體真實(shí)披露債務(wù)信息，避免少報(bào)和瞞報(bào)現(xiàn)象發(fā)生，保證信息真實(shí)化、透明化。

（二）壓降存量隱性債務(wù)

加大存量隱性債務(wù)處置力度，探索建立地區(qū)化債獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，全面優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，著力化解“非標(biāo)”隱性債務(wù)。同時(shí)，完善市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)緩釋增信措施，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)不抽貸、不停貸、減息置換存量債務(wù)，支持債務(wù)重組。特別是要把握好力度和節(jié)奏，以時(shí)間換空間，不斷壓降高息債務(wù)和短期債務(wù)占比，減輕利息負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)存量債務(wù)不斷鏈，有序緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生處置風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)一步明晰隱性債務(wù)邊界，厘清政府與平臺(tái)公司關(guān)系，直面政府隱性債務(wù)在平臺(tái)公司沉淀的問題。統(tǒng)一測(cè)度口徑，弄清隱性債務(wù)“底數(shù)”，推動(dòng)地方政府隱性債務(wù)顯性化。綜合考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、債務(wù)規(guī)模體量、城市發(fā)展需求等因素，允許地方政府通過將存量隱性債務(wù)置換為地方債券，以此來消減地方政府新增隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府輕裝前行松綁減負(fù)，有效平衡發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

（三）強(qiáng)化問責(zé)制度機(jī)制

中央政府不再僅以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值或增長(zhǎng)速度作為地方政府政績(jī)考核方式與地方官員晉升的評(píng)定指標(biāo)，而是建立將經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量納入其中的綜合考核體系，如涵蓋人民幸福感和獲得感的綜合考核體系。強(qiáng)化隱性債務(wù)化解政策落實(shí)情況監(jiān)督，對(duì)新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等違法違規(guī)行為嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問責(zé)一起”，發(fā)揮典型案例警示教育作用，增強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律的剛性和約束力。同時(shí)，以隱性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)為依據(jù)，落實(shí)政府舉債負(fù)面清單；以信息公開為抓手，強(qiáng)化問責(zé)權(quán)法治化建設(shè)，從“搖籃”處規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。