預(yù)算一體化背景下基層行政事業(yè)單位內(nèi)控問題研究

孫懷禮 費縣教育和體育局

引言

自2012 年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》試行以來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點都是資金管理，通過銀行賬戶管理，財政直接支付，貨幣資金管理制度等各種舉措，解決了小金庫、大額現(xiàn)金支付等敏感問題；八項規(guī)定、三項制度的出臺，遏制了濫發(fā)補助、列支關(guān)聯(lián)單位費用等問題；公務(wù)卡的推廣使用，不僅簡化了公務(wù)報銷流程和財務(wù)管理成本，還增加了公務(wù)消費的透明度，從源頭上減少了腐敗和違法行為的發(fā)生。內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行，在行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動中發(fā)揮了巨大的作用，在規(guī)范單位權(quán)力運行、防范單位業(yè)務(wù)風險和保障財務(wù)信息真實完整方面發(fā)揮著重要作用。然而，當前部分基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)依然存在諸多問題，因此對預(yù)算一體化背景下內(nèi)控問題進行研究具有較強的現(xiàn)實意義。

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

（一）基層行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的基本情況

自2018 年以來，各基層單位都按照上級主管部門要求，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，結(jié)合各單位自己的實際情況，編寫了內(nèi)部控制手冊，完善了單位的預(yù)算、支出、采購、資產(chǎn)、合同和建設(shè)項目內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)工作流程，更新并完善了內(nèi)部控制管理制度。各單位都成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，明確了單位一把手的內(nèi)控責任，設(shè)立了牽頭部門和評價及監(jiān)督部門，制定了分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)機制，對“三重一大”事項制定了集體議事決策機制，內(nèi)部控制工作有了較大提高。自 2019 年《政府會計制度》實施以來，也都嚴格執(zhí)行了《政府會計制度》，對固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施進行了會計核算，并分別計提折舊和攤銷。從表面看來，各基層單位都按照要求，執(zhí)行了內(nèi)部控制規(guī)范，健全了內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程。但實際上，在內(nèi)部控制工作中，仍存在著一些問題，如內(nèi)控工作不受重視、難以實現(xiàn)內(nèi)控信息化、內(nèi)控人才嚴重缺乏、內(nèi)控制度不夠完善、內(nèi)控流程不夠科學、內(nèi)控制度和流程執(zhí)行力不足等。預(yù)算一體化的運行，為內(nèi)部控制帶來了前所未有的機遇，同時也帶來了新的挑戰(zhàn)。

（二）預(yù)算管理一體化為基層行政事業(yè)單位內(nèi)控工作帶來的機遇與挑戰(zhàn)

預(yù)算管理一體化按照現(xiàn)行財政制度規(guī)范，整合了部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)核算、銀行賬戶管理、財政統(tǒng)發(fā)工資等財政業(yè)務(wù)，繼承了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等改革成果，進一步利用信息化技術(shù)手段，設(shè)置標準化、統(tǒng)一化的財政業(yè)務(wù)流程，將各項制度轉(zhuǎn)化為控制規(guī)則內(nèi)嵌至一體化系統(tǒng)，形成制度合力，使部門預(yù)算約束更具剛性、資金支付更加安全高效、預(yù)算執(zhí)行與政府采購銜接更加有效、財政監(jiān)督更加精準便捷。

第一，預(yù)算業(yè)務(wù)。預(yù)算一體化將預(yù)算制度內(nèi)嵌其中，從預(yù)算目標的確定及編制、匯總與審批、預(yù)算分解、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算調(diào)整與預(yù)算考核，全方位、全過程地將預(yù)算管理業(yè)務(wù)全面覆蓋，為預(yù)算分析、績效考核提供了便利的數(shù)據(jù)查詢、匯總等功能，有效提高了基層單位預(yù)算管理的地位和水平。

第二，收支業(yè)務(wù)。預(yù)算一體化將收入支出制度內(nèi)嵌其中，嚴格劃分收入和往來款的界限，不模糊、不漏報，增加了事業(yè)收入，實現(xiàn)了收入與支出的配比。資金收支信息流數(shù)據(jù)、資金收支過程數(shù)據(jù)、資金使用結(jié)果數(shù)據(jù)，全部可查可控，可以方便快捷地進行數(shù)據(jù)提取，實現(xiàn)了財政數(shù)據(jù)資源的共享共用。

第三，資產(chǎn)管理。資產(chǎn)管理要結(jié)合實際情況，與預(yù)算管理相結(jié)合，科學編制新增資產(chǎn)配置相關(guān)預(yù)算，并優(yōu)化完善政府公務(wù)艙功能，促進國有資產(chǎn)整合與共享共用，合理節(jié)約財政資金。資產(chǎn)管理模塊銜接一體化系統(tǒng)單位會計核算模塊，實現(xiàn)資產(chǎn)信息與財務(wù)信息的貫通應(yīng)用，建立資產(chǎn)管理與單位會計核算雙向控制機制，堅持資產(chǎn)與財務(wù)、實物與價值管理相結(jié)合的原則，準確反映單位的資產(chǎn)價值信息。

從業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制來看，由于支付制度已經(jīng)內(nèi)嵌于一體化系統(tǒng)，所以，業(yè)務(wù)的支付流程都基本解決，基本實現(xiàn)了內(nèi)部控制數(shù)據(jù)信息化。實現(xiàn)了預(yù)算數(shù)據(jù)的自動匯聚和轉(zhuǎn)移支付資金自動追蹤，達到了收入有源頭、支出可追蹤的效果，為內(nèi)部控制管理帶來了巨大的便利，但同時，預(yù)算一體化系統(tǒng)也為財務(wù)工作和內(nèi)控工作帶來了新的挑戰(zhàn)。內(nèi)部控制應(yīng)當實現(xiàn)對經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程控制。預(yù)算一體化系統(tǒng)中，單位資金活動的收入和支出，體現(xiàn)的是單位經(jīng)濟活動的執(zhí)行和事后監(jiān)督情況，重點在于事中執(zhí)行的支付流程和轉(zhuǎn)移資金的追蹤監(jiān)督，對于經(jīng)濟活動的事前決策、執(zhí)行過程中的一些關(guān)鍵風險點和風險評估等并未涉及，無法體現(xiàn)經(jīng)濟活動的事前預(yù)防作用，尚不能實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全過程控制。

（三）預(yù)算一體化背景下基層行政事業(yè)單位內(nèi)控工作存在的主要問題

預(yù)算一體化基本上實現(xiàn)了財務(wù)數(shù)據(jù)共享的信息化，下一步內(nèi)控工作的重點需要轉(zhuǎn)移，重點解決基層單位內(nèi)控工作存在的其他主要問題，具體包括內(nèi)控工作不受重視、內(nèi)控人才嚴重缺乏、內(nèi)控制度不夠完善、內(nèi)控流程不夠科學、內(nèi)控制度和流程執(zhí)行力不足、內(nèi)控風險評估和內(nèi)部監(jiān)督機制缺乏等問題。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的原因分析

（一）內(nèi)部控制意識不足

一些主要領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制管理意識不足，對內(nèi)控工作重視不夠，往往把內(nèi)部控制管理看作財務(wù)工作的一部分，內(nèi)控工作甚至淪為財務(wù)工作的附屬，內(nèi)部控制與財務(wù)管理的銜接也不夠緊密，無法發(fā)揮內(nèi)控工作對財務(wù)工作的促進與約束作用。內(nèi)控意識沒有融入到日常工作中，業(yè)務(wù)部門配合度不高，工作人員對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行積極性不高、隨意性較強，導(dǎo)致內(nèi)控工作溝通不及時，信息的有用性也大打折扣。內(nèi)部控制缺乏專業(yè)人才，內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱，由于缺乏對內(nèi)控制度的深入分析研究，專業(yè)性和積極性不夠，對內(nèi)控執(zhí)行情況缺乏過程管理，導(dǎo)致內(nèi)控制度無法落地。這些情況都無法體現(xiàn)內(nèi)部控制對單位管理的剛性約束。

（二）內(nèi)控制度與流程未能有效銜接

制度與流程作為內(nèi)部控制的兩個組成部分，既相互獨立，又相互關(guān)聯(lián)。內(nèi)控流程對單位業(yè)務(wù)進行規(guī)范，內(nèi)控制度為業(yè)務(wù)流程保駕護航，才能將單位的管理工作做得更好。但實際上，多數(shù)基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度流于形式，與本單位所從事的實際業(yè)務(wù)有所偏離，難以結(jié)合，導(dǎo)致內(nèi)部控制的職能不能有效發(fā)揮。

（三）缺乏內(nèi)控風險評估和內(nèi)部監(jiān)督機制

各單位雖然成立了內(nèi)控風險評估小組，但并未對其職能做出界定。作為內(nèi)部監(jiān)督主力的內(nèi)部審計部門，由于機構(gòu)不健全，以及受體制影響，內(nèi)部審計尚不能保持足夠的獨立性，所以不能實行有效的監(jiān)督。因為內(nèi)控意識不足和缺乏專業(yè)性人才的指導(dǎo)，各單位的內(nèi)控工作都浮于表面，尤其是風險評估和監(jiān)督機制，更是內(nèi)控工作的短板。風險評估作為內(nèi)控的重要環(huán)節(jié)，卻無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用，受忽視的內(nèi)部監(jiān)督，根本發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。

三、預(yù)算一體化背景下基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策

（一）強化內(nèi)部控制意識，提高全員參與程度

全面性原則不僅要求內(nèi)部控制對單位經(jīng)濟活動的全過程控制，還要求單位的所有人員都參與內(nèi)部控制建設(shè)工作。由此可見，內(nèi)部控制不是單個部門或個人的工作，而是單位全部人員的職責。加大業(yè)務(wù)部門在內(nèi)控建設(shè)中的參與度就是一個非常好的途徑。業(yè)務(wù)部門作為單位經(jīng)濟活動的主體，是內(nèi)控制度建設(shè)的根基。一直以來，業(yè)務(wù)部門的地位都被忽視。事實上，各類業(yè)務(wù)的內(nèi)控流程，基本上大同小異，主要區(qū)別就是分管、執(zhí)行和具體操作責任人和業(yè)務(wù)細節(jié)的不同。注重業(yè)務(wù)部門參與內(nèi)部控制，讓業(yè)務(wù)部門的人員結(jié)合各自的崗位特點，自己初步制定崗位職責說明書，規(guī)范各自的崗位責任，參與內(nèi)部控制流程的制定并給出合理的建議，讓專業(yè)的業(yè)務(wù)人員與內(nèi)控工作人員合作，對重點業(yè)務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)進行補充完善，才能更好地實現(xiàn)內(nèi)控管理的全員覆蓋和全過程控制。這樣既能強化全員內(nèi)控意識，又能克服缺乏內(nèi)控專業(yè)人員的部分短板，能有效促進內(nèi)控工作的提升。在具體工作中，還可以結(jié)合身份認證等方式在信息系統(tǒng)里進行分級授權(quán)，明確每個人的操作與查閱的權(quán)限，實現(xiàn)對工作業(yè)務(wù)流程的嚴格管理，既可以防止權(quán)責不清，又有利于保障信息的安全完整。

（二）梳理內(nèi)控工作流程，確定控制流程的關(guān)鍵點

遵循內(nèi)部控制體系的理論指導(dǎo)，進一步完善內(nèi)部控制管理制度與流程，將單位主要業(yè)務(wù)進行細化，將相關(guān)制度與流程細分到關(guān)聯(lián)科室或者部門，完善業(yè)務(wù)細節(jié)與流程，結(jié)合單位內(nèi)外部環(huán)境因素和本單位的特點，根據(jù)單位的實際情況確定內(nèi)控關(guān)鍵點，制定內(nèi)控措施，防范內(nèi)控風險。

以政府采購流程為例：請購人提出采購請求，填寫請購單，采購小組對商品進行初步評估，審批人進行審批，同時，采購小組就商品的型號規(guī)格進行初始的詢價，請供應(yīng)商報價，然后談判，達到意向后，簽訂合同，下訂單，供應(yīng)商開票，付定金，我方收貨，驗收入庫，財務(wù)付款入賬。其中，內(nèi)部控制的關(guān)鍵點就有很多，不同單位要具體問題具體分析?？梢栽趯徟鞒叹椭攸c關(guān)注，在采購審批前，就對預(yù)采購資產(chǎn)使用效率的高低進行評估。如果使用效率低下，就可以考慮利用公務(wù)艙進行調(diào)劑或者租借，以便更好地節(jié)約資金，把有限的資金用在關(guān)鍵問題上，實現(xiàn)經(jīng)濟活動的事前決策控制。資產(chǎn)驗收也是一個不可忽視的環(huán)節(jié)，資產(chǎn)驗收入庫的數(shù)量和質(zhì)量是否合格，是否能達到預(yù)訂的使用要求，并且與合同簽訂的一致，是否短缺，這些問題都是細節(jié)，但也是防控的關(guān)鍵風險點。再以公務(wù)車維修報銷流程為例，公務(wù)車運行維護費用一直都是社會各界關(guān)注的焦點，國家為此也出臺了各種政策和制度，公務(wù)車管理乏力、浪費嚴重的問題得到了很大的改善，但并沒有從根本上解決。公務(wù)車問題除了遵守國家的法規(guī)政策，還需要各單位的積極配合。公務(wù)車的報銷流程規(guī)范，費用支付使用財政直接支付，基層單位都能做到。所以公務(wù)車防控的風險點就不是浮于表面，而需要仔細斟酌?？梢园褍?nèi)控風險點放在審核流程。對于用油量的審核，可以把公務(wù)車的出車次數(shù)及里程和同等車型耗油標準作為重點；對于公務(wù)車維修的審核，可以把車況的新舊程度和汽車零部件更換的次數(shù)作為重點。制定了風險防控點，有了目標，我們只要端正態(tài)度，把工作做得細致，相信公務(wù)車運行費用這個工作，就能又上一個新臺階，既符合成本效益原則，又有助于建設(shè)節(jié)約型社會。內(nèi)部控制流程的全過程控制，制度控制與流程控制相互融合，才能更好地促進內(nèi)控工作質(zhì)量的提升。

（三）建立并完善風險評估和內(nèi)部監(jiān)督工作機制

在實際工作中，風險評估和內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)部控制工作中占用的比例都是非常低的，但其作用卻是非常顯著的。在具體工作中，可以針對具體業(yè)務(wù)的特點，設(shè)定風險評估目標，對風險要素進行識別，設(shè)定風險點及等級，對風險發(fā)生的可能性和風險程度進行分析，在日常工作中，不僅要對重大資金進行重點關(guān)注，還要重點關(guān)注不相容崗位分離、業(yè)務(wù)流程發(fā)生重大變化、設(shè)立新崗位、關(guān)鍵崗位人員勝任能力不足、重要崗位人才流失、單位業(yè)務(wù)是否違反法律法規(guī)等情形，以便及時采取措施，確保不存在重大缺陷，把好風險發(fā)生的源頭，還要劃分風險防控第一責任人、具體責任人，以便于分清責任，對責任人起到震懾的效果。日常監(jiān)督和專項監(jiān)督是實施內(nèi)部控制的重要保證。在內(nèi)部監(jiān)督機制的設(shè)置中，要明確內(nèi)審部門的工作職責，充分發(fā)揮內(nèi)審部門的監(jiān)督和審查功能；單位紀檢部門也要積極地行動起來，充分發(fā)揮其監(jiān)督的作用，及時發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的缺陷，提升內(nèi)部控制工作的質(zhì)量。要積極運用內(nèi)控評價及反饋機制，充分利用評價及反饋結(jié)果，促進內(nèi)部控制管理。

受財力的限制，基層單位無法享用財務(wù)共享服務(wù)中心，也沒有OA 辦公系統(tǒng)，所以，各業(yè)務(wù)科室的業(yè)務(wù)在信息平臺上都相互獨立、不相關(guān)聯(lián)。有條件的單位可以把各業(yè)務(wù)科室的業(yè)務(wù)流程進行整合，建立信息化平臺，便于內(nèi)部控制的管理，內(nèi)部信息的溝通、材料的整合和資源的共享，并且可以減少部分數(shù)據(jù)的計算匯總等重復(fù)性的工作，提高工作效率。

結(jié)語

總之，基層行政事業(yè)單位在制定自身的內(nèi)部控制制度和流程時，不僅要結(jié)合自身業(yè)務(wù)活動特點，還要考慮復(fù)雜變化的內(nèi)外部環(huán)境；不僅依靠財務(wù)部門的經(jīng)驗，還要加大業(yè)務(wù)部門的參與度。借助預(yù)算一體化的背景，提高全員內(nèi)控意識，讓內(nèi)控制度與流程聯(lián)合作戰(zhàn)，查缺補漏，強化風險評估和內(nèi)外部監(jiān)督機制，實現(xiàn)單位經(jīng)濟活動的事前決策、事中執(zhí)行和事后監(jiān)督的全過程管理。內(nèi)控工作要與時俱進，守本創(chuàng)新，在具體實踐應(yīng)用中不斷調(diào)整和完善。充分發(fā)揮出提高單位管理水平、優(yōu)化公職人員服務(wù)意識、強化權(quán)力約束的積極作用。