完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的對(duì)策分析

黃穎

［摘 要］國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制是我國(guó)監(jiān)督管理國(guó)有資本的重要方式，該項(xiàng)工作的有效開展不僅有助于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的合理性，同時(shí)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的增值還具有很好的促進(jìn)作用。但是從實(shí)際情況來看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制中依然存在著一些問題影響著該項(xiàng)工作的效果。筆者針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制存在的問題以及需要遵循的基本原則進(jìn)行探究，并提出應(yīng)對(duì)策略，希望有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［關(guān)鍵詞］國(guó)有資本；預(yù)算編制；完善對(duì)策

［中圖分類號(hào)］F20文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的主要目標(biāo)為從整體的角度對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行規(guī)劃與調(diào)控，最大限度地提高國(guó)有資本的利用效率。然而，在具體落實(shí)該項(xiàng)工作時(shí)，部分事業(yè)單位不僅缺乏健全的預(yù)算編制組織，同時(shí)預(yù)算編制的內(nèi)容也不夠完善，并且沒有制定明確的預(yù)算指標(biāo)，因而很難保證預(yù)算編制的質(zhì)量，再加上預(yù)算編制的方法比較單一，導(dǎo)致預(yù)算編制工作的開展效果并不是很好。為此，事業(yè)單位一定要積極地采取有效的對(duì)策不斷完善預(yù)算編制工作。

1 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制存在的問題

1.1 缺乏健全的預(yù)算編制組織

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作不僅專業(yè)性較強(qiáng)，而且還具有較高的技術(shù)含量。如果缺乏專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制工作難以順利有效地實(shí)施，并且很難保證預(yù)算編制的合理性。然而，從現(xiàn)階段部分財(cái)政部門的工作崗位實(shí)際設(shè)置情況來看，其并未設(shè)置健全的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)組織，即使設(shè)置了，通常工作人員的數(shù)量也不夠充足，并且平時(shí)還需要完成一些其他工作。

1.2 缺乏完善的預(yù)算編制內(nèi)容

根據(jù)《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法》中的相關(guān)規(guī)定，在進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制時(shí)，需要保證編制的內(nèi)容和上報(bào)的材料足夠完善。然而部分省級(jí)國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制時(shí)，并未嚴(yán)格地根據(jù)上一年度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況、盈利情況、利潤(rùn)分配情況等編制下一年度的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入，預(yù)算編制的內(nèi)容不夠完善。僅從預(yù)算收支角度看，各省級(jí)國(guó)有企業(yè)需要在收支平衡的指引下，增加收入預(yù)算的設(shè)置。并且省直部門需要針對(duì)企業(yè)編制的收入預(yù)算進(jìn)行匯總和審核。部分國(guó)有資本出資方并未要求國(guó)有企業(yè)進(jìn)行收入預(yù)算編制，導(dǎo)致國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)處于不被有效控制的狀態(tài)。針對(duì)國(guó)有資本的收繳，也未制定明確的標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 缺乏預(yù)算指標(biāo)

現(xiàn)階段，部分預(yù)算編制人員在進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制時(shí)，通常存在著預(yù)算編制較為松弛的情況。這是因?yàn)樵谌袼兄频那疤嵯拢ㄟ^委托代理的方式進(jìn)行預(yù)算編制通常需要支出較高的成本。預(yù)算編制松弛指的是在進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制時(shí)，預(yù)算執(zhí)行人員為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，通常會(huì)想方設(shè)法和預(yù)算管理人員展開博弈，力爭(zhēng)促使與自身相關(guān)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置更為寬松。一方面，力爭(zhēng)獲得更多資源，促使資源的實(shí)際數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需；另一方面，力爭(zhēng)降低自身相關(guān)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，促使其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于利用現(xiàn)階段自身已有的資源可以輕松實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。然而，對(duì)于我國(guó)部分國(guó)有企業(yè)來說，利益主體多樣化導(dǎo)致負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的人員非常善于博弈，越善于博弈的，往往越能夠獲得更多的資源用來實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，越能夠獲得較低的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算松弛的問題之所以普遍存在，其主要原因在于當(dāng)善于博弈的預(yù)算執(zhí)行者獲得了更多利益后，其他預(yù)算執(zhí)行者便會(huì)覺得缺乏公平性，因而也會(huì)跟風(fēng)參與博弈，這就會(huì)導(dǎo)致善于博弈的預(yù)算執(zhí)行者形成一個(gè)利益集團(tuán)，而當(dāng)利益集團(tuán)進(jìn)行博弈時(shí)，不僅需要支出較高的成本，還會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資本出資方在預(yù)算編制中處于不利地位。

而這些問題的根本原因就在于缺乏完善的預(yù)算指標(biāo)體系，即便制定預(yù)算指標(biāo)，其對(duì)應(yīng)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)往往也缺乏合理性與科學(xué)性。并且，該問題都是在各地經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展中逐漸累積造成的，自然預(yù)算編制結(jié)果也有失準(zhǔn)確性。

1.4 難以保障預(yù)算編制的質(zhì)量

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制中存在的一個(gè)主要問題就是難以保障預(yù)算編制的質(zhì)量，主要反映在編制的預(yù)算缺乏時(shí)效性，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)分解預(yù)算指標(biāo)的統(tǒng)一。而且一些財(cái)政部門很難將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的差異控制在最小，經(jīng)常出現(xiàn)差異較大的情況，預(yù)算編制的質(zhì)量有待提高。

然而從預(yù)算草案的編制到國(guó)有資本預(yù)算支出計(jì)劃的上報(bào)，其間通常需要經(jīng)歷一定的時(shí)間，在此期間需要對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解再進(jìn)行下達(dá)，各部門再將預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步分解，層層落實(shí)到具體的工作人員。而利益主體的多樣性，很容易導(dǎo)致國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制成為數(shù)字游戲，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算指標(biāo)的有效分解。

1.5 預(yù)算編制方法單一

我國(guó)國(guó)有資本預(yù)算編制采用的是自上到下的預(yù)算編制方式和增量預(yù)算編制法。也就是根據(jù)上年度預(yù)算實(shí)際執(zhí)行的情況，同時(shí)結(jié)合預(yù)期業(yè)務(wù)的增加或者減少情況，進(jìn)行下一年度預(yù)算的編制。例如在編制期間費(fèi)用預(yù)算時(shí)，采用的往往是一律降低的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。而國(guó)有企業(yè)在執(zhí)行預(yù)算的過程中，當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化，部分財(cái)政部門在調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、再造預(yù)算編制與執(zhí)行流程等時(shí)，均未做好分析和預(yù)測(cè)工作，導(dǎo)致制定的預(yù)算目標(biāo)不科學(xué)。增量預(yù)算編制法的應(yīng)用較為簡(jiǎn)便，但其需要在承認(rèn)前期階段各項(xiàng)數(shù)據(jù)均合理的基礎(chǔ)上使用。并且在該預(yù)算編制法下，一旦生成預(yù)算，便具有較強(qiáng)剛性，特別是在即將進(jìn)入期末階段時(shí)，該預(yù)算編制法很容易導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行者消耗掉所有的預(yù)算額度，其目的是避免下期預(yù)算編制中的可消費(fèi)量被削減，或者在實(shí)現(xiàn)預(yù)算產(chǎn)出目標(biāo)后，便停止產(chǎn)出，避免下期進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)預(yù)算任務(wù)量增加。顯然這種單一的預(yù)算編制方法，一方面會(huì)造成資源浪費(fèi)，另一方面可能會(huì)影響產(chǎn)出效率［1］。

2 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的基本原則

在進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制時(shí)，需要圍繞收支平衡和保值增值的目標(biāo)，堅(jiān)持量入為出、分級(jí)進(jìn)行預(yù)算編制。在編制國(guó)有資本預(yù)算時(shí)需要遵循的基本原則包括以下幾點(diǎn)。

第一，積極穩(wěn)健。在編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算時(shí)，需要做到實(shí)事求是，確保各項(xiàng)預(yù)算編制穩(wěn)妥和可靠；在進(jìn)行國(guó)有資本支出預(yù)算編制時(shí)，則需要統(tǒng)籌全局，將效益放在首位，從整體上實(shí)現(xiàn)收支平衡或者實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)營(yíng)盈余。

第二，全面落實(shí)國(guó)有資本收益權(quán)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的實(shí)施就是將國(guó)有資本的收益權(quán)進(jìn)一步落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)收益分布制度與流程的完善，針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施專門的財(cái)政管理，促使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制更加可靠。

第三，效益性。在進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制時(shí)，需要將市場(chǎng)作為編制導(dǎo)向，將績(jī)效水平的提高作為核心，力爭(zhēng)利用較少的投入獲得較大的效益，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本價(jià)值的保持或者增加。

第四，短期和長(zhǎng)期目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。在進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制時(shí)，需要做到“有進(jìn)有退”，不僅需要以實(shí)際為切入點(diǎn)，設(shè)置短期目標(biāo)，還需要將目光放得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以此促使國(guó)有經(jīng)濟(jì)更具競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，并設(shè)置長(zhǎng)期目標(biāo)。

第五，堅(jiān)持“量入為出，量力而行”。根據(jù)國(guó)有資本的實(shí)際收繳、收益情況，綜合分析年度各項(xiàng)資本的支出需求［2］。尤其是對(duì)于投資項(xiàng)目，需要根據(jù)統(tǒng)籌財(cái)力的實(shí)際能力，先投入緊迫項(xiàng)目，再投入可以暫緩的項(xiàng)目；先投資重點(diǎn)項(xiàng)目，再投資一般項(xiàng)目。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作的實(shí)施，需要做到“收支平衡，不打赤字”。

3 完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的有效對(duì)策

3.1 全面認(rèn)識(shí)預(yù)算編制的重要性

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制，除了能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)國(guó)有資本的有效監(jiān)督與管理，還有助于國(guó)有資本效益的提高，有助于國(guó)有資本的保值增值，避免發(fā)生流失。為此，各地財(cái)政部門一定要全面認(rèn)識(shí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的重要性，對(duì)該項(xiàng)工作的開展給予足夠的重視。嚴(yán)格根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以及《中華人民共和國(guó)公司法》等的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真落實(shí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作［3］。

在實(shí)際進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制時(shí)，需根據(jù)資本的收支范圍，對(duì)其進(jìn)行合理劃分，并將各項(xiàng)收支納入預(yù)算編制。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制需要確保其獨(dú)立性，也就是說國(guó)有資本的投資獲利、收益分配、投資收益的再投資均需要構(gòu)建獨(dú)立的預(yù)算體系。

3.2 完善預(yù)算編制的內(nèi)容

若想保障國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的合理性與科學(xué)性，就需要注重加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制內(nèi)容的完善。一方面，各地財(cái)政部門在編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)收入預(yù)算編制內(nèi)容的完善。為此，各地財(cái)政部門應(yīng)該嚴(yán)格按照上級(jí)部門下發(fā)的文件規(guī)定，并利用專門的預(yù)算編制系統(tǒng)，完善收入編制預(yù)算內(nèi)容。另一方面，完善財(cái)務(wù)預(yù)算編制的內(nèi)容［4］。第一，完善投資預(yù)算，其包括對(duì)新成立企業(yè)的投資、對(duì)已有企業(yè)的增加投資、新認(rèn)購(gòu)的股份和股權(quán)等。第二，完善經(jīng)營(yíng)預(yù)算。需根據(jù)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行生產(chǎn)預(yù)算、采購(gòu)預(yù)算、銷售預(yù)算、期間費(fèi)用預(yù)算以及現(xiàn)金預(yù)算等的編制。將經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入國(guó)有資本預(yù)算編制，其目的是擺脫以往預(yù)算編制局限于收入和支出預(yù)算編制的思維束縛。第三，完善財(cái)務(wù)預(yù)算。財(cái)務(wù)預(yù)算可以充分體現(xiàn)企業(yè)在預(yù)算執(zhí)行期間的經(jīng)營(yíng)效果、現(xiàn)金流、所有者權(quán)益變化情況及財(cái)務(wù)情況。

3.3 構(gòu)建健全預(yù)算指標(biāo)

在完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的過程中，需要構(gòu)建健全的預(yù)算指標(biāo)體系，以此為國(guó)有資本出資方對(duì)企業(yè)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督與考核提供重要依據(jù)。企業(yè)構(gòu)建的預(yù)算指標(biāo)體系主要包括兩大類，一類為體現(xiàn)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的指標(biāo)體系，另一類為可以體現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效的指標(biāo)體系。其中可以體現(xiàn)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的指標(biāo)體系又包括兩種：一是可以體現(xiàn)企業(yè)收入預(yù)算執(zhí)行情況的指標(biāo)，指標(biāo)內(nèi)容包括實(shí)際收入利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)比率、股息和股利收入的實(shí)現(xiàn)比率、清算收入的實(shí)現(xiàn)比率及轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)收入的實(shí)現(xiàn)比率［5］；二是可以體現(xiàn)企業(yè)支出預(yù)算執(zhí)行情況的指標(biāo)，包括資本類和費(fèi)用類支出指標(biāo)。而可以體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的指標(biāo)包括財(cái)務(wù)效益指標(biāo)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)指標(biāo)、償債能力指標(biāo)、發(fā)展能力指標(biāo)和市場(chǎng)效率指標(biāo)。這些指標(biāo)可以為企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效的評(píng)價(jià)提供重要參考。

3.4 加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制程序的完善

各地財(cái)政部門一定要根據(jù)《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法》中的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照預(yù)算編制程序進(jìn)行編制經(jīng)營(yíng)預(yù)算。第一，各地財(cái)政部門需要申報(bào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并將編制好的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算計(jì)劃上報(bào)并抄報(bào)給相應(yīng)的上級(jí)部門。第二，各地財(cái)政部門在進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案建議編制時(shí)，需要報(bào)送給上級(jí)部門。第三，上級(jí)部門需要根據(jù)各地財(cái)政部門上報(bào)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案建議，完成預(yù)算草案的編制，并上報(bào)給政府進(jìn)行審批。第四，政府經(jīng)過審批后，還需向同層級(jí)人大進(jìn)行上報(bào)審批。第五，人大經(jīng)過審批后，將預(yù)算草案批復(fù)給各地財(cái)政部門［6］。為了保證預(yù)算編制的質(zhì)量，提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性，需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制各個(gè)程序的監(jiān)督，做到應(yīng)保盡保，最大限度地避免出現(xiàn)利用“虛假交易”等虛增收益的情況，保證預(yù)算收入和實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況一致。

3.5 豐富預(yù)算編制方法

為了保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)和經(jīng)營(yíng)效率低下的情況，就要采用多樣的方法實(shí)施預(yù)算編制。第一，可以利用零基預(yù)算法，特別是在編制管理與銷售費(fèi)用預(yù)算時(shí)，可以將零作為起點(diǎn)，采用該預(yù)算法的優(yōu)勢(shì)是無論前期預(yù)算的執(zhí)行是否足夠合理，都可以結(jié)合新生產(chǎn)項(xiàng)目以及業(yè)務(wù)進(jìn)行預(yù)算編制，可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)和企業(yè)發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合［7］。第二，對(duì)于預(yù)算編制僵化的財(cái)政部門，要積極樹立起風(fēng)險(xiǎn)管理理念，采用彈性預(yù)算編制法，把風(fēng)險(xiǎn)管理理念和彈性預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合在一起，以此促使預(yù)算編制更為科學(xué)合理，在預(yù)算編制中充分體現(xiàn)未來的不確定性因素，保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，增強(qiáng)自身的應(yīng)變能力。第三，采用滾動(dòng)式預(yù)算編制法，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算目標(biāo)和當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)一。在具體編制的過程中，既需要編制定期預(yù)算，又需要在執(zhí)行預(yù)算的過程中，逐期向后延伸和滾動(dòng)預(yù)算，并根據(jù)實(shí)際情況合理調(diào)整預(yù)算。

4 結(jié)語(yǔ)

為了保證國(guó)有資本運(yùn)行的有效性，最大限度地提高國(guó)有資本的利用率，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)的情況，同時(shí)促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就需要全面認(rèn)識(shí)到完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的重要性，高度重視該項(xiàng)工作的開展，并通過深刻的反思，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并積極采取有效對(duì)策加以應(yīng)對(duì)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算內(nèi)容的完善，構(gòu)建完善的指標(biāo)體系，以此為資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的考核與評(píng)價(jià)提供重要的參考依據(jù)，同時(shí)注重采用豐富的預(yù)算編制方法開展該項(xiàng)工作，從而保證預(yù)算編制的合理性與科學(xué)性。除此之外，各地財(cái)政部門還需要注重加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制程序的完善，促使該項(xiàng)工作的開展更加規(guī)范和高效。

參考文獻(xiàn)

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