穩(wěn)增長防風(fēng)險(xiǎn)政策目標(biāo)下結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具審計(jì)框架的構(gòu)建

李艷 朱錦 劉茜 胡岸明

[摘要]為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院“六穩(wěn)”“六?！睕Q策部署，人民銀行創(chuàng)設(shè)了一系列結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)增長和防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用，也對人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門開展政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)提出更高要求。本文立足政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的屬性特征，針對如何在結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具實(shí)施過程加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，從審計(jì)內(nèi)涵、方法、框架、建議等方面進(jìn)行了全面的闡釋，旨在為相關(guān)政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)提供實(shí)踐借鑒。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì) ? 重大政策 ? 結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具 ? 審計(jì)框架

一、引言

經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的基礎(chǔ)。著眼于新冠疫情和全球經(jīng)濟(jì)同步深度下滑所帶來的各種沖擊和風(fēng)險(xiǎn)，黨中央、國務(wù)院作出“六穩(wěn)”“六保”的戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“做好‘六穩(wěn)工作、落實(shí)‘六保任務(wù)至關(guān)重要?！Ｊ俏覀儜?yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要保證”。圍繞金融支持穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)，人民銀行創(chuàng)設(shè)了一系列結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具（見表1），在有效穩(wěn)定信貸總量、降低融資成本，支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面發(fā)揮著重要作用，成為助力經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的“主引擎”。針對貨幣政策工具實(shí)施過程加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，是服務(wù)金融宏觀調(diào)控的重要監(jiān)督方式，作為一種政策糾偏和反饋機(jī)制，能夠?qū)ω泿耪叩呢瀼貓?zhí)行起到監(jiān)督保障的治理效應(yīng)。面對這一全新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)牢固樹立總體國家安全觀，增強(qiáng)憂患意識、底線思維，持續(xù)跟蹤結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的管理運(yùn)用，反映審計(jì)情況，提出審計(jì)建議，推動(dòng)主要政策工具的落地落細(xì)，促進(jìn)貨幣政策的貫徹落實(shí)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長防風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)任務(wù)。

二、立足政策屬性，把握結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具審計(jì)內(nèi)涵

（一）結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具具有鮮明的政策屬性

從創(chuàng)設(shè)主體看，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具是中央銀行為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速有效協(xié)調(diào)發(fā)展所采取的不同于統(tǒng)一貨幣政策的差異化貨幣政策，其創(chuàng)設(shè)和實(shí)施需報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。

從創(chuàng)設(shè)目的看，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具種類繁多，包括再貸款再貼現(xiàn)、降準(zhǔn)置換中期借貸便利（MLF）及質(zhì)押品擴(kuò)容、信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋憑證（CRMW）、定向中期借貸便利（TMLF）、票據(jù)互換工具（CBS）、普惠小微企業(yè)貸款延期工具和信貸支持計(jì)劃、碳減排支持工具等，近年又在民航應(yīng)急、科技創(chuàng)新、普惠養(yǎng)老等領(lǐng)域推出新的工具。不僅可以穩(wěn)定總量、調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)，還有助于降低融資成本。

從創(chuàng)設(shè)效果看，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具應(yīng)對疫情擾動(dòng)和經(jīng)濟(jì)下行壓力，不斷提頻、擴(kuò)面、增量，在應(yīng)對三重壓力、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著重要作用。一是擴(kuò)張需求。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具作為央行投放的基礎(chǔ)貨幣，能夠通過增加金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性，增加全社會(huì)的貨幣流通總量，進(jìn)而刺激總需求。自2020年以來，人民銀行共創(chuàng)設(shè)12類信貸政策類結(jié)構(gòu)型貨幣政策工具，總額度達(dá)到3萬余億元，帶動(dòng)全國貸款余額三年增長40萬億元。二是穩(wěn)定供給。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具具有定向性特征，通過貨幣政策工具釋放出來的“活水”流向哪里，直接關(guān)系到金融資源的精準(zhǔn)配置。如得益于一系列普惠小微政策工具的實(shí)施，全國普惠小微領(lǐng)域貸款連續(xù)三年高于全部貸款平均增速10個(gè)百分點(diǎn)以上，利率下降超100個(gè)BP。三是強(qiáng)化預(yù)期。由于貨幣政策工具采取“先貸后借”的直達(dá)機(jī)制，能夠精準(zhǔn)滴灌小微企業(yè)和受疫情影響的困難行業(yè)、脆弱群體，支持市場主體提振信心、恢復(fù)生產(chǎn)，打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，防止出現(xiàn)大規(guī)模的破產(chǎn)倒閉潮。

（二）結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具審計(jì)內(nèi)涵

結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具審計(jì)，顧名思義，就是以人民銀行創(chuàng)設(shè)的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具作為審計(jì)對象，對政策工具的制定、運(yùn)用和實(shí)施效果進(jìn)行持續(xù)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督評價(jià)工作，屬于重大政策跟蹤審計(jì)、績效審計(jì)和政策評價(jià)的交叉領(lǐng)域。實(shí)踐中應(yīng)立足其鮮明的政策屬性，把握審計(jì)內(nèi)涵。

1.立足宏觀政策的調(diào)節(jié)性，把握審計(jì)目標(biāo)。

結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的本質(zhì)屬性是貨幣政策，服從服務(wù)于金融宏觀調(diào)控。2022年4月29日，中共中央政治局召開會(huì)議，要求“加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)”。開展審計(jì)時(shí)，要從結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用入手，將其放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定的大局中去理解審計(jì)的目標(biāo)。具體有三個(gè)方面：一是對央行政策傳導(dǎo)和金融機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行情況開展審計(jì)，監(jiān)督政策執(zhí)行的合規(guī)性，評價(jià)政策落實(shí)落地情況；二是對政策工具運(yùn)用中的央行資金投向、效率、風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行審計(jì)，揭示政策實(shí)施中的不良傾向和缺陷漏洞，推動(dòng)把重大風(fēng)險(xiǎn)隱患解決在萌芽狀態(tài)；三是通過審下看上，審局部看全部，發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)中存在的不足以及阻礙政策落實(shí)的體制機(jī)制性障礙，促進(jìn)貨幣政策工具優(yōu)化完善。

2.立足傳導(dǎo)政策的層級性，確定審計(jì)對象。

政策工具的傳導(dǎo)需要有微觀基礎(chǔ)，在市場經(jīng)濟(jì)下，微觀基礎(chǔ)主要包括兩個(gè)部分：一是負(fù)責(zé)傳導(dǎo)結(jié)構(gòu)性貨幣政策的人民銀行系統(tǒng)，包括各級分支機(jī)構(gòu)；二是負(fù)責(zé)落實(shí)結(jié)構(gòu)性貨幣政策的金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)，必要情況下可向下延伸到政策支持的企業(yè)和個(gè)人。由于不同結(jié)構(gòu)性政策工具適用的范圍各有不同，為確保審計(jì)對象更有代表性，要結(jié)合各地區(qū)及金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、服務(wù)對象、信貸投放能力等情況綜合考量，重點(diǎn)選擇基礎(chǔ)業(yè)務(wù)量大、政策工具使用多，或是政策工具運(yùn)用與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及市場主體分布有明顯偏差的地區(qū)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。力爭選取的審計(jì)對象特別是延伸調(diào)查的金融機(jī)構(gòu)能夠較全面地反映政策的貫徹落實(shí)情況。

3.立足央地政策的互動(dòng)性明確審計(jì)內(nèi)容。

國家政策出臺(tái)后，地方可以按照實(shí)事求是、因地制宜的方針，在保持地方政策與國家政策精神高度一致的前提下，在落實(shí)上適度靈活地加以調(diào)整，使之更加合乎地方實(shí)情。根據(jù)這一原則，審計(jì)內(nèi)容主要包括兩個(gè)層面：一是國家層面的貨幣政策工具創(chuàng)設(shè)、部署、落實(shí)情況；二是地方層面的傳導(dǎo)及配套措施制定、落實(shí)以及取得效果情況。審計(jì)時(shí)，一方面需要全面熟悉當(dāng)前結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的實(shí)施背景、政策目標(biāo)、框架體系，在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注政策工具的預(yù)設(shè)額度、實(shí)施對象、期限利率、資金支持領(lǐng)域等，評估政策制定的合理性，考察政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中可能存在的偏差及原因；另一方面，需要關(guān)注政策落地實(shí)施的配套環(huán)境，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供、信息系統(tǒng)建設(shè)、監(jiān)測機(jī)制運(yùn)行、政府部門配合、目標(biāo)群體響應(yīng)等，考察評價(jià)影響政策工具落地的內(nèi)外部環(huán)境建設(shè)。

三、以辯證思維精準(zhǔn)把握結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具審計(jì)方法

（一）以系統(tǒng)的觀念謀全局

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具作為金融宏觀調(diào)控的重要實(shí)施手段，屬于宏觀政策的范疇，各類結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，不是孤立的個(gè)體，而是有機(jī)的統(tǒng)一整體。審計(jì)工作應(yīng)著眼全局發(fā)力，把握事物發(fā)展互為聯(lián)系的內(nèi)在規(guī)律，立足工具箱整體以及與其他經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)配合，反映政策實(shí)施的全貌。此外，貨幣政策工具的運(yùn)用，一方面通過支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，助力于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行；另一方面，對金融體系的穩(wěn)健性也會(huì)產(chǎn)生深刻影響。審計(jì)不能僅僅著眼于單個(gè)部門和單位的微觀實(shí)踐，而是要以點(diǎn)帶面，反映金融調(diào)控政策貫徹落實(shí)的總體情況，揭示對區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)健性的影響。

（二）以發(fā)展的眼光看問題

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展是一個(gè)不斷變化的進(jìn)程，發(fā)展環(huán)境不會(huì)一成不變，發(fā)展條件不會(huì)一成不變，發(fā)展理念自然也不會(huì)一成不變”。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具因勢而設(shè)，因時(shí)而進(jìn)，具有鮮明的時(shí)代背景和政策使命。政策實(shí)施過程中將根據(jù)形勢變化不斷調(diào)整完善，有的基層行也會(huì)結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，在政策框架內(nèi)因地制宜進(jìn)行靈活微調(diào)。因此，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具審計(jì)與注重合規(guī)性的傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目不同，具有一定的宏觀性和抽象性，審計(jì)依據(jù)也不是相對固定的制度條款，而是不同時(shí)間段有不同的政策要求。審計(jì)時(shí)要立足政策制定的意圖初衷，綜合運(yùn)用問卷調(diào)查、座談、函證、對比分析等多種方法，結(jié)合政策的推陳出新和轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的形勢變化作出客觀評價(jià)。如國務(wù)院常務(wù)會(huì)議連續(xù)兩次作出“兩項(xiàng)直達(dá)政策工具延遲退出”的決定，審計(jì)實(shí)踐應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)政策實(shí)施中的動(dòng)態(tài)優(yōu)化，客觀評判當(dāng)時(shí)政策的落實(shí)情況。

（三）以風(fēng)險(xiǎn)的視角穩(wěn)發(fā)展

金融運(yùn)行具有順周期性特征，在一定條件下，金融運(yùn)行的周期性自我增強(qiáng)或自我減弱會(huì)對金融穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來破壞性結(jié)果甚至造成金融危機(jī)。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具兼具總量調(diào)節(jié)和結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)雙重功能，是人民銀行進(jìn)行跨周期和逆周期調(diào)節(jié)的重要手段，如根據(jù)疫情動(dòng)態(tài)發(fā)展變化有梯度推出的一系列政策工具，集中支持防疫保供和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，有力保障了經(jīng)濟(jì)的快速企穩(wěn)恢復(fù)。但從國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，如果短時(shí)間集中推出大規(guī)模的一攬子政策工具，雖然能快速穩(wěn)住金融市場，但可能會(huì)大幅推高宏觀杠桿率，給未來埋下金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。審計(jì)部門應(yīng)擔(dān)負(fù)起風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的審計(jì)責(zé)任，把防風(fēng)險(xiǎn)擺在更加突出的位置，關(guān)注政策實(shí)施的力度和節(jié)奏，對政策發(fā)力過猛或不足而發(fā)生的金融與經(jīng)濟(jì)失衡加劇的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)警示。

四、以審計(jì)職能為邏輯起點(diǎn)構(gòu)建結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具審計(jì)框架

當(dāng)前，平衡穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)已成為貨幣政策面臨的主要目標(biāo)，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具以其能夠有效兼顧“穩(wěn)總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、促平衡、防風(fēng)險(xiǎn)”而成為貨幣政策的主要發(fā)力點(diǎn)。鑒于公共政策審計(jì)就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對公共政策方案規(guī)劃、執(zhí)行情況和政策效果及價(jià)值進(jìn)行估計(jì)和評價(jià)的活動(dòng)，開展結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具審計(jì)，有必要從制定執(zhí)行、資金直達(dá)、效果評估、風(fēng)險(xiǎn)揭示等方面建立相應(yīng)的審計(jì)框架。

（一）政策制定執(zhí)行機(jī)制的審計(jì)框架

一項(xiàng)貨幣政策工具的出臺(tái)需依據(jù)一定程序、形成適當(dāng)機(jī)制且通過有效執(zhí)行保障預(yù)期效果。尤其是在重大沖擊的不確定性宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，對政策制定與回應(yīng)的時(shí)效需求都顯著增強(qiáng)。政策制定執(zhí)行機(jī)制的審計(jì)框架主要聚焦以下幾方面。

1.程序恰當(dāng)性。審計(jì)關(guān)注在規(guī)劃階段是否充分論證可行性；政策公示告知范圍是否妥當(dāng)；是否針對實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)對政策內(nèi)容做適當(dāng)修正。人民銀行分支機(jī)構(gòu)層面，是否推動(dòng)當(dāng)?shù)卣雠_(tái)相關(guān)政策文件或配套操作細(xì)則；在運(yùn)用結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具與當(dāng)?shù)刎?cái)政貼息、融資擔(dān)保、保證保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施結(jié)合，創(chuàng)設(shè)“再貸款+”等政策性信貸產(chǎn)品時(shí)，是否在上級行賦予權(quán)限范圍內(nèi)，是否履行必要的審批報(bào)備手續(xù)；與相關(guān)部門的聯(lián)合發(fā)文是否程序合規(guī)，屬各方職責(zé)范圍之內(nèi)，具有法定效力等。

2.制度完備性。審計(jì)關(guān)注是否依政策工具建立授權(quán)審批制度，做到分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、權(quán)責(zé)清晰、控制有力；是否建立政銀企對接機(jī)制，協(xié)調(diào)政府部門為金融機(jī)構(gòu)及時(shí)推送重點(diǎn)企業(yè)支持名錄；是否建立定期監(jiān)測評估機(jī)制、貸后現(xiàn)場核查機(jī)制、信息反饋機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、問題糾偏機(jī)制和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等。

3.執(zhí)行有效性。審計(jì)關(guān)注政策傳導(dǎo)是否在基層得到快速響應(yīng)，分支機(jī)構(gòu)是否對政策精神迅速組織學(xué)習(xí)，動(dòng)員部署；是否研究制定實(shí)施方案和時(shí)間表、路線圖；是否廣泛開展政策宣傳，加強(qiáng)培訓(xùn)輔導(dǎo)，做到政策應(yīng)知盡知、應(yīng)用會(huì)用；政策實(shí)施中是否加強(qiáng)監(jiān)測調(diào)度，定期通報(bào)反饋進(jìn)展；資金發(fā)放后是否及時(shí)加強(qiáng)貸后非現(xiàn)場監(jiān)測，開展現(xiàn)場核查，防范貸后風(fēng)險(xiǎn)；是否存在措施乏力或執(zhí)行不力等問題。

（二）央行資金精準(zhǔn)直達(dá)機(jī)制的審計(jì)框架

由于貨幣政策工具的實(shí)施即為央行投放的基礎(chǔ)貨幣，因此創(chuàng)設(shè)時(shí)都設(shè)定了初始額度，并通過層層分配機(jī)制將各地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)的使用限額下達(dá)至基層。在使用過程中強(qiáng)調(diào)能否合規(guī)使用，精準(zhǔn)直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，并在工具到期退出后依規(guī)收回，以保持貨幣供應(yīng)量的總體平穩(wěn)。央行資金精準(zhǔn)直達(dá)機(jī)制的審計(jì)框架主要聚焦以下幾方面。

1.限額分配科學(xué)性。審計(jì)關(guān)注限額從分配到使用各環(huán)節(jié)是否科學(xué)高效，包括央行省級機(jī)構(gòu)是否按照“省負(fù)總責(zé)”的要求，及時(shí)對轄區(qū)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行限額分配；是否建立科學(xué)測算、公平分配、動(dòng)態(tài)調(diào)劑的限額分配機(jī)制；限額分配是否充分考慮轄區(qū)實(shí)際及金融機(jī)構(gòu)的需求和運(yùn)用能力；是否根據(jù)金融機(jī)構(gòu)信貸投放能力及需求及時(shí)調(diào)劑余缺；限額是否存在長時(shí)間閑置現(xiàn)象；實(shí)施中是否有突破限額使用現(xiàn)象等。

2.資金投向精準(zhǔn)性。審計(jì)關(guān)注的特定實(shí)施對象是否合規(guī)；特定支持行業(yè)和領(lǐng)域是否精準(zhǔn)；政策工具是否支持限定范圍內(nèi)金融機(jī)構(gòu)；金融機(jī)構(gòu)是否將獲取的央行資金用于定向支持領(lǐng)域；貸款投向的市場主體是否符合政策要求，如是否出現(xiàn)普惠小微政策工具被用于支持單戶授信超過3000萬元的民營企業(yè)，是否有房地產(chǎn)、政府融資平臺(tái)等受限行業(yè)的企業(yè)獲得普惠小微政策工具支持等。為督促實(shí)現(xiàn)政策紅利最大化，審計(jì)時(shí)還應(yīng)關(guān)注市場主體的政策受益覆蓋面問題，如政策工具是否存在過度集中運(yùn)用于少數(shù)金融機(jī)構(gòu)以及少數(shù)大型國企的現(xiàn)象等。

3.資金使用合規(guī)性。審計(jì)關(guān)注是否按照政策要求，合規(guī)辦理申請、發(fā)放、使用等操作，包括央行政策資金的審核、發(fā)放和結(jié)算手續(xù)是否齊全；金融機(jī)構(gòu)申請報(bào)賬的貸款臺(tái)賬是否要素齊全，支持的客戶類型、貸款金額、期限、用途、利率等是否符合政策要求；是否存在應(yīng)報(bào)未報(bào)或多報(bào)錯(cuò)報(bào)，以及同筆貸款重復(fù)報(bào)賬等現(xiàn)象；政策資金是否在規(guī)定的到期日之前及時(shí)歸還等。

（三）政策績效評估機(jī)制的審計(jì)框架

貨幣政策工具作為政策性資金，其使用是有成本的。在政策績效審計(jì)時(shí)，需要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三者之間的相互聯(lián)系中進(jìn)行綜合考察，方能作出客觀評價(jià)和行政抉擇。政策績效評估機(jī)制的審計(jì)框架主要聚焦以下幾方面。

1.經(jīng)濟(jì)性評價(jià)。審計(jì)關(guān)注相關(guān)結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的限額是否得到充分使用；政策工具實(shí)施后金融機(jī)構(gòu)在特定領(lǐng)域支持的貸款主體戶數(shù)、金額、期限等，相較之前是否有明顯改進(jìn)；金融機(jī)構(gòu)發(fā)放同類貸款的加權(quán)平均利率是否相較之前有所降低，進(jìn)而評估結(jié)構(gòu)性政策工具的運(yùn)用是否促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域的金融支持實(shí)現(xiàn)增量擴(kuò)面降價(jià)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步詳細(xì)核查影響政策工具使用的核心因素。

2.效率性評價(jià)。審計(jì)關(guān)注政策工具的制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)簡便、易于操作；實(shí)施主體是否確定恰當(dāng)；金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用央行資金發(fā)放的貸款審批流程和手續(xù)是否簡化，審貸時(shí)間是否縮減，市場主體融資獲得感和滿意度是否提高；分支行運(yùn)用政策工具創(chuàng)設(shè)的政策性信貸產(chǎn)品，是否與政策工具創(chuàng)設(shè)目標(biāo)一致；政府部門深度參與是否會(huì)扭曲正常市場機(jī)制；政策工具對某類金融機(jī)構(gòu)或某類領(lǐng)域的重點(diǎn)支持是否會(huì)對其他金融機(jī)構(gòu)或市場主體形成擠出效應(yīng)等。

3.效果性評價(jià)。審計(jì)關(guān)注政策工具的實(shí)施是否充分體現(xiàn)黨中央重大戰(zhàn)略和政治意圖，內(nèi)嵌的激勵(lì)相容機(jī)制能否有效將央行激勵(lì)資金與金融機(jī)構(gòu)的定向信貸支持直接、定量掛鉤，帶動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。測算相關(guān)政策工具運(yùn)用后，對轄內(nèi)普惠小微、科技創(chuàng)新、綠色生產(chǎn)、煤炭能源、交通物流等重點(diǎn)支持領(lǐng)域，在就業(yè)人數(shù)、產(chǎn)業(yè)增加值和稅收等方面的貢獻(xiàn)度以及對當(dāng)?shù)谿DP的支撐度，審查政策工具實(shí)施所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與政策實(shí)施成本之間的差距，在此基礎(chǔ)上對政策工具實(shí)施效果作出客觀評價(jià)。

（四）行為風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制的審計(jì)框架

盡管在基層人民銀行的窗口指導(dǎo)下，金融機(jī)構(gòu)對貨幣政策工具運(yùn)用明顯不作為的概率較小，但由于存在信息不對稱，政策執(zhí)行主體可能基于自身利益最大化的訴求，在貨幣政策工具的執(zhí)行中出現(xiàn)過度作為、選擇作為、胡亂作為等現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行效果出現(xiàn)偏差。行為風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制的審計(jì)框架主要聚焦以下幾方面。

1.過度作為風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)關(guān)注政策執(zhí)行過程是否有過急冒進(jìn)行為，如是否不考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的需求能力一味向上爭取限額導(dǎo)致限額閑置；是否多重政策疊加導(dǎo)致資金扎堆過度流入某領(lǐng)域；實(shí)施過程中是否重結(jié)果輕過程，過于強(qiáng)調(diào)最終數(shù)據(jù)，如片面追求政策工具運(yùn)用的覆蓋面，向金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)行下達(dá)任務(wù)指標(biāo)；或片面追求降低貸款利率，忽視貸款客戶的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)等。

2.選擇作為風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)與央行的博弈是否削弱貨幣政策傳導(dǎo)實(shí)效，如是否偏離主責(zé)主業(yè)，將涉農(nóng)政策資金主要投至風(fēng)險(xiǎn)低、利潤率高的城區(qū)，而不是廣闊的農(nóng)村地區(qū)；推進(jìn)支小再貸款資金的運(yùn)用中，是否更青睞于有國字號背景或參與重點(diǎn)工程項(xiàng)目的小企業(yè)，對金融市場參與度低、真正缺乏資金的小微客戶不予重視等。

3.胡亂作為風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)關(guān)注違反監(jiān)管約束和廉政紀(jì)律的行為，如金融機(jī)構(gòu)是否大規(guī)模發(fā)放期限利率表面合規(guī)的貸款，但在獲得政策資金支持后便提前收回；是否存在金融機(jī)構(gòu)人為調(diào)整貸款企業(yè)類型等虛增普惠小微貸款，以套取政策獎(jiǎng)勵(lì)；經(jīng)辦人是否利用政策工具特許性和稀缺性，與銀行勾聯(lián)向未達(dá)到授信準(zhǔn)入條件的企業(yè)違規(guī)發(fā)放貸款；是否幫助企業(yè)利用信貸管理漏洞，虛構(gòu)貿(mào)易背景，包裝成政策支持范圍內(nèi)企業(yè)套取信貸資金，以謀取私利等。

五、基于穩(wěn)增長防風(fēng)險(xiǎn)政策目標(biāo)的審計(jì)建議方向

針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，加強(qiáng)歸納提煉和辯證分析，激濁揚(yáng)清，提出針對性審計(jì)建議，推動(dòng)政策優(yōu)化和體制機(jī)制的完善，是政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)成果運(yùn)用的最高體現(xiàn)。

從宏觀經(jīng)濟(jì)形勢看，2022年以來，在疫情擾動(dòng)、美聯(lián)儲(chǔ)加息提速和俄烏沖突等不利因素疊加影響下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境更加復(fù)雜嚴(yán)峻，全年實(shí)現(xiàn)5.5%的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)將面臨巨大壓力。尤其是居民、企業(yè)和政府經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn)明顯分化，即中央銀行“擴(kuò)表”加杠桿，居民和企業(yè)部門“縮表”降杠桿。即使人民銀行連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)貨幣政策工具刺激需求，但居民的消費(fèi)和購房需求卻疲弱，預(yù)防性儲(chǔ)蓄傾向上升；企業(yè)的資本開支欲望低落，信貸需求萎縮。2022年1—5月全國企業(yè)貸款新增9.2萬億元，同比多增2.3萬億元，其中，短貸和票據(jù)同比多增合計(jì)達(dá)3.5萬億元，企業(yè)中長期貸款同比收縮超過1萬億元（-17.5%）。在此背景下，審計(jì)建議應(yīng)重在針對結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具實(shí)施與映射在實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的差距，提出有操作性的彌合措施建議。

一是針對政策工具制定的不完善之處提出審計(jì)建議。政策工具的設(shè)計(jì)是諸多要素構(gòu)成的復(fù)雜集合，組成要素包括政策意圖、政策目標(biāo)、實(shí)施范圍、支持客體、基本要素（額度、期限、利率等）、發(fā)放程序、績效評價(jià)、監(jiān)督問責(zé)等。薛瀾和趙靜（2017）認(rèn)為，為應(yīng)對快速轉(zhuǎn)型時(shí)期的政策挑戰(zhàn)，我國政府采取刪簡式的決策模式，快速頒布尚需完善但可能最有助于應(yīng)對挑戰(zhàn)的政策，然后以更加漸進(jìn)的協(xié)商過程來推行該決策。當(dāng)中央政策下達(dá)之后，允許地方緊扣中央意圖，將政策本地化，實(shí)現(xiàn)從總體普適性到局部普適性的轉(zhuǎn)化。從這個(gè)角度來看，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)分析政策工具的設(shè)計(jì)是否有不完善之處，以及地方上的創(chuàng)新與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況有無不適應(yīng)之處，如政策工具指定的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施主體，是否充分考慮了重點(diǎn)行業(yè)的實(shí)際銀企對接情況；提出的工具退出時(shí)間是否在基層有一定不適應(yīng)性等。在此基礎(chǔ)上提出審計(jì)建議，促進(jìn)政策設(shè)計(jì)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

二是針對激勵(lì)目標(biāo)群體對政策的響應(yīng)度提出審計(jì)建議。政策能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，很大程度上取決于目標(biāo)群體的態(tài)度。當(dāng)政策執(zhí)行威脅目標(biāo)群體的利益時(shí)，或未能讓目標(biāo)群體相信執(zhí)行給其帶來的利益，目標(biāo)群體的消極反應(yīng)會(huì)引致執(zhí)行差距甚至失敗。貨幣政策工具通過中央銀行向金融機(jī)構(gòu)提供政策資金的形式傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì)，金融機(jī)構(gòu)是重要的中間層，政策實(shí)施時(shí)可能由于自身資金充裕，或是擔(dān)心政策資金借用后受到的關(guān)注度高、接受的檢查多等原因，對運(yùn)用政策工具缺乏積極性。作為最終政策紅利享受者的市場主體，也可能由于對政策認(rèn)知不清以及資金需求意愿較低，而對政策不理解，甚至對金融機(jī)構(gòu)的過度熱情產(chǎn)生厭煩心理。立足這個(gè)角度，審計(jì)建議應(yīng)結(jié)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，從擴(kuò)大政策宣傳、積極引導(dǎo)目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行過程、完善激勵(lì)相容機(jī)制等途徑，協(xié)調(diào)各方利益，提高目標(biāo)群體對政策的理解接納度，使之有意識地遵循政策的引導(dǎo)，從而最終實(shí)現(xiàn)政策意圖。

三是針對防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患提出審計(jì)建議。貨幣政策工具要實(shí)施好，必須要有技術(shù)、數(shù)據(jù)以及配套政策等一系列保障措施協(xié)同發(fā)力，盡力于精微處。對內(nèi)，針對審計(jì)中可能發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控薄弱，管理不嚴(yán)，人為調(diào)整貸款數(shù)據(jù)，政策工具被重復(fù)報(bào)賬、多報(bào)錯(cuò)報(bào)等問題，審計(jì)建議應(yīng)注重完善貨幣政策工具管理的基礎(chǔ)設(shè)施，包括提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報(bào)送的準(zhǔn)確性、強(qiáng)化信息管理系統(tǒng)建設(shè)、明確考核評估重點(diǎn)導(dǎo)向等；同時(shí)強(qiáng)化大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)肅查處貨幣政策工具傳導(dǎo)中的形式主義官僚主義問題，嚴(yán)查關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗案件。對外，針對審計(jì)中可能發(fā)現(xiàn)的政策協(xié)商不夠、政策發(fā)力點(diǎn)過散過頻、不同部門政策效應(yīng)相互牽制等問題，審計(jì)建議應(yīng)從完善政府治理角度出發(fā)，明確貨幣政策立場，提升貨幣政策溝通能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融主管部門及政府部門之間的政策目標(biāo)，尋求多政策目標(biāo)之間的最佳平衡，防止金融風(fēng)險(xiǎn)與產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等交叉強(qiáng)化，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（作者單位：中國人民銀行南昌中心支行，郵政編碼：330006，電子郵箱：15665425529@163.com）

主要參考文獻(xiàn)

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[3]薛瀾，趙靜.轉(zhuǎn)型期公共政策過程的適應(yīng)性改革及局限[J].中國社會(huì)科學(xué)， 2017（9）：45-67+206