關(guān)于強化國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設的思考

謝燕琴

摘 要：隨著《國企改革三年行動方案（ 2020—2022 年）》的頒布，我國國有企業(yè)為了適應改革需求，加快了建設內(nèi)部控制體系的腳步。要想實現(xiàn)做大做強的目標，就要有完善的內(nèi)部控制體系為項目運營的基礎。但目前國有企業(yè)內(nèi)控制度仍然面臨內(nèi)控環(huán)境惡劣、風險評估不足、監(jiān)督評估體制不健全、信息化程度低等問題。本文從內(nèi)部控制體系基礎概念入手，提出優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、健全內(nèi)控制度、做好風險管控和審計監(jiān)督工作、強化內(nèi)控信息化水平等措施，希望可以對國有企業(yè)內(nèi)控改革進程有所幫助。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);內(nèi)部控制;體系優(yōu)化

國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱性企業(yè)，在經(jīng)濟全球化的今天，國際上許多大型跨國公司紛紛進駐我國，對我國新興市場經(jīng)濟產(chǎn)生了重要的沖擊，國有企業(yè)對我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定有著重要的意義。國有企業(yè)高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展的動力之一就是擁有良好的內(nèi)控體系，現(xiàn)階段應抓住我國全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設新機遇，完善內(nèi)控體系建設，提高核心競爭力。

一、內(nèi)部控制以及其意義

（一）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標過程，其中內(nèi)部控制目標是保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務報告及相關(guān)信息完整，提高經(jīng)營效率和效果、促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制定義為：一個組織為實現(xiàn)既定管理和經(jīng)營目標，在一定前提下，對單位內(nèi)部實行的一種自我約束和管理的各項方法和措施的總稱。通俗而言，就是指單位為了保證自身生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常經(jīng)營，而在單位內(nèi)部建立和采取的一系列關(guān)于加強管理和控制相關(guān)規(guī)章和制度的總稱，內(nèi)部控制要素包括企業(yè)的內(nèi)部環(huán)境、風險評估（內(nèi)部風險、外部風險）、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督。

（二）國有企業(yè)內(nèi)部控制的意義

首先，企業(yè)的內(nèi)部控制的加強可以有效減少企業(yè)經(jīng)營風險。近年來隨著國內(nèi)外社會經(jīng)濟形勢的巨變，在帶來發(fā)展機遇的同時也導致了國有企業(yè)在業(yè)務經(jīng)營過程中需要面對更多內(nèi)部和外部經(jīng)營風險。在無法改變外部多變風險的情況下，如果缺少完善的內(nèi)部控制體系的支撐，那么國有企業(yè)就可能會因為內(nèi)控制度不完善而導致風險，輕則預算成本、人力資源成本的浪費甚至閑置；重則導致財務數(shù)據(jù)混亂、資產(chǎn)不實、隱性貪污與腐敗等，造成國有企業(yè)信譽和社會公信力的下滑，影響企業(yè)的經(jīng)濟增長。根據(jù)企業(yè)實際經(jīng)營業(yè)務以及運營特點，建立的完整的內(nèi)部控制體系則能夠結(jié)合市場變化和企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，分析企業(yè)重點業(yè)務在經(jīng)營過程中面臨的風險點，進而在項目進行過程中重點監(jiān)控風險點，并提前采取針對性措施對風險點進行管控，有針對性有重點的有效防范企業(yè)可能面臨的經(jīng)營風險，減少突發(fā)狀況的發(fā)生，減輕企業(yè)損失。

其次，由于國有企業(yè)資產(chǎn)中大部分都為國有資產(chǎn)，是我國重要的財政來源，對我國經(jīng)濟社會建設具有重要作用。因此國有企業(yè)經(jīng)營的基礎工作保證了國有資產(chǎn)的安全完整甚至實現(xiàn)保值增值。但我國國有企業(yè)內(nèi)控機制具有不健全之處，如在沒有經(jīng)過市場調(diào)研和結(jié)合企業(yè)目前經(jīng)營狀況的情況下，提前盲目地制定下一個季度的企業(yè)經(jīng)營計劃，這樣在項目進行過程中面對市場經(jīng)濟環(huán)境的變化，沒有相應的應對措施，有可能會導致企業(yè)的項目經(jīng)營的停滯或者延期，從而與前期預算計劃脫節(jié)，企業(yè)經(jīng)營計劃的指導引領作用得不到徹底的體現(xiàn)，使得國有企業(yè)按照企業(yè)經(jīng)營計劃制定的監(jiān)督機制得不到完全的用場，部分項目運營脫離企業(yè)監(jiān)督管理范圍，在一定程度上對國有資產(chǎn)的安全完整產(chǎn)生威脅。完整的國有企業(yè)內(nèi)控體系能夠在制度和規(guī)章方面對員工的行為形成強制約束，增強對國有企業(yè)內(nèi)部固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)的針對管理?？刂茋衅髽I(yè)資產(chǎn)的存儲、規(guī)劃、使用、盤點、清查等一系列工作，有效提高資源使用效率，保護國有資產(chǎn)安全完整，甚至達到保值增值的目的。

二、國有企業(yè)內(nèi)控體系建設面臨的困境

（一）對內(nèi)控的重視不足，內(nèi)控環(huán)境有待優(yōu)化

早在2008 年，財政部就結(jié)合我國國情、相關(guān)內(nèi)控理論以及我國實際經(jīng)濟狀況這三方面的因素，為了提升企業(yè)的內(nèi)部控制水平，相繼制定并出臺了一系列企業(yè)內(nèi)控規(guī)定，顯然企業(yè)內(nèi)控機制的改革得到了國家層面的支持。只有在國有企業(yè)內(nèi)部形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境，才能在企業(yè)內(nèi)部有效地推進控制體系的建設，但是由于內(nèi)控體系研究時間并不長，以及國有企業(yè)對于國民經(jīng)濟的特殊性，導致了部分國有企業(yè)的管理層對于進行內(nèi)控制度改革始終處于謹慎的觀望態(tài)度。而且企業(yè)開展內(nèi)部控制改革是在國有企業(yè)內(nèi)部逐步推進的，并不能一蹴而就。并且與直接經(jīng)濟業(yè)務不同大多是未來利益和隱性效益，在短時間，內(nèi)控機制無法帶給企業(yè)看得到的實際經(jīng)濟效益。這種種因素就導致了在國有企業(yè)內(nèi)部控制文化的缺失。一方面，員工對內(nèi)控體系的認同感較低，無法積極地投入到內(nèi)控體制的建設中。另一方面是國有企業(yè)管理者仍然認為企業(yè)管理的中心為企業(yè)的行政管理，管理者的錯誤思想和做法，直接造成了國有企業(yè)內(nèi)部缺乏內(nèi)控體系建設的環(huán)境，給企業(yè)內(nèi)控的建設造成了不利影響。

（二）內(nèi)控制度有待健全，控制活動尚不規(guī)范

隨著國家內(nèi)部控制相關(guān)制度的頒布，國有企業(yè)也早已開始在企業(yè)管理方面逐步引進并盡力完善內(nèi)控建設。但大多是引進粗略的內(nèi)控機制，在內(nèi)控制度的實際建設落實方面，依然存在著各種各樣的問題。如少數(shù)國有企業(yè)在建設企業(yè)內(nèi)部控制體系時并非是由管理層自上而下發(fā)起的企業(yè)內(nèi)部機制的調(diào)整，而是借助外部內(nèi)控機制建設機構(gòu)引進相關(guān)制度。這時由于外部機構(gòu)無法準確掌握企業(yè)的實際經(jīng)營狀況，因此無法制定企業(yè)個性化的內(nèi)控制度，只能根據(jù)內(nèi)控機制成功案例進行內(nèi)部控制建設。這種不符合企業(yè)經(jīng)營狀況的內(nèi)部控制體系與企業(yè)現(xiàn)階段的發(fā)展需求不符。

還有部分國有企業(yè)雖然也在不斷地推動內(nèi)控體制建設，但其主要目的只是為了完成上級布置的任務。在實際建設方面存在各式問題，如內(nèi)部控制內(nèi)容沒有結(jié)合企業(yè)實際，過于空洞含糊。相關(guān)制度與自身業(yè)務關(guān)系不大，沒有具體到某一項目或某一部門上，缺少針對性和可執(zhí)行性，這樣草率制定的內(nèi)控體系無法有效地支持企業(yè)管理工作。

另外，部分國有企業(yè)缺少內(nèi)控機制的具體落實。雖然制定了內(nèi)控制度匯編，但沒有組織員工系統(tǒng)的學習和研究內(nèi)控制度，導致部門員工甚至不清楚內(nèi)控管理流程和細則，內(nèi)控制度沒有落到實處。以上種種內(nèi)控制度基本是失效，流于形式，對企業(yè)管理沒有絲毫幫助。這些內(nèi)控問題的出現(xiàn)輕則影響了國企辦事效率，導致辦事效率低下和企業(yè)資源的浪費，重則會產(chǎn)生財務業(yè)務管理漏洞，從而影響到國有資產(chǎn)的安全。

（三）風險管理意識薄弱，風險評估防控不足

目前，由于國有企業(yè)市場化改革開展較晚，導致部分國有企業(yè)沒有及時轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營模式，仍然保留計劃經(jīng)濟時期的經(jīng)營習慣，在運營管理過程中始終以企業(yè)生產(chǎn)為導向，沒有形成以市場為導向的生產(chǎn)經(jīng)營方式，在進行產(chǎn)品生產(chǎn)時與市場，缺少有效的交流溝通渠道。這就導致這部分國有企業(yè)對于市場的敏感度不夠、對我國市場經(jīng)濟環(huán)境的變化以及風險因素感知力不足，無法準確捕捉市場信息變化，風險管理意識薄弱，導致企業(yè)在項目運營過程中無法解決突發(fā)風險。由于對內(nèi)部控制的風險評估防控重視程度低，無法科學的進行風險評估管理，在面對市場變化和競爭對手的壓力時，精確識別潛在風險的能力缺失，突發(fā)風險出現(xiàn)時無法及時處理到位，對企業(yè)的后續(xù)的經(jīng)營管理戰(zhàn)略的開展帶來不利影響。

（四）內(nèi)部審計與監(jiān)督不到位，監(jiān)督職能弱化

近年來，隨著國有企業(yè)市場化改革的進行，為了響應國家號召及資產(chǎn)安全，國有企業(yè)紛紛設立了獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，主要職能為負責企業(yè)內(nèi)部業(yè)務部門以及經(jīng)濟活動的獨立監(jiān)管及考核，在大多數(shù)國有企業(yè)內(nèi)部也對內(nèi)部審計部門有明確的考核規(guī)定，主要是以企業(yè)三年的經(jīng)營活動為一個周期，在周期結(jié)束后統(tǒng)一對國有企業(yè)各部門及子公司實行全方位的審計考核工作。通過定期的考核工作，發(fā)掘企業(yè)運營問題，來實現(xiàn)降低企業(yè)運營風險的目的。

但審計考核機制在在具體執(zhí)行過程中落實困難，審核結(jié)果也不全面。審計人員專業(yè)受限的問題，對財務方面內(nèi)容過分關(guān)注，缺乏工程類審計人員。導致審計成果反饋效果弱，審查結(jié)果無法為后續(xù)問題的解決提供有效的參考。

（五）沿用傳統(tǒng)辦公模式，信息化程度較低

隨著信息化技術(shù)的普及，并且大型國有企業(yè)通常擁有雄厚的經(jīng)濟實力。因此企業(yè)辦公自動化系統(tǒng)早已在部分國有企業(yè)中得到了廣泛的使用。但在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有少許小型國有企業(yè)因缺乏財力和相關(guān)技術(shù)人員未使用自動化辦公系統(tǒng)。業(yè)務信息的收集和傳播仍然采用紙質(zhì)手工的方式，這種方式在企業(yè)經(jīng)營面窄、經(jīng)營業(yè)務少的情況下還可以發(fā)揮一定的作用，一旦企業(yè)進行業(yè)務擴張，就會造成時間空間上的限制，臨時緊急任務無法及時解決。這些傳統(tǒng)辦公模式下的弊端，降低了固有的信息傳播速度和辦事效率。還有部分原因是某些企業(yè)安裝了自動化辦公系統(tǒng)，但相應制度不完善，員工對信息系統(tǒng)的操作應用也不夠熟練，這些原因?qū)е滦畔⑾到y(tǒng)無法真正發(fā)揮功效，造成人力物力資源浪費。

三、國有企業(yè)強化內(nèi)控體系建設的具體措施

（一）高度重視內(nèi)部控制，優(yōu)化企業(yè)內(nèi)控環(huán)境

首先，國有企業(yè)要對內(nèi)控制度高度重視，采取有效措施，通過優(yōu)化企業(yè)內(nèi)控環(huán)境，推動企業(yè)內(nèi)部控制措施的切實落地。構(gòu)建董事會、監(jiān)事會、執(zhí)行管理層的三方相互監(jiān)督的機制，形成企業(yè)決策部門內(nèi)部的相互制衡狀態(tài)，從根本上扭轉(zhuǎn)企業(yè)決策“一言堂”的傳統(tǒng)局面。制定嚴格的內(nèi)控制度制定、監(jiān)督、執(zhí)行制度，通過三方監(jiān)管確保企業(yè)內(nèi)部各項決策、任免等工作嚴格按照順序落實。在總體決策管理方面，保障內(nèi)控管理工作的有序落實。最后，應當創(chuàng)建良好的工作環(huán)境，從風險視角下注重內(nèi)部控制環(huán)境創(chuàng)建。通過在企業(yè)內(nèi)部進行內(nèi)控機制的宣傳，并組織員工進行內(nèi)控機制系統(tǒng)的學習，在落實內(nèi)控管理細節(jié)方面，改變行政管理為企業(yè)核心管理方式的錯誤印象，從管理層與員工這兩方面入手，創(chuàng)造內(nèi)控制度實施的良好環(huán)境。

（二）建立健全內(nèi)控制度，規(guī)范企業(yè)控制活動

企業(yè)內(nèi)部控制管理組織機構(gòu)在內(nèi)控系統(tǒng)的具體落實方面起到了至關(guān)重要的作用。通過建立一個合理科學的內(nèi)控組織架構(gòu)來為企業(yè)內(nèi)控制度的實施保駕護航，推動了企業(yè)內(nèi)控管理的順暢性和有效性。優(yōu)化和健全企業(yè)內(nèi)控組織機構(gòu)主要分為兩個步驟。第一步，學習并結(jié)合企業(yè)實際建立個性化現(xiàn)代企業(yè)管理要求，建立管理、決策、監(jiān)督三位一體的企業(yè)管理新秩序，在業(yè)務開展方面減輕對政府的依賴。完善董事會、股東會和監(jiān)事會的具體職能，提高三個部門的參與度。第二步，按照企業(yè)內(nèi)控機制建設需求細節(jié)劃分新的崗位，在企業(yè)經(jīng)濟活動的每一個重要環(huán)節(jié)都設置內(nèi)控人員。通過在決策環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)內(nèi)控細節(jié)的完善和補充，規(guī)范企業(yè)內(nèi)控活動，增強企業(yè)經(jīng)營活力。

（三）強化風險管理意識，加強風險評估與防控

國有企業(yè)要重視風險評估對于內(nèi)控制度實行的重要意義，經(jīng)過學習和經(jīng)驗的累積充分了解風險發(fā)生可能引發(fā)的后果，建立風險防范意識，及時甄別潛在風險以及風險類型，在不斷地實踐中強化風險評估人員的敏感度，在進行內(nèi)部控制時時刻注意對生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的財務數(shù)據(jù)信息進行及時的處理分析，識別風險并反饋上報。根據(jù)企業(yè)所面對的市場和企業(yè)經(jīng)營類型建立個性化風險預警制度，利用信息手段理清各項經(jīng)營數(shù)據(jù)，找到風險點并及時商討應對。最后，加強風險評估人員的專業(yè)素養(yǎng)，有利于風險損失的最小化。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，引進其他資本，減少國有資產(chǎn)面臨的風險系數(shù)，提高公司資金運用效率和活力。激發(fā)國有資本活力，增加社會對企業(yè)相關(guān)制度監(jiān)督和制約，降低企業(yè)風險指數(shù)。

（四）做好內(nèi)部審計與監(jiān)督工作，落實監(jiān)督職能

企業(yè)要建立獨立于各部門、直屬于股東大會的內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)，在進行內(nèi)控制度建設時，詳細劃分各部門職能，避免出現(xiàn)審計監(jiān)督部門與其他業(yè)務部門相關(guān)職能重復的現(xiàn)象。審計部門在對內(nèi)部控制的落實進行監(jiān)管時，不但要實現(xiàn)全面監(jiān)管還要實現(xiàn)全程監(jiān)管。重視對內(nèi)控執(zhí)行進行評估，并將評估審查結(jié)果不斷進行反饋，從而推動企業(yè)內(nèi)控制度不斷地進行修復和完善。國有企業(yè)還應當積極接受外部監(jiān)管，在進一步增強審計監(jiān)督客觀性的同時，也可以保證審計結(jié)果的精確性。審計部門應由點及面地理清企業(yè)發(fā)展經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題、根據(jù)風險評估部門反饋結(jié)果，制訂風險防范的清單，推動內(nèi)部審計成果發(fā)揮作用。明確審計考核指標，建立有效的考核獎懲機制，達到激勵員工的目的，使其積極投入內(nèi)部控制落實工作中去。

（五）提高內(nèi)控信息化水平，確保信息與溝通順暢

提高內(nèi)控信息化水平，有效提升經(jīng)營活動中關(guān)鍵信息的傳遞反饋的速度，不僅為下一季度企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的制定提供及時有力的參考，而且還有助于審計監(jiān)督工作的及時展開。首先，是在各個經(jīng)營部門之間要加強溝通交流，增強企業(yè)內(nèi)部信息的流通性，使員工不僅了解自身職能，也對企業(yè)整體經(jīng)營戰(zhàn)略有細致的理解，這樣有利于企業(yè)全體對經(jīng)營活動全局的具體把握，提高企業(yè)員工的內(nèi)控意識。其次，是建立企業(yè)信息化交流平臺，加強員工之間的橫向縱向溝通，以便在員工與員工之間、員工與管理層之間的相互學習幫助，提高國有企業(yè)領導與基層員工和部門工作狀態(tài)和問題的具體了解。最后企業(yè)在進行信息平臺建設時，還要設置對外交流溝通系統(tǒng)，加強與外界部門之間的溝通。

四、結(jié)束語

加強國有企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)改革，是我國進行社會主義市場化改革的必然要求。國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中承擔著重要作用，國有資產(chǎn)的安全穩(wěn)定是我國整體社會經(jīng)濟穩(wěn)定的基礎。國有企業(yè)通過完善內(nèi)控細節(jié)、健全監(jiān)督機制等手段，建立完善的內(nèi)控機制，對我國市場經(jīng)濟改革具有不可替代的作用。

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