高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用和管理問題及應(yīng)對思路

歐陽媛

摘 要：科研人員管理來源于中央財政或地方財政撥款的項目經(jīng)費(fèi)屬于受委托管理國有財產(chǎn)，如果違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)達(dá)到數(shù)額較大會構(gòu)成貪污罪。在間接費(fèi)用中應(yīng)當(dāng)明確科研人員因受委托實施經(jīng)費(fèi)管理的費(fèi)用。來源于財政撥款的科研經(jīng)費(fèi)具有國有財產(chǎn)的性質(zhì)，其不僅是項目責(zé)任單位和項目責(zé)任人的管理對象，而且當(dāng)項目資金轉(zhuǎn)入校外其他企業(yè)時，國家稅務(wù)部門、審計部門也需充分發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管職能作用。

關(guān)鍵詞：高校;科研經(jīng)費(fèi);國有財產(chǎn);資助合同

科研經(jīng)費(fèi)的管理包含兩個層面的內(nèi)容：一是根據(jù)國家科技事業(yè)的發(fā)展需要，研究、建立和完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度體系;二是根據(jù)科研管理制度的相關(guān)規(guī)定，對科研項目的立項、評估、審核以及科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、支出、決算等具體事項的管理和監(jiān)督。本文以課題制為依據(jù)，區(qū)分不同管理主體的職權(quán)、職責(zé)，辨析科研項目資助的性質(zhì)，以期能夠為應(yīng)對有關(guān)問題提供可參考的思路。

科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的主要問題

以國家社會科學(xué)基金項目為例，科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的具體環(huán)節(jié)包含項目預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行與決算，項目資金使用的管理與監(jiān)督。按照明確責(zé)權(quán)利的要求，《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》（2016年）（以下簡稱《管理辦法》）對項目責(zé)任單位、項目負(fù)責(zé)人的主體職責(zé)進(jìn)行了劃分。

關(guān)于與科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的具體環(huán)節(jié)相關(guān)聯(lián)的問題主要有以下五方面：一是在預(yù)算編制方面，經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏科學(xué)性，存在有意夸大預(yù)算金額或者因項目負(fù)責(zé)人缺乏財務(wù)知識導(dǎo)致預(yù)算編制精確性較低的問題;二是在預(yù)算審核方面，高校科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)模增大，但專門從事預(yù)算審核的財務(wù)人員較少，科研經(jīng)費(fèi)管理力量不足，使得預(yù)算審核難以取得實效，為預(yù)算編制提供專業(yè)化服務(wù)也難以實現(xiàn);三是在經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督檢查方面，高校內(nèi)部的科研部門和財務(wù)部門對項目管理與經(jīng)費(fèi)管理分工負(fù)責(zé)，兩部門之間缺乏溝通，財務(wù)部門不了解項目情況，導(dǎo)致對經(jīng)費(fèi)使用是否合理存在監(jiān)管空白地帶;四是在項目經(jīng)費(fèi)用途管理方面，存在固定資產(chǎn)重復(fù)購置、浪費(fèi)科研經(jīng)費(fèi)的問題;五是在項目負(fù)責(zé)人使用經(jīng)費(fèi)合規(guī)性方面，部分科研人員對于科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)存在思想認(rèn)識上的誤區(qū)，將科研經(jīng)費(fèi)用于與科研無關(guān)事項或者以開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、編制虛假賬目等手段套取科研經(jīng)費(fèi)。

課題制下科研經(jīng)費(fèi)管理的實質(zhì)

1.課題制。1999年8月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》中提出，“國家科研計劃實行課題制，大力推行項目招投標(biāo)和中介評估制度”。2001年12月，科技部、財政部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委制定的《關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對課題制的定義及適用范圍作了說明：課題制是指按照公平競爭、擇優(yōu)支持的原則，確立科學(xué)研究課題，并以課題（或項目，下同）為中心、以課題組為基本活動單位進(jìn)行課題組織、管理和研究活動的一種科研管理制度;課題制適用于以國家財政撥款資助為主的各類科研計劃的課題以及相關(guān)的管理活動。依據(jù)《規(guī)定》，課題制實行課題責(zé)任人負(fù)責(zé)制，使得“課題責(zé)任人在批準(zhǔn)的計劃任務(wù)和預(yù)算范圍內(nèi)享有充分的自主權(quán)”，有利于調(diào)動廣大科研人員的積極性[1]。

2.科研經(jīng)費(fèi)管理的實質(zhì)?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理是科研組織管理的核心，貫穿于從科研項目的立項、執(zhí)行到結(jié)題驗收的全過程。[2]現(xiàn)行的《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》和《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》是配合課題制的實行而產(chǎn)生的，[3]可謂課題制下規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理的規(guī)定。

課題制下，科研經(jīng)費(fèi)的管理思路是圍繞項目負(fù)責(zé)人對科研經(jīng)費(fèi)的合理、合規(guī)使用而展開的，科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格監(jiān)管支出的目的之一是最大限度地防止項目負(fù)責(zé)人在享有自主權(quán)的情況下利用違規(guī)手段使用科研經(jīng)費(fèi)。①相對而言，在項目責(zé)任單位和項目負(fù)責(zé)人這兩類主體中，作為項目負(fù)責(zé)人的高?？蒲腥藛T是經(jīng)費(fèi)能夠得以規(guī)范和高效使用的決定性因素，作為項目責(zé)任單位的高校由于體制機(jī)制和現(xiàn)實的原因?qū)儆诜菦Q定性因素。那么，科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理問題的核心在于使用科研經(jīng)費(fèi)過程中的問題。但是，解決此問題不僅在于提出的對策是否科學(xué)、全面，而且還在于在實踐過程中相關(guān)對策能否執(zhí)行到位并獲得實效，這其中存在“應(yīng)該做到什么”和“實際能做到什么”之間的矛盾，以及“相關(guān)部門加強(qiáng)管理的程度”同“項目負(fù)責(zé)人在一定范圍內(nèi)享有自主權(quán)”之間的矛盾。

規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的使用，一方面，需要科研人員自身提升素養(yǎng)、增長知識，強(qiáng)化規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)的自我要求;另一方面，則需要相關(guān)部門充分發(fā)揮管理職能作用，以科學(xué)的規(guī)范和適當(dāng)?shù)慕逃隣I造良好的氛圍，以嚴(yán)格的問責(zé)制預(yù)防違規(guī)問題的發(fā)生，促使科研人員依規(guī)遵紀(jì)守法行使科研自主權(quán)。

違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的司法認(rèn)定

按照《管理辦法》的規(guī)定，科研人員應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)使用項目資金，不得擅自調(diào)整外撥資金、利用虛假票據(jù)套取資金，通過編造虛假勞務(wù)合同、虛構(gòu)人員名單等方式虛報冒領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)。違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。由于科研經(jīng)費(fèi)的資助額通常較大，違規(guī)套取經(jīng)費(fèi)的數(shù)額很容易達(dá)到《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）規(guī)定的“數(shù)額較大”的標(biāo)準(zhǔn)。從實際發(fā)生的案件看，利用這幾種違規(guī)手段非法獲取科研經(jīng)費(fèi)的情況可謂觸目驚心，對科研管理秩序造成了極大破壞。

對于高?？蒲腥藛T非法套取科研經(jīng)費(fèi)數(shù)額較大的，司法實務(wù)中的處理是以貪污罪追究科研人員的刑事責(zé)任。其中較為典型的案例包括：浙江某大學(xué)陳某貪污案②、上海某大學(xué)穆某貪污案③、北京某大學(xué)張某貪污案④、北京某大學(xué)宋某貪污案⑤、“長江學(xué)者特聘教授”何某貪污案⑥、北京某學(xué)院吳某貪污案⑦、北京某大學(xué)教授高某貪污案⑧、北京某大學(xué)肖某貪污案⑨等。

根據(jù)上述刑事判決書，認(rèn)定貪污罪的主要理由和根據(jù)包括：涉案的高?？蒲腥藛T，無論是擔(dān)任管理職務(wù)的“雙肩挑”人員，還是僅具有教師身份的科研人員，均為國有事業(yè)單位工作人員，屬于國家工作人員，具備貪污罪的主體資格;課題負(fù)責(zé)人利用了負(fù)責(zé)科研項目的職務(wù)便利;客觀上以編制虛假預(yù)算、使用虛假發(fā)票、與外協(xié)單位簽訂虛假技術(shù)服務(wù)合同、虛報冒領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)等違規(guī)手段，將國家撥付的科研經(jīng)費(fèi)沖賬套取，非法占有，符合貪污罪的客觀要件;科研經(jīng)費(fèi)來自中央或地方財政撥款，套取科研經(jīng)費(fèi)使國有財產(chǎn)受到損失。[4]

但是，對于課題負(fù)責(zé)人作為國有事業(yè)單位工作人員，以及具有管理職務(wù)的科研人員在擔(dān)任課題負(fù)責(zé)人時為何屬于《刑法》規(guī)定中的“國家工作人員”、撥付給課題依托單位后的科研經(jīng)費(fèi)能否視為國有財產(chǎn)等問題，刑事判決書缺少較為深入的分析。在刑法學(xué)界，非法套取科研經(jīng)費(fèi)的行為當(dāng)如何定性存在爭議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為該種行為可以構(gòu)成貪污罪，[5]也有觀點(diǎn)認(rèn)為不應(yīng)認(rèn)定為貪污罪。[6]

課題組負(fù)責(zé)人是否屬于刑法上的“國家工作人員”

《刑法》第93條規(guī)定，國有事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員以國家工作人員論;第382條第2款規(guī)定，受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有財物的，以貪污罪論處。那么，按照《刑法》的規(guī)定，國有事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員和受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理國有財產(chǎn)的人員，屬于國家工作人員。

課題負(fù)責(zé)人是否屬于“國家工作人員”的問題，包含兩個方面：一方面，是課題組負(fù)責(zé)人擔(dān)任學(xué)校管理職務(wù)時，在課題管理活動中是否屬于從事公務(wù)，進(jìn)而將其認(rèn)定為國家工作人員;另一方面，是課題組負(fù)責(zé)人不擔(dān)任學(xué)校管理職務(wù)時，如何說明其是否屬于國家工作人員。

1.擔(dān)任學(xué)校管理職務(wù)的課題組負(fù)責(zé)人在課題管理活動中的身份。對于擔(dān)任學(xué)校管理職務(wù)的課題組負(fù)責(zé)人在課題管理活動中，如何認(rèn)定其是否屬于國家工作人員，有觀點(diǎn)認(rèn)為， “科研人員擔(dān)任管理職務(wù)和課題負(fù)責(zé)人的職務(wù)之間沒有必然的聯(lián)系”，如果以科研人員具有學(xué)校管理職務(wù)為理由認(rèn)定課題組負(fù)責(zé)人是國家工作人員，是混淆了學(xué)校管理職務(wù)與課題組負(fù)責(zé)人對課題的管理職務(wù)之間的關(guān)系。[7]我們贊同這種觀點(diǎn)，如何說明擔(dān)任學(xué)校管理職務(wù)的課題組負(fù)責(zé)人在課題管理活動中的身份，實質(zhì)上是課題組負(fù)責(zé)人從事課題管理活動是否屬于“從事公務(wù)”的問題。那么，無論課題組負(fù)責(zé)人是否擔(dān)任學(xué)校管理職務(wù)，對課題組負(fù)責(zé)人的身份認(rèn)定均須以明確課題管理活動是否屬于公務(wù)為前提。

2.課題組負(fù)責(zé)人從事課題管理活動的性質(zhì)。對于課題管理活動是否屬于公務(wù)的問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“公務(wù)是具有裁量性、判斷性、決定性的事務(wù)，課題組負(fù)責(zé)人在組織、管理課題組從事科研活動時，對于課題調(diào)研計劃的安排、經(jīng)費(fèi)的使用甚至課題組成員的選任、協(xié)作單位的選擇等方面都有一定的裁量權(quán)、決定權(quán)，使得負(fù)責(zé)人對課題組的管理活動與從事公務(wù)中的管理活動具有同質(zhì)性”。[8]但是，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“公務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備管理性和國家代表性?？蒲谢顒蛹词够趪矣嘘P(guān)部門的委托、授權(quán)，科研成果歸屬于國家，但其本身也具有獨(dú)立性，并不是代表國家的活動，課題負(fù)責(zé)人召集課題組成員對項目研究進(jìn)行部署，屬于科研活動的內(nèi)部管理活動，并非公務(wù)意義上的、對外事務(wù)的管理?！盵9]

以“公務(wù)具有裁量性、決定性”進(jìn)行類比的方法值得學(xué)習(xí)，但是以公務(wù)和課題組的管理均有裁量性和決定性為理由說明二者具有同質(zhì)性，缺乏較為有力的說服力?！缎谭ā泛汀吨腥A人民共和國監(jiān)察法》分別對“國家工作人員”以及“行使公權(quán)力的公職人員”進(jìn)行了規(guī)定，但對“公務(wù)”本身的定義并未說明。在“公務(wù)”的法定定義尚不明確時，以理論上對公務(wù)特征的總結(jié)為前提導(dǎo)出具有相同特征的其他管理形式屬于公務(wù)，缺乏說服力。另外，應(yīng)當(dāng)區(qū)分說明普通科研活動和科研經(jīng)費(fèi)資助下的科研活動的特點(diǎn)，二者在科學(xué)技術(shù)研究方面雖具有相同性，但在資金使用方面存在不同。

本文認(rèn)為，課題組負(fù)責(zé)人從事課題管理的活動是否具有“公務(wù)性”，關(guān)鍵在于課題組負(fù)責(zé)人管理和使用的科研經(jīng)費(fèi)具有何種性質(zhì)。

3.科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)?？蒲薪?jīng)費(fèi)是針對國家基金項目資助資金、一般橫向課題項目資金的一般稱謂，其來源可能是中央或者地方的財政撥款，也可能是國有企業(yè)或者民營企業(yè)的資金劃撥。從資金到達(dá)項目責(zé)任單位賬戶之前的性質(zhì)來看，科研經(jīng)費(fèi)可能是國有財產(chǎn)也可能是非國有財產(chǎn)。實踐中的難點(diǎn)在于科研經(jīng)費(fèi)到達(dá)高校賬戶后的性質(zhì)當(dāng)如何認(rèn)定，具體而言，原為國家財政撥款或者其他國有財產(chǎn)的科研經(jīng)費(fèi)和原為非國有財產(chǎn)的科研經(jīng)費(fèi)到達(dá)高校賬戶后的性質(zhì)當(dāng)如何認(rèn)定。

科研經(jīng)費(fèi)資助通過項目任務(wù)書進(jìn)行明確，對科研經(jīng)費(fèi)的管理本質(zhì)上是資助方的職責(zé)。本文認(rèn)為，項目任務(wù)書包含立項審批單位與科研人員之間的合同，但項目任務(wù)書不等同于合同，而是既包含了合同內(nèi)容又包含了委托管理財產(chǎn)的內(nèi)容。因此，無論是縱向課題還是橫向課題，只要經(jīng)費(fèi)來源于國有財產(chǎn)，科研經(jīng)費(fèi)在到達(dá)高校賬戶后具有國有財產(chǎn)的性質(zhì)，科研人員對科研經(jīng)費(fèi)的管理屬于受委托管理國有財產(chǎn)。非財政經(jīng)費(fèi)進(jìn)入高校賬戶后可以視為一種民事委托，科研人員本質(zhì)上是受委托管理非國有財產(chǎn)，被委托管理的經(jīng)費(fèi)在性質(zhì)上不會發(fā)生改變。

科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)問題的應(yīng)對思路

1.對外協(xié)單位加強(qiáng)監(jiān)管。對學(xué)校內(nèi)設(shè)的監(jiān)管部門而言，科研人員通過與外協(xié)單位簽訂虛假技術(shù)服務(wù)合同套取項目經(jīng)費(fèi)是一種難以監(jiān)管的情況。從已發(fā)生的刑事案件看，法院判決追究刑事責(zé)任的依據(jù)是外協(xié)單位“未實際參與科研工作”，此種情況造成科研經(jīng)費(fèi)的損失通常較為嚴(yán)重。因此，建議嚴(yán)格外撥經(jīng)費(fèi)審核，涉及外撥經(jīng)費(fèi)的，必須充分論證并嚴(yán)格審核合作（外協(xié)）單位和參與人員與科研項目的相關(guān)性以及關(guān)聯(lián)交易的公允性。同時，來源于財政撥款的科研經(jīng)費(fèi)具有國有財產(chǎn)的性質(zhì)，其不僅是項目責(zé)任單位和項目責(zé)任人的管理對象，而且當(dāng)項目資金轉(zhuǎn)入校外其他企業(yè)時，國家稅務(wù)部門、審計部門也需充分發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管職能作用。

2.提高績效支出的比例。目前，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)在使用中出現(xiàn)各類違法案件和違規(guī)操作：一方面，是高校科研經(jīng)費(fèi)管理制度不夠完善;另一方面，也是績效激勵不足的反映。為了減少科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)事件的出現(xiàn)，教育部、財政部、科技部等國家部委應(yīng)該制定更合理的績效支出制度，提高績效支出的比例。例如：在國家自然科學(xué)基金和國家社會科學(xué)基金項目中增加績效支出項目，保證合理的績效支出比例，使高?？蒲腥藛T得到更好的激勵。在經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，適當(dāng)提高間接經(jīng)費(fèi)的比例，并從間接經(jīng)費(fèi)中制定合理的績效支出比例，保障科研人員的項目績效收入。

3.根據(jù)不同學(xué)科特點(diǎn)對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行差異化管理。不同學(xué)科有不同特點(diǎn)，特別是人文社會科學(xué)研究與自然科學(xué)理工科學(xué)研究有著很大的不同。人文社會科學(xué)科研經(jīng)費(fèi)很少涉及材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等支出，大部分是研究資料、差旅費(fèi)以及對智力活動提供的補(bǔ)償。假如像自然科學(xué)、理工類研究那樣限定經(jīng)費(fèi)使用用途，則人文社會科學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用將十分不便。這也是很多違規(guī)支出現(xiàn)象出現(xiàn)的原因之一。

4.明確管理部門職責(zé)，落實項目負(fù)責(zé)人責(zé)任。建議進(jìn)一步明確管理部門職責(zé)，落實項目負(fù)責(zé)人直接責(zé)任。科研項目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人，對經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性、合理性、真實性和相關(guān)性承擔(dān)法律責(zé)任。項目負(fù)責(zé)人要熟悉并掌握有關(guān)財經(jīng)法律法規(guī)和科研經(jīng)費(fèi)管理制度，依法、據(jù)實編制科研項目預(yù)算和決算，按照批復(fù)預(yù)算和合同（任務(wù)書）使用經(jīng)費(fèi)，接受上級和學(xué)校相關(guān)部門的監(jiān)督檢查。學(xué)校財務(wù)部門要會同科研管理部門加強(qiáng)對項目負(fù)責(zé)人、項目參與人、科研秘書等人員的政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化遵紀(jì)守法、廉潔自律意識。完善科研經(jīng)費(fèi)支出審核制度，嚴(yán)格票據(jù)審核。健全監(jiān)督檢查機(jī)制，學(xué)校定期對科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理進(jìn)行檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)合理使用。

注釋：

①按照《管理辦法》的規(guī)定，所謂違規(guī)手段是指擅自調(diào)整外撥資金、利用虛假票據(jù)套取資金、通過編造虛假勞務(wù)合同、虛構(gòu)人員名單等方式虛報冒領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi).

②杭州市中級人民法院刑事判決書（2013）浙杭刑初字第36號.

③上海市第一中級人民法院刑事裁定書（2013）滬一中刑終字第600號.

④北京市第一中級人民法院刑事裁定書（2014）一中刑終字第3611號.

⑤北京市第一中級人民法院刑事判決書（2014）一中刑終字第1160號.

⑥寧鄉(xiāng)縣人民法院刑事判決書（2015）寧字刑初字第00468號.

⑦北京市通州區(qū)人民法院刑事判決書（2015）通刑初字第1039號.

⑧北京市第三中級人民法院刑事裁定書（2016）京03刑終643號.

⑨北京市第一中級人民法院刑事裁定書（2016）京01刑終195號.

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（作者系北方工業(yè)大學(xué)紀(jì)委書記）

[責(zé)任編輯：卜 珺]