領(lǐng)導(dǎo)追責對領(lǐng)導(dǎo)署名的影響

李壽初　高緒娟

2022年，司法部原部長傅政華因違法犯罪被追究刑事責任。一部分律師對其在任司法部部長期間所署名的法律職業(yè)資格證書感到不適。他們認為，律師是追求公平正義的職業(yè)，做夢都想不到證書上署名的領(lǐng)導(dǎo)后來成了罪犯，不要說律師，就是普通百姓也接受不了，因此建議收回并重新制發(fā)只加蓋司法部公章而無部長署名的法律職業(yè)資格證書。這件事情一度引發(fā)社會熱議。如何看待這一現(xiàn)象，有必要依據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，弄清楚領(lǐng)導(dǎo)署名的性質(zhì)和必要性，回應(yīng)社會關(guān)切。

一、領(lǐng)導(dǎo)署名的行為性質(zhì)

資格證書上領(lǐng)導(dǎo)署名是公務(wù)行為。公務(wù)行為是行政機關(guān)或公務(wù)員以及依法接受委托執(zhí)行公務(wù)的組織或人員依法行使行政職權(quán)的行為。國家的絕大多數(shù)公務(wù)行為都是行政機關(guān)或公務(wù)員做出的。行政機關(guān)以法人身份實行的民事行為、公務(wù)員代表行政機關(guān)從事的民事行為以及公務(wù)員以個人名義進行的個人行為都不是公務(wù)行為。公務(wù)員只有以行政機關(guān)的名義行使行政職權(quán)的行為才是公務(wù)行為。公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的實踐中，可能有以下幾種情形。

（一）依法行使職權(quán)

依法行使職權(quán)有以下四方面要求：一是行使的權(quán)力必須具有明確的法律依據(jù)，即權(quán)限法定。二是必須按照法定步驟和方式辦事，即程序法定。三是必須承擔法定職責，職權(quán)既是權(quán)力又是責任，行使職權(quán)必須承擔相應(yīng)責任。四是行使職權(quán)的目的是為民謀利。依法行使職權(quán)是公務(wù)行為應(yīng)有的狀態(tài)，現(xiàn)實生活中絕大多數(shù)公務(wù)員都是依法工作，認真為民辦事，不夾帶任何私利。

（二）行使職權(quán)的同時利用自由裁量權(quán)謀取私利

無論法律多么詳細，都不可能窮盡一切社會事務(wù)，為此法律賦予執(zhí)法主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行自由處分行政職權(quán)的權(quán)利。自由裁量權(quán)為部分公務(wù)員權(quán)力尋租（灰色收入）提供了制度便利。當事人和執(zhí)法者可以在法律許可范圍內(nèi)私下交易，達到各自想要的結(jié)果。即使執(zhí)法者借機謀取私利的事件東窗事發(fā)，也不影響其依法做出公務(wù)行為的法定效力，他處理問題的結(jié)果還是合法有效的。

（三）濫用職權(quán)

濫用職權(quán)是典型的職務(wù)違法行為，主要有以下三種情況：一是不按法律規(guī)定的事項作為，就是亂作為；二是雖然在法定權(quán)限內(nèi)但是不按法定程序作為，也是亂作為；三是無視法律規(guī)定，該作為卻不作為。濫用職權(quán)的原因是多方面的，有些是執(zhí)法者業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低不能正確行使職權(quán)，有些是執(zhí)法者膽大妄為公然違背法律謀取私利，有些是執(zhí)法者漠視群眾利益故意不作為，等等。如果執(zhí)法者濫用職權(quán)，不管出自何種原因，都應(yīng)受到法律的嚴厲制裁。

由此看來，法律職業(yè)資格證書由司法部部長署名只是法定職權(quán)的要求，屬于公務(wù)行為。即使某任司法部長違法犯罪了，其違法犯罪事實與證書上署名等公務(wù)行為無關(guān)，這些公務(wù)行為也是合法有效的，不應(yīng)受到質(zhì)疑；如果影響了部分公務(wù)行為的公正執(zhí)行，則對這部分公務(wù)行為糾正就行，而不能全盤否定。要審慎對待領(lǐng)導(dǎo)的違法犯罪與公務(wù)行為之間的聯(lián)系，不要影響正常的公務(wù)活動。

二、領(lǐng)導(dǎo)署名的必要性

資格證書上領(lǐng)導(dǎo)署名，不是領(lǐng)導(dǎo)個人意志表示的個人行為，而是行政組織意志表示的公務(wù)行為。對外代表行政組織署名的領(lǐng)導(dǎo)，一般規(guī)定都是本行政組織的“一把手”。證書上領(lǐng)導(dǎo)署名正是行政首長負責制的體現(xiàn)。證書上要不要領(lǐng)導(dǎo)署名的焦點，就是行政首長負責制也具有對相關(guān)當事人不利的因素。

我國行政機關(guān)對公務(wù)行為的領(lǐng)導(dǎo)方式，經(jīng)歷了從委員會制到首長負責制的轉(zhuǎn)變。委員會制，又叫合議制，是指將組織的最高決策權(quán)交給兩位以上負責人行使。與委員會制對應(yīng)的是首長負責制，又叫獨任制，是指將組織的最高決策權(quán)交給一位負責人行使，該負責人一般為本組織的“一把手”。

改革開放前實行的是委員會制，各級行政組織的公務(wù)處理結(jié)果都由集體決定，即少數(shù)服從多數(shù)。委員會制的長處在于，能夠集思廣益，考慮問題比較周詳。各委員既分工又合作，減輕了主要領(lǐng)導(dǎo)的負擔，避免了“一把手”的個人專斷和濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。委員會制的短處在于，行動遲緩、效率較低、權(quán)力分散、責任易混。由于各委員的政治水準、知識結(jié)構(gòu)、工作能力、社會經(jīng)驗等方面的差異，易出現(xiàn)久議不決、決策遲緩、推卸責任、集體負責演變?yōu)榧w不負責的情況。由于委員會制難以應(yīng)對社會快速發(fā)展下復(fù)雜多樣的公務(wù)活動，改革開放后國家行政系統(tǒng)普遍實行首長負責制，行政首長通過署名對本組織的工作負全面責任。但是，仍然有一些綜合性職能較強的委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)的委員會制。例如國家發(fā)展改革委員會就實行委員會制，有關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中一些重大問題，應(yīng)由委員會協(xié)商最后決定，而不宜由行政首長最后決定。

委員會制和首長負責制各有利弊，不存在絕對意義上的優(yōu)劣之別。一般而言，屬于速決性、執(zhí)行性、技術(shù)性、紀律性、事務(wù)性、突發(fā)性的一般公務(wù)活動，宜采用首長負責制的方式處理；屬于方針政策、規(guī)劃制定，以及立法性、協(xié)調(diào)性、綜合性、方向性等重要公務(wù)活動，宜采用委員會制方式處理。實踐中，這兩種處理方式相互滲透，首長制的行政首長經(jīng)常通過各種專門委員會協(xié)助處理問題，而委員會制也通過各委員具體工作的分配向責任主體明確化方向發(fā)展。

公務(wù)活動實行首長負責制總體是合適的。但是還存在諸多不足，有的習(xí)慣于集體表決而不敢使用最后決定權(quán)，有的敢于拍板卻不重視集體的正確意見，有的因違法犯罪對署名造成不良影響，有的干脆聽命于同級黨組織不集體決定也不自己決定，等等。首長負責制的完善還有很長的路要走，既需要首長選任制度的完善，又需要首長工作能力的提高，還需要全社會的理解和支持。

三、領(lǐng)導(dǎo)署名的社會反思

資格證書是從事某種職業(yè)所應(yīng)具備的條件，是對從業(yè)者達到所需技能水平的認可，主管該行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)在資格證書上署名彰顯它的社會價值。資格證書有多種類型，如廚師、教師、醫(yī)師、律師、藥劑師、會計師。無論哪種資格證書都有一定含金量，署名領(lǐng)導(dǎo)出事，無疑會傷害到對資格證書引以為傲的部分獲得者的榮譽感。

干部具有較高的道德修養(yǎng)是應(yīng)該的，但是也不能完全依賴干部的道德自覺。不排除道德高尚的干部比比皆是，也不排除道德高尚的行為處處可見，可是畢竟是少數(shù)。大多數(shù)干部和普通百姓一樣，都生活在各種社會關(guān)系的變化之中，都有人性弱點。不能用古代圣賢的美德標準來要求干部，大多數(shù)人做不到是看得見的事實。己所不欲，勿施于人，對干部過高的道德要求其實無濟于事。一些干部經(jīng)不起社會各種誘惑，有的貪圖享受了，有的腐化墮落了，有的甚至違法犯罪了，這是社會正?，F(xiàn)象，沒必要大驚小怪。

國家治理現(xiàn)代化要靠制度和法治，這是對人民負責，其實也是對干部的保護。干部違法犯罪，僥幸逃過者有之，但一旦繩之以法，大多追悔莫及。要認真貫徹執(zhí)行習(xí)近平法治思想，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。牛欄是關(guān)不住貓的，不同的權(quán)力要有不同的籠子，不能搞“一刀切”，要根據(jù)實際情況編織不同的籠子。權(quán)力清單要明白詳細，要讓老百姓看得懂，要讓老百姓的監(jiān)督具有可操作性。陽光是最好的防腐劑，要向全社會公開權(quán)力運行流程，讓權(quán)力在陽光下運行。

為了防止干部以權(quán)謀私，要嚴厲打擊行賄和受賄，但是應(yīng)當區(qū)別對待。在行賄和受賄的關(guān)系中，受賄者處于絕對優(yōu)勢地位。對行賄者可以從輕、減輕或免于處罰，對受賄者應(yīng)當從嚴、從重或加重處罰。低成本制裁使得行賄者能夠隨時威脅或告發(fā)受賄者，一次受賄終生心驚的高昂代價使得大部分干部不敢鋌而走險，不得不嚴以律己。如果對行賄者和受賄者進行同等打擊，他們就會結(jié)成牢固的利益同盟，大大增加了打擊的成本和難度。雖然不能完全排除那些以身試法者或膽大妄為者，但這樣的制度設(shè)置不失為保持干部隊伍清正廉潔的一個良方。

法律職業(yè)資格證書上署名領(lǐng)導(dǎo)被追責引發(fā)社會熱議的實質(zhì)，是人民對公權(quán)力的警惕。公權(quán)力是一把雙刃劍，要完善公權(quán)力運行的相關(guān)制度。公職人員濫用公權(quán)力就是腐敗。和平年代，沒有其他任何社會力量比腐敗更能擾亂正常的社會秩序，更能破壞人民的利益預(yù)期。反腐敗關(guān)系到民心向背，關(guān)系到黨的生死存亡，關(guān)系到國家的長治久安。要懲防并舉，標本兼治，積蓄正能量，從量變到質(zhì)變，現(xiàn)代化的社會主義民主法治中國就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。