守“土”有責(zé)　依法盡責(zé)　損害擔(dān)責(zé)

劉泉

土壤作為構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素之一，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是社會(huì)不可或缺的寶貴資源。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化對(duì)水、大氣、土壤等的污染防治力度。今年7月，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出“要深入推進(jìn)藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”。

本市認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，先后制定出臺(tái)土壤污染防治計(jì)劃實(shí)施方案、生態(tài)環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃、土壤污染防治“十四五”規(guī)劃，以及涉及土地全生命周期土壤環(huán)境保護(hù)等方面的多個(gè)規(guī)范性文件和技術(shù)規(guī)范，并加強(qiáng)組織實(shí)施、推動(dòng)落地見(jiàn)效。近年來(lái)，本市土壤污染狀況“家底”基本摸清，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控，防治工作取得積極成效。

7月25日，市十六屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市土壤污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），為全面提升本市土壤環(huán)境監(jiān)管水平、推進(jìn)土壤污染治理體系和治理能力現(xiàn)代化、助力“生態(tài)之城”建設(shè)，提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

健全管理體制 堅(jiān)持源頭協(xié)同預(yù)防與水土一體防治

土壤污染防治作為一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，涵蓋面廣、涉及要素多，因此，強(qiáng)化職責(zé)界定、實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合是做好防治工作的必要基礎(chǔ)。

《條例》在強(qiáng)調(diào)市和區(qū)政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、生態(tài)環(huán)境部門是統(tǒng)一監(jiān)管部門的基礎(chǔ)上，完善了管理職責(zé)：一方面明確市政府派出機(jī)構(gòu)、街鎮(zhèn)發(fā)揮屬地優(yōu)勢(shì)，按照職責(zé)做好相關(guān)防治工作；另一方面規(guī)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綠化市容部門對(duì)農(nóng)用地土壤污染防治實(shí)施監(jiān)管，規(guī)劃資源部門對(duì)土地開發(fā)利用過(guò)程中的土壤污染防治實(shí)施監(jiān)管，其他有關(guān)部門協(xié)同做好防治工作。

土壤作為大氣、水、固體廢物等多種污染物的最終受體，其污染呈現(xiàn)累積性、滯后性、隱蔽性的特點(diǎn)。此外，就上海而言，本市土地基底復(fù)雜，地下水埋藏較淺，又曾經(jīng)承載眾多大型工業(yè)企業(yè)，水土復(fù)合污染較為常見(jiàn)，水土一體化防治成為本市土壤污染防治的難點(diǎn)。為更好地實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防與水土復(fù)合污染治理，《條例》結(jié)合管理實(shí)際，明確提出本市加強(qiáng)土壤污染防治與大氣、水、固體廢物等污染防治的統(tǒng)籌協(xié)同，實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防，同時(shí)，實(shí)行土壤污染與地下水污染一體防治，對(duì)土壤和地下水污染防治的目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等工作實(shí)施一體部署、一體推進(jìn)。

聚焦污染隱患點(diǎn) 完善預(yù)防舉措

自2019年《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》頒布施行以來(lái)，本市貫徹法律規(guī)定和要求，依法落實(shí)土壤污染防治制度措施，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，相關(guān)法律制度總體得到了落實(shí)，凈土保衛(wèi)戰(zhàn)有序推進(jìn)。如嚴(yán)格實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，將215家重點(diǎn)監(jiān)管單位納入名錄管理并每年動(dòng)態(tài)更新，其中91%企業(yè)的土壤污染防治被納入排污許可證管理；積極推進(jìn)化肥農(nóng)藥減施、農(nóng)業(yè)廢棄物回收和畜禽糞污治理，2019年化肥、農(nóng)藥使用量分別為7.53萬(wàn)噸和0.28萬(wàn)噸，比2018年分別下降10%和10.5%；農(nóng)藥包裝廢棄物和廢舊農(nóng)膜回收率分別達(dá)到99%、96%；畜禽糞污綜合利用率達(dá)96%；規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)設(shè)施配套率達(dá)100%。

在前期征求意見(jiàn)座談會(huì)上，有的專家提出，加油站、儲(chǔ)油庫(kù)等場(chǎng)所的埋地管道常年用于輸送石油等危險(xiǎn)物質(zhì)，且埋地管道規(guī)劃路線較為復(fù)雜、年代久遠(yuǎn)、隱蔽性較強(qiáng)，一旦發(fā)生泄漏，對(duì)土壤環(huán)境帶來(lái)的危害較大，希望在立法中作出有針對(duì)性的規(guī)定。此外，部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)也提出，對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的土壤污染環(huán)境職責(zé)以及未利用地的保護(hù)管理作進(jìn)一步要求。

為此，《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化工業(yè)面源污染預(yù)防措施，明確加油站、儲(chǔ)油庫(kù)等的所有者、經(jīng)營(yíng)者的防滲漏預(yù)防要求，明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將土壤污染防治工作納入園區(qū)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。此外，《條例》強(qiáng)化未利用地保護(hù)，明確禁止污染和破壞未利用地，要求區(qū)政府組織對(duì)未利用地定期開展巡查，發(fā)現(xiàn)排放有毒有害物質(zhì)等污染土壤情形的，依法調(diào)查處理。

結(jié)合地方特點(diǎn) 健全風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)機(jī)制

近年來(lái)，本市將風(fēng)險(xiǎn)管控與治理修復(fù)有機(jī)結(jié)合，在土壤污染修復(fù)中，應(yīng)用高級(jí)氧化、熱解吸、穩(wěn)定化/固化、土壤淋洗、多相抽提等多種修復(fù)技術(shù)的集成體系，設(shè)置污染土壤“修復(fù)工廠”模式，避免修復(fù)場(chǎng)地和大型修復(fù)設(shè)備的重復(fù)拆建，實(shí)現(xiàn)約40萬(wàn)方污染土壤的修復(fù)和資源化利用；在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控中，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管控降低污染物對(duì)人體健康的不利影響，管控污染土壤17萬(wàn)方，節(jié)省修復(fù)資金超1億元。

《條例》結(jié)合本市土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)具體情況，以實(shí)現(xiàn)安全利用為目標(biāo)，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)機(jī)制。

強(qiáng)化源頭調(diào)查。《條例》明確了應(yīng)當(dāng)開展土壤污染狀況調(diào)查的情形。建設(shè)用地方面，要求土壤污染狀況普查、詳查和監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查表明建設(shè)用地地塊有土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的以及用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地等情形的，應(yīng)當(dāng)開展污染狀況調(diào)查；農(nóng)用地方面，要求未利用地、復(fù)墾土地?cái)M開墾為耕地、園地和其他種植食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)用地的，開展土壤污染狀況調(diào)查。

嚴(yán)格過(guò)程管控?！稐l例》要求生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同規(guī)劃資源以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理等部門加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)管，實(shí)行污染土壤轉(zhuǎn)運(yùn)聯(lián)單制度。建立街鎮(zhèn)協(xié)助巡查機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)管控或者修復(fù)方案?jìng)浒敢?，加?qiáng)涉及深基坑土壤污染修復(fù)工程的監(jiān)管，實(shí)行農(nóng)用地分類管理并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，加強(qiáng)土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測(cè)和跟蹤評(píng)估要求。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向 規(guī)范第三方服務(wù)單位行為

土壤污染防治的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，實(shí)踐中往往由第三方服務(wù)單位受責(zé)任主體委托從事具體的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)。目前，本市已有近170家土壤環(huán)境治理從業(yè)單位在國(guó)家“建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)從業(yè)單位和個(gè)人執(zhí)業(yè)情況信用記錄系統(tǒng)”進(jìn)行登記，累計(jì)向社會(huì)公開業(yè)績(jī)信息近700項(xiàng)。

2020年6月，市十五屆人大常委會(huì)對(duì)本市貫徹實(shí)施土壤污染防治法情況開展執(zhí)法檢查并作專題詢問(wèn)，在檢查中發(fā)現(xiàn)本市從事土壤環(huán)境治理的第三方企業(yè)專業(yè)能力參差不齊，有的企業(yè)在調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)、管理等執(zhí)業(yè)活動(dòng)中存在不規(guī)范、不嚴(yán)格、不全面執(zhí)行法律規(guī)定的情形，政府部門的監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。為此，《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合本市工作實(shí)際，從專業(yè)能力、質(zhì)量管理、報(bào)告出具等方面對(duì)第三方服務(wù)單位提出了具體要求，并明確第三方服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范從事活動(dòng)，以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)第三方服務(wù)單位的規(guī)范監(jiān)管。

加大懲戒力度 用嚴(yán)格制度保護(hù)土壤環(huán)境安全

“要加大對(duì)土壤污染責(zé)任人的懲治力度?！?“土壤污染防治法對(duì)污染土壤行為明確追究刑事責(zé)任，《條例》中也應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。”……立法期間，社會(huì)各方面普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)污染土壤行為加大法律責(zé)任追究力度。為此，《條例》落實(shí)“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”精神要求，規(guī)定土壤污染防治違法行為涉嫌犯罪的，生態(tài)環(huán)境部門和其他負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”為基本原則，以及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，是破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的有效手段，是切實(shí)維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益的堅(jiān)實(shí)制度保障。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)污染土壤違法行為的責(zé)任追究，《條例》明確違反法律法規(guī)污染土壤，造成生態(tài)環(huán)境損害的，市、區(qū)人民政府或者其指定的部門、機(jī)構(gòu)按照規(guī)定組織與土壤污染責(zé)任人進(jìn)行磋商，要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任；磋商未達(dá)成一致的，可以依法向人民法院提起訴訟。