非現(xiàn)場監(jiān)管的行政法建構(gòu)

□何盼盼

一、問題的提出

近年來，隨著“放管服”改革的深入，加強事中事后監(jiān)管成為簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境的緊迫任務。在密集推出的諸多監(jiān)管工具中，非現(xiàn)場監(jiān)管值得重點關(guān)注，這種帶有試驗性質(zhì)的監(jiān)管方式，不僅映射了“回應性監(jiān)管”(responsive regulation)和“智慧監(jiān)管”等監(jiān)管理論發(fā)展的最新趨勢[1]，也為我們展現(xiàn)了技術(shù)如何賦能政府監(jiān)管的現(xiàn)實圖景。 依靠大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等技術(shù)，非現(xiàn)場監(jiān)管突破了傳統(tǒng)監(jiān)管在物理空間和時間上的限制，具有實時監(jiān)管、移動監(jiān)管、全程監(jiān)管的顯著特征，使得“行政監(jiān)管執(zhí)法活動從特定檢查日的‘一次性快照’，迅疾提升為工業(yè)流程化的電影全景”[2]。

我國的非現(xiàn)場監(jiān)管實踐開始于金融領域，但早期的非現(xiàn)場監(jiān)管依托的是相關(guān)報表中的數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)浪潮到來之后，受益于信息基礎設施的全面建立，非現(xiàn)場監(jiān)管從基于報表數(shù)據(jù)的監(jiān)管升級為基于大數(shù)據(jù)的監(jiān)管，從而具有了更為廣闊的應用空間，在市場監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和食品藥品監(jiān)管等領域也相繼展開了制度探索。 基于以上監(jiān)管實踐，2021 年中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》(簡稱《綱要》)中明確提出“探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管”，2021 年中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會印發(fā)的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》也提出了“推動政府監(jiān)管規(guī)范化精準化智能化”的總體要求，以及“完善一體化在線監(jiān)管系統(tǒng)”“完善國家事中事后監(jiān)管大數(shù)據(jù)分析和風險預警體系建設”等具體要求。 可以預見，非現(xiàn)場監(jiān)管將逐漸成為我國行政監(jiān)管的重要方式。

當然，非現(xiàn)場監(jiān)管并非法律上的規(guī)范概念，而是一種描述性概括。 對于這樣的現(xiàn)實議題，從行政法治的視角出發(fā)，應研究解決以下問題:非現(xiàn)場監(jiān)管的法律屬性問題——如何將其歸入行政行為形式論的分類體系之中，其與傳統(tǒng)監(jiān)管行為又有何不同；非現(xiàn)場監(jiān)管的法律風險問題——創(chuàng)新并非沒有邊界，應全面評估非現(xiàn)場監(jiān)管自身存在的法律風險，并對其風險進行規(guī)制和解決；非現(xiàn)場監(jiān)管引發(fā)的監(jiān)管范式變革問題——數(shù)字變革的影響早已突破了技術(shù)層面，將引發(fā)監(jiān)管理念、監(jiān)管組織和監(jiān)管程序的系統(tǒng)更新，對于這些變化，行政法理論也應當有所回應。 本文將逐一對以上問題展開討論。

二、非現(xiàn)場監(jiān)管的行政法審視

從依法行政的要求出發(fā)，首先應厘清什么是非現(xiàn)場監(jiān)管，非現(xiàn)場監(jiān)管屬于何種行政行為，以及非現(xiàn)場監(jiān)管與傳統(tǒng)監(jiān)管的區(qū)別是什么等基礎理論問題。

(一)非現(xiàn)場監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)

非現(xiàn)場監(jiān)管本質(zhì)是數(shù)據(jù)監(jiān)管，從數(shù)據(jù)行為維度出發(fā)，綜合各領域的監(jiān)管實踐，可將非現(xiàn)場監(jiān)管界分為數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應用等核心環(huán)節(jié)。

(1)數(shù)據(jù)采集數(shù)據(jù)采集是開展非現(xiàn)場監(jiān)管的基礎，從依靠各類報表收集數(shù)據(jù)到通過大數(shù)據(jù)的方式整合數(shù)據(jù)，信息基礎設施的巨變在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。 當前數(shù)據(jù)采集主要有以下方式:①參見:北京市通州區(qū)人民政府網(wǎng)站. http:/ /www.bjtzh.gov.cn/bjtz/xxfb/zwyw/201903/1220322.shtml [EB/OL]， 2019-03-22/2022-04-23.利用各類監(jiān)管信息系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)采集。 如保險行業(yè)的非現(xiàn)場監(jiān)管可通過保險監(jiān)管信息系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)的收集。②《國務院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》(國辦發(fā)〔2015〕92 號)提出，“各試點部門可將權(quán)力和責任事項結(jié)合起來，并參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，對行政權(quán)責事項進行全面梳理并逐項列明設定依據(jù)”。借助物聯(lián)感知設備進行數(shù)據(jù)采集。 綜合運用視頻監(jiān)控、遙感監(jiān)測以及其他物聯(lián)感知設備，尤其是利用具有分布式記錄和全程可追溯的區(qū)塊鏈技術(shù)完成相關(guān)數(shù)據(jù)的采集。 例如，北京市通州區(qū)利用視頻探頭、大氣監(jiān)測和揚塵傳感設備，平均每十分鐘就可以完成一次全區(qū)域污染源的視頻掃描①。 ③運用互聯(lián)網(wǎng)平臺采集數(shù)據(jù)。 隨著平臺經(jīng)濟的興起，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)清洗和關(guān)聯(lián)融合技術(shù)，展開網(wǎng)絡交易監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管、反壟斷反不正當競爭的監(jiān)管等。 ④通過相關(guān)部門的信息共享進行數(shù)據(jù)采集。 例如市場監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門數(shù)據(jù)的共享，相關(guān)投訴信息、信訪舉報、行政處罰和司法裁判數(shù)據(jù)的共享。

(2)數(shù)據(jù)分析“大數(shù)據(jù)的核心功能是預測”[3]，數(shù)據(jù)分析作為大數(shù)據(jù)技術(shù)的關(guān)鍵，可利用算法模型實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的自動統(tǒng)計與分析，并通過設置相關(guān)監(jiān)測指標或閾值的方式及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風險。 在非現(xiàn)場監(jiān)管實踐中，利用各領域的大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型和系統(tǒng)，對采集的監(jiān)管數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，通過比對分析自動發(fā)現(xiàn)其中的違法違規(guī)現(xiàn)象，以此全面評估監(jiān)管對象的經(jīng)營狀況和整體風險情況，實現(xiàn)精準監(jiān)管和智能監(jiān)管的總體目標。 目前不少監(jiān)管領域都建立了相關(guān)的監(jiān)管模型和算法，如各地普遍建立的法人大數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)了對市場主體的全景信息畫像，企業(yè)信用風險、產(chǎn)品質(zhì)量風險的精準識別與監(jiān)測預警；生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領域也建立了監(jiān)測評估體系，提高了違法風險的監(jiān)測預警效率。

(3)數(shù)據(jù)應用在數(shù)據(jù)資源化的基礎上，通過對數(shù)據(jù)資源的智能化應用，可重塑治理方式，提升治理能力和治理水平。 非現(xiàn)場監(jiān)管的數(shù)據(jù)應用行為主要分為以下幾類:①違法線索推送與核查處置，通過嵌入式偵測識別和分析，將識別出的違法違規(guī)線索推送至監(jiān)管機構(gòu)，及時進行響應、核查與處置；②風險預警，對監(jiān)測系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的異常數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)布風險預警事件，警示風險與隱患；③精準配置監(jiān)管資源，我國監(jiān)管領域長期存在監(jiān)管資源不足與監(jiān)管任務繁重的矛盾[4]，《綱要》提出探索非現(xiàn)場監(jiān)管的目的正是為了解決“人少事多”的難題，根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)果推行差異化監(jiān)管，將信用良好的企業(yè)納入正面清單，在一定時期內(nèi)免除或減少監(jiān)管頻次，對于風險較高的重點企業(yè)加大監(jiān)管力度，以優(yōu)化監(jiān)管資源配置，緩解監(jiān)管資源的不足，實現(xiàn)更優(yōu)的監(jiān)管效果[5]。

(二)非現(xiàn)場監(jiān)管的法律屬性

如上所述，非現(xiàn)場監(jiān)管實踐已初具規(guī)模，對于這一新型監(jiān)管方式，有必要認真研究其行為特征和法律屬性。

(1)非現(xiàn)場監(jiān)管屬于行政檢查行政行為的分類是認識行政行為的開始[6]，對于尚未法定的非現(xiàn)場監(jiān)管而言，應辨別其活動的性質(zhì)、特征和規(guī)則，以便將其納入已有的行政行為類型中進行討論和研究。從非現(xiàn)場監(jiān)管的特征來看，不論是視頻監(jiān)管、物聯(lián)感知設備還是其他監(jiān)測設備的使用，實質(zhì)上都是通過數(shù)據(jù)的收集、分析與使用來實現(xiàn)對監(jiān)管對象的監(jiān)督檢查。 根據(jù)《國務院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》所確定的“9+X”的分類方式②《國務院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》(國辦發(fā)〔2015〕92 號)提出，“各試點部門可將權(quán)力和責任事項結(jié)合起來，并參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，對行政權(quán)責事項進行全面梳理并逐項列明設定依據(jù)”。，非現(xiàn)場監(jiān)管既非行政許可，也非行政處罰、行政強制，而是在更普遍意義上進行監(jiān)督檢查的行政檢查行為。 所謂行政檢查，一般是指行政主體對公民、法人和其他組織遵守法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政決定的情況進行了解、調(diào)查和監(jiān)督的行為。 行政檢查是確保行政法有效落實的重要手段，在行政法實施過程中發(fā)揮著承前啟后的砥柱作用[7]。 從實踐來看，《廣東省行政檢查辦法》將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等非現(xiàn)場監(jiān)管手段作為行政檢查的方式之一；其他已經(jīng)開展非現(xiàn)場監(jiān)管的領域和地區(qū)也將其作為行政檢查的重要方式①參見生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見》(環(huán)執(zhí)法〔2021〕1 號)，以及《上海市浦東新區(qū)城市管理領域非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定》《南京市非現(xiàn)場執(zhí)法管理暫行辦法》《浙江省衛(wèi)生健康非現(xiàn)場行政執(zhí)法工作辦法》中的相關(guān)規(guī)定。。

(2)非現(xiàn)場監(jiān)管具有獨立性囿于專門立法和研究的缺乏，學界對于行政檢查性質(zhì)的認識尚不深入，行政檢查常常與相近的行政調(diào)查概念混同使用，或者將其作為行政調(diào)查的下位概念。 從理論上講，行政檢查和行政調(diào)查都是行政機關(guān)獲取信息的一種方式，不少國家也直接以investigation 統(tǒng)稱政府主動了解和獲取各種“情報”的手段[8]。 但是，國內(nèi)的行政檢查和行政調(diào)查則有著明顯不同:行政檢查是獨立的行政行為，具備行政行為成立的全部要件，而行政調(diào)查則是程序性行為，具有依附性，是作出行政決定的必經(jīng)程序。 在制定法上，行政檢查和行政調(diào)查也是被明確區(qū)分的并立概念，代表著兩種不同的行為和活動。 非現(xiàn)場監(jiān)管是對相關(guān)主體是否遵守法律法規(guī)的行為進行的監(jiān)督檢查，其間雖然會發(fā)現(xiàn)一些特定主體的違法線索，為后續(xù)的行政處罰、行政強制提供依據(jù)，但這并不是其本身積極追求和必然出現(xiàn)的結(jié)果，我們也不能因為監(jiān)管過程中特定違法事實的出現(xiàn)，就將整個非現(xiàn)場監(jiān)管過程置于行政處罰或行政強制的框架之下，若此，則不僅是對非現(xiàn)場監(jiān)管自身價值的否定，也會增加“為罰而罰”“以罰代管”的法治風險，從而走向行政法治的對立面。

(3)非現(xiàn)場監(jiān)管具有實體處分性從行政檢查的行為特征來看，行政主體在實施行政檢查時不僅要記錄檢查的過程，發(fā)現(xiàn)違法行為的還要責令其停止或者限期改正違法行為，并且要對責令改正情況進行復查。 這些規(guī)定表明行政檢查程序一經(jīng)啟動，行政機關(guān)和相對人之間就形成一定的行政檢查法律關(guān)系，在內(nèi)容上，既包括行政機關(guān)進行監(jiān)督檢查的權(quán)力，也包括相對人在行政檢查決定下達之后應遵照履行的義務。 由此來看，行政檢查是能夠產(chǎn)生法律效力的行政行為，具有實體處分的性質(zhì)。 此外，在司法實踐中，行政檢查也是行政訴訟的案由之一，相對人認為決定有誤的，完全可以就此向人民法院提起訴訟，這也足以證明行政檢查行為的羈束力。 非現(xiàn)場監(jiān)管同現(xiàn)場檢查一樣承擔著監(jiān)督檢查、違法行為處置等任務，只不過違法信息的發(fā)現(xiàn)、分析與處理乃至于處理決定的下達都是通過非現(xiàn)場方式進行而已，但這并不影響非現(xiàn)場監(jiān)管本身的法律效力與實體處分性。

(三)非現(xiàn)場監(jiān)管與傳統(tǒng)監(jiān)管的區(qū)別

(1)動態(tài)性提升傳統(tǒng)監(jiān)管大量依賴人工檢查，而基層監(jiān)管資源的不足決定了常態(tài)化監(jiān)管的難度，由此，抽查式檢查、運動式檢查就成為實踐中主要的監(jiān)管方式，人工巡查、人工采集數(shù)據(jù)、人工錄入系統(tǒng)是其典型特征。 在數(shù)字監(jiān)管時代，受益于數(shù)字監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展，非現(xiàn)場監(jiān)管可以借助各類監(jiān)測設備，很方便地對監(jiān)管對象展開實時監(jiān)管，自動采集、識別、記錄其相關(guān)行為，監(jiān)管行為的動態(tài)性得以提升。 當然，數(shù)字技術(shù)催生的動態(tài)監(jiān)管方式也會對現(xiàn)有的行政法理論產(chǎn)生沖擊，針對“單一節(jié)點”進行靜態(tài)、定點研究的傳統(tǒng)方法[9]，亟須更新?lián)Q代，轉(zhuǎn)向行政過程的視角，對行政活動進行全面、動態(tài)的分析[10]。

(2)強制性減弱傳統(tǒng)的政府監(jiān)管“重管制”而“輕服務”，監(jiān)管活動的單向性明顯，監(jiān)管主體單向度地行使監(jiān)管權(quán)力，監(jiān)管對象單向度地履行被監(jiān)管義務，監(jiān)管手段也往往是管理、命令和強制的。 在非現(xiàn)場監(jiān)管中，監(jiān)管過程則趨于雙向的交流和互動，監(jiān)管主體更多的以指導、服務和激勵等手段實現(xiàn)監(jiān)管目標，權(quán)力色彩明顯減弱。 當然，這一趨勢與“新公共管理”運動從公共權(quán)力到公共服務的轉(zhuǎn)變并不相同[11]，其表征的是行政權(quán)力運行方式的系統(tǒng)革新，是以公民為中心的新的行政供給模式，這一變化將在根本上動搖傳統(tǒng)行政法對行政權(quán)屬性之認識。

(3)開放性增強傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系主要為行政機關(guān)和行政相對人的雙邊關(guān)系，除涉及第三人利益的情況之外，很少會超出雙邊關(guān)系的范圍而對社會公眾產(chǎn)生影響。 隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起，再整合、整體化和數(shù)字化等新的公共治理主題開始出現(xiàn)，在非現(xiàn)場監(jiān)管中，公眾對公共監(jiān)管議題的巨大關(guān)注，也使得越來越多的社會主體參與到監(jiān)管活動中來，政府監(jiān)管的結(jié)構(gòu)由此得以重塑[12]，互利互補的網(wǎng)絡關(guān)系和多元主體的協(xié)作治理成為政府監(jiān)管的新特征。 例如，由“公眾環(huán)境研究中心”(簡稱IPE)開發(fā)的“蔚藍地圖”項目，為公眾提供了向監(jiān)管部門舉報的便利通道，同時還公開了政府的監(jiān)管記錄和企業(yè)的整改記錄，形成了政府、企業(yè)與公眾之間互聯(lián)互通的新模式[13]。 諸如此類的實例都讓非現(xiàn)場監(jiān)管擁有了更為開放的顯著特征，當然，這樣的變化也會對傳統(tǒng)的行政主體理論產(chǎn)生沖擊。

三、非現(xiàn)場監(jiān)管的法治風險

(一)條塊監(jiān)管組織的反向制約風險

從技術(shù)與組織的理論視角出發(fā)，技術(shù)的發(fā)展總是能夠引發(fā)組織的深刻變革[14]，但受制于既有的組織結(jié)構(gòu)、治理能力和行為邏輯，技術(shù)不可能只單向度地對組織產(chǎn)生影響，而不受到組織的反向制約。 當前條塊分布的監(jiān)管組織結(jié)合了層級制和職能制的特點[15]，這一結(jié)構(gòu)雖然穩(wěn)定，但也出現(xiàn)了碎片化、低效性和體制惰性的問題[16]，給非現(xiàn)場監(jiān)管的推廣與應用帶來了極大的挑戰(zhàn)。

在縱向關(guān)系層面，非現(xiàn)場監(jiān)管的推廣面臨著不同層級政府監(jiān)管權(quán)限的差異，以及各地資源稟賦和發(fā)展意愿的差異。 一方面，由于不同層級監(jiān)管機構(gòu)所擁有的監(jiān)管權(quán)限并不相同，大量數(shù)據(jù)管理權(quán)限為國家部委和省級監(jiān)管部門所有，基層監(jiān)管機構(gòu)只能對本地數(shù)據(jù)進行收集分析，無法有效利用上級儲存的數(shù)據(jù)資源，在缺乏足夠數(shù)據(jù)資源支持的情況下，數(shù)據(jù)分析的準確性不可避免地會受到影響。 另一方面，非現(xiàn)場監(jiān)管基礎設施的建設需要大量財力支撐，各地資源稟賦不同，對于數(shù)字監(jiān)管的發(fā)展意愿也有差異，導致其對非現(xiàn)場監(jiān)管的支持力度并不相同。 例如，浙江省依托其在云計算、大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)等領域的明顯優(yōu)勢，較早開始了“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管的探索與實踐；致力于發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的貴陽市也在積極推動大數(shù)據(jù)監(jiān)管的應用。 而對于既無數(shù)字建設基礎又無數(shù)字監(jiān)管發(fā)展意愿的城市而言，非現(xiàn)場監(jiān)管的推廣反而會加深其與發(fā)達地區(qū)間的“數(shù)字鴻溝”。

在橫向關(guān)系層面，監(jiān)管部門往往將數(shù)據(jù)資源視為權(quán)力資源的體現(xiàn)，不僅沒有與其他部門進行數(shù)據(jù)共享的意愿[17]，反而會通過分頭建設非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)的方式鞏固其擁有的權(quán)力資源，甚至同一領域中也會出現(xiàn)不同的監(jiān)管系統(tǒng)，如環(huán)境監(jiān)管領域就出現(xiàn)了分別針對空氣質(zhì)量監(jiān)管、固體廢棄物監(jiān)測、水污染監(jiān)測等多類監(jiān)管系統(tǒng)。 對于需要多部門協(xié)作的綜合監(jiān)管事項而言，則面臨著更為復雜的數(shù)字監(jiān)管挑戰(zhàn)，例如，在水污染防治方面，生態(tài)環(huán)境部門是直接的主管部門，但其只管理工業(yè)廢水污水的處理，生活污水的處理則由住建部門負責。 如此，不僅同一部門會因為多種監(jiān)管事項出現(xiàn)多類監(jiān)管系統(tǒng)，不同部門也會對同類監(jiān)管事項出現(xiàn)不同監(jiān)管系統(tǒng)，由之，在數(shù)字時代我們依然面臨著“碎片化”監(jiān)管的問題。

綜上所述，非現(xiàn)場監(jiān)管的初衷本是通過大數(shù)據(jù)的運用提高監(jiān)管效率，但是在條塊組織結(jié)構(gòu)的反向制約之下，非現(xiàn)場監(jiān)管不僅沒有發(fā)揮出對于組織的革新作用，反而會在層層下派和分頭建設的實踐之下，將技術(shù)再次嵌套到傳統(tǒng)組織體制之中[18]，導致不同系統(tǒng)之間依然無法實現(xiàn)信息的關(guān)聯(lián)互動和共享[19]，數(shù)據(jù)孤島問題進一步凸顯，以大數(shù)據(jù)為依托的非現(xiàn)場監(jiān)管反而陷入了大數(shù)據(jù)監(jiān)管的悖論之中。

(二)監(jiān)管程序整體性縮減的風險

基于行政效能原則，為了達成公共行政之目的，行政機關(guān)可以在法律所允許的范圍內(nèi)選擇行為的方式和種類[20]，但行政方式的選擇不應妨礙依法行政的基本要求，當前依現(xiàn)場檢查需要設計的監(jiān)管程序在非現(xiàn)場監(jiān)管中可能會出現(xiàn)不適應、不兼容的問題，使當事人的程序權(quán)利面臨著整體性縮減的法治風險。

在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，現(xiàn)場檢查要求事先告知當事人檢查的目的、事項、方式、范圍及日期等信息，執(zhí)法人員未表明身份或未出示合法證件、檢查通知書的，被檢查者都有權(quán)拒絕接受檢查。 在檢查過程中，行政機關(guān)也應通過合法方式展開檢查，不得以違反法定程序、違反強制性規(guī)定或者以欺詐、脅迫、暴力等手段收集證據(jù)。 非現(xiàn)場監(jiān)管的典型特征就是監(jiān)管過程的非現(xiàn)場性，實時進行的數(shù)據(jù)采集過程實質(zhì)上就是持續(xù)發(fā)生的行政檢查過程，而傳統(tǒng)行政法大多是對于行政行為靜態(tài)、定點和單一規(guī)制，難以解決動態(tài)行政過程中的規(guī)制需求。 所以，面對規(guī)制理念和方式的不同，以現(xiàn)場檢查為前提的監(jiān)管程序大多面臨失效風險，如何表明身份、有效告知監(jiān)管事項，都成為非現(xiàn)場監(jiān)管中亟待解決的問題。

在數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式是對前期收集的事實、證據(jù)進行認定，而非現(xiàn)場監(jiān)管則可以通過算法模型自動識別其中的違法事實并進行判定。 程序法對此環(huán)節(jié)的要求不多，核心為對各項證據(jù)進行逐一審查，全面、客觀、公正地對各項證據(jù)的證明力進行分析，綜合判斷證據(jù)材料和相關(guān)案件事實的關(guān)系，并在案件記錄中寫清對證據(jù)的采納情況及相應理由。 非現(xiàn)場監(jiān)管的數(shù)據(jù)分析模塊要做到自動審查和判定證據(jù)并非難事，但問題是我們應如何向當事人解釋數(shù)據(jù)分析的過程與依據(jù)，是否公開算法模型和系統(tǒng)日志就能解決當事人的疑問，如果不能，那就等同于取消了說明理由的基本程序要求。

在數(shù)據(jù)應用環(huán)節(jié)，監(jiān)管機構(gòu)作出行政決定之前應完成相關(guān)的程序要求。 在此意義上，雖然非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)果應用的方式與之前略有區(qū)別，但核心要素并無變化，所以，這一過程所面臨的程序風險為如何適應新型監(jiān)管要求的風險。 例如，傳統(tǒng)行政處罰措施作出之前，行政機關(guān)應當及時告知當事人，說明作出行政處罰的依據(jù)，聽取當事人的陳述、申辯和質(zhì)證，也可以根據(jù)情況進行聽證。 對于經(jīng)由非現(xiàn)場監(jiān)管所作出的行政決定，如果最后須經(jīng)人工審核，則以上規(guī)定就可以沿用到新的監(jiān)管程序中去；但如果實現(xiàn)了全程自動化，當事人的陳述、申辯權(quán)利則無法受到保障，監(jiān)管機關(guān)及時告知、說明理由和聽取意見的程序也會大大縮減。

(三)算法決策自身的正當性風險

大數(shù)據(jù)和算法的結(jié)合加速了算法社會的到來[21]，算法正在成為提升行政效能的重要力量。 當然，鑒于公眾對算法不確定性和風險性的隱憂，“算法黑箱”“算法歧視”等質(zhì)疑也喧囂塵上，引發(fā)社會對算法治理的信任危機。 非現(xiàn)場監(jiān)管中的算法決策也存在很大的不可控風險，概括而言，這些風險具體包括以下三個方面:不可解釋性、算法歧視與主體困境。

其一，算法決策不可解釋的風險。 說明理由是行政機關(guān)作出行政決定的基本要求，不論是非現(xiàn)場監(jiān)管還是其他任何行政行為，行政機關(guān)必須說明決定作出的理由和依據(jù)。 但是，當算法輔助或獨立參與決策時，我們卻面臨著難以描述其決策理由的難題。 從原理上看，算法的建立一般分為標注、訓練和應用三個階段，其主要過程是通過對數(shù)據(jù)集的處理形成一定的規(guī)則集，再借由系統(tǒng)的自我學習和訓練過程，不斷調(diào)整賦值和指標設計，最終形成可用的算法模型。 面對復雜的專業(yè)的算法形成過程，可能連設計者自己都難以明白算法在不斷訓練和自我學習之后采用了何種規(guī)則，所以，即便將算法代碼予以公開，其所適用的規(guī)則集也難以轉(zhuǎn)換為社會公眾可以理解的自然語言。 如此，算法就如“黑箱”一般難以解釋，“人類并不清楚什么是安全的、什么是有風險的，更難以分辨什么是合乎倫理的，而什么又是令人恐懼的”[22]，而這種風險顯然是當下行政法無法處理的難題。

其二，算法決策歧視和不公的風險。 如前文所述，算法通過對數(shù)據(jù)集的自我訓練所形成的穩(wěn)定規(guī)則集，究其本質(zhì)，即是建立在歷史數(shù)據(jù)之上的對未來事物之預判和決策，這一特性在提高決策效率的同時，也會帶來不斷重復和強化歷史數(shù)據(jù)偏向的問題。 具言之:①數(shù)據(jù)集的不全面導致規(guī)則集的偏向明顯，一旦帶有偏見的算法模型形成，在算法使用的過程中就會不斷地重復這一偏見，導致偏向嚴重的決策產(chǎn)生，從而形成對某類群體或?qū)ο蟮南到y(tǒng)性歧視[23]。 ②以社會整體的數(shù)據(jù)集為基礎形成的規(guī)則集只能從整體上解決問題，將其應用于具體場景的過程暗含著以整體特征推斷個體行為的邏輯[24]，但是，在某些個案中，整體性經(jīng)驗可能并不適用。 同時，算法決策方式也會損害人類社會多元的價值觀和競爭性觀點[25]，引發(fā)系統(tǒng)性的社會風險。 這些問題如果出現(xiàn)在非現(xiàn)場監(jiān)管的決策過程中，則會有違政府監(jiān)管公正與非歧視的基本要求。

其三，算法決策對主體性的侵蝕。 對算法決策的過度倚重，必然伴隨著對自主決策的逐步放棄，長此以往，人類或淪為算法的客體與工具[26]。 在非現(xiàn)場監(jiān)管領域，主體性侵蝕風險表現(xiàn)在:①受制于算法決策的專業(yè)性和復雜性，當事人無從知曉具體的運作過程、分析方式和決策依據(jù)，無法有效參與和監(jiān)督算法決策的過程，也不可能對算法決策的結(jié)果提出有力異議，由之，當事人的知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)和救濟權(quán)事實上難以實現(xiàn)[27]。 ②非現(xiàn)場監(jiān)管形成了強大的信息收集網(wǎng)絡，擁有海量數(shù)據(jù)之后，算法模型能夠?qū)δ繕巳后w進行更為深入的信息挖掘和分析預判，在提高監(jiān)管效能的同時，也意味著監(jiān)管對象的信息能夠更多地被監(jiān)管系統(tǒng)掌握，成為沒有隱私和秘密的“透明人”。 當然，更值得警惕的是，在擁有強大權(quán)力網(wǎng)絡的“全息監(jiān)管”之下[28]，每個主體都可能會成為被系統(tǒng)監(jiān)控的潛在違法對象，這不僅是數(shù)字化的異化，更是對無罪推定原則的完全背棄[29]。 ③隨著算法技術(shù)的進步，算法決策將逐步從弱人工智能階段走向強人工智能階段，簡單的“輸入—輸出”程序?qū)痪哂凶灾鲗W習能力和自我認知特質(zhì)的高階算法所取代[30]，那么，在擁有自主性之后，算法是否會擺脫工具屬性而成為行政法中的主體? 倘若如此，人之主體性和尊嚴必將受到更大的挑戰(zhàn)。

四、非現(xiàn)場監(jiān)管的法治化路徑

(一)革新監(jiān)管組織:提升組織機構(gòu)能力

技術(shù)發(fā)展對組織變革有著積極的影響，20 世紀90 年代興起的電子政務浪潮，催生了組織現(xiàn)代化和科層制改革的命題。 面對非現(xiàn)場監(jiān)管的興起，應以大數(shù)據(jù)理念重整監(jiān)管組織、優(yōu)化業(yè)務流程，建立與技術(shù)進步相匹配的機構(gòu)能力。

(1)縱向組織:扁平化與權(quán)限下放在數(shù)字時代，由于數(shù)據(jù)傳輸?shù)闹苯有?，信息的流轉(zhuǎn)將更加直接，理論上已經(jīng)不需要過多的層級進行中間傳遞，金字塔式的縱向結(jié)構(gòu)將被扁平化結(jié)構(gòu)所取代[31]。 但是，受僵化的科層體制的影響，大量監(jiān)管權(quán)限仍然為中央和省級監(jiān)管部門所掌握，而實際承擔監(jiān)管任務的市縣相關(guān)部門則賦權(quán)不足，“看得見的管不著，管得著的看不見”現(xiàn)象比較普遍。 例如，在某省會城市的數(shù)字政府建設中，37 個部門的326 項數(shù)據(jù)管理權(quán)限都不在市本級，其中，132 項在國家部委，194 項在省級部門[32]。 “放管服”背景下，地方政府圍繞優(yōu)化營商環(huán)境所進行的監(jiān)管方式創(chuàng)新，往往會因為其自身權(quán)限不足和數(shù)據(jù)共享困難的問題遭遇改革困境。 為此，有必要推動監(jiān)管組織的扁平化:①加快監(jiān)管權(quán)限向基層下放，以充實基層監(jiān)管力量，解決基層監(jiān)管困境；②在市場監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等公共監(jiān)管領域逐步取消垂直管理，轉(zhuǎn)為地方分級管理和綜合執(zhí)法[33]；③根據(jù)各級機構(gòu)所擁有的差異化優(yōu)勢[34]，厘定不同層級監(jiān)管機構(gòu)的功能定位、監(jiān)管重點和具體權(quán)限，重構(gòu)監(jiān)管組織體系。

(2)橫向組織:整體性和協(xié)同監(jiān)管隨著公共行政事務的日益復雜，以專業(yè)分工為基礎的政府部門設置方式面臨著結(jié)構(gòu)僵化、權(quán)力分割和治理碎片化的問題。 在各部門自身利益的驅(qū)使之下，監(jiān)管資源被人為離散和分割，部門之間不合作、不支持、不協(xié)助的現(xiàn)象非常普遍[35]，帶來了嚴重的“碎片化”監(jiān)管問題。非現(xiàn)場監(jiān)管天然具有加強協(xié)同的技術(shù)傾向[36]，一方面有利于改善條塊分割的科層體制，打破部門分工的桎梏，另一方面也可以幫助部門之間實現(xiàn)行動的有效協(xié)同和業(yè)務的有效整合。 從整體政府和整體性治理視角出發(fā)，可具體采取的措施如下:①做好數(shù)字監(jiān)管的整體規(guī)劃，為避免分頭建設產(chǎn)生的系統(tǒng)不兼容的問題，可由中央主導建立數(shù)字監(jiān)管的整體規(guī)劃，確定監(jiān)管系統(tǒng)建設的基本標準，統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)規(guī)范；②建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)共享機制，制定監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的具體方案，包括數(shù)據(jù)交換共享的條件、內(nèi)容、程序以及責任條款等，通過制度化手段實現(xiàn)監(jiān)管部門之間的系統(tǒng)互聯(lián)、信息共享和數(shù)據(jù)整合；③轉(zhuǎn)換監(jiān)管思路，樹立用戶思維，以監(jiān)管對象為中心，根據(jù)相對人需求重整業(yè)務流程，實現(xiàn)多部門的協(xié)同監(jiān)管和整體性治理[37]。

(3)范式再造:以數(shù)據(jù)為導向在數(shù)字時代，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)在數(shù)字技術(shù)應用中的核心地位，大數(shù)據(jù)的理論和治理理念也深入到了公共行政領域，引發(fā)公共行政范式的轉(zhuǎn)變。 當前以流程為導向、以專業(yè)分工和層級管控為特征的組織結(jié)構(gòu)，人為設置了數(shù)據(jù)交流障礙，不利于大數(shù)據(jù)優(yōu)勢的發(fā)揮。 為提升治理效能，應重構(gòu)監(jiān)管范式，從以流程為中心向以數(shù)據(jù)為中心轉(zhuǎn)變[38]，業(yè)務辦理的過程不再遵循部門分工設定，將重點從規(guī)范化的業(yè)務標準轉(zhuǎn)向精準化的數(shù)據(jù)治理，聚焦監(jiān)管數(shù)據(jù)的采集、分析、應用過程，圍繞數(shù)據(jù)治理的重要節(jié)點重構(gòu)監(jiān)管規(guī)程。 對此，在統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)管數(shù)據(jù)的基礎上，可通過數(shù)據(jù)流動驅(qū)動流程歸并和同步監(jiān)管，建立“前端統(tǒng)一采集、后臺協(xié)作監(jiān)管、結(jié)果統(tǒng)一反饋”的政府監(jiān)管新模式。

(4)政企合作:發(fā)揮市場在資源配置中的作用推動非現(xiàn)場監(jiān)管需要大量的基礎設備和技術(shù)條件支持，如果由地方政府獨立建設和運營，耗費的成本會非常高，也會帶來重復建設和分頭建設等資源浪費的問題，所以，推動政企合作、整合社會資源，成為非現(xiàn)場監(jiān)管推廣的必然要求。 在這一合作關(guān)系中，政府從監(jiān)管系統(tǒng)的建設者、管理者和使用者簡化為監(jiān)管系統(tǒng)的使用者[39]，監(jiān)管機構(gòu)專注于自身職責，負責提出業(yè)務需求，而監(jiān)管系統(tǒng)的建設、運行和維護則由技術(shù)企業(yè)進行保障。 在降低建設成本的同時，政企合作還可以依托互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)豐富的產(chǎn)品運營經(jīng)驗，更好地找到用戶的需求與喜好，在“用戶至上”的思維下，有效提高監(jiān)管效率，為監(jiān)管對象提供高效、便捷的系統(tǒng)服務。

(二)完善監(jiān)管程序:正當程序原則的新發(fā)展

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展給政府監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)是全面的，正當程序原則作為行政程序的底線法則，關(guān)乎每個人的尊嚴和最低限度的公正[40]，在新的監(jiān)管方式中也應繼續(xù)保障實現(xiàn)，創(chuàng)建不低于傳統(tǒng)權(quán)利保護要求的程序規(guī)則。

(1)數(shù)據(jù)采集程序非現(xiàn)場監(jiān)管由于限制了行政相對人和行政機關(guān)的直接交流，在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)更應做好告知和說明理由等程序，以保障相對人的程序權(quán)利。 具言之:①充分告知監(jiān)管對象采用非現(xiàn)場監(jiān)管的理由、依據(jù)和相關(guān)設備要求，要求監(jiān)管對象安裝和使用自動監(jiān)測設備并與監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)；②公開設備設置的范圍、地點，確保監(jiān)控設備設置合理，平等適用于各類監(jiān)管對象；③告知監(jiān)管對象設備安裝使用維護的具體要求，以及對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性負責的義務；④在自動監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常，及時告知監(jiān)管對象，要求其排查數(shù)據(jù)異常原因并進行報告。

(2)數(shù)據(jù)分析程序在數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)，由于算法模型等智能決策技術(shù)的應用受技術(shù)限制，不可避免地會出現(xiàn)算法歧視、算法不公的問題，對此，應當以算法治理為中心，確保最終結(jié)果的正當性。 具言之:①提高算法決策的透明度和可解釋性，作為說明理由的延伸和拓展，監(jiān)管機構(gòu)負有向公眾披露算法決策原理與過程的義務，使系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析的結(jié)果能夠為當事人知悉和理解；②對數(shù)據(jù)分析算法進行專業(yè)評估和審核，數(shù)字時代，“代碼即法律”[41]，為確保監(jiān)管算法內(nèi)容合乎法律要求，監(jiān)管機關(guān)可聘請專業(yè)機構(gòu)介入算法設計過程，提出對算法功能和安全的具體要求，并對最后的算法模型進行審核與校驗；③對電子數(shù)據(jù)進行審核，監(jiān)管機構(gòu)利用電子技術(shù)監(jiān)控設備收集、固定違法事實以進行法制和技術(shù)審核，確保違法事實記錄的真實、清晰、完整、準確，未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得進入數(shù)據(jù)分析過程，不得作為數(shù)據(jù)分析的基礎和依據(jù)。

(3)數(shù)據(jù)應用程序非現(xiàn)場監(jiān)管作為侵益性的行政行為，在結(jié)果應用環(huán)節(jié)，應當以不低于現(xiàn)有權(quán)利保護要求的標準設置相關(guān)程序。 具言之:①及時告知相對人違法事實，在非現(xiàn)場監(jiān)管中，違法行為的查出頻率大大提高，應當設置更為快捷方便的告知方式，探索通過手機短信、微信提醒、系統(tǒng)彈窗等方式，保證當事人及時知悉違法情況，避免持續(xù)違法情況的出現(xiàn)；②充分說明理由，監(jiān)管系統(tǒng)的客戶端應當詳細顯示監(jiān)管機構(gòu)作出行政處罰措施的依據(jù)和理由，并清晰展示用于認定違法事實存在的監(jiān)測圖像和數(shù)據(jù)，以確保當事人充分知情，并為當事人申辯提供依據(jù)；③設置異議申辯與復核程序，監(jiān)管對象如果對結(jié)果存在異議，監(jiān)管機構(gòu)應當設置人工復核程序，在緩解信任危機的同時解決自動決策行為的責任歸屬問題。

(三)建立監(jiān)管倫理:確保監(jiān)管權(quán)行使的正當性

1.實行分類分級監(jiān)管

算法治理具有長期性和復雜性的特征，不同監(jiān)管領域和不同發(fā)展階段的算法成熟程度有著明顯差異，單一政策無法有效回應算法應用的差異性，應根據(jù)算法應用的成熟程度以及算法參與監(jiān)管的程度對非現(xiàn)場監(jiān)管進行分類分級，視具體情況制定相應政策。 據(jù)此，非現(xiàn)場監(jiān)管可分為以下類型:其一，算法完全不參與決策，實體決定仍由人工作出。 這是非現(xiàn)場監(jiān)管最初的表現(xiàn)形式，也是當前實踐的主要形態(tài)，其雖進行了數(shù)據(jù)的采集和分析，但是數(shù)據(jù)分析的結(jié)果只作為事實材料，實體決定依然沿用人工程序作出。 如此，算法事實上沒有參與決策過程，對最終決定也無直接影響。 其二，算法簡單參與決策，實體決定由人工審核作出。 對于部分違法要件明確的事項，可通過算法自動分析、識別違法行為，但其最終結(jié)果仍需人工審核。 對此，算法決策雖發(fā)揮了重要影響，但由于作出決定的主體、依據(jù)和責任都沒有發(fā)生變化，所以決定的正當性也不受影響。 為了進一步控制風險，可通過設置精確的“輸入—輸出”限定性條件[42]，完善審核、公開和救濟程序等方式以加以鞏固。 其三，算法深度參與決策，實體決定可通過算法決策作出。 當前各監(jiān)管領域雖還未出現(xiàn)此類實踐，但鑒于算法技術(shù)的迅猛發(fā)展，以及當前國家對于數(shù)字政府建設的大力支持，并不排除未來算法自主決策的可能性，故而有必要進行前瞻性的政策引導。 此類算法應用正是未來監(jiān)管領域算法治理的關(guān)鍵所在，應通過法律保留的方式確保其權(quán)力行使的正當性，并通過提前介入算法設計，對算法進行披露、評估、審查和問責等方式來規(guī)避算法“黑箱”的可能風險。

2.法律保留原則的運用

作為行政法之基本法則，法律保留既是對公民權(quán)利的必要防衛(wèi)，也是對行政權(quán)力的民主控制[43]，在非現(xiàn)場監(jiān)管過程中應當予以堅持。 法律保留有侵害保留說、全部保留說、重要事項保留說等不同觀點。侵害保留說認為，只有在侵害相對人權(quán)利和利益的情況下才需要法律保留；全部保留說認為，所有的行政行為都需要進行法律保留；而重要事項保留說則認為，侵益行政和給付行政都有進行法律保留的必要，涉及基本權(quán)利以及公共利益的給付行為也應當接受法律保留的限制[44]。 當然，不論是侵害保留說、全部保留說還是重要事項保留說，行政檢查作為侵益性行政行為，理應進行法律保留，況且非現(xiàn)場監(jiān)管還擴展了傳統(tǒng)檢查的范圍、頻次和程度，令當事人權(quán)益陷入更大的風險之中，更需要法律的明確授權(quán)予以保障。

在法律保留層級上，須考量其對公民基本權(quán)利的侵入程度，一般而言，基本權(quán)利受到的限制越多，法律保留的層次和密度就要求越高[45]，對基本權(quán)利之限制則必須要有法律之授權(quán)。 非現(xiàn)場監(jiān)管或者行政檢查雖非法律保留的事項，但鑒于其存在的諸多法治風險，有必要根據(jù)其所涉內(nèi)容設定具體的法律保留要求。 具言之:對于有損公民人身自由和人格尊嚴的監(jiān)管事項，應遵循嚴格的法律保留，由國家法律進行規(guī)定，法規(guī)和規(guī)章不得涉及，以避免全息監(jiān)管、深度畫像、算法預測等有損公民主體性的行為出現(xiàn)；對于其他減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的事項，則必須要有法律、法規(guī)的依據(jù)，沒有法律、法規(guī)的依據(jù)，不得通過規(guī)章的方式直接設定。 德國在自動化行政立法中也采取了此做法，《德國聯(lián)邦行政程序法》第35a 條提出，只有在特別法規(guī)定的情形下，行政行為才能以完全技術(shù)自動實施的途徑作出，通過實質(zhì)的法律保留，防止算法濫用，保障相對人在自動化程序中的合法權(quán)益。

3.比例原則的運用

正當程序的設置雖然在形式上保障了監(jiān)管程序之合法，但監(jiān)管過程還包含著大量相互沖突的公私法益，需要進行實質(zhì)的利益衡平與協(xié)調(diào)[46]，而比例原則作為良好的利益衡量工具，理應納入非現(xiàn)場監(jiān)管的監(jiān)管倫理之中。 在適當性、必要性和衡量性的要求之下，具體把握非現(xiàn)場監(jiān)管的限度，以實現(xiàn)公私法益的最大平衡。

其一，非現(xiàn)場監(jiān)管應有利于監(jiān)管目標的實現(xiàn)。 行政活動的作出應當有利于行政目標之實現(xiàn)，非現(xiàn)場監(jiān)管是監(jiān)管主體履行法定職責、提升監(jiān)管效能之必需，但這一過程不應摻雜某些組織或個人的私人利益，也不應有損公民的基本權(quán)益和人性尊嚴。 實踐中有些地方將監(jiān)控設備設置、維護乃至經(jīng)營管理權(quán)直接外包給生產(chǎn)企業(yè)的做法，不僅會誘發(fā)監(jiān)管行為的逐利性，導致監(jiān)控設備的亂設濫用，甚至還將威脅執(zhí)法權(quán)的公信力，無助于監(jiān)管目標的真正實現(xiàn)。

其二，非現(xiàn)場監(jiān)管的手段應具有必要性。 行政機關(guān)應當評估手段與目的之間的關(guān)聯(lián)性和必要性，選取對相對人權(quán)益損害最小的手段。 在非現(xiàn)場監(jiān)管中，為減少數(shù)據(jù)采集對當事人權(quán)益的侵擾，應禁止采集與監(jiān)管目標無關(guān)的數(shù)據(jù)，尤其是涉及個人隱私的敏感數(shù)據(jù)；盡量選用對相對人權(quán)益影響較小的方式進行采集，例如，可以通過自行提交數(shù)據(jù)的方式查明的，就應避免固定監(jiān)控設備的使用；同時，非現(xiàn)場監(jiān)管應與信用監(jiān)管等監(jiān)管工具相結(jié)合，對于信用較好的監(jiān)管對象，應降低現(xiàn)場監(jiān)管頻次，以實現(xiàn)監(jiān)管工具的最優(yōu)配置效果。

其三，非現(xiàn)場監(jiān)管應實現(xiàn)損益均衡。 損益均衡是指行政活動對相對人權(quán)益造成的損害應當與所追求的目的之間保持均衡[47]。 當前，非現(xiàn)場監(jiān)管被認為是監(jiān)管效能提升的重要手段，但是，非現(xiàn)場監(jiān)管成本的降低在一定程度上是以相對人義務的增加為代價的，非現(xiàn)場監(jiān)管雖然降低了人力成本，但也增加了相應的運行成本，其中“損”“益”的計算應綜合考慮監(jiān)管效能提升的目標價值與相對人權(quán)益受限風險是否均衡。 例如，在市場監(jiān)管領域，數(shù)字監(jiān)管的理想對象是大中型企業(yè)[48]，但在非標準化的市場結(jié)構(gòu)下，面對實踐中大量存在的小微市場主體，實效如何還有待檢驗[49]。

五、結(jié)語

數(shù)字時代的到來令人振奮，非現(xiàn)場監(jiān)管所具備的實時監(jiān)管、遠程監(jiān)管和風險預警特征，為監(jiān)管領域的現(xiàn)代化提供了澎湃動力。 但數(shù)字革命并非無所不往，技術(shù)的運用也有一定的風險和局限性。 為確保非現(xiàn)場監(jiān)管符合行政法治的基本要求，應當認真審視這一新型的監(jiān)管方式，探索其自身特征、法律屬性以及對傳統(tǒng)行政法理論的革新意義。 面對非現(xiàn)場監(jiān)管可能引發(fā)的一系列法律風險，應當以審慎開放的理念，通過提高監(jiān)管組織機構(gòu)能力、發(fā)展正當程序原則、建立必要的監(jiān)管倫理等方式予以調(diào)整。 當然，在非現(xiàn)場監(jiān)管之外，我們?nèi)皂氈匾晫嵺`中長期存在的監(jiān)管難題，如基層監(jiān)管資源的不足就需要政府的持續(xù)投入，僅憑技術(shù)進步無法解決。 唯有科技進步與制度建設共同發(fā)力，才能建立起可持續(xù)、負責任的非現(xiàn)場監(jiān)管法治體系。 這既是非現(xiàn)場監(jiān)管從藍圖走向?qū)嵺`的必經(jīng)之路，也是行政法在數(shù)字時代的必然選擇。