新時代幼育支持體系的基本思路與主要策略:基于政策文本的分析

□楊菊華

一、引言

生育不僅是家庭、更是人類社會存續(xù)的基礎；生育已經(jīng)超越了家庭事務的范疇，具有明顯的正外部性。 當前，中國的人口、經(jīng)濟、社會發(fā)展均已進入新的歷史時期，在人口負增長的背后，透視出的是人民群眾日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。 在長期“人口論”思潮的影響下，中國的生育政策以控制生育為出發(fā)點和落腳點；而面對生育率的長期低迷、人口年齡結(jié)構(gòu)的持續(xù)失衡以及人口負增長時代的提前到來，中國在過去十年間完善了生育政策的頂層設計，推動了生育政策領域的三大轉(zhuǎn)變:從單獨二孩、全面兩孩到能滿足絕大多數(shù)家庭生育訴求的全面三孩政策的轉(zhuǎn)變，從嚴格的生育控制到強調(diào)優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略、增強生育政策包容性的人口思想轉(zhuǎn)變，從超生罰款、“一票否決制”到建立生育支持體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本的生育政策配套支持措施轉(zhuǎn)變，新的人口政策、新的思想、新的舉措既標志著中國社會各界對于“人手”和“人口”的認識和爭論暫時告一段落，生育的社會價值、人的社會意義再次受到重視，也透視出中國對人口問題的認識從過去偏重數(shù)量轉(zhuǎn)向同時注重數(shù)量與結(jié)構(gòu)、從視人口為經(jīng)濟發(fā)展的工具轉(zhuǎn)向同時注重人口內(nèi)生要素的長期均衡發(fā)展以及人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，2015 年以來，尤其是2019 年以來，中國持續(xù)清理不利于生育新政的舊政策，不斷推出適應全面兩孩、三孩政策的配套支持措施，正在形成具有本土特色的生育支持體系框架。 公共性的嬰幼兒照護支持體系或幼有所育支持體系(簡稱幼育支持體系)是生育支持體系或家庭友好政策體系的核心構(gòu)成，是一項具有很強實踐性和重大政策性、理論性的系統(tǒng)工程。 工業(yè)革命后，西方社會開始從家庭支持和兒童發(fā)展的角度關注學前兒童的早期教育和托幼(主要是幼兒園)服務。 20 世紀60 年代中期，尤其是20世紀80 年代以后，發(fā)達國家的生育率和女性就業(yè)率雙雙走低，部分國家的生育率跌入極低水平。 由此，學界開始檢視其背后的深層次原因，尋求提高生育率的途徑，進而推動了低生育率國家和地區(qū)幼育支持體系的發(fā)展。

中國歷史上較早形成了“家國同構(gòu)”的政體格局和宏大的家國關系理論:家庭是承載國家治理理念、實現(xiàn)治理目標、提升治理水平的平臺抓手和重要主體。 不過，雖然中國很早就有“及幼”“慈幼”思想，但在傳統(tǒng)社會，養(yǎng)育甚至教育的主體都是家庭。 在中國，對3 歲以下嬰幼兒公共幼育支持的關注一直是從婦女解放、促進生產(chǎn)和兒童發(fā)展的角度出發(fā)的。 在改革開放前期，幼育支持體系逐漸解體，但2015 年后尤其是2019 年以來，國家開始重建幼育支持體系，以滿足廣大家庭的幼育服務需求。 特別是近五年，國務院，國家發(fā)展和改革委員會，國家衛(wèi)生健康委等相關政府部門或單獨、或聯(lián)合出臺了數(shù)十項直接與生育支持相關的政策措施，為新時代幼育支持體系的形成和發(fā)展提供了基本遵循與發(fā)展的方向。

那么，相關政策具有怎樣的價值取向? 采取了哪些具體策略? 本文聚焦0~3 歲嬰幼兒幼育支持體系，以政策文本為資料來源，分析當前中國幼育支持政策的總體思路，總結(jié)、凝練幼育支持體系的主要策略。 作為生育支持體系的重要構(gòu)成，幼育支持體系是全球多國和地區(qū)應對(極)低生育率的重要舉措，中國政府和社會給育兒主體提供的正面生育支持起步較晚，但起點較高、力度較大、進程較快、思路較明確、覆蓋面較廣。 通過文獻的梳理和分析可知，目前有關生育支持尤其是針對3 歲以下幼育支持的研究比較豐富[1][2][3][4][5][6][7][8]，但系統(tǒng)性的研究不多，有關“幼有所育”的政策梳理與系統(tǒng)分析依然缺乏。“幼有所育”牽及人口、社會、公共管理、經(jīng)濟、政治等諸多領域，在宏觀層面關涉家國關系、性別平等、公共服務供給等議題，在微觀層面關涉夫妻關系、嬰幼兒健康成長、家庭福祉等內(nèi)容；在支持主體上牽扯政府、企業(yè)、社會、家庭、個人等眾多主體。 本文希望通過較為系統(tǒng)的政策文本分析，助力推動中國幼育支持體系高起點布局、高起點發(fā)展、高起點服務、高起點配套，從而更好地滿足廣大育兒家庭對生育支持的剛性、迫切訴求。

二、中國幼育支持體系的基本思路

低生育率已成為全球多國的共性，儒家文化圈國家和地區(qū)成為全球生育“洼地”，生育率長期過低成為全面推進中華民族偉大復興的一個突出問題。 第七次全國人口普查(簡稱“七普”)數(shù)據(jù)顯示，中國的總和生育率僅為1.3，已跌至“低生育陷阱”；2022 年，全國出生人口跌破一千萬人，出現(xiàn)了2017 年以來的“六連降”，此后的出生人口還將持續(xù)減少，人口負增長提前到來。 這是多重因素綜合作用的結(jié)果。這些因素包括過去40 多年生育控制的遺產(chǎn)、儒家文化對子女的過度期待、根深蒂固的“女主內(nèi)”的傳統(tǒng)性別角色規(guī)范以及日益嚴重的女性工作-家庭的矛盾沖突等。 面對前所未有的人口大變局，自黨的十八大以來，中國適時調(diào)整了生育政策，出臺了一系列生育政策配套支持措施，提振生育意愿和生育水平、改善人口年齡結(jié)構(gòu)、促進人口長期均衡發(fā)展的生育支持體系框架初步形成。 作為生育支持的內(nèi)核，新時代幼有所育支持體系建設的基本思路具有“三個面向”的突出特點。

(一)面向中國式現(xiàn)代化的新征程

從現(xiàn)在開始至2035 年中國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化為止，將是中國進入新時代后一個尤為關鍵的跨越期。這是一個承前啟后的時代:既承全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之“前”，又啟全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標之“后”。 全面三孩政策的落地，標志著生育政策環(huán)境實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體、地區(qū)一體、民族一體的積極性轉(zhuǎn)向，在完成生育轉(zhuǎn)變、穩(wěn)定低生育水平多年后，中國未來的生育率走向?qū)⑷Q于政策的落實情況。 以0~3 歲嬰幼兒為服務對象的幼育支持是最重要的民生發(fā)展領域之一，不僅關涉生育者、養(yǎng)育者和教育者自身的發(fā)展，而且也直接牽及生育新政的效能、人口長期均衡發(fā)展，以及人口與經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。 故此，幼育支持體系建設不僅被融入中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的工作要求中，而且多次體現(xiàn)在年度性的政府工作報告、國家“十四五”規(guī)劃、2021 年《中共中央 國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》(簡稱《決定》)以及黨的二十大報告中。

2019 年國務院辦公廳《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》(簡稱2019 年的《指導意見》)明確提出了托育服務規(guī)劃的時間安排，到2020 年，初步建立政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系，建成一批服務機構(gòu)；2025 年，基本健全政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系，基本形成托育服務體系[9]。 《決定》提出了優(yōu)化生育政策、促進人口長期均衡發(fā)展戰(zhàn)略下托育服務發(fā)展的兩階段目標，到2025 年，基本建立積極生育支持政策體系，基本完備服務管理制度，明顯提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平，加快建設普惠托育服務體系，從而達成顯著降低生育、養(yǎng)育、教育成本的目標；到2035 年，使優(yōu)生優(yōu)育、幼有所育服務水平與人民群眾對美好生活的需要相適應，明顯提高家庭發(fā)展能力，在人的全面發(fā)展方面取得更為明顯的實質(zhì)性進展。 可見，幼育支持體系著眼2035 年并以更長遠的時間面向，進行政策體系、管理體系、服務體系的建構(gòu)與完善，正是面向新時代、面向中國式現(xiàn)代化發(fā)展新征程的必要舉措，既與2035 年“基本公共服務均等化基本實現(xiàn)”這一新時代發(fā)展戰(zhàn)略目標相呼應，又與進一步改善幼育服務、不斷完善服務體系的關鍵時間節(jié)點相呼應。

(二)面向人口規(guī)模巨大的基本國情

近年，托育服務、生育支持、生育支持體系建設等，成為包括人口學、社會學、公共政策等領域?qū)W者的重點研究關切。 國內(nèi)學者較多且較系統(tǒng)地回顧了先發(fā)國家和地區(qū)尤其是北歐國家家庭支持(友好)的具體措施，探索了其對中國的啟示與借鑒，對建立完善中國幼育支持體系提供了有價值的參考思路。 黨的十八大以來，黨和政府借鑒國際經(jīng)驗，不僅優(yōu)化生育政策，而且出臺了一系列的生育支持配套措施，強調(diào)生育政策要與經(jīng)濟社會政策相銜接，緩解家庭的生-養(yǎng)-教負擔，提振生育意愿，促進女性全面發(fā)展，推動男女更好地平衡工作與家庭責任。

不過，盡管北歐國家家庭支持的生育成效較為明顯，其總體思路和具體措施對中國幼育支持體系的建構(gòu)具有借鑒意義，但中國在社會制度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、人口特征等方面均具有獨特性，由此決定了中國幼育支持體系的建構(gòu)必須立足本土。 中國巨大的人口規(guī)模意味著極其復雜的城鄉(xiāng)、地區(qū)、人力資本等社會結(jié)構(gòu)；同時，中國家庭的數(shù)量巨大，2020 年家庭戶數(shù)達到49416 萬戶，而不同家庭可能對幼育支持的需求亦有差別。 這些都是中國的基本國情，是設計、建構(gòu)幼育支持體系時必須予以充分考慮的關鍵元素。 為此，2019 年的《指導意見》強調(diào)，人的社會化進程始于家庭，兒童監(jiān)護撫養(yǎng)是父母的法定責任和義務，家庭對嬰幼兒照護負主體責任；發(fā)展嬰幼兒照護服務的重點是為家庭提供科學養(yǎng)育指導，并對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務。 一方面，政府強調(diào)構(gòu)建普惠性托育機構(gòu)，對幼育服務起引領示范作用和兜底保障；另一方面，基于人口規(guī)模巨大、家庭需求復雜的現(xiàn)實，政府摒棄大包大攬的思路，為家庭提供更有針對性的幼育支持。 2020 年國務院辦公廳《關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》(簡稱《健康發(fā)展意見》)也明確要求，“建立常態(tài)化指導監(jiān)督機制，加強政策宣傳引導，強化家庭贍養(yǎng)老人和監(jiān)護嬰幼兒的主體責任”；“支持優(yōu)質(zhì)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會開發(fā)公益課程，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺等免費開放，依托居委會、村委會等基層力量提供養(yǎng)老育幼家庭指導服務，幫助家庭成員提高照護能力”。

(三)面向廣大人民群眾的民生訴求

當前，廣大家庭尤其是城市家庭對幼育支持具有剛性、急迫和不可讓步的需求。 中國的改革開放與限制性生育政策施行同步推進。 市場經(jīng)濟體制改革突出經(jīng)濟發(fā)展目標，限制人口快速增長的生育政策作為助力經(jīng)濟發(fā)展的人口政策，重在限制生育水平，降低人口增長速度。 回望過去，限制性生育政策取得了巨大成效，達成了人口控制目標，形成了人口機會窗口，對中國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了巨大的推動作用。 時過境遷，新世紀以來，中國的人口發(fā)展進入一個新時代，人們的生育意愿低于政策生育率，實際生育水平更低。 對很多家庭而言，多生一個孩子會帶來經(jīng)濟、時間、精力等方面的巨大的壓力，很多年輕人產(chǎn)生了“不婚不育保平安”思想和“底線生育”思維。 同時，由于教育、經(jīng)濟、社會、政治資本的大大改善，年輕女性不僅主觀上具有強烈的職場追求，而且客觀上有能力追求更好的自我發(fā)展，但有效生育支持的不足使得她們遭遇更加劇烈的工作-家庭矛盾沖突，嚴重制約著她們在工作和家庭場域雙雙出彩之夢想的實現(xiàn)。

因此，新時代幼育支持體系的一個重要思路是，多主體攜手、全方位發(fā)力，建立并不斷完善以嬰幼兒照護為核心、向上推及婚嫁、向下延及教育的生育支持體系，旨在降低婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育的直接成本與間接成本，謀民生之利，解民生之憂，通過給家庭提供幼育服務和其他支持，不斷滿足廣大人民群眾對美好生活的訴求。 比如，黨的十九大報告將“促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接”確立為人口發(fā)展的戰(zhàn)略任務之一，并將“幼有所育”新增列入“保障和改善民生”的七大類基礎發(fā)展領域之中[9]。 十九屆四中全會進一步強調(diào)，必須健全幼有所育等方面國家基本公共服務制度體系，注重加強普惠性、基礎性、兜底性等民生建設，創(chuàng)新公共服務提供方式，增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展，滿足人民群眾的多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民[10]。 “建立生育支持政策體系”寫入了黨的二十大報告。 換言之，當前的幼育支持主要是以有3 歲以下嬰幼兒服務需求的家庭為出發(fā)點來展開，以滿足其幼育支持訴求為落腳點進行謀劃布局的。

三、中國幼育支持體系的主要策略

基于上述幼育支持思路，面向新時代的中國幼育支持體系主要采取了以下策略。

(一)以組織建設為基礎

人口是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性、長期性和戰(zhàn)略性要素，人口問題是國之大者。 2021 年，為進一步優(yōu)化生育政策，健全人口長期均衡發(fā)展工作的組織領導，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，國家建立了由國務院副總理孫春蘭為召集人、國家衛(wèi)生健康委(簡稱國家衛(wèi)健委)為牽頭組織、涵蓋26 個政府部門和單位的國務院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會議制度(簡稱聯(lián)席會議制度)，以貫徹落實黨中央、國務院關于優(yōu)化生育政策工作的重大決策部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國優(yōu)化生育政策工作，研究并推進實施重大政策措施，指導、督促、檢查有關政策措施的落實。

實際上，聯(lián)席會議制度一直都存在，但以前是計劃生育工作聯(lián)席會議，目的在于控制人口增長速度；隨著中國人口政策的調(diào)整、人口工作重心的轉(zhuǎn)移，國家人口發(fā)展戰(zhàn)略由過去“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”轉(zhuǎn)為“優(yōu)化生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展”，生育政策轉(zhuǎn)向?qū)嵭蟹e極生育政策及配套支持措施，相關工作也隨之調(diào)整。 人口總量的負增長、人口結(jié)構(gòu)的少子老齡化、人口分布的遷移流動與城鎮(zhèn)化，以及健康、教育等人口素質(zhì)問題，關涉經(jīng)濟社會的方方面面，牽及眾多的政府職能部門和各級政府的日常工作。 為加強公共政策之間的統(tǒng)合性、協(xié)調(diào)性，必須要有更高的組織機構(gòu)予以統(tǒng)協(xié)。 從《中華人民共和國人口與計劃生育法》的修訂到2022 年國家衛(wèi)健委等17 部委聯(lián)合出臺《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》(簡稱2022 年的《指導意見》)，再到聯(lián)席會議制度的確立。 這些政策文件的出臺，意味著國家完善并落地優(yōu)化生育政策及其配套措施的決心和力度不斷加大。

(二)以法律制度為保障

2021 年《中華人民共和國人口與計劃生育法》的修訂、《中華人民共和國家庭教育促進法》的出臺、2022 年《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(簡稱《婦女權(quán)益保障法》)的修訂，以及《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030 年)》和《中國兒童發(fā)展綱要(2021—2030 年)》(簡稱“兩綱”)等法律法規(guī)的制定與實施，都直接或間接地強調(diào)以法律制度來保障新時代的幼有所育，加強幼育支持體系建設，解決家庭的后顧之憂。

就嬰幼兒照護支持而言，相關法律大多強調(diào)，要強化生育保障，提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平，落實產(chǎn)假制度和生育津貼，探索實施父母育兒假，完善生育保險制度等；要強化養(yǎng)育保障，發(fā)展多種形式的普惠性托育服務，鼓勵用人單位創(chuàng)辦母嬰室和托育托管服務設施，實施彈性工時、居家辦公等靈活的家庭友好措施等；要強化教育保障，不斷推進教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給。 比如，為助力全面三孩生育政策落地落實，“兩綱”明確提出完善支持家庭生育養(yǎng)育教育的法律法規(guī)政策，強調(diào)加強生育保障、養(yǎng)育保障、教育保障，大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務，將3 歲以下嬰幼兒照護服務費用納入個人所得稅專項附加扣除，并從住房等方面為家庭提供支持。 這些法律法規(guī)不僅成為尊重并保障女性發(fā)展權(quán)的有力制度和政策安排，而且也成為建立和完善幼育支持體系的法律依據(jù)。

(三)以政策制度為引領

通過對相關政府政策文件的梳理、分類，可將近五年的政策制度分為以下三大類。

一是綱領性指南，為幼育支持體系的形成與完善指明了方向、提供了根本遵循。 前述法律法規(guī)、2019 年和2022 年的《指導意見》等，多屬這類。 比如，2019 年的《指導意見》不僅明確了嬰幼兒照護的主要階段性目標，不斷滿足城鄉(xiāng)家庭嬰幼兒照護服務的多元化、多樣化需求，而且還規(guī)定了幼育服務的主要任務，提出了保障措施的基本設想，明確了組織實施的基本要求，如在全國開展嬰幼兒照護服務示范活動，建設一批示范單位，充分發(fā)揮示范引領、帶動輻射作用，不斷提高嬰幼兒照護服務整體水平。 在此基礎上，2022 年的《指導意見》對幼育支持的具體措施進行了細化。

二是規(guī)范性文件，明確了幼育服務的發(fā)展路徑，初步框定了支持體系的基本構(gòu)架。 比如，《健康發(fā)展意見》從政策體系(包括機構(gòu)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、普惠服務、用地保障、財稅支持、人才要素資源)、服務供給(包括增強家庭照護能力、優(yōu)化社區(qū)服務、提供公辦機構(gòu)服務水平、擴寬普惠服務渠道、引導金融機構(gòu)提質(zhì)增效)、環(huán)境營造(包括軟件和硬件環(huán)境)，以及依法從嚴、便利高效的監(jiān)管服務等方面對幼育支持提出了具體要求。 2019 年國家衛(wèi)生健康委《托育機構(gòu)設置標準(試行)》和《托育機構(gòu)管理規(guī)范(試行)》分別對機構(gòu)建設標準、機構(gòu)內(nèi)設條件、安全措施，以及從業(yè)人員要求、不同班型的生師比、機構(gòu)與家庭的關系、嬰幼兒照護的具體內(nèi)容、健康保健等進行了具體規(guī)定。 相關政策持續(xù)推動了幼育支持的體系化、標準化、規(guī)范化、安全化、法治化發(fā)展。

三是保障性政策，守住了幼育服務的安全底線，夯實了可持續(xù)發(fā)展的基礎。 諸多政策文件都強調(diào)，建立健全從業(yè)人員職業(yè)資格準入、技能標準等制度規(guī)范，指導托育機構(gòu)做好衛(wèi)生保健、傳染病防控等工作，完善依法從嚴、便利高效的監(jiān)管服務，依法加強事前事中事后監(jiān)管，強化行業(yè)自律、服務機構(gòu)的主體責任以及社會監(jiān)督，堅決守住幼育服務的健康安全底線。 同時，加強政府對托育服務的經(jīng)費投入和兜底責任，以人財物的合理布局來保障生育支持的可持續(xù)性。 總體而言，相關政策不僅從宏觀層面明確了積極幼育支持體系的主要目標，還從微觀層面落實了積極幼育支持的具體措施，為新時代幼育支持體系的發(fā)展提供了支撐與引領。

(四)以全程性、統(tǒng)合性、系統(tǒng)性與普惠性為關切

面對既有生育支持措施碎片化、區(qū)隔化、離散化等問題，新時代的生育支持措施不斷優(yōu)化、細化與統(tǒng)合化。 早在“十三五”時期，中國就已明確提出了人口長期均衡發(fā)展的國家戰(zhàn)略，十九屆四中全會提出了“優(yōu)化生育政策”的主張；國家“十四五”規(guī)劃提出了“增強生育政策包容性”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”的思路；2021 年的《決定》和2022 年黨的二十大報告反復強調(diào)，優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。 同時，國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)健委等部門多次出臺幼育支持的政策文件，如2019 年的《指導意見》、2022 年的《指導意見》等多個政策文件，不斷細化幼育支持的具體措施。

新時代幼育支持體系的建構(gòu)思路實現(xiàn)了五大突破。

一是突破了強調(diào)“生”的時點局限，突出“能孕”“好生”“善育”“樂教”的全過程。 比如，2021 年的《決定》、2022 年的《指導意見》等，都強調(diào)要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，從而切實解決家庭的后顧之憂，平緩生育水平的下降趨勢及其潛在風險。

二是突破了部門區(qū)隔的政策局限，突出相關政策的統(tǒng)合性、關聯(lián)性與協(xié)調(diào)性。 2019 年和2022 年兩個《指導意見》都強調(diào)多個相關部門和群團組織在幼育支持領域的聯(lián)動作用，盡可能消除相關政策在孕、生、養(yǎng)、教等多環(huán)節(jié)、全過程中的矛盾與沖突。

三是突破了重“經(jīng)濟”輕“服務”的領域局限，突出時間、經(jīng)濟、服務、就業(yè)、環(huán)境的全局性，視幼育支持體系為一個系統(tǒng)、綜合的工程。 比如，積極探索生育休假和待遇保障機制，持續(xù)完善圍產(chǎn)保健假，適度延長產(chǎn)假和陪產(chǎn)假，積極探索家庭育兒假、家庭照護假、彈性工作等育兒的時間支持，降低育兒的時間成本；寧夏、江蘇、山東等地都相繼出臺了3 周歲以下嬰幼兒父母各享受每年累計不少于10 天的育兒假制度。

四是突破了育兒“家庭專責”的主體局限，突出“家國共育”的社會性。 幼育支持體系建構(gòu)本身就是其社會性的實踐表征。 當前，國家大力推動以家庭為主體、政府引領、市場擴面和社會補充的“一體三翼”的幼育服務格局，遵循“政策引導，普惠優(yōu)先”原則，將每千人托位數(shù)量從1.8 個提升到2025 年的4.5個，并在服務時間、內(nèi)容、場域、模式上進行積極探索，增供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、保安全、促持續(xù)，滿足家庭的多樣化需求， 降低育兒的時間與機會成本。 比如，《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》(簡稱《方案》)“鼓勵依托社區(qū)、幼兒園、婦幼保健機構(gòu)等新建和改擴建嵌入式、分布式、連鎖化、專業(yè)化的托育服務設施”，從而使普惠性幼育服務“付費可享有、價格可承受、質(zhì)量有保障、安全有監(jiān)管”，惠及所有有需求的家庭。

五是突破了重“多孩”輕“一孩”的局限，突出新時代幼育支持的公平性。 當前，幼育支持措施存在多孩家庭指向、政策覆蓋面較窄等問題，即只有生育二孩、三孩的家庭方能享受補貼，而一孩家庭不能享受產(chǎn)假延長、住房等方面的補貼，全國很多地方都是如此。 幼育支持政策向二孩、多孩傾斜是鼓勵適度生育的必要舉措，但生育二孩之前，必須要先生育一孩。 當前，婚育年齡的推遲，不婚和不育比例的提高，推遲甚至降低了某個時點一孩生育比例。 正因如此，幼育支持體系也將低胎生育納入考慮的范疇。

(五)以友好環(huán)境營造為導向

前面提到的組織建設、法律建設、制度建設和服務建設等，從大范圍來講，都屬于育兒友好的軟件環(huán)境；此外，育兒友好環(huán)境還包括硬件的物理環(huán)境、軟件的文化環(huán)境以及軟硬兼具的市場環(huán)境。 就物理環(huán)境而言，近年來，國家在機場、車站、大型商業(yè)中心等公共場所大力發(fā)展便利可及的親子設施，為嬰幼兒出行、母乳喂養(yǎng)、父職履行、日常照護等提供便利條件。 2019 年的《指導意見》明確提出，“加快推進公共場所無障礙設施和母嬰設施的建設和改造，開辟服務綠色通道，為嬰幼兒出行、哺乳等提供便利條件，營造嬰幼兒照護友好的社會環(huán)境”。 就文化環(huán)境而言，近年，國家大力弘揚“甜蜜愛情、幸福婚姻、和諧家庭、美好生活”的新型婚育理念，營造有利于婚嫁和生育的社會氛圍，涵育輕松、友好、理性的育兒觀念與行為；提倡家庭事務夫妻共擔，從而推動公共領域和私人領域性別平等同步發(fā)展，緩解婚育焦慮，推動育齡人群“適齡婚嫁”“適時孕育”和“適度生育”。

友好環(huán)境建設的重要一環(huán)是兩性平等就業(yè)的市場環(huán)境。 中國政府一直強調(diào)性別平等，從憲法到一般性的政策法規(guī)，都對勞動力市場的性別平等做出了明確規(guī)定。 《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》從全生命周期視角出發(fā)，要求從健康、教育、經(jīng)濟、參與決策和管理、社會保障、家庭建設、環(huán)境、法律等八個領域切實保障婦女權(quán)益。 新《婦女權(quán)益保障法》注重消除勞動力市場的性別歧視、保障育齡期婦女的平等就業(yè)機會與權(quán)利，要求用人單位在招錄(聘)過程中，除國家另有規(guī)定外，不得限定為男性或規(guī)定男性優(yōu)先，不得將妊娠測試作為入職體檢項目，不得將限制結(jié)婚、生育或婚姻、生育狀況作為錄(聘)用條件；強調(diào)男女同工同酬，在晉職、晉級、評聘專業(yè)技術(shù)職稱和職務、培訓等方面，堅持男女平等原則，且用人單位應根據(jù)婦女的特點，依法保護婦女在工作和勞動時的安全、健康以及休息的權(quán)利，如經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期的特殊保護；它還要求人力資源和社會保障部門應將招聘、錄取、晉職、晉級、評聘專業(yè)技術(shù)職稱和職務、培訓、辭退等過程中的性別歧視行為納入勞動保障監(jiān)察范圍。 公共領域和私人領域性別平等和育兒友好氛圍的營造，既是推動性別平等的重要手段，也是幼育支持體系的重要構(gòu)成。

(六)以人財物保障為支撐

“人從哪里來”“物往哪里安”“錢向哪里去”等問題，是影響幼育支持體系良性運行和可持續(xù)發(fā)展的重要因素。 可從以下方面解決這些問題。

首先，著力人才培育。 一是通過正規(guī)教育培養(yǎng)人才，將嬰幼兒照護服務人員作為急需、緊缺人員納入培訓規(guī)劃，支持高校和職校增設家政服務相關專業(yè)。 2019 年的《指導意見》提出，高等院校和職業(yè)院校要根據(jù)需求開設嬰幼兒照護相關專業(yè)，加快培養(yǎng)嬰幼兒照護相關專業(yè)人才；《健康發(fā)展意見》要求，加強社會工作、嬰幼兒發(fā)展與健康管理、嬰幼兒保育等學科專業(yè)建設，結(jié)合行業(yè)發(fā)展動態(tài)優(yōu)化專業(yè)設置，完善教學標準，加大培養(yǎng)力度；二是調(diào)動社會力量拓展人才，完善校企合作機制，支持實訓基地建設，推行“職業(yè)培訓包”和“工學一體化”培訓模式。 《健康發(fā)展意見》強調(diào)，“按照國家職業(yè)技能標準和行業(yè)企業(yè)評價規(guī)范，加強養(yǎng)老托育從業(yè)人員崗前培訓、崗位技能提升培訓、轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)培訓”。 2021 年，人力資源和社會保障部辦公廳印發(fā)《關于頒布網(wǎng)約配送員等18 個國家職業(yè)技能標準的通知》，針對“嬰幼兒發(fā)展引導員”和“保育師”兩個職業(yè)群體，出臺了統(tǒng)一規(guī)范的國家職業(yè)技能標準，為社會力量參與人才培養(yǎng)提供了部分國家標準依據(jù)。 三是強化激勵機制留住人才，依法保障從業(yè)人員的合法權(quán)益，建設一支品德高尚、富有愛心、敬業(yè)奉獻、素質(zhì)優(yōu)良的嬰幼兒照護服務隊伍。 四是招募服務志愿者。 《健康發(fā)展意見》提出，鼓勵、支持公益慈善類社會組織開發(fā)志愿服務項目，建立健全“一老一小”志愿服務項目庫，為此，很多地方開始將志愿服務納入本地托育服務工作指導文件當中。

其次，進行合理規(guī)劃，解決幼育服務機構(gòu)的場地問題。 2019 年的《指導意見》與《健康發(fā)展意見》都從統(tǒng)籌謀劃新增用地和改造現(xiàn)有社區(qū)用地入手，提出應對思路，要求無論是新增用地還是既有土地資源改造，都要適當向嬰幼兒照護服務機構(gòu)和設施建設用地傾斜，支持將各類房屋和設施用于發(fā)展托育服務；對新(改)建托育服務設施的工業(yè)(產(chǎn)業(yè))園區(qū)、用人單位等提供土地支持或減免租金；加大支持社會力量、用人單位內(nèi)設嬰幼兒照護服務機構(gòu)；《方案》“鼓勵依托社區(qū)、幼兒園、婦幼保健機構(gòu)等新建和改擴建嵌入式、分布式、連鎖化、專業(yè)化的托育服務設施”。

最后，拓寬籌資渠道，積極探索由政府、用人單位、家庭等共同參與的育兒成本分擔模式，降低育兒的經(jīng)濟成本。 比如，國家逐漸擴大生育保險的覆蓋范圍，推動靈活就業(yè)群體參加生育保險；擴大生育津貼的支付范圍，鼓勵探索將生育獎勵假、陪產(chǎn)假、共同育兒假等覆蓋在內(nèi)；探索通過稅收調(diào)節(jié)政策分擔企業(yè)的用工成本；各地根據(jù)自身發(fā)展水平、人口狀況、財政情況，制定契合地方發(fā)展特征的成本分擔機制。又如，鼓勵社會資本參與托育服務體系建設，推動“公建民營”“民營公助”“民辦民營”“公私合營”等多樣化服務快速發(fā)展。 2021 年的《實施方案》、國家發(fā)展和改革委員會《積極應對人口老齡化工程和托育建設中央預算內(nèi)投資專項管理辦法》《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》《健康發(fā)展意見》等，都大力提倡幼育服務主體的多元化發(fā)展；政府還積極提供財政補貼，探索財政激勵機制，包括設立專項托育服務財政補貼資金，統(tǒng)籌資金管理，定向劃撥，如給每個托育床位補貼1 萬元。 人財物資源的規(guī)劃、安排、布局與落地，成為幼育支持體系的重要保障。

四、總結(jié)與反思

2022 年，中國人口發(fā)展出現(xiàn)了重大的歷史性轉(zhuǎn)折。 雖然在未來幾年內(nèi)，人口增長情況可能出現(xiàn)波動，但長遠來看，內(nèi)生性的人口負增長將具有長期性和不可逆性。 人口負增長的一個重要主導動因在于“生得少”。 生得少無疑是多重因素共同作用的結(jié)果。 不過，雖然在這些因素中，育齡婦女人口的減少、婚育時間的推遲等客觀因素十分重要，但孩子能生但沒人照看，生育意愿的下降更成為二孩尤其是多孩生育的重要制約因素。

幼育支持是國家公共支持體系的重要組成部分，是基礎性的社會公共政策。 作為一項系統(tǒng)復雜的一攬子工程，幼育支持向上牽及婚嫁端點、孕育始點、分娩時點，向下關涉育的經(jīng)歷和養(yǎng)的過程。 新時代以來，中國持續(xù)優(yōu)化幼育支持政策、制度與服務環(huán)境，為積極應對新時代的“少子老齡化”問題、促進婦女的全面發(fā)展、進一步推動公私領域的性別平等提供了強有力的法律制度和政策保障。 特別是近年來，中國政府從全要素、全生命周期視角出發(fā)，加快構(gòu)建福利性、安全性、保障性的幼育支持政策體系，旨在滿足不同生育意愿和生育行為人群的多元需求。 當前幼育支持政策的“三個面向”和“六大策略”，也是新時代不斷完善幼育支持體系的引領與方向。 長遠來看，這將有助于扭轉(zhuǎn)日漸弱化的婚育家庭觀念，提振過低的生育水平，更好地促進人口長期均衡發(fā)展。

作為一項可在短期內(nèi)由政府推動建立的支持項目，幼育支持具有較強的引領性、指導性、示范性作用，政策色彩濃、政府作用大、可行性較強，故幼育支持自然而然地成為完善整體生育支持體系的突破口。 在中國式現(xiàn)代化新征程中，幼育支持體系的進一步完善，必須基于中國國情，關照幼育的全方位，吸取他國的經(jīng)驗和教訓，凝練有益于引領幼育支持體系發(fā)展的理論框架；必須明確幼育支持是“必需品”而非“選擇品”的定位，劃清“家國共育”與“家庭責任”之間的邊界；必須處理好家庭與社會的關系、重點與一般的關系、當前利益與長遠利益的關系，不斷推進幼育支持體系的實踐創(chuàng)新，給予育兒家庭更多的有效選擇，幫助有二孩、多孩生育意愿的家庭達成理想的生育目標，不斷提升他們的獲得感、幸福感、安全感。