新時代應急管理法律體系的結構探討

張一紅 楊永振 劉璐嘉 娜扎開提·阿不力米提

摘?要：在黨中央、國務院的重視下，我國應急管理法治建設已進入全面快速發(fā)展階段，并取得重大成績。目前，現(xiàn)行應急管理方面的法律有31部，相關行政法規(guī)有90多部、地方性法規(guī)有70多部，政府規(guī)章有200多部，已初步形成了以《憲法》為依據(jù)、以《突發(fā)事件應對法》為主干、以相關法律法規(guī)為配套的突發(fā)事件應對法律體系。本文通過對構建新時代應急管理法律體系結構需要處理好的關系進行探討，從而提出以應急管理綜合法、生產安全法、社會安全法、交通安全法、生態(tài)環(huán)境安全法、公共衛(wèi)生安全法和自然災害應對法作為七個子體系的新時代應急管理法律體系的設想，并對七個子體系進行闡述說明。

關鍵詞：應急管理；應急管理法律；法規(guī)體系構建

中圖分類號：D9?文獻標識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.052

黨的十八大以后，中國進入新時代，應急管理法律體系的結構必須適應新時代。特別是2018年組建應急管理部，重新劃定了各部門的應急管理職責，在當前部門主導立法工作的背景下，必然帶來應急管理法律體系結構的改變。同時，隨著新時代的發(fā)展，中國特色社會主義大國應急管理的體制、機制和法治將逐漸定型，必將形成新時代中國特色的應急管理法律體系的結構。

1?構建新時代應急管理法律體系的結構需要處理好的關系

構建的應急管理法律體系的結構是具有中國特色社會主義的大國應急管理法律體系的結構，在構建時必須處理好問題導向與面向未來的關系、適應當前國家體制與未來機構體制改革的關系、部門主導立法與開放立法的關系以及基于現(xiàn)有法律制度與構建未來法律制度的關系。

1.1?處理好問題導向與面向未來的關系

構建新時代應急管理法律體系，旨在解決當前存在的問題，以及未來可能發(fā)生的問題。如果只著眼解決當前應急管理工作中存在的法律問題，構建的應急管理法律體系可能是落后的，因為法律是時代經濟社會發(fā)展的產物，法律往往是落后于時代的。?如果只著眼未來應急管理工作中將面對的法律問題，構建的應急管理法律體系又可能不適應于當前應急管理法治工作的需要，因為法律是服務于當前的經濟社會工作的，需要調節(jié)當前的應急管理工作。因此，必須處理好問題導向與面向未來的關系。

（1）識別出當前應急管理法律體系的問題，抓住主要問題，構建解決當前主要問題的應急管理法律體系。當前，應急管理法律體系的結構問題在上節(jié)已經做了分析。

（2）識別未來可能出現(xiàn)的應急管理法律體系問題，找準關鍵問題，構建解決未來關鍵問題的應急管理法律體系。未來應急管理法律體系面臨以下問題：

①進入21世紀，社會風險的特點越來越明顯，應急管理法律體系需要適應風險社會、特別是后果嚴重的高風險社會問題。

②應急管理法律具有技術法律的屬性，未來社會分工越來越細，應急管理法律體系需要適應行業(yè)領域細分化、工作分工細分化、責任歸屬細分化而導致的應急管理法律責任細分化的問題。

③應急管理法律具有社會法的屬性，未來社會是健全的法治社會，應急管理法律體系需要適應未來社會應急管理法治的問題。

1.2?處理好適應當前政體與構建未來應急管理體制的關系

2018年進行了機構改革，隨著機構改革方案的落地，各部委三定方案相繼發(fā)布，當前應急管理政體基本確定，構建的應急管理法律體系的結構必須適應當前各部委工作的需要。同時，改革沒有終點，永遠是進行時。2018年應急管理機構的改革，一些問題還需要探索，一些機制、體系還需要摸索，構建的應急管理法律體系必須適應未來應急管理體制和機制的特征。

2018年的應急管理體制改革，在中央和省級層面已經落地。構建的應急管理法律體系必須適應當前管理政體的立法需要。比如，在部門主導立法現(xiàn)狀下，安全生產監(jiān)督管理職責屬于多個部門。應急管理部負責安全生產綜合監(jiān)督管理，主導安全生產綜合性法律法規(guī)的立法工作。住房和城鄉(xiāng)建設部負責建筑施工安全生產監(jiān)督管理，主導建筑施工安全生產法律法規(guī)的立法工作。國家能源局負責核安全生產監(jiān)督管理，主導核安全法律法規(guī)的立法工作。

2018年的機構改革，是為了建立適應未來、適應風險社會、具有中國特色的大國應急管理體系、確保中華民族偉大復興的新時代大國應急管理體系。這樣的體系，從開始構建，到基本成型，再到健全定型，需要一個過程。即使改革后體制已定型，新的機制形成還需要一個過程。隨著機構改革的深入，同一類自然災害的應急管理屬于多個部門的現(xiàn)狀必將改變。比如，地質災害的監(jiān)測、評估、預警和治理職責屬于自然資源部，而災害發(fā)生后的應急救援職責屬于應急管理部。再比如，水災風險的監(jiān)測、評估和預警職責屬于水利部，而災害發(fā)生后的應急救援職責屬于應急管理部。

1.3?處理好部門主導立法與立法部門主導立法的關系

部門主導立法是適應國情的，特別是應急管理法律法規(guī)具有較強的技術性，需要部門主導立法。部門主導立法有很多優(yōu)點，也存在一些不足。由全國人民代表大會常務委員會（全國人民代表大會專門委員會）或者國務院專門立法部門主導的立法，可以避免部門立法的一些不足，但也存在一些問題。

專門立法部門主導的立法，最大的優(yōu)點是很好地實現(xiàn)開門立法，調動多方面的積極性、主動性參與立法，便于協(xié)調各方面的關系，能夠充分考慮各方面的法律訴求，避免產生“依法”保護部門利益。專門立法部門主導的立法，最大的不足是缺少行業(yè)領域專業(yè)性立法人才，不利于將行業(yè)領域法律訴求寫入法律，從而造成部分法律內容不適應行業(yè)領域管理（監(jiān)督管理）的要求。特別是技術性、專業(yè)性很強的應急管理法律法規(guī)，沒有應急管理專業(yè)人員參與立法，不調動應急管理立法人員的積極性、主動性，所制定的法律法規(guī)就可能存在部分內容不適應行業(yè)領域應急管理工作的情況。

因此，構建應急管理法律體系的結構，必須處理好部門主導立法與立法部門主導立法的關系，發(fā)揮好兩方面的積極性。一是涉及體制機制、行政組織的綜合性法律法規(guī)應由專門立法部門主導立法；二是涉及行業(yè)領域技術性較強的專業(yè)性法律法規(guī)應由部門主導立法；三是立法過程應該是“開放的”，即“開門立法”。

1.4?處理好基于現(xiàn)有法律與構建未來應急管理法律體系的關系

現(xiàn)有應急管理法律體系及其結構是改革開放以來，幾十年立法工作形成的，是基本適應國情的。在這樣的法律體系及其結構下，頒布實施了針對不同災種的法律法規(guī)，形成了中國特色的應急管理法律體系。建立的未來應急管理法律體系及其結構是在現(xiàn)有體系及其結構上的發(fā)展進步、創(chuàng)新。只有基于現(xiàn)有的應急管理法律體系的及結構構建新的體系結構，才能加快立法進度、保證立法質量。

應急管理體制改革的目的，就是使應急管理工作適應時代的要求，為實現(xiàn)中華民族偉大復興提供強有力的保障。應急管理體制的定型必須有法律的保證，需要構建與未來應急管理體制相適應的應急管理法律體系，按照到2035年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”的目標，應急管理法律體系的結構應能夠促進而不是阻礙科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法。中國越來越走向世界舞臺的中央，以負責任大國形象參與國際事務，就必須構建中國特色的應急管理法律體系。

總之，基于現(xiàn)有的應急管理法律體系及其結構，構建為實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標和實現(xiàn)中華民族偉大復興提供保障的未來的以應急管理法律體系及其結構，必須處理好基于現(xiàn)有法律體系及其結構與構建未來應急管理法律體系及其結構的關系，有利于應急管理的立法工作，既要加快立法進度，又能保證立法質量。

2?新時代應急管理法律體系結構的探討

在處理好各方面應急管理立法關系的前提下，按照適應應急管理的基本國情、尊重改革開放應急管理法治歷史、適應風險社會的應急管理、促進應急管理法治工作和具有前瞻性等原則和要求，構建新時代應急管理法律體系的結構。

新時代應急管理法律體系的結構也是未來應急管理法典的結構。新時代應急管理法律體系由七個子體系（子法律部門）組成，分別為：應急管理綜合法、生產安全法、社會安全法、交通安全法、生態(tài)環(huán)境安全法、公共衛(wèi)生安全法和自然災害應對法。每個子體系都包括該子體系（子法律部門）的綜合性法律和專門法律以及配套的行政法規(guī)、政府規(guī)章等。

3?新時代應急管理法律體系說明

構建的新時代應急管理法律體系的七個子體系，即有現(xiàn)行的應急管理法律法規(guī)，也有為了適應新時代要求需要制定的應急管理法律法規(guī)，同時也包括為了建立大國應急管理體系需要修訂的應急管理法律法規(guī)。

應急管理綜合法由應急管理的綜合性、總體性法律法規(guī)組成的應急管理法律體系的子體系。涉及多災種和多個管理（監(jiān)督管理）部門職責，或者涉及多個管理（監(jiān)督管理）部門職責、難于歸入應急管理綜合法以外的其他子體系的法律法規(guī)，應該歸入應急管理綜合法子體系。應急管理綜合法子體系包括一部主干法和若干部綜合性法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件。該子體系的主干法也是應急管理法律體系的主干法。

生產安全法由生產經營活動安全、防治生產安全事故法律法規(guī)組成的應急管理法律體系的子體系。生產經營活動是指投入資金、人力、物力和其他資源，按照供產銷的方式，進行的各種活動。生產安全事故是指在生產經營活動中發(fā)生的造成人身傷亡、經濟損失、環(huán)境損害或者其他損失的事故?，F(xiàn)行的安全生產法律體系與生產安全法律法規(guī)子體系是有所不同的。很多學者和政府文件，將現(xiàn)行的安全生產法律體系定義的比較寬泛，如將屬于設備設施安全的《特種設備安全法》、屬于應急管理綜合法的《消防法》、屬于社會安全法的《校車安全管理條例》都歸入現(xiàn)行的安全生產法律體系。生產安全法律法規(guī)子體系包括一部主干法和若干部行業(yè)領域生產安全法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件。

社會安全法是關于防控恐怖襲擊、民族宗教事件、經濟安全事件、群體性事件、網(wǎng)絡安全事件等社會安全事件的應急管理法律體系的子體系?，F(xiàn)行的法律有《反恐怖主義法》《戒嚴法》《網(wǎng)絡安全法》和部分行政法規(guī)，但還未沒有形成完善的社會安全法律體系。

交通安全法是關于保障交通安全、防治交通安全事故和事件的應急管理法律體系的子體系?，F(xiàn)行交通安全法律體系按照路上安全、水上安全和空中安全劃分，分類清晰，立法思路明確、合理，分別制定了相應的法律法規(guī)，但是現(xiàn)行的《道路交通安全法》《海上交通安全法》等需要按照新時代要求進行修改與完善。

生態(tài)環(huán)境安全法是關于保護生態(tài)環(huán)境安全、防治生態(tài)環(huán)境安全事件的應急管理法律體系的子體系。該子體系對應生態(tài)環(huán)境保護法律體系，是比較健全的。現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護法包括《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》等。根據(jù)未來生態(tài)環(huán)境安全的需要，制定生態(tài)環(huán)境安全的技術性專門法，或者修訂生態(tài)環(huán)境保護法，健全生態(tài)環(huán)境安全體系。

公共衛(wèi)生安全法是關于公共衛(wèi)生安全，包括人類、動物、植物疫情防控和食品安全、藥品安全，涉及公共衛(wèi)生安全事件應對的應急管理法律體系的子體系。就目前我國立法情況看，頒布實施了《食品安全法》和《藥品安全法》，沒有綜合性的公共衛(wèi)生安全主干法，沒有針對人類、動物、植物疫情防控法，因此公共衛(wèi)生安全法律體系不夠健全。

自然災害應對法是關于應對自然災害，包括應對氣象災害、地質災害、水災、旱災、地震災害、海嘯等應急管理法律體系的子體系。我國十分重視自然災害應對的立法工作，頒布實施了《防震減災法》《防洪法》《氣象法》《水法》等針對災種的技術性專門法。但是，自然災害應對法律體系沒有綜合性的主干法。此外，《水法》是為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用的法律，不是專門針對水旱災防控的法律。《氣象法》是為了發(fā)展氣象事業(yè)，規(guī)范氣象工作，準確、及時地發(fā)布氣象預報，防御氣象災害，合理開發(fā)利用和保護氣候資源，為經濟建設、國防建設、社會發(fā)展和人民生活提供氣象服務而制定的法律，不是針對氣象災害防控的專門法。沒有針對火山、滑坡、泥石流、海嘯、赤潮、冰凍、霧霾等自然災害的專門法或者法規(guī)。總體而言，自然災害應對法律體系不夠健全。

4?結語

黨的二十大對堅持全面依法治國、推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化做出戰(zhàn)略部署?！胺罘ㄕ邚妱t國強，奉法者弱則國弱”，本文貫徹安全第一、生命至上的理念，提出了新時代應急管理法律體系是中國特色安全法律體系的重要組成部分，該法律體系的結構框架和明確的應急管理的理念、方針、原則、法律制度已經全面健全、取得最佳實踐的路徑和模式，將為全世界實現(xiàn)國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化的法律體系提高一種新的選擇。

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