成都市基層立法聯(lián)系點運行情況實證研究

杜海英 鄧姝君 李丹 吉力紅利莫 省布木色扎

摘?要：我國的法治發(fā)展日趨完善，基層立法聯(lián)系點逐漸覆蓋到各個省市，但在實踐過程中，各省市的基層立法聯(lián)系點呈現(xiàn)出不一樣的發(fā)展情況，地方基層立法聯(lián)系點運行情況有待被人們更加深入地了解。因此本文以成都市基層立法聯(lián)系點為研究對象，運用文獻考察法和實地調(diào)查法，以全過程人民民主為視域，總結(jié)了成都市極具代表性的幾個基層立法聯(lián)系點的運行情況及突出特色，希望能夠在我國越來越重視全過程人民民主的大背景下，對促進成都市基層立法聯(lián)系點的發(fā)展起到一定作用。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；基層立法聯(lián)系點；實證研究

中圖分類號：D9?文獻標識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.050

基層立法聯(lián)系點，是在立法過程中發(fā)揮聯(lián)系溝通、上傳下達作用的基層單位?，F(xiàn)在一般認為是指全國、省、市人大常委會在基層設(shè)立的協(xié)助收集反饋與立法相關(guān)的意見建議的固定聯(lián)系單位，是基層部門和群眾直接參與立法活動的重要載體，為推進我國科學、民主立法創(chuàng)造了一條更加有效的途徑。

習近平總書記在2019年前往上海市虹橋街道考察時首次提出“全過程民主”，充分表明了在基層立法聯(lián)系點的工作中實現(xiàn)全過程民主的重要性。如今，遍布全國的22個全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點和近4800個省市級立法聯(lián)系點，正在積極推動基層群眾有序提出立法建議，直接參與國家立法，深度推進民主治理，豐富了全過程人民民主的實踐內(nèi)涵。

1?全過程人民民主的具體內(nèi)涵

1.1?全過程人民民主的歷史沿革

《家庭、私有制和國家的起源》一書詳細描述了在氏族社會中全過程民主的形成。人類社會早期由于人口數(shù)量較少、生產(chǎn)力低下等原因，氏族成員自然地參與了事物發(fā)展與決策的始終，這即為最原始的全過程民主。文藝復興和思想啟蒙時期，近代西方政治思想家洛克、潘恩等提出代議制民主理論推動直接民主到間接民主形式的轉(zhuǎn)變，但是由此人民投票之后權(quán)利便進入“休眠期”，淪為形式主義。

1931年中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導制定的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定“蘇維埃政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的?！边@將代議制的民主和直接的人民民主結(jié)合起來。新中國成立后，全國各級人民代表大會的建立和《中華人民共和國憲法》的制定，使得中國的全過程人民民主內(nèi)涵與實踐更加豐富且迅速發(fā)展擴張。2019年習近平總書記考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點時，第一次提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年3月，全過程民主被明確寫入《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》修正草案與《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》修正草案中。黨的十九屆六中全會通過的決議中三次提到全過程人民民主，將其概括為習近平新時代中國特色社會主義思想“十個明確”的重要組成部分。至此，全過程人民民主表述正式確立，成為人民民主的新表述。

1.2?新時代全過程人民民主的要求

馬克思在《黑格爾法哲學批判》中指出了民主的價值屬性，它是以人民利益為依歸、為人民所掌控的國家制度，人民是國家制度的主體性力量。全過程民主不僅體現(xiàn)了群眾參與的廣泛程度，更體現(xiàn)了參與的深度和全程化。即中國特色社會主義民主“是實實在在的，而不是做樣子的；應(yīng)該是全方位的，而不是局限在某個方面的；應(yīng)該是全國上上下下都要做的，而不是局限在某一級的。”全過程人民民主不僅要有豐富多樣的民主形式，而且強調(diào)公民參與公共政策決策前、決策中、決策后的全過程，實現(xiàn)民主選舉、協(xié)商、決策、管理與監(jiān)督的閉環(huán)。另外，全過程人民民主要實現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等議題或范圍的全覆蓋，聚焦社會熱點焦點、破解百姓難點堵點，解決人民需要解決的問題。

2?全過程人民民主理念對基層立法聯(lián)系點工作的意義

全過程人民民主的理念指導下，不僅為基層立法聯(lián)系點的制度建設(shè)和功能完善創(chuàng)造了廣闊的空間，還可以使其作為法治實踐的重要平臺，充分發(fā)揮“后來者”的制度靈活性。

（1）明確基層立法聯(lián)系點的價值定位。在人民代表大會制度中，基層群眾意見經(jīng)過層層篩選上報后可能會出現(xiàn)不同程度的弱化，基層的意見無法直接準確地反饋到國家立法機關(guān)，而法律的最大實踐者往往就是基層群眾，如果群眾的立法意見不能被準確聽取，那將影響立法的針對性和實效性。地方進行基層立法聯(lián)系點制度設(shè)置的基本初衷便是成為“立法直通車”。

（2）讓立法決策更接地氣。立法是公眾生產(chǎn)生活和切身利益密切相關(guān)的重大公共決策，如果出現(xiàn)失誤，結(jié)果便是必然損害公共利益或利害關(guān)系人的合法權(quán)益。所以公眾參與決策制定、表達利益訴求、提出合理化建議等民主過程是保證決策科學、合理的前提。這種民主在于切實解決人民問題?；鶎恿⒎?lián)系點不僅通過專家、學者等法律工作者對政策、法律中的法言法語進行解讀，而且對群眾語言進行梳理與整合，轉(zhuǎn)化為有效的立法建議，形成良性的“雙向溝通”，既起到普法宣傳的作用，也將人民群眾的利益訴求轉(zhuǎn)化為立法形式。

3?成都市三個代表性基層立法聯(lián)系點運行情況

自第一批國家級基層立法聯(lián)系點建立之后，全國各地的基層立法聯(lián)系點工作紛紛有序開展起來。成都市作為西南地區(qū)重要的交通樞紐，城市輻射面廣，助力著我國西南地區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和法治事業(yè)發(fā)展。由此，筆者在全過程人民民主的視域下通過走訪調(diào)查展開對成都市三個代表性基層立法聯(lián)系點運行情況的調(diào)研。

3.1?三個基層立法聯(lián)系點設(shè)立初衷

2020年，成都市人大法制委、常委會法工委會同市委社治委在赴上海古北社區(qū)學習先進經(jīng)驗后，分別遴選天府新區(qū)麓湖公園社區(qū)、成華區(qū)和美社區(qū)、溫江區(qū)幸福村三個最具代表性的點位。成都市人大所選取的三個聯(lián)系點代表著成都市城市治理發(fā)展中的三種不同的社區(qū)治理方式。

麓湖公園社區(qū)入住的居民總體條件較好、經(jīng)濟條件優(yōu)越、年齡結(jié)構(gòu)偏年輕，且在其轄區(qū)內(nèi)具有一定比例的外國居民與商客，是一種新型國際化社區(qū)，設(shè)立聯(lián)系點旨在打造具有成都特色的國際化民意直通車。幸福村作為旅游景區(qū)，設(shè)立基層立法聯(lián)系點，是為了使得景區(qū)的民眾能夠以其自身的角度出發(fā)提出相關(guān)的立法意見或建議，為建設(shè)法治美麗新鄉(xiāng)村提供經(jīng)驗與范本。和美社區(qū)作為中心城區(qū)里社區(qū)治理典范，可以結(jié)合原有社區(qū)治理模式使得社區(qū)的民眾能夠以自身的角度出發(fā)提出相關(guān)的立法意見或建議，讓老百姓的聲音能夠更好地融入城市法治直通車的道路中，為國家建設(shè)法治商住型社區(qū)獻計獻策。

3.2?三個基層立法聯(lián)系點工作實施情況

法治的力量源泉在于人民，基層立法聯(lián)系點的工作要點在于要緊緊抓牢與人民群眾之間的距離，從廣大基層群眾中收集民意民生，以全過程人民民主的理念不斷吸取來自基層的智慧，所以成都市三個代表性基層立法點不僅嚴格落實《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則（試行）》《成都市基層立法聯(lián)系點工作條例》要求的基礎(chǔ)性工作，還根據(jù)自身的社區(qū)特點，發(fā)展出不少工作特色，發(fā)揮基層優(yōu)勢。

3.2.1?基礎(chǔ)性工作規(guī)范化

有效征求基層人民群眾反饋意見是基層立法聯(lián)系點的設(shè)立初衷，為了完成這項基礎(chǔ)性工作，各聯(lián)系點都設(shè)置了精細的工作流程。

第一階段在接收到成都市人大關(guān)于需要收集群眾意見的相關(guān)文件與要求之后第一時間聯(lián)系法律專家對文件條文內(nèi)容、目的與需求進行專業(yè)化解讀，以通俗易懂的方式將要求傳達給群眾，讓普通群眾不會因不具備相關(guān)專業(yè)知識而被“拒之門外”。三個聯(lián)系點都與轄區(qū)內(nèi)的律師事務(wù)所、高校教師、法律服務(wù)從業(yè)者等法治人才隊伍建立聯(lián)系與合作，向群眾“因地制宜”地梳理條文和講解問題。麓湖社區(qū)聯(lián)系點具有42個組團議事會，100多名議事員，還具備一名市人大專門派駐的指導員；幸福村聯(lián)系點具有負責人一名，專職人員一名，兩名網(wǎng)格人員，以及三十名信息員，同時還有由八名高校教師、執(zhí)業(yè)律師組成的法律咨詢專家組。和美社區(qū)設(shè)立“立法眾慧堂”，配備負責人、總聯(lián)絡(luò)員、信息員、組織員、宣傳員各一名，同時還有區(qū)法制委員會委員、人大代表隊伍、三家法律顧問團隊、若干小區(qū)和單位聯(lián)絡(luò)員進行協(xié)助。

第二階段是文件初步解讀轉(zhuǎn)化之后社區(qū)居民就自己的感受和情況提出意見，社區(qū)居委會的工作人員協(xié)助整理之后將意見整合轉(zhuǎn)化，送報至成都市人大。社區(qū)居民的意見大多比較生活化、切實化，同時也有自身無法突破的局限，那就是提出的意見無法普遍適用，而由立法聯(lián)系點工作人員進行匯集提煉之后將會更具有原則性、普適性，也更能夠發(fā)揮民眾意見的價值。意見收集方式上，三個聯(lián)系點除了常態(tài)化開展座談會以外，麓湖社區(qū)著力構(gòu)建社區(qū)大黨委、社區(qū)治理委員會、社區(qū)公共服務(wù)站的“一委一會一站”結(jié)構(gòu)，借用社區(qū)官方公眾平臺進行意見征詢；幸福村發(fā)動村中網(wǎng)格長深入其所管轄的村民家中進行立法意見建議的收集并進行優(yōu)化與匯總，然后12個網(wǎng)格長在完成收集后集中向法律專家咨詢意見，對村民所提的意見與建議進行篩選、整合、優(yōu)化，形成規(guī)范的報告并進行上報，最后總結(jié)歸檔；和美社區(qū)組建四支“學法苑”工作隊伍，依托兩大代表一委員聯(lián)絡(luò)站、天義調(diào)解室、社區(qū)議事廳，結(jié)合法制“律金剛”平臺，并以黨員為主體，聯(lián)合院落“同心社”和黨支部等其他平臺成員，打造數(shù)個專門志愿服務(wù)隊伍開展立法采集，貫徹落實“聽民聲、會民意、集群智”的發(fā)展方針。

第三階段在相關(guān)的辦法與規(guī)范修改完善之后，由社區(qū)法律專家對其進行解讀，幫助群眾了解修改完善的內(nèi)容，形成一定程度上的反饋機制。由此，整個意見征詢的過程完成了自上而下再自下而上的循環(huán)與互動。

3.2.2?拓展性工作特色化

（1）麓湖基金會助力開展活動。

麓湖社區(qū)在建立之初便由社區(qū)居民自發(fā)組建了社區(qū)發(fā)展基金會，人員組成完備，資金豐厚充裕，內(nèi)部管理運行機制周密，其組織開展的活動在轄區(qū)內(nèi)外具有強大影響力，群眾基礎(chǔ)扎實?；鶎恿⒎?lián)系點作為聽取吸收群眾意見的組織，需要廣泛社區(qū)居民的活躍參與，二者有許多可以相互吸收利用的地方?；鶎恿⒎?lián)系點吸收基金會內(nèi)成員擔任信息收集員或者點位聯(lián)絡(luò)人，利用基金會成員的號召力和社會影響力，并借助其成熟的活動開展流程來進行意見征詢活動，使得轄區(qū)內(nèi)群眾參與度及收集效率與質(zhì)量得到提高?；饡餐ㄟ^與聯(lián)系點的共建互聯(lián)開展更多兼具趣味和法律意義的活動，實現(xiàn)居民在游樂中參與法治。在基金會的幫助之下，社區(qū)積極培育各類文化社群組織100余個，將法治宣傳教育，法治意識培養(yǎng)貫穿于社群文化活動始終，每年開展相關(guān)活動1000余場次。

（2）幸福村聯(lián)動周邊大力宣傳。

幸福村在開展村落治理宣傳的過程中有線下和線上宣傳兩個部分，首先線下宣傳有志愿者招募、傳單海報分發(fā)、橫幅標語等方式，幸福村積極聯(lián)動周邊學校，與四川藝術(shù)職業(yè)學院和四川商務(wù)職業(yè)學院簽訂志愿者協(xié)議，學校按時定量向幸福村提供學生志愿者，由志愿者在村內(nèi)進行走訪、宣傳、分發(fā)海報手冊等，以量大頻次高的方式使得幸福村政策、法治、生活知識等方面的宣傳深入村民內(nèi)心?；鶎恿⒎?lián)系點的日常工作宣傳也依賴于這些志愿者。另一方式即為線上公眾號，幸福村擁有一個微信公眾號“萬春幸?！?，線上時常發(fā)布村內(nèi)各項活動的信息與報道，基層立法聯(lián)系點的一些意見征詢工作也會在上面進行公布并進行推廣宣傳。

令人矚目的是，為了讓村民和游客更加了解基層立法聯(lián)系點的作用，并同時解決群眾日常的法律問題和接受群眾立法意見與建議，幸福村在其游客中心設(shè)置了法律之家并在各個網(wǎng)格都設(shè)置了立法宣傳點。立法宣傳點上公布了各聯(lián)絡(luò)員、網(wǎng)格長的聯(lián)系電話，群眾可以通過電話聯(lián)系的方式提出自己的立法建議和意見，也可以直接到法律之家線下方式提出，法律之家內(nèi)會有坐班的法律專家為其答疑解惑。

（3）和美社區(qū)高效調(diào)動居民參與度。

和美社區(qū)組建了多支11支特色鮮明的黨員義工隊伍，聯(lián)動、70余名機關(guān)黨員到社區(qū)，形成龐大的黨員志愿隊伍，認領(lǐng)并服務(wù)公益崗位40多個。在社區(qū)內(nèi)不定時巡邏，及時匯報異常情況、調(diào)解居民矛盾，在進行法治觀念宣傳和收集基層立法聯(lián)系點意見方面也做出巨大貢獻，并同時影響和帶動3000名群眾自發(fā)參與，涌現(xiàn)出了“578（我去幫）志愿服務(wù)聯(lián)盟”“天義工作室”等多個具有一定社區(qū)影響力的志愿服務(wù)品牌，并產(chǎn)生群眾組織36個，策劃開展相關(guān)活動140余場，服務(wù)覆蓋范圍超過社區(qū)居民的90%以上，不但推進社區(qū)發(fā)展，而且實現(xiàn)居民有效參與立法活動的目的。

和美社區(qū)對立法工作也有配套的激勵機制，在社區(qū)立法活動中，居民的意見建議被采納后，社區(qū)會通過召集總結(jié)表彰會對居民進行表揚和表彰，并頒發(fā)授予基層立法聯(lián)系點“信息員”的聘書，對于特別有推動性和根本性的意見，社區(qū)會對該建議的提出者進行一定金額的資金獎勵。此外，社區(qū)曾在小區(qū)專設(shè)公示墻對居民意見采納情況進行公示，發(fā)揮著激勵居民參與社區(qū)立法工作的作用。和美社區(qū)利用現(xiàn)有激勵機制是對居民的立法行為進行有目的的引導，挖掘社區(qū)潛能，提高了居民的主觀能動性。

3.3?工作成果

代表性基層立法聯(lián)系點建設(shè)以來，法制宣傳與立法意見收集與社區(qū)原有工作有效結(jié)合，開展了許多深入民心的法治活動且形成了不少的立法建議。2021年以來，公開收集立法建議1022余條，修改完善包括但不限于《成都市客運出租汽車管理條例》《成都市生活垃圾管理條例》《成都市城市公共汽車客運管理條例》《成都市社會急救醫(yī)療管理條例》《成都市法律援助條例》等多項規(guī)定。

4?結(jié)語

習近平總書記提出的“全過程人民民主”為建立基層立法聯(lián)系點與發(fā)展人民民主指明了方向。經(jīng)過近幾年來的努力與發(fā)展，在全過程人民民主理念的指導下，成都市基層立法聯(lián)系點逐漸成為群眾民意表達的重要平臺和載體，讓老百姓可以直接搭上“直通車”。三個基層立法聯(lián)系點都規(guī)范性地落實基層立法聯(lián)系點傳達和收集等基礎(chǔ)性工作，并結(jié)合社區(qū)自身情況和現(xiàn)實情況，拓展其工作特色化，讓各基層立法聯(lián)系點都展現(xiàn)出其獨特的工作方式和魅力。

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