改革開放以來退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展歷程

王 眾，侯愛萍

（1.山東藝術學院 馬克思主義學院 山東 濟南 250300；2.山東農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院 山東 泰安 271018）

改革開放走過了45 年的光輝歷程。退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設伴隨著中國特色社會主義現(xiàn)代化道路、理論、制度、文化探索的歷史進程，在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效，逐步走出了越來越自信的探索道路。改革開放以來的退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設進程，目前學術界還未見系統(tǒng)的梳理與回顧。本文嘗試比較分析退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，以黨的十八大為節(jié)點的前后兩個歷史階段，總結這兩個階段的發(fā)展歷程、歷史成就、基本經(jīng)驗。總的來看，由于退役軍人工作定位于堅持為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為國防和軍隊建設服務，即“兩個服務”方針①全國人大網(wǎng)：《中華人民共和國退役軍人保障法》（第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過），http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202011/af113ab4af60431e923c19c40726d7ad.shtml，2020年11月11日。，伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展越來越好，軍隊建設要求越來越高，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設也從工作定位于“好起來”階段，走向了定位于“強起來”的發(fā)展階段。

一、改革開放以來退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設歷史分期

“退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一概念，是在黨的十九屆四中全會之后提出的?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了“統(tǒng)籌完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度”“健全退役軍人工作體系和保障制度”“完善雙擁工作和軍民共建機制，加強軍政軍民團結”的建設要求。2019 年12月退役軍人事務部明確提出：退役軍人事務系統(tǒng)貫徹四中全會精神的基本思路是堅持在黨的領導下，進一步建立健全組織管理體系、工作運行體系、政策制度體系，全力推進退役軍人事務領域治理體系和治理能力現(xiàn)代化①人民網(wǎng)：《全力推進退役軍人事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，https：//baijiahao. baidu. com/s？id=1652399890577155195&wfr=spider&for=pc，2019年12月9日。。治理體系是指退役軍人工作的政策制度體系；治理能力是指利用制度管理退役軍人事務各個方面的能力。在同一治理體系下，不同時期的治理能力可能存在很大差異。治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。改革開放以來的退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設是一個經(jīng)過較長的歷史時期不斷改進和完善的過程。

退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化歷程是與中國特色社會主義的發(fā)展進程同步的，其歷史分期的主要依據(jù)是根據(jù)中國特色社會主義的探索歷程劃分的。改革開放以來的中國特色社會主義的歷史軌跡和階段劃分較為清晰，有兩個劃分階段的歷史節(jié)點學術界是基本認同的：一個是1992年鄧小平南方談話和黨的十四大，一個是2012年黨的十八大。所以，改革開放以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設歷程以2012年黨的十八大為節(jié)點，可分為兩大歷史階段：改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期（1978—2012）、中國特色社會主義現(xiàn)代化建設新時代（2012年至今）。

1. 改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期（1978—2012）。這一時期，以1992年為時間點又分為兩個階段：中國特色社會主義改革探索時期（1978—1992）、中國特色社會主義改革建制時期（1992—2012）。

（1）中國特色社會主義改革探索時期（1978—1992）。退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革探索主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對改革目標模式的探索；二是對改革路徑的探索。經(jīng)過十幾年的探索最終確立了“社會主義市場經(jīng)濟”的目標模式。這一時期退役軍人安置、社會保障和服務體系建設是歷史上任務最艱巨、創(chuàng)新最突出的時期。1980 年部隊大整編，部隊非戰(zhàn)斗人員和保障部隊大規(guī)模退役。1982 年鐵道兵并入鐵道部，基建工程兵集體轉業(yè)。1985 年百萬大裁軍，至1990 年，全軍共裁減員額為103.9 萬人，占裁減前總員額的24.5%。11 個大軍區(qū)精簡合并為7 個，全軍減少軍級以上單位30 多個。這一時期也是退役軍人就業(yè)安置和優(yōu)撫等主要工作基本制度構建最系統(tǒng)、最集中的時期。如國家層面的法律法規(guī)《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國兵役法》《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》《退伍義務兵安置條例》《中國人民解放軍士官退出現(xiàn)役安置暫行辦法》《軍隊離休退休干部休養(yǎng)所暫行規(guī)定》等規(guī)章與政策，以及各省市頒布的地方性政策。

（2）中國特色社會主義改革建制時期（1992—2012年）。退役軍人治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革建制主要體現(xiàn)在建立起了社會主義市場經(jīng)濟的基本體制框架。如2001年《軍隊轉業(yè)干部安置暫行辦法》頒布，國家對軍隊轉業(yè)干部實行計劃分配和自主擇業(yè)相結合的方式安置。2011 年全國人民代表大會常務委員會通過了《關于修改〈中華人民共和國兵役法〉的決定》，規(guī)定了“退役+培訓+推薦就業(yè)”的安置模式，既緩解了政府的安置壓力，也符合社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。

2. 中國特色社會主義現(xiàn)代化建設新時代（2012 年至今）。新時代退役軍人治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，隨著退役軍人事務部的成立和《中華人民共和國退役軍人保障法》的實施，形成了歷史上最成熟、最完善的制度體系和最穩(wěn)定、最有力的工作服務能力。一是體現(xiàn)在退役軍人被納入了國家社會保障體系，住房、醫(yī)療、入學等方面的保障措施均有了系統(tǒng)的政策規(guī)定，且較好地銜接了軍隊和地方社會保障政策。二是體現(xiàn)在十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國退役軍人事務部，此機構的設立是新中國退役軍人工作組織機構的一次歷史性變革。三是體現(xiàn)在2020年11月11日，《中華人民共和國退役軍人保障法》已由第十三屆全國人民代表大會常務委員會通過，自2021 年1 月1 日起施行。至此，退役軍人工作法制體系和制度體系基本完善，成為退役軍人工作進入新時代的最典型標志和最輝煌成就。

二、退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設定位于“好起來”的歷史階段

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期（1978—2012），是退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設定位于“好起來”的歷史階段。退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設涉及軍隊和地方各個部門，很多工作需要“全面依靠黨、政、軍、團、社等一切組織全體動員，才使安置工作達到了預期目的”①羅平飛：《當代中國軍人退役安置制度研究》，北京：中國社會出版社，2014年版，第76頁。，涉及經(jīng)濟、政治、社會等一系列基礎條件和政策法規(guī)體系。所以，退役軍人治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設是與中國特色社會主義道路、理論、制度、文化和實踐探索同步的，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的一部分。

退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設定位于“好起來”，需要一系列基礎和條件。

第一，得益于改革開放過程中政治體制改革的歷史成就為退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設創(chuàng)造了良好條件?！白鳛樘剿髦袊厣鐣髁x道路的偉大舉措，改革開放就是為不斷促進生產(chǎn)力發(fā)展和壯大經(jīng)濟基礎，對生產(chǎn)關系和上層建筑進行的調整、變革”②丁志剛，王杰：《中國行政體制改革四十年歷程、成就、經(jīng)驗與思考》，《上海行政學院學報》，2019年第1期。。在中國特色社會主義制度不斷發(fā)展和完善的過程中，行政體制改革中管理機關的職責權限、內部關系、組織結構和內部運行機制也得到進一步調整和變革。如1982—1987 年通過精兵簡政、放權讓利，提高了政府行政效率；以法制來保障改革順利推進，確立了法律權威。1988—1997 年通過轉變職能、理順關系，使政府的宏觀調控能力有所增強，國家公務員制度開始建立起來，行政立法進一步加強，企事業(yè)單位靈活性得到改善。1998—2007 年通過加強宏觀調控，改善社會管理與公共服務，行政法制建設不斷進步。2008—2017年通過建設服務型政府，社會管理、公共服務等職能不斷加強，政府職能有效轉變；干部人事制度更加科學，選人用人更加公正、靈活；“改革較好地解決了職責交叉、機構重疊、政出多門等問題，政企分開、政事分開等深入推進，以服務型政府為核心的現(xiàn)代政府建設持續(xù)加強，中國特色社會主義行政管理體制不斷完善”③丁志剛，王杰：《中國行政體制改革四十年歷程、成就、經(jīng)驗與思考》，《上海行政學院學報》，2019年第1期。。

第二，得益于經(jīng)濟體制和政治體制改革不斷推進，經(jīng)濟活力和經(jīng)濟效能進一步提升，經(jīng)濟實力和社會保障能力進一步增強。改革開放以來，通過積極推進全方位的經(jīng)濟現(xiàn)代化，實現(xiàn)了向新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、服務業(yè)現(xiàn)代化、三大產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展、城市集群發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展、市場經(jīng)濟主導的轉變，逐漸緩解了或消解了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、市場與政府關系不清晰等現(xiàn)代化弊病?！俺青l(xiāng)社會分割的局面開始打破，城鄉(xiāng)社會一體化的步伐不斷加快。社會越來越富裕和開放，社會參與國家治理的渠道和能力不斷提升，開辟了個人與國家良性互動的新通道”④梁發(fā)明，何愛國：《改革開放四十年中國現(xiàn)代化的成就與經(jīng)驗》，《黨史文苑》，2018年第5期。。

第三，得益于經(jīng)濟社會發(fā)展、國防和軍隊建設的需要。從新中國成立初期退役軍人工作制度體系和工作體系建立以來，堅持為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為國防和軍隊建設服務的“兩個服務”方針，一直是退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的基本方針。從改革開放以來國防和軍隊建設進程看，一直堅持走中國特色的精兵之路的發(fā)展方向。20 世紀80 年代中期以后，人民解放軍積極防御戰(zhàn)爭的重點由主要立足于隨時應付敵人大規(guī)模入侵，轉變?yōu)橹饕獞犊赡艿木植繎?zhàn)爭和軍事沖突。1993年1月，中央軍委基于“海灣戰(zhàn)爭”的軍事變革確定了新時期軍事戰(zhàn)略方針，提出立足打贏一場可能發(fā)生的現(xiàn)代技術，特別是高技術條件下的局部戰(zhàn)爭。21 世紀初，軍事戰(zhàn)略方針將戰(zhàn)略重點轉到建設信息化軍隊、打贏信息化戰(zhàn)爭上來，強調綜合運用各種手段和策略，主動預防、化解危機、遏制沖突和戰(zhàn)爭的爆發(fā)。國防和軍隊建設的高質量發(fā)展定位必然要求退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷提高工作目標定位。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，黨和國家領導人對退役軍人工作非常重視，是退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷“好起來”的重要原因，也是重要表現(xiàn)之一。鄧小平主持中央和中央軍委工作以后，十分關心和重視軍隊轉業(yè)干部安置工作，親自批準成立了國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組。這一時期，加強對退役軍人的就業(yè)能力培訓是退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷“好起來”的重要表現(xiàn)。1980年，鄧小平強調，退役軍人安置時“對減下來的干部，我建議組織各種訓練班進行訓練。訓練什么呢？就是準備到哪個行業(yè)就專門學習哪一行的業(yè)務”。“我們軍隊轉業(yè)干部中會管企業(yè)的人不多，但是總有管理軍隊的經(jīng)驗嘛！問題就是需要培訓，轉到哪一行就學哪一行。訓練時間，有的半年，有的一年，有的一年半。經(jīng)過訓練，再轉到地方，地方就比較容易安置”。①《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第286－287頁。1984年，鄧小平還特別強調軍地兩用人才的培養(yǎng)十分重要，他要求“培養(yǎng)軍隊和地方兩用人才，也是個顧全大局的問題?，F(xiàn)在軍隊這方面工作做得不錯，有成績，這個很好。軍隊培養(yǎng)兩用人才，地方是歡迎的。這方面工作真正做好了，部隊干部戰(zhàn)士轉業(yè)復員到地方就容易了”②《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年版，第100頁。。1995年，江澤民、李鵬聯(lián)名向全國軍隊轉業(yè)干部安置工作會議發(fā)出賀信，要求各級黨委和政府要把軍隊轉業(yè)干部安置工作作為一項重要政治任務認真抓好。1999年，江澤民還要求把退役軍人安置工作與西部大開發(fā)結合起來用好人才，“每年都有不少干部戰(zhàn)士復員轉業(yè)到地方，這支力量如何更好地加以使用，很值得我們進一步研究” ?！翱梢钥紤]在每年復員轉業(yè)的干部戰(zhàn)士中組織一些力量，投入到西部大開發(fā)中去”。③《江澤民文選》第2卷，北京：人民出版社，2006年版，第477－478頁。胡錦濤也多次強調，“深刻認識軍隊轉業(yè)干部安置工作的重要性，進一步增強做好這項工作的光榮感和責任感” ?！白龊密婈犧D業(yè)干部安置工作，對于加強軍隊建設、鞏固和發(fā)展國防事業(yè)、推動改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)發(fā)展都有著重要意義”。④《胡錦濤文選》第1卷，北京：人民出版社，2016年版，第147－148頁。2005年，胡錦濤要求進一步推進退役軍人工作各項事業(yè)改革創(chuàng)新：“兵役制度、軍人轉業(yè)退伍安置制度以及工資福利制度、住房制度、醫(yī)療保障制度、軍人社會保險制度，都要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和國家勞動人事制度、公務員制度、社會保障方式改革的趨勢，積極主動同國家有關部門協(xié)調，逐步進行調整改革。”⑤《胡錦濤文選》第2卷，北京：人民出版社，2016年版，第394－395頁。這是退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設不斷“好起來”的制度保障。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷“好起來”的重要表現(xiàn)還體現(xiàn)在各項政策制度體系的不斷完善。這一制度完善過程是從兵役法、國防法等基礎性法律開始的。1982年憲法第45條規(guī)定了國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬，這為我國退役軍人社會保障立法提供了原則性的指導。1978 年五屆全國人大一次會議審議通過的《關于兵役制度的決定》和1984年《中華人民共和國兵役法》，奠定了退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法律基礎。1987 年12 月12 日《退伍義務兵安置條例》頒布，此后，中央和地方陸續(xù)修訂和頒布的一系列退役軍人工作的法律、法規(guī)和政策，共同形成了當代中國退役軍人工作治理政策制度體系。這些制度體系由國家和地方不同層次、不同角度的法律法規(guī)相互補充和支撐，彼此關聯(lián)形成體系。如國家層面的法律法規(guī)有《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國兵役法》《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》《退伍義務兵安置條例》《中國人民解放軍士官退出現(xiàn)役安置暫行辦法》《軍隊離休退休干部休養(yǎng)所暫行規(guī)定》等規(guī)章與政策；地方層面頒布的如《北京市實施〈退伍義務兵安置條例〉的若干規(guī)定》《四川省退伍義務兵安置實施細則》《河北省轉業(yè)志愿兵接收安置規(guī)定》等地方性政策。這些制度體系既體現(xiàn)了退役軍人工作治理體系的不斷完善，也體現(xiàn)了退役軍人工作治理能力的不斷提升。尤其是國家和地方性政策制度之間呈現(xiàn)出不斷細化和優(yōu)化的補位作用，如有關軍隊轉業(yè)干部的就業(yè)安置，中央有《中華人民共和國兵役法》《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》《軍隊轉業(yè)干部安置暫行辦法》等法律法規(guī)，在實際執(zhí)行中，仍然需要地方各級政府出臺更加細化和具有地方特色的政策，如《山東省轉業(yè)干部安置管理暫行辦法》《濟南市軍隊轉業(yè)干部安置暫行辦法》等。其他關于輔助就業(yè)、住房保障、社會保障等配套措施也是如此，從而使中央和地方各級政策制度體系不斷優(yōu)化，不斷提升可操作性和實效性，整體推進退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設“好起來”。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷“好起來”的重要表現(xiàn)還體現(xiàn)在退役軍人工作的歷史實踐中。以優(yōu)撫工作為例，為了加強地方優(yōu)待工作，1985 年，民政部下發(fā)了《關于認真貫徹落實〈中共中央、國務院關于尊重、愛護軍隊積極支持軍隊改革和建設的通知〉精神的通知》，要求：“各地要根據(jù)《兵役法》的規(guī)定，盡快制定相應的地方法規(guī)，提出本地區(qū)優(yōu)待烈軍屬的具體辦法和標準，做到依法辦事”。①民政部政策法規(guī)司：《民政工作文件選編》，北京：華夏出版社，1986年版，第142頁。1985 年11 月北京市政府公布的《北京市優(yōu)待革命烈士家屬、軍人家屬、殘廢軍人和復員退伍軍人暫行辦法》、1989年6月頒布的《北京市城鎮(zhèn)居民應征入伍義務兵優(yōu)待暫行規(guī)定》，對家居農(nóng)村的義務兵、革命烈士家屬、因公犧牲軍人家屬和病故軍人家屬、生活有困難的革命殘廢軍人、現(xiàn)役軍人等作了全面的優(yōu)待規(guī)定。1988 年國家頒布的《軍人撫恤優(yōu)待條例》在原來規(guī)定的優(yōu)待對象基礎上進一步擴大了優(yōu)待對象范圍，不僅對現(xiàn)役軍人、烈軍屬、殘廢軍人“享受本條例規(guī)定之優(yōu)待”，還將復員軍人、帶病回鄉(xiāng)的退伍軍人、因公和因病犧牲軍人的家屬等列入優(yōu)撫對象的范圍。如“復員軍人為參加工作，因年老體弱、生活困難，按照規(guī)定的條件，由當?shù)孛裾块T給予定期定量補助，并逐步改善他們的生活待遇”②《中國社會保障制度總覽》編輯委員會：《中國社會保障制度總覽》，北京：中國民主法制出版社，1995年版，第1231頁。。條例除了保留原來規(guī)定的減免醫(yī)療費和學費的優(yōu)待外，還增加了免郵費。條例保留了原來的入學優(yōu)先權的同時，增加了優(yōu)先就業(yè)和入伍的權利。另外，關于不同優(yōu)先對象的專項政策也逐一落實，如1979年3月《關于部隊志愿兵的家屬如何優(yōu)待問題的通知》《關于城市烈屬、病故軍人家屬定期定量補助問題的通知》，對工資收入較少，生活經(jīng)常發(fā)生困難的烈屬、病故軍人家屬，都由縣、市轄區(qū)民政部門給予定期定量補助。1979 年2 月下發(fā)的《關于退伍紅軍老戰(zhàn)士稱號和待遇方面存在的問題與解決意見的聯(lián)合通知》，1983 年3 月下發(fā)的《關于調整部分孤老優(yōu)撫對象定期定量補助標準的通知》，1984 年2 月下發(fā)的《關于解決在鄉(xiāng)西路軍紅軍老戰(zhàn)士稱號和生活待遇問題的通知》等，均提高了退伍老紅軍、孤老烈士家屬和孤老復員軍人的定期定量補助標準。

三、退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于“強起來”的歷史階段

中國特色社會主義現(xiàn)代化建設新時代以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于“強起來”的歷史階段。這是因為“隨著中國特色社會主義進入新時代，我國發(fā)展處于新的歷史方位，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國國家治理面臨許多新任務新要求，必然要求中國特色社會主義制度和國家治理體系更加完善、不斷發(fā)展”①《習近平著作選讀》第2卷，北京：人民出版社，2023年版，第285頁。。新時代以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于“強起來”的發(fā)展目標，第一，得益于經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高和國家綜合國力的提升。國家經(jīng)濟發(fā)展平衡性、協(xié)調性、可持續(xù)性明顯增強，國內生產(chǎn)總值突破百萬億元大關，人均國內生產(chǎn)總值超過一萬美元?！皣医?jīng)濟實力、科技實力、綜合國力躍上新臺階，我國經(jīng)濟邁上更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展之路”②③新華社：《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-11/16/content_5651269.htm，2021年11月16日。。由于人民生活水平和質量得到大幅度改善，人民對美好生活的向往更加強烈，從而對退役軍人工作保障和服務水平提出了更高要求，退役軍人像其他人民群眾一樣，在民主、法冶、公平、正義等方面的要求也日益增長。第二，得益于國家社會保障政策體系日益完善和保障能力日益提高。新時代以來，我國社會建設全面加強，人民生活全方位改善，社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升?！包h中央強調，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，增進民生福祉是我們堅持立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求，讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點，補齊民生保障短板、解決好人民群眾急難愁盼問題是社會建設的緊迫任務”③。退役軍人工作是社會建設的重要組成部分，也隨著社會建設全面加強不斷提升工作定位。第三，得益于黨和政府全面依法治國政策體系和能力水平明顯提升。自黨的十八屆四中全會以來，黨和國家就統(tǒng)籌推進法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內法規(guī)體系建設作出頂層設計和重大部署以來，中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設邁出堅實步伐，黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強，從而為退役軍人工作法治化建設奠定了重要基礎。第四，得益于黨中央強軍目標的決策定位。強國必須強軍，軍強才能國安。國防和軍隊現(xiàn)代化新“三步走”建設任務要求，到二〇二七年實現(xiàn)建軍一百年奮斗目標、到二〇三五年基本實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化、到本世紀中葉全面建成世界一流軍隊。④《習近平著作選讀》第2卷，第499頁。新時代以來，黨中央和中央軍委就加快國防和軍隊現(xiàn)代化作出一系列戰(zhàn)略謀劃和部署，引領全軍開創(chuàng)了強軍事業(yè)新局面。同時要求，“在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的歷史進程中，必須把國防和軍隊建設擺在更加重要的位置，加快建設鞏固國防和強大軍隊”⑤《習近平著作選讀》第2卷，第498頁。。新時代以來，國防和軍隊改革取得歷史性突破，打破了長期實行的總部體制、大軍區(qū)體制、大陸軍體制，形成軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建新格局，調整組建了5大戰(zhàn)區(qū)、5大軍種、軍委機關等15個職能部門，領導指揮體制實現(xiàn)歷史性變革?！罢咧贫雀母镏鸩酵七M。通過大變革、大重塑，人民軍隊體制一新、結構一新、格局一新、面貌一新”⑥許其亮：《牢固樹立習近平強軍思想在國防和軍隊建設中的指導地位》，參見《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年版，第46頁。。強軍的步伐必然要求新時代退役軍人工作“強起來”。

新時代以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于“強起來”的重要表現(xiàn)，體現(xiàn)在黨和國家領導人對退役軍人工作的關注。習近平多次強調退役軍人工作事關軍隊穩(wěn)定和社會大局穩(wěn)定?！皩崿F(xiàn)建軍一百年奮斗目標，是我軍的責任，也是全黨全國的責任。中央和國家機關、地方各級黨委和政府要強化國防觀念，貫徹改革要求，履行好國防建設領域應盡職責。要在經(jīng)濟社會發(fā)展布局中充分考慮軍事布局需求……在家屬隨軍就業(yè)、軍人子女入學、退役軍人安置、優(yōu)撫政策落實等方面積極排憂解難”⑦《習近平著作選讀》第2卷，第498－499頁。。“退役軍人安置和管理，關系軍隊穩(wěn)定和社會大局穩(wěn)定。退役軍人經(jīng)過部隊嚴格教育訓練和重大任務考驗，是黨和國家的寶貴財富。退役軍人安置和管理保障還存在不少矛盾問題。我們要在國家層面加強對退役軍人管理保障工作的組織領導，健全服務保障體系和相關政策制度。軍地有關部門要加強協(xié)調、抓緊推進”①《習近平著作選讀》第1卷，北京：人民出版社，2023年版，第394－395頁。。

新時代以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于“強起來”的重要表現(xiàn)，還體現(xiàn)在退役軍人事務部建立。在黨的十九大上，習近平宣布組建退役軍人管理保障機構。2018年3月12日，習近平出席十三屆全國人大一次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時再次強調：組建退役軍人管理保障機構對于更好為退役軍人服務、讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)具有重要意義，要把好事辦好辦實。2018 年3 月17 日，十三屆全國人大一次會議正式批準組建。2018 年4 月16 日，退役軍人事務部掛牌儀式和成立大會在京舉行。各地退役軍人事務部門紛紛拉開帷幕。2019 年3 月，全國縣級以上退役軍人事務廳、局全部掛牌運行。伴隨這一歷史性步伐，退役軍人工作邁入新的發(fā)展階段。2019 年2 月26 日，國家退役軍人服務中心掛牌成立，全國各級退役軍人服務中心（站）相繼成立，打通了政策落實、服務保障的“最后一公里”。同時，原有的轉業(yè)軍官培訓中心、優(yōu)撫醫(yī)院、光榮醫(yī)院、軍休所、軍供站等事業(yè)單位陸續(xù)轉隸至退役軍人事務部門。2019年2月27日，中國愛國擁軍促進會等4 家社會組織轉隸退役軍人事務部，社會力量加入退役軍人服務保障“陣營”。全國各地還創(chuàng)新探索了優(yōu)化政府購買服務、社會專項服務、鼓勵自我服務、倡導志愿服務相結合的服務模式，如江蘇啟動了全省企事業(yè)單位、機關、社會組織開展優(yōu)秀“退役軍人之家”建設活動；天津成立了由關愛退役軍人、熱心擁軍工作的各界人士組成的“關愛退役軍人協(xié)會”；陜西凝聚企業(yè)家、愛心人士力量，推動成立了退役軍人關愛基金；山東40多個縣（市、區(qū)）成立了由退役軍人組成的志愿服務隊伍。在全國各級退役軍人事務部門的統(tǒng)籌指導下，原有的各類優(yōu)撫、安置、培訓事業(yè)單位與退役軍人服務中心（站）一體化綜合保障退役軍人工作。企事業(yè)單位、社會團體和志愿者機構等社會力量積極參與服務保障退役軍人工作。由政府機構強力主導、服務體系積極作為、社會力量廣泛參與的退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化新格局逐步形成。

新時代以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于“強起來”的重要表現(xiàn)，還體現(xiàn)在《中華人民共和國退役軍人保障法》頒布實施。該法于2020年11月11日由第十三屆全國人大常委會第二十三次會議表決通過，自2021 年1 月1 日起施行。作為我國第一部關于退役軍人的專門法律，其頒布出臺順應了新時代發(fā)展要求，為厚植強軍興軍根基、維護社會安全提供了法律保障?！吨腥A人民共和國退役軍人保障法》有效地推進了退役軍人事務治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程。

四、改革開放以來退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的歷史成就和基本經(jīng)驗

改革開放以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的歷史成就，離不開中國特色社會主義現(xiàn)代化探索的成功實踐，離不開社會主義現(xiàn)代化強國建設的有力支撐，離不開黨和國家提出的一系列原創(chuàng)性治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略同向發(fā)力，離不開習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指導。同時，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的歷史成就也與黨的強軍建設進程分不開?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》回顧了強軍成就：在黨的堅強領導下，人民軍隊實現(xiàn)整體性革命性重塑、重整行裝再出發(fā)，國防實力和經(jīng)濟實力同步提升，一體化國家戰(zhàn)略體系和能力加快構建，建立健全退役軍人管理保障體制，國防動員更加高效，軍政軍民團結更加鞏固。改革開放以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的歷史成就，突出表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，退役軍人工作組織管理基本實現(xiàn)統(tǒng)一化、標準化。改革開放初期，退役軍人工作分別隸屬于軍隊、人事和民政等眾多部門，呈現(xiàn)職能交叉，政策不平衡、不統(tǒng)一等問題。退役軍人事務部成立以后，退役軍人工作組織管理有了統(tǒng)一的、專門化的領導機構，從而在縱向上，使黨中央與地方各級政府的信息溝通更加暢通；橫向上，國家不同地方、不同區(qū)域之間的工作標準趨向一致和標準化。退役軍人事務部門從中央到地方各級組織領導機構的設立，使退役軍人工作的重要性更加突顯，充分彰顯了退役軍人工作政治性突出的特點：即退役軍人管理保障是關系軍隊穩(wěn)定和社會大局穩(wěn)定的大問題；軍轉安置工作是實現(xiàn)“兩個一百年”目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要力量；堅如磐石的軍政軍民團結，永遠是我們戰(zhàn)勝一切艱難險阻、不斷從勝利走向勝利的重要法寶。同時，組織管理基本實現(xiàn)統(tǒng)一化、標準化，也使原來退役軍人接收安置各地區(qū)、各部門、各行業(yè)標準不一、差別較大，轉變?yōu)榫哂薪y(tǒng)一的工作標準和政策剛性，從而更加充分的貫徹妥善安置、合理使用、人盡其才、各得其所的原則，進一步優(yōu)化安排工作、扶持自主就業(yè)、退休、供養(yǎng)等安置方式。組織管理基本實現(xiàn)統(tǒng)一化、標準化也有利于堅持撫恤優(yōu)待本質屬性，按照貢獻與待遇匹配、普惠與優(yōu)待疊加的原則，提高服務保障水平，不斷完善褒揚的優(yōu)撫制度，建立統(tǒng)籌平衡的待遇保障標準，統(tǒng)一制發(fā)優(yōu)待證，研究制定優(yōu)待目錄清單。組織管理基本實現(xiàn)統(tǒng)一化、標準化，也有利于退役軍人褒獎激勵體系化，使精神激勵與物質保障并重，充分褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風范和價值導向。如進一步加強英烈紀念設施管理，推進軍人公墓建設，使烈士祭掃制度和禮儀規(guī)范進一步健全，也使英烈榮譽、英烈事跡和英雄故事宣傳統(tǒng)一化、標準化，從而持續(xù)發(fā)掘推廣退役軍人先進典型，講好退役軍人故事，營造全社會尊崇軍人的濃厚氛圍。

第二，退役軍人工作運行基本實現(xiàn)暢通化、常態(tài)化。改革開放初期，退役軍人工作需要協(xié)調黨政眾多部門、行業(yè)、企業(yè)全力配合，但是由于不同部門、行業(yè)、企業(yè)之間又存在不同的政策標準，從而使退役軍人工作往往呈現(xiàn)體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題。退役軍人事務部成立以后，基本形成了黨委領導、政府牽頭、退役軍人事務部門協(xié)調、相關部門配合、社會參與的工作格局。經(jīng)費保障渠道也進一步理順，中央財政主體責任進一步強化，省級財政投入力度進一步加大，社會資金進一步參與，基本形成了多元化保障格局。同時，逐步形成了橫向到邊、縱向到底、覆蓋全員的服務體系和優(yōu)化政府購買服務、社會專項服務、鼓勵自我服務、倡導志愿服務相結合的服務模式。退役軍人信息數(shù)據(jù)庫建設逐步完善，“互聯(lián)網(wǎng)+退役軍人服務”平臺服務管理初見成效。退役軍人工作運行基本實現(xiàn)暢通化、常態(tài)化，也有利于退役軍人群體的持續(xù)性、系統(tǒng)性教育管理，將嚴管與厚愛相結合，加強思想教育、社會主義核心價值觀教育，開展社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德和法治教育。有利于充分發(fā)揮基層黨組織作用，依托基層服務站點加強退役軍人流動黨員管理；不斷探索退役軍人誠信機制，將退役軍人納入社會誠信體系，將待遇保障與現(xiàn)實表現(xiàn)掛鉤，引導他們珍惜榮譽、永葆本色。

第三，退役軍人工作政策制度基本實現(xiàn)體系化、法治化。改革開放之初，退役軍人工作政策制度雖然有國家和軍隊統(tǒng)一的政策法律體系，但是由于全國各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，相關執(zhí)行保障措施和地方性法規(guī)在不同地區(qū)之間差別較大，事實上存在著退役軍人服務保障政策碎片化、差異化和不公平現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國退役軍人保障法》實施以后，逐步實現(xiàn)依法行政、科學管理，有利于進一步全面梳理和科學評估現(xiàn)行政策，結合地方實踐經(jīng)驗，積極出臺與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、與國防和軍隊改革相銜接的相關政策制度，最終形成以《中華人民共和國退役軍人保障法》為根基，以《退役軍人安置條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》《烈士褒揚條例》等為主干，以部門規(guī)章制度和規(guī)范性文件為支撐的政策制度體系。退役軍人工作政策制度基本實現(xiàn)體系化、法制化，將有利于充分維護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)，不斷滿足廣大官兵和退役軍人的殷切期盼，不斷改進創(chuàng)新服務管理保障工作，建立健全集中統(tǒng)一、系統(tǒng)完備、職責清晰、運行高效的體制機制。退役軍人工作政策制度基本實現(xiàn)體系化、法治化，也將有利于不斷深化退役軍人工作改革和創(chuàng)新發(fā)展，統(tǒng)籌推進接收安置、待遇保障、榮譽激勵、教育管理等各項工作高質量發(fā)展。

改革開放以來，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設積累了豐富的理論和實踐經(jīng)驗。

第一，堅持黨的全面領導，進一步推進退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化，逐步探索中國特色退役軍人工作現(xiàn)代化發(fā)展模式。毫不動搖地堅持黨的全面領導是我國退役軍人工作的最大優(yōu)勢和本質屬性。退役軍人工作機構是黨和國家的政治機關，是堅決落實中央決策部署的行政機關，也是有力維護退役軍人和其他優(yōu)撫對象合法權益的服務管理機關。退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須加強各級退役軍人管理保障機構黨組織建設，堅持全面從嚴治黨，以忠誠干凈、擔當?shù)母刹筷犖橥苿痈黜椚蝿沼行鋵?。同時，加強對退役軍人黨員的教育管理，管愛結合，寓教于管，融管于服，不斷增強退役軍人黨員的凝聚力、戰(zhàn)斗力。

第二，堅持以退役軍人為中心，進一步完善退役軍人褒揚體系，讓人民軍隊的退役軍人真正尊享人民擁戴。退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的最終目標是讓退役軍人和其他優(yōu)撫對象滿意、讓他們成為全社會尊重的人、讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)。退役軍人工作必須樹立以人民為中心的發(fā)展思想，把退役軍人和其他優(yōu)撫對象對美好生活的向往作為工作導向，全心全意為他們服務。但是，從歷史和國際因素看，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)還存在很多阻礙。如國際上目前還存在這樣一種觀念：“成為軍官的人天賦相對較差，軍事職業(yè)的組織形式不鼓勵智識方面的創(chuàng)造力，而且也更少向軍官提供機會去使用這方面的能力?！瓱o論是來自于軍方還是民間的作者都一致認為軍事思維堅持紀律性、嚴肅、邏輯與科學，而不是靈活、寬容、直覺和情緒化。一直履行軍事職能更加促進了這種思維。”①［美］塞繆爾·亨廷頓：《軍人與國家：軍政關系的理論與政治》，李晟譯，北京：中國政法大學出版社，2017 年版，第53頁。從新中國成立初期開始，1950年《關于人民解放軍一九五〇年的復員工作的決定》，強調“復員軍人是人民功臣”“地方人民政府人民團體對復員軍人，應給以應有的尊重和政治待遇”。但是，直到目前“讓他們成為全社會尊重的人”還任重道遠。因此，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中，必須充分發(fā)揮退役軍人先鋒模范作用，鼓勵支持他們投身經(jīng)濟社會發(fā)展，使他們始終成為愛國奉獻、忠誠擔當、奮發(fā)有為的積極力量，以人民軍隊退役軍人愛人民、為人民的良好形象和真才實績不斷獲得全社會尊崇。

第三，堅持全面深化改革，不斷化解矛盾與問題，進一步實現(xiàn)服務于經(jīng)濟社會發(fā)展、服務于國防和軍隊建設的“兩個服務”目標。從改革開放初期，國防和軍隊建設服務于經(jīng)濟社會發(fā)展，到經(jīng)濟社會發(fā)展、國防和軍隊建設二者同步發(fā)展，退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化在“兩個服務”定位的目標下，其發(fā)展規(guī)律是什么，還需要深入研究和不斷探索。同時還要警惕，由于疫情和國際經(jīng)濟影響，軍隊建設加速與經(jīng)濟發(fā)展放緩之間的不同步，是否會引發(fā)退役軍人工作新的困難？退役軍人工作的根本出路在于全面深化改革，不斷隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、利益格局調整和思想觀念轉變，配齊配強工作力量，建立健全工作機制，實現(xiàn)待遇保障由解困型向優(yōu)待型轉變。同時，不斷發(fā)揮退役軍人優(yōu)勢，為經(jīng)濟社會發(fā)展繼續(xù)貢獻力量，使退役軍人群體成為退役軍人工作的榮耀。

第四，堅持不斷創(chuàng)新發(fā)展，在中國特色社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興之路上持續(xù)推進退役軍人工作與時代同步。做好退役軍人工作，發(fā)展是第一要務，創(chuàng)新是第一動力。退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設需要科學謀劃，頂層設計，對體制機制和政策制度進行整體性、系統(tǒng)性安排設計，鼓勵和尊重基層實踐首創(chuàng)精神，不斷把地方經(jīng)驗、先進做法上升為國家層面的政策制度創(chuàng)新，與時俱進、永不停滯，勇于變革、勇于開拓，始終以創(chuàng)新為動力源泉，推動退役軍人工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)發(fā)展。