CPTPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則例外條款：解構(gòu)與建構(gòu)*

李 本

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海 200444）

我國(guó)正式提出申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱CPTPP），既符合我國(guó)更高水平的對(duì)外開(kāi)放，也與構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的大目標(biāo)相符。但就當(dāng)下而言，作為迄今為止對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)制最為詳盡的多邊自由貿(mào)易協(xié)定，CPTPP一些高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)我國(guó)現(xiàn)行相應(yīng)制度構(gòu)成不小的挑戰(zhàn)，尤其是對(duì)國(guó)企的特殊規(guī)制。其現(xiàn)有成員中無(wú)論是越南、文萊這些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的國(guó)家，還是諸如日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，無(wú)一例外都存在國(guó)有企業(yè)，且對(duì)其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也都起著相當(dāng)重要的作用。CPTPP能在這些不同類型經(jīng)濟(jì)體中達(dá)成一致的國(guó)企規(guī)則，也說(shuō)明該協(xié)定具有一定的包容性，一方面要求成員國(guó)全面遵從CPTPP在其序言中即開(kāi)宗明義提倡的競(jìng)爭(zhēng)中立原則，另一方面作為對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”所敷不周的補(bǔ)救，在其文本第29章設(shè)立“例外和總則”專章，同時(shí)允許各國(guó)通過(guò)談判在CPTPP各章節(jié)中以例外條款形式和附件形式對(duì)本國(guó)的特殊情況適用例外情形予以闡明，從而更好地實(shí)現(xiàn)包容、互利與合作。

如何在和現(xiàn)有成員國(guó)進(jìn)行加入談判中既能順應(yīng)CPTPP對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的基本要求，又能利用好例外條款包括創(chuàng)設(shè)新附件等形式以助順利加入的同時(shí)，為我國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)接相應(yīng)規(guī)則、深化改革贏得時(shí)間和空間？這是本文研究的主要意旨，亦即通過(guò)解構(gòu)CPTPP文本中國(guó)企規(guī)則的例外條款，借鑒現(xiàn)有成員國(guó)利用例外條款的先例經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為我國(guó)加入CPTPP談判中相應(yīng)例外的規(guī)則建構(gòu)提供一些思路。

一、CPTPP 國(guó)有企業(yè)規(guī)則例外條款的構(gòu)成分析

“例外條款”在國(guó)際條約中通常可以理解為對(duì)不適用一般條款的情形、條件及內(nèi)容等作出規(guī)定的條款。從對(duì)“例外”的文義理解和宗旨解釋角度，CPTPP對(duì)“例外”的規(guī)則體現(xiàn)有兩個(gè)序列：其一是在第29章設(shè)立“例外和總則”專章，通過(guò)“一般例外”“安全例外”和“臨時(shí)保障措施”等條款進(jìn)行總則式安排；其二是在其他各章節(jié)中穿插各類具體例外條款或者以附件形式出現(xiàn)的各類例外規(guī)則。對(duì)本文所研究的CPTPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則例外條款，從廣義角度應(yīng)理解為包括第29章相應(yīng)內(nèi)容、其他章節(jié)所有涉及國(guó)有企業(yè)規(guī)則中的例外條款以及附件中對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)則進(jìn)行除外適用安排的所有條款。

（一）CPTPP 通過(guò)“一般例外”和“安全例外”等條款進(jìn)行總則式安排

按照本文所采的廣義概念，CPTPP第29章所例舉的所有“例外”條款和“總則”條款普遍適用于前面章節(jié)所涉各領(lǐng)域的例外問(wèn)題，其中“一般例外”和“安全例外”因?yàn)閷?duì)“例外”的適用目標(biāo)和宗旨表述更清晰，所以對(duì)“總則”中關(guān)于“信息披露”等規(guī)定具有提綱挈領(lǐng)功能。

1.“一般例外”

CPTPP第29章第1條一般例外條款沿用GATT1994(《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》)第20條及其解釋性說(shuō)明以及GATS(《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》)第14條（a）、（b）、（c）款的規(guī)定。通過(guò)對(duì)一般例外條款的結(jié)構(gòu)進(jìn)行解析，可以發(fā)現(xiàn)相對(duì)較為規(guī)范的一般例外條款大多由四部分結(jié)構(gòu)組成，這四部分結(jié)構(gòu)為適用范圍、適用目標(biāo)、適用前提以及適用的關(guān)系要求。

適用目標(biāo)即一般例外條款需要保護(hù)的對(duì)象或內(nèi)容。GATT1994第20條和GATS第14條（a）、（b）、（c）款的適用目標(biāo)基本上鎖定在公共利益或公共秩序的范圍內(nèi)，包括公共道德、人和動(dòng)植物的生命或健康、黃金或白銀、文物、可用竭的自然資源等。為防止成員方任意引用一般例外條款，一般例外條款會(huì)對(duì)其采取措施進(jìn)行限制，設(shè)置前提條件。

適用的關(guān)系要求是指成員方采取的措施與旨在保護(hù)的公共利益之間的關(guān)聯(lián)性程度。至于關(guān)聯(lián)性的緊密程度則根據(jù)用詞不同會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)果。GATT1994第20條（a）、（b）、（d）款和GATS第14條（a）、（b）、（c）款使用了“necessary”一詞，表明成員方所采取的措施對(duì)于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是必需的甚至是唯一的。CPTPP第29條其他款所使用的“relating to”“imposed for”“essential to”的關(guān)聯(lián)性緊密程度相較于“necessary”就有所降低，成員方在措施的采取方面擁有更大的自主權(quán)。

2.“安全例外”

CPTPP的安全例外條款相較于一般例外條款沒(méi)有適用章節(jié)的限制，覆蓋所有章節(jié)。CPTPP安全例外條款沒(méi)有具體羅列出該條款需要保護(hù)的對(duì)象和內(nèi)容，僅僅是概括地將涉及成員國(guó)根本安全利益的信息、履行維護(hù)與恢復(fù)國(guó)際和平和安全相關(guān)的義務(wù)、保護(hù)成員國(guó)自身根本安全利益作為保護(hù)目標(biāo)。

關(guān)于適用的關(guān)系要求，CPTPP對(duì)事關(guān)基本安全利益的信息沒(méi)有采用“required”“directed to”“related to”等關(guān)聯(lián)性用詞，表明任何情況下成員國(guó)都能夠拒絕提供危害其根本安全利益的信息，而采取措施履行維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平或安全義務(wù)、或保護(hù)其自身根本安全利益上采用了“necessary”一詞，要求成員國(guó)采取的措施與保護(hù)的根本安全利益之間的關(guān)聯(lián)度十分緊密，不能任意采取措施。

（二）CPTPP 國(guó)企規(guī)則通過(guò)“深化”例外設(shè)計(jì)進(jìn)行特別安排

除了專門的“例外和總則”章，CPTPP在國(guó)企章節(jié)內(nèi)又單獨(dú)規(guī)定了例外條款，把第29章所指向的“公共利益”和“安全”等涵域擴(kuò)大到了經(jīng)濟(jì)安全范疇，包括第17章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷”第13條將“國(guó)家或全球經(jīng)濟(jì)緊急狀況；政府授權(quán)行使的滿足特定條件的金融服務(wù)；支持收回域外投資的符合特定條件的經(jīng)濟(jì)訴訟和對(duì)保險(xiǎn)索賠的支付；商業(yè)活動(dòng)獲得的年收入低于門檻金額的國(guó)有企業(yè)”作為國(guó)企章節(jié)部分規(guī)則的例外情形，實(shí)際是以是否影響到“公共利益”“經(jīng)濟(jì)安全”為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的，是對(duì)“例外和總則”章節(jié)主旨的深化體現(xiàn)。

CPTPP第17章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷”專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼問(wèn)題創(chuàng)設(shè)了非商業(yè)援助制度，輔之以“非歧視待遇”“商業(yè)考慮”“透明度”等要求，對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式、接受補(bǔ)貼的認(rèn)定、信息披露等做了體系性規(guī)制。但這種嚴(yán)苛劃一的規(guī)定如果不顧及各成員國(guó)的特殊情形，無(wú)疑也是對(duì)公平性、競(jìng)爭(zhēng)中立的另一種破壞。事實(shí)上，政府或其他國(guó)有企業(yè)對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行非商業(yè)援助以填補(bǔ)其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)成本的做法已在競(jìng)爭(zhēng)中性原則的發(fā)展中被國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為是具有正當(dāng)性的。在部分CPTPP國(guó)企規(guī)則對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)制矯枉過(guò)正的情況下，需要例外條款為國(guó)有企業(yè)發(fā)揮其公共性作用以及貫徹落實(shí)環(huán)境社會(huì)責(zé)任創(chuàng)造空間，矯正CPTPP國(guó)企規(guī)則過(guò)于嚴(yán)苛所帶來(lái)的所有制非中性效果，以便真正體現(xiàn)其序言中闡明的競(jìng)爭(zhēng)中性原則。

二、CPTPP 國(guó)企章節(jié)例外條款的具體文本解構(gòu)

首先，CPTPP在國(guó)企章節(jié)的“范圍”條款和“例外情況”條款中進(jìn)行了例外規(guī)定，分別為對(duì)特定主體的例外，即對(duì)成員國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金、獨(dú)立養(yǎng)老基金及其擁有或控制的企業(yè)、小型國(guó)有企業(yè)和次中央級(jí)國(guó)有企業(yè)的例外；維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的例外，以及履行政府職能的例外，包括特定行為的例外：政府采購(gòu)和支持收回域外國(guó)有企業(yè)的投資、購(gòu)銷減讓表中的商品或服務(wù)的例外等。這種“例外”條款的特征是適用于全體成員國(guó)的普遍性的例外規(guī)定。其次，在國(guó)企章節(jié)和協(xié)定附件中各個(gè)成員國(guó)根據(jù)國(guó)家安全和核心利益保護(hù)需要，結(jié)合其本國(guó)國(guó)情可以分別作出國(guó)別例外。據(jù)此，本文將國(guó)企章節(jié)的例外類型分為以“適用范圍”為標(biāo)準(zhǔn)的例外和 “國(guó)別”例外。

（一）以“適用范圍”為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)CPTPP 國(guó)有企業(yè)例外條款的分類

1.特定主體的例外

（1）主權(quán)財(cái)富基金

根據(jù)CPTPP第17.2.5條，國(guó)有企業(yè)章節(jié)的內(nèi)容不適用于主權(quán)財(cái)富基金，但同時(shí)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的涵域羅列了兩項(xiàng)并列適用條款，（a）項(xiàng)描述了所有權(quán)、資金來(lái)源、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、使用目的這四個(gè)要素的定義，（b）項(xiàng)又在（a）項(xiàng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了額外限制：“屬主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際論壇的成員或接受‘圣地亞哥原則’①“圣地亞哥原則”是為協(xié)調(diào)主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)與投資接受國(guó)的關(guān)系,由國(guó)際貨幣基金組織(IMF)主權(quán)財(cái)富基金工作小組聯(lián)合各主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)共同協(xié)商制定?！笆サ貋喐缭瓌t”對(duì)主權(quán)財(cái)富基金法人治理結(jié)構(gòu)、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)管理三個(gè)方面提出了規(guī)范性要求。，又或者認(rèn)可成員國(guó)達(dá)成一致的其他原則和實(shí)踐?！雹贑PTPP第17.1條。（b）項(xiàng)的限制使主權(quán)財(cái)富基金的開(kāi)放式定義在CPTPP框架受到一定限縮，對(duì)適用例外也提出了相應(yīng)要求。

主權(quán)財(cái)富基金投資范圍可能涉及金融市場(chǎng)、敏感、戰(zhàn)略性行業(yè)，其對(duì)外投資往往會(huì)被質(zhì)疑具有政治目的和動(dòng)機(jī)（趙小平，2009）。很大原因是基于對(duì)主權(quán)財(cái)富基金對(duì)外投資產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、金融之外的影響考量以及由此引起的紛爭(zhēng)需要IMF主權(quán)財(cái)富基金工作小組等按照“圣地亞哥原則”進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此CPTPP選擇對(duì)此進(jìn)行例外設(shè)計(jì)。

（2）獨(dú)立養(yǎng)老基金

根據(jù)CPTPP第17.2.6條，國(guó)企章節(jié)的內(nèi)容不適用于成員國(guó)的獨(dú)立養(yǎng)老基金及其擁有或控制的企業(yè)。按照CPTPP第17.1條的界定，獨(dú)立養(yǎng)老基金的概念包含三項(xiàng)因素：一是所有權(quán)因素，由成員國(guó)擁有或通過(guò)所有者權(quán)益控制；二是經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和目的因素，專門從事管理或提供養(yǎng)老金、退休金、社會(huì)保障金、殘疾與死亡保障金、職工福利或其中的任何組合的規(guī)劃，目的僅是保證屬于該規(guī)劃出資人的自然人及其受益人的利益，或者投資于以上規(guī)劃的資產(chǎn)；三是獨(dú)立性因素，獨(dú)立養(yǎng)老基金對(duì)（a）款（i）項(xiàng)中所指的自然人負(fù)有受信責(zé)任，且不受成員國(guó)政府投資指示的約束。從獨(dú)立養(yǎng)老基金的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和目的可以看出其經(jīng)營(yíng)投資是為了謀求國(guó)民福利，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益屬性。對(duì)獨(dú)立養(yǎng)老基金進(jìn)行國(guó)企規(guī)則適用上的排除體現(xiàn)了承擔(dān)公共義務(wù)的國(guó)企不受國(guó)企規(guī)則規(guī)制的理念。但與此同時(shí)，獨(dú)立養(yǎng)老基金擁有或控制的企業(yè)仍需要受到非商業(yè)援助制度的約束。

（3）中小型國(guó)有企業(yè)

CPTPP國(guó)企章節(jié)的“例外”條款將中小型國(guó)有企業(yè)排除在適用范圍之外，明確了非歧視待遇和商業(yè)考慮原則、非商業(yè)援助制度、透明度規(guī)則以及國(guó)有企業(yè)和指定壟斷委員會(huì)規(guī)則不適用于前三個(gè)連續(xù)財(cái)務(wù)年度中任何一年自商業(yè)活動(dòng)獲得的年收入低于2億特別提款權(quán)的國(guó)有企業(yè)。顧及短期內(nèi)無(wú)法對(duì)接國(guó)企規(guī)則的國(guó)家，CPTPP放寬了文萊、馬來(lái)西亞和越南中小型國(guó)有企業(yè)例外的期限和門檻金額，并對(duì)如何適用該例外的證據(jù)進(jìn)行了說(shuō)明，③CPTPP第17.13.5條注釋34、35。這對(duì)我國(guó)很有借鑒意義。

（4）次中央級(jí)國(guó)有企業(yè)

CPTPP第17.9.2條與附件17-D排除了非歧視待遇和商業(yè)考慮原則、非商業(yè)援助制度、透明度規(guī)則以及法院和行政機(jī)構(gòu)規(guī)則對(duì)次中央級(jí)政府擁有或控制的國(guó)有企業(yè)的適用。根據(jù)協(xié)定的解釋，次中央級(jí)政府是指國(guó)家的地方一級(jí)政府，具體到我國(guó)就是省級(jí)及以下地方各級(jí)政府。①CPTPP附件17-D注釋36。如前文所述，CPTPP根據(jù)企業(yè)規(guī)模將中小型國(guó)有企業(yè)排除在國(guó)企規(guī)則的適用范圍之外這一規(guī)定具有合理性，也是我國(guó)可以很好利用例外規(guī)則的一個(gè)切口。

2.維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的例外

（1）金融安全

根據(jù)CPTPP第17.2.2條、第17.2.3條、第17.2.4條的規(guī)定，為了維護(hù)國(guó)家的金融穩(wěn)定，成員國(guó)的國(guó)有企業(yè)可以在以下活動(dòng)中排除國(guó)企規(guī)則的適用：一是成員國(guó)的央行或貨幣主管機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)或執(zhí)行貨幣及相關(guān)的信貸、匯率政策；二是成員國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括非市場(chǎng)機(jī)構(gòu)）對(duì)金融服務(wù)提供者行使監(jiān)管權(quán)；三是成員國(guó)或其國(guó)有企業(yè)為清算破產(chǎn)或倒閉的金融機(jī)構(gòu)或任何其他已經(jīng)破產(chǎn)或倒閉的主要開(kāi)展金融服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)所進(jìn)行的活動(dòng)。金融穩(wěn)定對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有不可言喻的重要性。一旦一國(guó)的金融體系受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的損害，造成的危害不僅僅涉及經(jīng)濟(jì)方面，政治乃至社會(huì)穩(wěn)定都會(huì)受到影響，政府對(duì)金融行業(yè)進(jìn)行必要的監(jiān)管、執(zhí)行貨幣及相關(guān)的信貸、匯率政策的合理性是經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證的，在國(guó)企章節(jié)對(duì)其進(jìn)行排除具有必要性。這部分例外也是對(duì)第29章安全例外的深化和細(xì)化處理。

（2）經(jīng)濟(jì)緊急情況

根據(jù)CPTPP第17.13.1條的規(guī)定，在面臨國(guó)家或全球經(jīng)濟(jì)緊急情況時(shí)，成員國(guó)政府或國(guó)有企業(yè)可以臨時(shí)采取或?qū)嵤┐胧┮詰?yīng)對(duì)該情況，采取或?qū)嵤┑拇胧┎皇芊瞧缫暣龊蜕虡I(yè)考慮原則和非商業(yè)援助制度的規(guī)制。當(dāng)成員國(guó)受到嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至金融危機(jī)的威脅時(shí)，國(guó)有企業(yè)可以采取措施以應(yīng)對(duì)，政府或其國(guó)有企業(yè)可以根據(jù)宏觀調(diào)控的需要對(duì)其他需要支助的國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助。

經(jīng)濟(jì)危急情況的例外規(guī)定與CPTPP第29.2條（b）項(xiàng)中的安全例外條款一脈相承，可以認(rèn)為在面對(duì)國(guó)家或全球經(jīng)濟(jì)緊急情況時(shí)臨時(shí)采取措施就是安全例外條款所包含的經(jīng)濟(jì)安全。在一定意義上，將經(jīng)濟(jì)緊急情況作為特殊的例外在國(guó)企章節(jié)中列示與部分國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)宏觀調(diào)控任務(wù)有關(guān)。

3.履行政府職能的例外

CPTPP首先在“范圍”條款中對(duì)國(guó)有企業(yè)為履行政府職能專門向政府提供貨物或服務(wù)進(jìn)行了國(guó)企章節(jié)內(nèi)容的排除，②CPTPP第17.2.8條。又對(duì)國(guó)有企業(yè)行使政府職權(quán)時(shí)提供的服務(wù)進(jìn)行了非歧視待遇和商業(yè)考慮原則、非商業(yè)援助制度和透明度規(guī)則的排除。③CPTPP第17.2.10條。國(guó)有企業(yè)由于其所有制原因，在特定的活動(dòng)中會(huì)展現(xiàn)其政治屬性，在履行政府職能而專門向政府提供貨物或服務(wù)時(shí)國(guó)有企業(yè)不再被認(rèn)為是進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)主體，而是政府機(jī)構(gòu)的一部分，部分國(guó)有企業(yè)會(huì)因承擔(dān)一定的政府職能需要通過(guò)行使政府職權(quán)提供服務(wù)，例如創(chuàng)造就業(yè)、社會(huì)保障等，此時(shí)其不再是一個(gè)純粹的商業(yè)經(jīng)營(yíng)單位，其提供的服務(wù)具有社會(huì)公益屬性，自然應(yīng)該獲得例外對(duì)待。

CPTPP對(duì)滿足前提條件的國(guó)有企業(yè)根據(jù)政府授權(quán)提供的金融服務(wù)作了例外規(guī)定。①CPTPP第17.13.2條、第17.13.3條。第一個(gè)前提條件是商業(yè)性，即提供的金融服務(wù)不能意圖取代商業(yè)融資，且所提供的融資條件不能優(yōu)于自市場(chǎng)中可以獲得的金融服務(wù)的條件；第二個(gè)前提條件是符合特定目的，即為對(duì)企業(yè)進(jìn)出口或本國(guó)領(lǐng)土之外的私營(yíng)企業(yè)投資提供支持，只要滿足這個(gè)前提條件，國(guó)有企業(yè)根據(jù)政府授權(quán)提供的金融服務(wù)便不需要遵循非歧視待遇和商業(yè)考慮原則。

對(duì)于非商業(yè)性援助制度中“不利影響”的排除，CPTPP另附了一個(gè)前提條件，即被提供金融服務(wù)的企業(yè)需要在當(dāng)?shù)卦O(shè)立機(jī)構(gòu)。商業(yè)性前提保證了國(guó)有企業(yè)根據(jù)政府授權(quán)提供的金融服務(wù)不會(huì)產(chǎn)生取代或阻礙其他金融機(jī)構(gòu)提供同類金融服務(wù)的后果，并確保市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。為企業(yè)進(jìn)出口或私營(yíng)企業(yè)的境外投資提供支持反映出成員國(guó)就政府運(yùn)用宏觀政策調(diào)節(jié)進(jìn)出口與境外投資的正當(dāng)性達(dá)成共識(shí)，也可看出例外條款的形成與成員國(guó)之間的利益平衡有著不可分割的關(guān)系。

4.特定行為的例外

（1）政府采購(gòu)

CPTPP第17.2.7條將國(guó)有企業(yè)的政府采購(gòu)行為排除在國(guó)企章節(jié)適用范圍之外。政府采購(gòu)是各級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)利用財(cái)政性資金并以公開(kāi)招標(biāo)等方式開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng),以滿足自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要或履行向社會(huì)提供公共服務(wù)職能的政治經(jīng)濟(jì)行為（陳虹睿和李苗苗，2022）。政府采購(gòu)的主體是各級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)，從文義解釋來(lái)看明顯不包含國(guó)有企業(yè)在內(nèi)。但實(shí)踐中越來(lái)越多的國(guó)家傾向?qū)⒉少?gòu)用于公共職能的產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)作為政府采購(gòu)主體，包括歐盟公共采購(gòu)法將政府采購(gòu)主體擴(kuò)展到國(guó)有企業(yè)和享有政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)（曹富國(guó)，2000），WTO框架下《政府采購(gòu)協(xié)議》也將提供公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)納入采購(gòu)實(shí)體。但CPTPP政府采購(gòu)章節(jié)將采購(gòu)實(shí)體定義為各國(guó)附件15-A中所列的實(shí)體。②CPTPP第15.1條。澳大利亞、加拿大、新加坡、越南均沒(méi)有將本國(guó)的國(guó)有企業(yè)列入附件15-A中，相較之下，成員國(guó)自主選擇是否將國(guó)有企業(yè)列入采購(gòu)實(shí)體范圍的做法體現(xiàn)了CPTPP的包容性，對(duì)我國(guó)而言也有一定的回旋空間。

（2）支持收回國(guó)有企業(yè)的域外投資

根據(jù)CPTPP第17.13.4條，如果成員國(guó)國(guó)有企業(yè)因特殊原因③因喪失抵押品贖回權(quán)或與拖欠債務(wù)有關(guān)的類似訴訟，或國(guó)有企業(yè)支付與第17.13.2條和17.13.3條所述金融服務(wù)有關(guān)的保險(xiǎn)索賠。臨時(shí)取得了位于本國(guó)領(lǐng)土之外的企業(yè)所有權(quán)，成員國(guó)政府或其國(guó)有企業(yè)可以向該國(guó)有企業(yè)提供支持，以便根據(jù)重組或清算計(jì)劃（該計(jì)劃將導(dǎo)致企業(yè)股權(quán)的轉(zhuǎn)移）收回該國(guó)有企業(yè)的投資，排除非商業(yè)援助制度的適用。

（3）購(gòu)銷減讓表中的商品或服務(wù)的例外

CPTPP第17.2.11條允許成員國(guó)的國(guó)有企業(yè)在根據(jù)不符措施購(gòu)銷商品或服務(wù)時(shí)不遵循非歧視待遇和商業(yè)考慮原則。為了保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)或是戰(zhàn)略性行業(yè)，國(guó)有企業(yè)可以在購(gòu)銷CPTPP附件減讓表中的商品或服務(wù)時(shí)給予本國(guó)企業(yè)優(yōu)惠，在商業(yè)性因素之外考慮政治、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)因素。這一例外規(guī)則對(duì)我國(guó)很有借鑒意義。我國(guó)需要厘清何種商品或服務(wù)需要特殊保護(hù)以維護(hù)我國(guó)核心利益，在借鑒成員國(guó)附件中減讓表的前提下，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展需要，提出可被成員國(guó)接受的中國(guó)方案。

（二）國(guó)別例外

CPTPP國(guó)企章節(jié)的國(guó)別例外是成員國(guó)以附件的形式列出的。除了前述在CPTPP文本中對(duì)所有成員國(guó)均適用的例外條款外，CPTPP國(guó)企章節(jié)還為發(fā)展程度各異、社會(huì)制度不同的成員國(guó)設(shè)置了國(guó)別例外，允許經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展、國(guó)企市場(chǎng)化程度不同的成員國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情和國(guó)企改革情況對(duì)全部或部分國(guó)企規(guī)則進(jìn)行適用上的排除，在保護(hù)成員國(guó)國(guó)家安全和核心利益的同時(shí)為國(guó)企市場(chǎng)化程度相對(duì)落后的國(guó)家創(chuàng)造必要的改革時(shí)間，兼顧不同成員國(guó)之間的發(fā)展權(quán)益。

CPTPP附件四中的例外分為四個(gè)部分，分別是相關(guān)義務(wù)、實(shí)體、不符合活動(dòng)的范圍和措施，即具體的CPTPP國(guó)企規(guī)則內(nèi)容、國(guó)有企業(yè)范圍、不受相關(guān)國(guó)企規(guī)則約束的特定活動(dòng)和成員國(guó)的法律法規(guī)。加拿大政府在其附件四中獲得對(duì)基建、金融、文化、乳制品行業(yè)和加拿大商業(yè)公司在政府采購(gòu)的承攬活動(dòng)中對(duì)其非商業(yè)援助制度或非歧視待遇和商業(yè)考慮原則規(guī)制的豁免；墨西哥政府利用例外條款對(duì)電力、石油、天然氣、基礎(chǔ)建設(shè)、軍工和金融行業(yè)進(jìn)行了國(guó)企章節(jié)部分規(guī)則適用的排除；越南政府除了在石油、電力、煤炭、金融、軍工、航運(yùn)、咖啡、文化、電信行業(yè)進(jìn)行了國(guó)企規(guī)則適用的排除外，還規(guī)定了在執(zhí)行特定政策時(shí)國(guó)企規(guī)則適用的豁免。

CPTPP允許成員國(guó)根據(jù)保護(hù)本國(guó)國(guó)家安全和公共利益的需要將從事特定行業(yè)或是執(zhí)行特定政策的國(guó)有企業(yè)列入附件，提高了CPTPP的包容性，各個(gè)成員國(guó)可以在不擾亂市場(chǎng)秩序、不對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生潛在扭曲的前提下，基于本國(guó)國(guó)情、國(guó)有企業(yè)改革程度提出自己的國(guó)別例外，并對(duì)具體條款設(shè)定過(guò)渡期條款，以此平衡發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家就國(guó)企章節(jié)接受程度不同的沖突，兼顧不同經(jīng)濟(jì)體制成員國(guó)的利益。

三、CPTPP 成員國(guó)對(duì)國(guó)企規(guī)則例外條款的利用實(shí)證

從比較借鑒角度，通過(guò)對(duì)CPTPP既有成員的國(guó)企改革及相應(yīng)規(guī)則研究，提出我國(guó)加入談判的例外條款設(shè)計(jì)和論證以及國(guó)內(nèi)改革參考建議，是我國(guó)加入談判的必要路徑。其中新加坡和越南均是國(guó)企比率較大的CPTPP成員國(guó)，其相應(yīng)改革舉措可以為我國(guó)提供啟發(fā)。

（一）新加坡的主權(quán)財(cái)富基金例外

作為CPTPP的締約國(guó)，新加坡在中央層面擁有新加坡政府投資公司和淡馬錫公司這兩個(gè)主權(quán)財(cái)富基金，且這些基金對(duì)其經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，為了平衡其利益，新加坡以CPTPP第29章和第17.2.5條“主權(quán)財(cái)富基金”主體例外和運(yùn)用國(guó)別例外的方式在CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)附件中單獨(dú)進(jìn)行了例外安排。

國(guó)企章節(jié)附件17-E對(duì)新加坡主權(quán)財(cái)富基金①根據(jù)附件17-E的規(guī)定，新加坡主權(quán)財(cái)富基金包括新加坡政府投資有限公司和淡馬錫控股（私人）有限公司。擁有或控制的國(guó)有企業(yè)適用該章節(jié)做出了詳細(xì)的規(guī)定和例外安排。規(guī)定的主要內(nèi)容包括：首先，如前所述，CPTPP第17.2.5條（b）項(xiàng)的限制對(duì)適用例外提出了相應(yīng)要求，滿足該要求才能對(duì)主權(quán)財(cái)富基金所擁有或控制的企業(yè)適用例外。為了對(duì)接該（b）項(xiàng)要求，附件規(guī)定新加坡及其主權(quán)財(cái)富基金除非符合本章規(guī)定的例外情形，否則不得通過(guò)指示或影響由主權(quán)財(cái)富基金擁有或控制的國(guó)有企業(yè)的決策，但可以采取與國(guó)有企業(yè)章節(jié)不抵觸的方式在其擁有或通過(guò)所有者權(quán)益控制的國(guó)有企業(yè)中行使投票權(quán)；同時(shí)附件排除了非歧視待遇和商業(yè)考慮條款和非商業(yè)援助條款對(duì)第一條規(guī)定的新加坡主權(quán)財(cái)富基金擁有或控制的國(guó)有企業(yè)的適用。但在例外情況下，②在聲稱違反第 17.6.2 條(非商業(yè)援助)之前的5年期限內(nèi)，新加坡或一新加坡主權(quán)財(cái)富基金已經(jīng)：1.任命該國(guó)有企業(yè)的首席執(zhí)行官或大部分其他高管；2.任命該國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的大部分成員；3.以不符合國(guó)有企業(yè)章節(jié)義務(wù)的方式，積極指示和控制該國(guó)有企業(yè)的商業(yè)決策。非商業(yè)援助條款適用于新加坡主權(quán)財(cái)富基金擁有或控制的企業(yè)；其次，如果新加坡能夠讓其他締約方擁有途徑取得該國(guó)有企業(yè)的主權(quán)財(cái)富基金的年度報(bào)告，該國(guó)有企業(yè)任何類別的證券都在由國(guó)際認(rèn)可的證券委員會(huì)機(jī)構(gòu)（包括國(guó)際證券委員會(huì)組織）成員監(jiān)管的證券交易所上市，該國(guó)有企業(yè)根據(jù)國(guó)際公認(rèn)的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則（包括《國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則》）提交年度財(cái)務(wù)報(bào)告，那么新加坡主權(quán)財(cái)富基金擁有或控制的任何國(guó)有企業(yè)被認(rèn)為是符合透明度條款的。

新加坡選擇在特別主體上作為例外情形，與新加坡政府與淡馬錫控股以及淡馬錫控股與淡聯(lián)企業(yè)之間“政府（財(cái)政部）—淡馬錫控股公司—下屬企業(yè)”的三層架構(gòu)關(guān)系是密不可分的。由于大量的國(guó)有企業(yè)均由淡馬錫控股公司控制，而淡馬錫控股公司又由新加坡財(cái)政部控制，將淡馬錫控股公司和新加坡政府投資有限公司進(jìn)行主體排除就可以把關(guān)乎國(guó)家核心利益的行業(yè)排除在國(guó)企章節(jié)的適用范圍之外。公司的控股比例調(diào)整，國(guó)企章節(jié)的適用范圍就自動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了國(guó)企章節(jié)的排除范圍隨著新加坡核心利益和國(guó)家戰(zhàn)略的變化而保持持續(xù)更新。

（二）越南國(guó)別例外

隨著1995年越南《國(guó)有企業(yè)法》的頒布，其國(guó)有企業(yè)的改革繼續(xù)深入發(fā)展。該法首次將國(guó)有企業(yè)定義為：“為實(shí)現(xiàn)國(guó)家制定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，由國(guó)家投資、設(shè)立和管理,從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或公用事業(yè)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織。”彼時(shí)國(guó)有企業(yè)分為三個(gè)類型，分別為商業(yè)類、公共類和社會(huì)類（崔浩然和李本，2022）。國(guó)有所有權(quán)和國(guó)有企業(yè)自主權(quán)的分離通過(guò)管理層的結(jié)構(gòu)和職責(zé)得到了明確的體現(xiàn)。私營(yíng)公司的管理與董事會(huì)被移植到大型國(guó)有企業(yè)。③Law on State-owned Enterprises (1995) (Vietnam).這些大型國(guó)有企業(yè)建立在所有重要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在大多數(shù)情況下仍保持著壟斷地位。

2018年CPTPP正式生效后，為了對(duì)接CPTPP中的國(guó)企定義，2020年修訂的越南《企業(yè)法》規(guī)定，國(guó)有企業(yè)具備有限責(zé)任公司、股份公司兩種形式，包括政府擁有100%注冊(cè)資本的企業(yè)和政府擁有50%以上注冊(cè)資本或表決權(quán)股份的企業(yè)。①2020年越南《企業(yè)法》，中華人民共和國(guó)駐胡志明市總領(lǐng)事館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，參見(jiàn)：http://hochiminh.mofcom.gov.cn/article/ddfg/qita/202208/20220803338389.shtml.

2021年8月19日實(shí)施的2021年第22號(hào)決定（22/2021/QD-TTg），規(guī)定了2021～2025年越南國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本企業(yè)按行業(yè)和領(lǐng)域轉(zhuǎn)換所有權(quán)、重組和撤資的分類標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)有企業(yè)分類為三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別為政府擁有注冊(cè)資本100%的企業(yè)、政府擁有注冊(cè)資本65%以上的企業(yè)、政府擁有注冊(cè)資本50%～65%的企業(yè)。②《越南政府頒布國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換所有權(quán)、重組和撤資分類標(biāo)準(zhǔn)》，中華人民共和國(guó)駐胡志明市總領(lǐng)事館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，參見(jiàn)：https://www.investgo.cn/article/gb/gbdt/202107/551328.html.相較于1995年《國(guó)有企業(yè)法》中對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類，2021年第22號(hào)決定顯得更為剛性和易于操作，這種將持股比例和行業(yè)進(jìn)行捆綁改革的做法顯然是為了應(yīng)對(duì)CPTPP對(duì)國(guó)有企業(yè)的約束而采取的應(yīng)對(duì)措施，至于具體的實(shí)施效果則需要進(jìn)一步的實(shí)踐檢驗(yàn)。

越南在中央層面存在著大量國(guó)有企業(yè)，關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和民生保障，由于不存在處于“中間層”的國(guó)家主權(quán)財(cái)富基金或是獨(dú)立養(yǎng)老基金，越南政府除了在國(guó)企章節(jié)作出透明度規(guī)則例外之外，還依據(jù)CPTPP 第29.1 條一般例外條款在協(xié)定附件四中作出了國(guó)別例外。例如越南的國(guó)家資本投資公司（State Capital Investment Corporation）及其子公司和繼承者以及越南國(guó)防部或公安部擁有或控制的任何國(guó)有企業(yè)不適用于CPTPP第17章國(guó)有企業(yè)和指定壟斷中的透明度規(guī)則，但越南國(guó)防部或公安部控制的越南維京投資集團(tuán)有限公司（Viettel Global Investment Joint Stock Company）和專門從事與國(guó)防、公共秩序或公共安全無(wú)關(guān)的商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)仍需適用透明度規(guī)則，這種細(xì)分根據(jù)和其商業(yè)定性緊密相關(guān)。

除了在協(xié)定文本中的例外，越南另與其他締約國(guó)簽訂了CPTPP附件四，以排除非商業(yè)援助規(guī)則和非歧視性待遇和商業(yè)考慮規(guī)則對(duì)指定國(guó)有企業(yè)部分活動(dòng)的適用。越南國(guó)企章節(jié)附件可以分為國(guó)內(nèi)政策例外和行業(yè)例外。政策例外首先是越南政府可以在不使境內(nèi)國(guó)有公司的商品市場(chǎng)份額顯著增加和其商品不會(huì)明顯低于另一締約方生產(chǎn)銷售的同類商品價(jià)格的情況下向所有國(guó)有企業(yè)提供重組所需的任何資金，但附加條件是該援助是非經(jīng)常性的、非重復(fù)的，并且是出于公平的目的。其實(shí)質(zhì)是為確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定或者提供越南法律和條例界定為公共產(chǎn)品的貨物，越南可以根據(jù)其法律或法規(guī)要求國(guó)有企業(yè)以受管制的價(jià)格、數(shù)量或其他條款和條件出售或購(gòu)買貨物或在越南境內(nèi)生產(chǎn)、向公眾銷售其法律法規(guī)定義為公共產(chǎn)品的商品，并通過(guò)政府和國(guó)有企業(yè)向從事前述規(guī)定的國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)性援助。

其次是越南政府通過(guò)要求或指示國(guó)有企業(yè)在根據(jù)政府措施采購(gòu)貨物時(shí)考慮商業(yè)考量以外的因素，并通過(guò)政府和國(guó)有企業(yè)向進(jìn)行采購(gòu)貨物的國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)償，促進(jìn)和便利邊遠(yuǎn)山區(qū)、邊境和近海地區(qū)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件極其困難地區(qū)以及生活水平異常低下和就業(yè)嚴(yán)重不足地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后是旨在促進(jìn)和便利越南法律和法規(guī)所界定的中小企業(yè)發(fā)展，越南政府可要求或指示國(guó)有企業(yè)根據(jù)政府措施，從越南投資者在越南境內(nèi)投資的中小企業(yè)購(gòu)買貨物或服務(wù)時(shí)給予其優(yōu)惠待遇，并考慮商業(yè)考量以外的因素。

除了前述為了達(dá)到某一政策目的而為所有國(guó)有企業(yè)設(shè)定的非歧視性待遇和商業(yè)考慮規(guī)則或非商業(yè)援助規(guī)則的例外之外，越南還在其他條目中為一些涉及關(guān)鍵行業(yè)的國(guó)有企業(yè)設(shè)定了行業(yè)例外，以維護(hù)越南關(guān)鍵行業(yè)的安全和競(jìng)爭(zhēng)力。例如越南石油天然氣集團(tuán)、越南電力公司、越南國(guó)家煤炭礦業(yè)控股有限公司、越南國(guó)家資本投資公司、越南國(guó)防部或越南公安部擁有或控制的任何國(guó)有企業(yè)、越南國(guó)家金融交換股份公司及一系列金融機(jī)構(gòu)、越南機(jī)場(chǎng)公司、越南航空公司、越南國(guó)家航運(yùn)公司及其子公司和繼承者。這些行業(yè)關(guān)系到越南的國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、民生問(wèn)題，對(duì)此類國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)性援助，在履行公共職能時(shí)考慮商業(yè)考量之外的因素，并對(duì)其提供優(yōu)惠待遇，并沒(méi)有破壞公共企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也沒(méi)有違反商業(yè)考量義務(wù)。

四、我國(guó)加入CPTPP 談判中國(guó)企規(guī)則的例外建構(gòu)

作為CPTPP新申請(qǐng)加入方，按照程序我國(guó)提交的市場(chǎng)準(zhǔn)入出價(jià)和不符措施清單需得到CPTPP全體成員一致同意方能啟動(dòng)后續(xù)談判程序。在談判中宜充分借鑒既有成員的經(jīng)驗(yàn)，尤其是涉及國(guó)家安全、社會(huì)公共利益等重要領(lǐng)域，應(yīng)該爭(zhēng)取合理的例外條款，為國(guó)企改革爭(zhēng)取緩沖空間。按照上文對(duì)CPTPP國(guó)企規(guī)則例外的分類，結(jié)合對(duì)文本和其他成員國(guó)的借鑒，本文認(rèn)為重點(diǎn)涉及我國(guó)加入CPTPP談判中國(guó)企規(guī)則的例外可以從以下方面進(jìn)行建構(gòu)。

（一）針對(duì)“適用范圍”類型

1.對(duì)主權(quán)財(cái)富基金模式進(jìn)行探索并促成例外生成

特定主體的例外建構(gòu)，如根據(jù)附件17-E的規(guī)定，新加坡主權(quán)財(cái)富基金包含新加坡政府投資有限公司和淡馬錫控股（私人）有限公司。政府投資板塊除外，我國(guó)是否可以借鑒淡馬錫模式？盡管我國(guó)目前除了中國(guó)投資有限責(zé)任公司（“中投公司”）外暫時(shí)不存在與淡馬錫公司類似的處于“中間層”的國(guó)家控股公司，但值得關(guān)注的是我國(guó)已在逐步學(xué)習(xí)新加坡的淡馬錫模式，例如北京國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理有限公司正是在受到該模式的啟發(fā)下對(duì)中國(guó)版淡馬錫模式進(jìn)行探索。

CPTPP第17章所提到的“圣地亞哥原則”對(duì)主權(quán)財(cái)富基金在公司治理、問(wèn)責(zé)制、透明度、投資政策與風(fēng)控方面提出了明確且具體的要求，但CPTPP又對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的非商業(yè)援助行為進(jìn)行了規(guī)制保留，可以說(shuō)還是變相地將主權(quán)財(cái)富基金納入了調(diào)整范圍。

我國(guó)可根據(jù)CPTPP要求，積極建構(gòu)與淡馬錫公司類似的處于“中間層”的國(guó)家控股公司架構(gòu)，從而掃清障礙，落實(shí)“圣地亞哥原則”中公司治理和問(wèn)責(zé)制，促使主權(quán)財(cái)富基金能夠保證其獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，投資決定免受政治因素的影響；提高透明度以提高投資接受國(guó)的信賴度；明確投資政策和風(fēng)控體系將主權(quán)財(cái)富基金的經(jīng)營(yíng)目的鎖定在實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化、國(guó)有資產(chǎn)保值增值上，以符合私營(yíng)企業(yè)在商業(yè)活動(dòng)中的考慮，并通過(guò)公開(kāi)財(cái)務(wù)報(bào)告的方式將經(jīng)營(yíng)成果與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行公開(kāi)。落實(shí)這些指引性規(guī)定有助于我國(guó)現(xiàn)有主權(quán)財(cái)富基金的良好運(yùn)行，也有助于類似淡馬錫模式的公司治理體系盡快建構(gòu)以便獲得例外。

2.以公布名單和推動(dòng)混改來(lái)適配中小型企業(yè)和次中央級(jí)企業(yè)的例外規(guī)則

由于中小型國(guó)有企業(yè)和次中央級(jí)企業(yè)的國(guó)際投資貿(mào)易活動(dòng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的扭曲效應(yīng)比較有限，CPTPP選擇將其排除在上述非歧視待遇和商業(yè)考慮原則、非商業(yè)援助制度、透明度規(guī)則以及國(guó)有企業(yè)和指定壟斷委員會(huì)規(guī)則4條主要規(guī)則的適用范圍之外，避免了過(guò)多規(guī)則對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)發(fā)展不必要的束縛。CPTPP在腳注中放寬了對(duì)文萊、馬來(lái)西亞和越南適用中小型國(guó)有企業(yè)例外的期限和門檻金額，體現(xiàn)出CPTPP作為成員國(guó)各異的貿(mào)易協(xié)定具有比較充分的包容性。

我國(guó)可以充分利用這一規(guī)則，一方面正如我國(guó)目前所采取的做法，對(duì)央企名單進(jìn)行逐年公布，目前已公布的包括98家央企，根據(jù)CPTPP規(guī)則，除此之外的均應(yīng)不受CPTPP國(guó)企適用范圍約束。同時(shí)，公布的央企相應(yīng)子公司也可以基于中小型企業(yè)規(guī)模而獲得例外對(duì)待。另一方面，進(jìn)行符合CPTPP要求的國(guó)企混改是獲得例外對(duì)待的基本路徑。

3.基于金融安全和經(jīng)濟(jì)緊急情況施行國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的例外

這一例外規(guī)則在CPTPP第29章“例外和總則”第29.2條“安全例外”中有總括性體現(xiàn)，同時(shí)在國(guó)企規(guī)則中有具體深化體現(xiàn)。CPTPP國(guó)企規(guī)則中對(duì)金融安全的界定又和國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定（以下簡(jiǎn)稱“IMF”協(xié)定）的相應(yīng)規(guī)定存在勾連：關(guān)于保障各國(guó)的金融安全，在IMF框架下，任何成員國(guó)均有權(quán)自由選擇外匯制度與安排，在行使這種權(quán)利時(shí)，成員國(guó)必須履行相應(yīng)的義務(wù)，即必須按IMF協(xié)定條款或相關(guān)決議的規(guī)定，實(shí)行有利于金融和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定所必須的匯率制度。假如任何成員國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，金融情勢(shì)不允許其推行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策，則該國(guó)便沒(méi)有義務(wù)維持穩(wěn)定的匯率(王貴國(guó)，2002)。所以，成員國(guó)內(nèi)部金融穩(wěn)定是成員國(guó)匯率穩(wěn)定的首要涵義（李本，2017）。

值得注意的是CPTPP安全例外條款使用了“其確定”（it determines）、“其認(rèn)為”（it considers）等詞語(yǔ)，因此從文義出發(fā)，成員國(guó)便可以自主判斷實(shí)際發(fā)生的情形是否與條約規(guī)定的特定情形相契合，進(jìn)而實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧┍Ｗo(hù)本國(guó)根本安全利益。通過(guò)“其認(rèn)為”或“其確定”這一類詞匯，使得安全例外條款具有了一定意義的自裁決的性質(zhì)，使條約締約各方對(duì)于是否實(shí)施以及實(shí)施何種措施有了自主權(quán)。

我國(guó)作為IMF籃子貨幣國(guó)家，對(duì)金融安全的定義應(yīng)有一定的話語(yǔ)權(quán)和自裁決權(quán)，以及因之而獲得例外的相應(yīng)權(quán)利。

4.履行政府職能的例外

CPTPP對(duì)國(guó)有企業(yè)為履行政府職能專門向政府提供貨物或服務(wù)進(jìn)行了國(guó)企章節(jié)內(nèi)容的排除，又對(duì)國(guó)有企業(yè)行使政府職權(quán)時(shí)提供的服務(wù)進(jìn)行了非歧視待遇和商業(yè)考慮原則、非商業(yè)援助制度和透明度規(guī)則的排除。如前所述，越南的相應(yīng)國(guó)企改革也和CPTPP要求緊密掛鉤。對(duì)應(yīng)到我國(guó)，獲得履行政府職能例外無(wú)疑是談判力爭(zhēng)的重點(diǎn)，也是國(guó)有企業(yè)制度改革的重點(diǎn)。在國(guó)內(nèi)制度建構(gòu)上，一方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃分國(guó)有企業(yè)政府職能和商事職能：在資金方面，建立履行政府職能的?？顚?，避免承擔(dān)政府職能的資金與企業(yè)用于正常生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的資金混同；建立“權(quán)責(zé)清單”制度，使實(shí)行“政府職能”或“公共職能”的界定更加明確。另一方面，應(yīng)繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。對(duì)于涉及國(guó)家安全、重大民生和公共利益方面的國(guó)有企業(yè)，要慎重實(shí)施混合所有制改革，即使引進(jìn)民間資本的加入，也應(yīng)當(dāng)保證國(guó)家控股這一底線，從而也可就履行政府職能而獲得最大程度的例外對(duì)待。

此外，針對(duì)“特定行為”例外，需要具體根據(jù)國(guó)情進(jìn)行談判，以便從不符措施等角度進(jìn)行例外具體設(shè)定，在此不再贅述。

(二)針對(duì)“國(guó)別例外”

“國(guó)別例外”是CPTPP成員國(guó)之間經(jīng)過(guò)“事先的協(xié)調(diào)同意”而針對(duì)特定國(guó)家設(shè)定的例外。這類例外往往基于保護(hù)公共利益、應(yīng)對(duì)CPTPP第29章一般例外情形之所需，各國(guó)可以根據(jù)國(guó)情提請(qǐng)談判。根據(jù)CPTPP附件四的規(guī)定，國(guó)別例外規(guī)則呈現(xiàn)出特定國(guó)內(nèi)政策例外和特定行業(yè)例外兩種形式。

1.特定國(guó)內(nèi)政策例外

結(jié)合越南經(jīng)驗(yàn)，提請(qǐng)和各成員國(guó)討論本國(guó)特定政策例外，應(yīng)具有國(guó)內(nèi)治理層面考量“公共利益”的基本屬性。例如出于“三農(nóng)”工作、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定持續(xù)供給的需要，政府可以要求或指示國(guó)有企業(yè)根據(jù)政府出臺(tái)的政策，保障“菜籃子”產(chǎn)品供給、推進(jìn)種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收、推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等，在采購(gòu)鄉(xiāng)村企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)考慮商業(yè)之外的因素。政府和國(guó)有企業(yè)可以為實(shí)施此類措施的國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)償，由此豁免非歧視待遇和商業(yè)考慮原則以及非商業(yè)援助制度的適用。

為了促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，政府或國(guó)有企業(yè)可以向處于數(shù)字經(jīng)濟(jì)行業(yè)的企業(yè)提供日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需的融資，只要該融資不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)相關(guān)市場(chǎng)生產(chǎn)和銷售商品的市場(chǎng)份額顯著增加或其生產(chǎn)和銷售商品的價(jià)格明顯低于另一企業(yè)的同類產(chǎn)品在相同市場(chǎng)的價(jià)格，以豁免非歧視待遇和商業(yè)考慮原則的適用。

在有關(guān)非歧視待遇和商業(yè)考慮原則的問(wèn)題上，為了貫徹落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，政府可要求或指示國(guó)有企業(yè)考慮商業(yè)之外的因素，并給予我國(guó)投資者在我國(guó)境內(nèi)投資的實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的企業(yè)優(yōu)惠待遇，根據(jù)政府出臺(tái)的政策從該企業(yè)中購(gòu)買商品或服務(wù)，使國(guó)內(nèi)大循環(huán)更為順暢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

在現(xiàn)階段著力推動(dòng)我國(guó)國(guó)有企業(yè)重組整合的情況下，我國(guó)政府可以提供國(guó)有企業(yè)重組整合所需的任何資金，只要融資不會(huì)導(dǎo)致該企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)中產(chǎn)銷商品的市場(chǎng)份額顯著增加或其商品的價(jià)格明顯低于其他企業(yè)在同一市場(chǎng)中同類商品的價(jià)格；出于公平的目的，在援助是非經(jīng)常性的前提下，政府可以出資安置重組過(guò)程中國(guó)企多余的雇員，并可以以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買國(guó)企的不良貸款和未使用資產(chǎn)，以達(dá)到排除非商業(yè)援助條款的目的，進(jìn)而優(yōu)化戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)布局，提升資源配置效率，提高國(guó)有企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

2.特定行業(yè)例外

CPTPP成員國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，出于公共利益的考量和維護(hù)國(guó)家核心利益的需要，可以獲得國(guó)別例外。例如新加坡和馬來(lái)西亞在國(guó)企章節(jié)的附件中獲得了特定國(guó)有企業(yè)不受全部或部分國(guó)企規(guī)則約束的待遇。由于新加坡“政府（財(cái)政部）—淡馬錫控股公司—下屬企業(yè)”的三層架構(gòu)關(guān)系使得大量的國(guó)有企業(yè)由淡馬錫公司或新加坡政府投資公司擁有或控制，將淡馬錫公司和新加坡政府投資公司排除在適用范圍外就能起到國(guó)企章節(jié)規(guī)則不適用于新加坡國(guó)有企業(yè)的效果。馬來(lái)西亞將國(guó)民投資機(jī)構(gòu)（PNB）和朝圣基金局（Lembaga Tabung Haji）排除在國(guó)企章節(jié)適用范圍外是出于與新加坡相似的考量。

特定功能類國(guó)有企業(yè)因涉及關(guān)乎民生的儲(chǔ)備行業(yè)和國(guó)家發(fā)展的前瞻性戰(zhàn)略性行業(yè)，在進(jìn)行與民生、國(guó)家前瞻性戰(zhàn)略性行業(yè)相關(guān)活動(dòng)時(shí)需要豁免部分國(guó)企規(guī)則的適用。如果特定功能類國(guó)有企業(yè)開(kāi)展的是商業(yè)性活動(dòng)，則需要受到CPTPP國(guó)企規(guī)則的約束。

特定功能類國(guó)有企業(yè)包括石油、煤炭、糧食、能源、核工業(yè)、軍工、通用技術(shù)、鹽業(yè)、有色金屬、文化傳媒、金融等行業(yè)。特定功能類企業(yè)在進(jìn)行國(guó)企章節(jié)豁免時(shí)可以對(duì)企業(yè)的活動(dòng)或前提條件進(jìn)行限定。例如，關(guān)于非歧視待遇和商業(yè)考慮原則，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司可以被政府要求在銷售商品時(shí)考慮商業(yè)以外的因素，并在購(gòu)買由我國(guó)投資者在我國(guó)領(lǐng)土上投資的企業(yè)提供的商品或服務(wù)時(shí)，在下列業(yè)務(wù)范圍內(nèi)給予優(yōu)惠：石油和天然氣探測(cè)、勘探和開(kāi)采以及管道輸送服務(wù)。關(guān)于非商業(yè)援助制度，為了我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府或國(guó)有企業(yè)可以向中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司提供非商業(yè)援助，以便其在石油相關(guān)行業(yè)開(kāi)展項(xiàng)目。我國(guó)四大行①指中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行。在進(jìn)行直接或間接與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的公共或私人投資有關(guān)的項(xiàng)目提供融資或再融資活動(dòng)時(shí)，可以接受政府對(duì)金融服務(wù)的擔(dān)保，但該服務(wù)無(wú)意取代或妨礙相關(guān)市場(chǎng)中私營(yíng)企業(yè)提供的金融服務(wù)；在促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的考量下，我國(guó)四大行在進(jìn)行投融資時(shí)可以給予我國(guó)企業(yè)優(yōu)惠，但并不是為了取代或阻礙私營(yíng)企業(yè)從相關(guān)市場(chǎng)提供的金融服務(wù)，以此排除非歧視待遇和商業(yè)考慮原則和非商業(yè)援助制度的適用。我國(guó)政府或其金融機(jī)構(gòu)可向中國(guó)中煤能源集團(tuán)有限公司提供非商業(yè)援助，便于其在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)和銷售煤炭，以促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

再有，公益類國(guó)有企業(yè)因履行公共服務(wù)義務(wù)，常常會(huì)出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，需要對(duì)該類企業(yè)進(jìn)行CPTPP國(guó)企規(guī)則的豁免。但公益類國(guó)有企業(yè)需要對(duì)其提供公共服務(wù)的成本進(jìn)行合理的核算，以保證對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的非商業(yè)援助不會(huì)導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼，破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。與此同時(shí)，國(guó)資委對(duì)該類企業(yè)需要加大監(jiān)管力度，保證其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，及時(shí)獲取產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，并定期對(duì)社會(huì)進(jìn)行公布。為了防止公益類國(guó)有企業(yè)獲得不正當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，附件中可以規(guī)定政府或其他國(guó)有企業(yè)對(duì)其進(jìn)行非商業(yè)援助需要建立在企業(yè)正確核算公共服務(wù)的成本并向社會(huì)公開(kāi)的基礎(chǔ)上。如此一來(lái)，也可以打消其他成員國(guó)對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)因國(guó)企規(guī)則的豁免而產(chǎn)生交叉補(bǔ)貼的疑慮。

結(jié)語(yǔ)

面對(duì)新時(shí)期國(guó)際貿(mào)易協(xié)定對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)制不可逆的局面，我國(guó)要主動(dòng)出擊，適應(yīng)規(guī)則“嚴(yán)苛化”的同時(shí)闡明我國(guó)的立場(chǎng)，在國(guó)內(nèi)持續(xù)推進(jìn)國(guó)企改革、進(jìn)行合理的國(guó)企分類，設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)以保障公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在加入CPTPP的談判中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性做出中國(guó)立場(chǎng)的闡釋，以期得到既有成員國(guó)的認(rèn)可和理解，并就國(guó)企章節(jié)國(guó)別例外的設(shè)計(jì)建構(gòu)中國(guó)模版，利用好例外條款，為我國(guó)國(guó)企深化改革留下時(shí)間和空間。