《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》的立法透視和優(yōu)化進(jìn)路

蔡小剛

蘭州理工大學(xué)法學(xué)院

“農(nóng)，天下之本，務(wù)莫大焉?！?021 年12 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025）》，該方案旨在加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，提升農(nóng)村人居環(huán)境水平，其中農(nóng)村生活垃圾的治理為其重點(diǎn)任務(wù)之一[1]。當(dāng)前，農(nóng)村生活垃圾問(wèn)題是農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的典型，其收集、分類、堆放、處置均存在一定的問(wèn)題，具有發(fā)展上的滯后性，形成了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境二者的嚴(yán)重失衡，此時(shí)如何有效的治理農(nóng)村生活垃圾已經(jīng)成為了廣大群眾的普遍需求，這不僅關(guān)乎廣大群眾的幸福生活，也事關(guān)美麗中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)。因此，從法律規(guī)制的角度出發(fā)，為有效治理農(nóng)村生活垃圾問(wèn)題，我們國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)亟需對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行創(chuàng)制或完善。

一、《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》的立法透視

近年來(lái)，隨著甘肅省“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，甘肅省的農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生得到了較大的改善，但在推進(jìn)的過(guò)程中，農(nóng)村生活垃圾處理并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的合理科學(xué)化、體系化和法治化[2]，在垃圾的收集、分類、堆放、處置方面仍不可避免的存在著一定的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：

第一，權(quán)責(zé)不清?？h級(jí)以上人民政府及其相關(guān)的職能部門對(duì)于農(nóng)村生活垃圾的處理任務(wù)沒(méi)有剛性需求，也沒(méi)有具體內(nèi)容的規(guī)定，工作的程序、保障措施、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒均沒(méi)有細(xì)則性的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也沒(méi)有相關(guān)的專屬機(jī)構(gòu)去管理和監(jiān)察，此外，農(nóng)村生活垃圾的處理也是一個(gè)綜合管理的工程[3]，交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康等各部門環(huán)境義務(wù)相互交叉，致使部分農(nóng)村地區(qū)的垃圾處于無(wú)序堆放乃至無(wú)人管理的狀態(tài)。

第二，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄?！罢桑r(nóng)民看”是其突出表現(xiàn)，農(nóng)民參與農(nóng)村生活垃圾治理缺乏主動(dòng)性，積極性也不高，在一定程度上也體現(xiàn)出了政府重視度的欠缺。

第三，實(shí)體和程序的漏洞。農(nóng)村生活垃圾的處理涉及多個(gè)部門，需要各個(gè)部門的相互配合，其中不乏會(huì)因利益上的沖突而凸顯垃圾處理某個(gè)環(huán)節(jié)的真空狀態(tài)，也可能會(huì)因環(huán)境職能上的不確定性而使相關(guān)部門不作為，此為實(shí)體內(nèi)容的漏洞；在程序上，農(nóng)村生活垃圾的處理是一個(gè)綜合處理的系統(tǒng)化工程，這就迫使甘肅省在面臨農(nóng)村生活垃圾嚴(yán)峻情況下亟需制訂一部符合甘肅省農(nóng)情的農(nóng)村生活垃圾的行政法規(guī)。

究其根本，其根源在于農(nóng)村生活垃圾治理的法律法規(guī)的欠缺性和可執(zhí)行性[4]。對(duì)于農(nóng)村生活垃圾的管理我國(guó)只在相關(guān)的法律文件中作出了原則性的規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法》第33 條、第49條、第51 條相應(yīng)規(guī)定了縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)農(nóng)村生活廢棄物的處置工作，各級(jí)人民政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)固體廢棄物相應(yīng)設(shè)施的建設(shè)等；其他相關(guān)文件也對(duì)固體廢物的治理預(yù)防、實(shí)施的措施等作出了規(guī)定，但制訂的側(cè)重點(diǎn)在于城市生活垃圾，相關(guān)文件也并沒(méi)有剛性規(guī)范和規(guī)定具體實(shí)施的相關(guān)細(xì)則，并不能完全適應(yīng)甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理的現(xiàn)實(shí)需要。

由此，為甘肅省“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的需要，此條例便應(yīng)運(yùn)而生。

二、《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》存在的困境

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》是秉持新發(fā)展理念以及借鑒多省治理農(nóng)村生活垃圾的良好經(jīng)驗(yàn)所制定的，填補(bǔ)了甘肅省在處理農(nóng)村生活垃圾治理方面的立法空白，將農(nóng)村生活垃圾管理工作納入了法制化的軌道，但同時(shí)也顯現(xiàn)出了具體的一些問(wèn)題。

（一）監(jiān)管機(jī)制的缺陷

甘肅省農(nóng)村生活垃圾監(jiān)管機(jī)制主要實(shí)行地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，省人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)其防治工作統(tǒng)一監(jiān)管，省住建部門、市縣人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)各鏈條的監(jiān)督管理以及各相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施管理工作的行政管理體系[5]。這就使農(nóng)村生活垃圾監(jiān)管機(jī)制出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。

1.部門定性不明及職責(zé)不清

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》第3、4 條著重強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于農(nóng)村生活垃圾處理工作中的主導(dǎo)地位；然第5、6 條則強(qiáng)調(diào)在具體的監(jiān)督管理工作中生態(tài)環(huán)境主管部門的管理地位，但從實(shí)際情況來(lái)看，生態(tài)環(huán)境管理部門作為政府的一個(gè)職能部門，在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府的過(guò)多干預(yù)，該職能在一定程度上也會(huì)被政府干涉抑或弱化，并不能真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理職能。因此，從部門定性上看，這將可能出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境主管部門與地方政府職責(zé)上的沖突。

此外，農(nóng)村生活垃圾的處理也是需要多部門協(xié)調(diào)處理的工程，該條例也并未對(duì)財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)主管部門作出具體的部署和安排，僅規(guī)定在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)工作的履行，這將使部門之間的職責(zé)邊界模糊不清，各個(gè)部門之間出現(xiàn)職責(zé)交叉的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用抑或不作為、亂作為。

2.基層環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位

目前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的相關(guān)工作主要是由縣級(jí)以上的生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)，并未在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置專門的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在此條例中，也只規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)做好本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村生活垃圾的日常監(jiān)督管理工作，由此造成農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)管力度的降低，形成有心執(zhí)法卻無(wú)力執(zhí)法的現(xiàn)狀。

（二）農(nóng)村生活垃圾分類制度規(guī)定過(guò)于原則化

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》對(duì)農(nóng)村生活垃圾的分類僅作出了原則性規(guī)定，其內(nèi)容缺乏可操作性，對(duì)于源頭分類制度也并未作出相關(guān)規(guī)定。第14 條規(guī)定了農(nóng)村生活垃圾分類的原則，第15 條規(guī)定了應(yīng)分垃圾的種類，第16 條規(guī)定了垃圾管理責(zé)任人應(yīng)按要求分類的義務(wù)，以上基本都是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村垃圾管理責(zé)任人和保潔員應(yīng)為的“義務(wù)”，卻忽視了農(nóng)村生活垃圾污染問(wèn)題的嚴(yán)重性及源頭分類的必要性，未深切認(rèn)識(shí)到垃圾“產(chǎn)生者”這一團(tuán)體在初始垃圾分類收集中的重要作用，并未改進(jìn)或取代傳統(tǒng)上的混合收集、集中分選的運(yùn)行模式，仍需工作人員進(jìn)行重復(fù)勞動(dòng)，增加了垃圾分選預(yù)處理難度和運(yùn)行成本。

此外，農(nóng)村生活垃圾源頭分類收集是我國(guó)城市垃圾處理所采用的方法，但就農(nóng)村而言，垃圾分類制度作為一個(gè)立法空白，它也應(yīng)作為農(nóng)村生活垃圾處理體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

（三）公眾參與制度的缺失

公眾參與是環(huán)境保護(hù)民主政治的具體體現(xiàn)，是鼓勵(lì)、保障公眾積極參與環(huán)境管理與決策，對(duì)政府環(huán)境行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)與完善，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)，這也是自然環(huán)境“公共性”和“外部性”的體現(xiàn)。在當(dāng)前，農(nóng)村生活垃圾的治理主要依靠的是“政府”和“市場(chǎng)”兩個(gè)主體的作用，卻忽視了社會(huì)治理在治理農(nóng)村生活垃圾中的重要性，無(wú)論是在“政策”中的體現(xiàn)抑或是相關(guān)“法律”中的規(guī)定，我國(guó)的社會(huì)公眾參與總是帶有明顯的“自上而下”“政府推動(dòng)”的特點(diǎn)，這對(duì)于我國(guó)公眾的治理獨(dú)立性和制度約束力造成了限制。

三、《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》的優(yōu)化進(jìn)路

習(xí)總書記說(shuō)過(guò)：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最惠普的民生福祉。”該條例的出臺(tái)，標(biāo)志著甘肅省農(nóng)村生活垃圾處理邁入了系統(tǒng)化、統(tǒng)籌化的步伐，對(duì)于甘肅省農(nóng)民群眾來(lái)說(shuō)無(wú)異于是最惠普的福祉。然而，依該條例在處理農(nóng)村生活垃圾的過(guò)程中也顯露了諸多問(wèn)題，這就要求我們應(yīng)結(jié)合實(shí)際和上位法的相關(guān)規(guī)定以及一定的經(jīng)驗(yàn)去探索和不斷完善《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》。

（一）完善監(jiān)管機(jī)制

1.明晰部門定性及部門職責(zé)的確立

首先，設(shè)立自上而下的統(tǒng)一監(jiān)管制度。即將地方性生態(tài)環(huán)境主管部門相對(duì)獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣?，受?dāng)?shù)卣谋O(jiān)督，實(shí)行上下級(jí)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，再由省生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行統(tǒng)一管轄，省生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)同級(jí)人民政府和生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)。其次，在生態(tài)環(huán)境主管部門和同級(jí)相關(guān)部門之間應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督管理的首要執(zhí)法地位，其他部門應(yīng)在保護(hù)環(huán)境職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。

對(duì)于各部門職責(zé)的明晰主要考慮了兩種途徑：

其一，可以從法律法規(guī)角度直接規(guī)定相關(guān)部門在環(huán)境所屬領(lǐng)域的具體職責(zé)。

其二，可以由法律對(duì)各部門職責(zé)進(jìn)行原則性規(guī)定，然后再由生態(tài)環(huán)境管理部門建立部門權(quán)責(zé)清單制度，對(duì)各相關(guān)環(huán)境部門進(jìn)行環(huán)境權(quán)責(zé)的分配。具體來(lái)講，應(yīng)同時(shí)將權(quán)力和責(zé)任清單單列出來(lái)，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制，建立專門的部門審核機(jī)制，把公眾參與引入其中。

2.設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門

我國(guó)“重城市輕農(nóng)村”的傳統(tǒng)發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了很大的問(wèn)題，其環(huán)保部門的設(shè)置也與其地域不相匹配，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也只設(shè)置到了縣級(jí)，如城市設(shè)立有相關(guān)的環(huán)保部門，而農(nóng)村則無(wú)專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，造成了地域與環(huán)保機(jī)構(gòu)“一對(duì)一”的缺乏，不利于及時(shí)且直接地處理鄉(xiāng)村環(huán)境事務(wù)，造成環(huán)境問(wèn)題處理的滯后。因此，我們可以秉持地方機(jī)構(gòu)改革的理念，由甘肅省“自主”設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境主管部門，提升農(nóng)村執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。

（二）增加家庭源頭分類預(yù)處理及家庭分類收集獎(jiǎng)勵(lì)制度

垃圾分類是減少垃圾產(chǎn)生量的重要手段之一，也是實(shí)現(xiàn)垃圾資源化的前提，可以說(shuō)，垃圾分類是實(shí)現(xiàn)“減量化、資源化”的基礎(chǔ)工程，也是生活垃圾問(wèn)題予以處理的重要一環(huán)，涉及我們每一個(gè)公民的切身利益，更是市場(chǎng)起基礎(chǔ)性作用的具體要求。因此，在該條例中我們不止應(yīng)注重政府和企業(yè)的作用，還應(yīng)更多的重視民眾在預(yù)處理階段的重要作用，具體來(lái)講：

在清掃、分類與投放章節(jié)中，增加家庭源頭分類制度，將其予以法制化，并規(guī)定在每個(gè)行政村根據(jù)實(shí)際情況至少設(shè)置一個(gè)或幾個(gè)生活垃圾收集點(diǎn)，規(guī)定村民應(yīng)將自家產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行簡(jiǎn)易分類并投放到指定的收集站點(diǎn)，此分散勞動(dòng)環(huán)節(jié)可取代混合收集后的集中分選工作，省去垃圾分選等預(yù)處理環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化后續(xù)的垃圾處理工作，逐步促進(jìn)垃圾處理方式由“被動(dòng)管理”向“主動(dòng)治理”的轉(zhuǎn)變。

然而，“家庭分類、源頭減量”制度雖然可以減輕處理壓力，卻也需要民眾高度的環(huán)衛(wèi)意識(shí)，僅僅依靠民眾自覺(jué)也難以實(shí)現(xiàn)，缺乏現(xiàn)實(shí)性和可操作性。因此，在該章也可增加“家庭分類收集獎(jiǎng)勵(lì)”制度，用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式來(lái)促進(jìn)民眾的積極性，這也是對(duì)民眾文明素養(yǎng)的一種潛移默化的影響。

（三）聚合及單列“公眾參與”章節(jié)

農(nóng)村生活垃圾處理涉及社會(huì)公眾的切身利益，每個(gè)主體都應(yīng)做踐行者和推動(dòng)者，是主體價(jià)值的凸顯。進(jìn)而，其治理主體不能只包括管理者與被管理者，還應(yīng)將環(huán)境司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾也納入其中。在該條例中，可將零散的公眾參與條款聚合并單設(shè)一章，再充實(shí)其具體內(nèi)容。

公眾環(huán)境的參與權(quán)不僅包括事中參與，還包括事前和事后參與，是涉及環(huán)境立法、執(zhí)法、守法、政府決策、主動(dòng)參與等可能影響環(huán)境活動(dòng)的程序性權(quán)利。應(yīng)具體規(guī)定可參與的形式、途徑、主體、內(nèi)容等，如對(duì)官方計(jì)劃、政策、規(guī)劃等建立征詢制度、聽證制度、公眾評(píng)價(jià)制度等，對(duì)該些制度的“履行程序”和“后續(xù)回應(yīng)”也應(yīng)作出具體可行的規(guī)定。因此，農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例可以首先明確公眾表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)合法性，再規(guī)定具體實(shí)現(xiàn)途徑，最后再對(duì)公眾意見的反饋結(jié)果作出明確的規(guī)定，使之法制化。

四、結(jié)論

“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，這句話用在法律上也正體現(xiàn)了法律約束的重要性，擁有成熟法律的必要性。但遺憾的是我國(guó)在農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域方面存在不足。因此，面對(duì)農(nóng)村生活垃圾處理領(lǐng)域的困境，嘗試提出監(jiān)管機(jī)制的完善、分類制度的細(xì)化以及公眾參與的探索等一些可能可行的完善舉措，來(lái)對(duì)《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》的優(yōu)化提供一些新的研究思路，希冀為其研究貢獻(xiàn)綿薄之力。