合作共建基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)研究*

文/劉旭（天津市教育委員會(huì)財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理中心）

隨著高等教育的普及和發(fā)展，高校事業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，尤其隨著“雙一流”建設(shè)的開展，高校越來越重視提升科研實(shí)力和科技轉(zhuǎn)化能力。但就目前而言，多數(shù)高校的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于辦學(xué)需求，主要表現(xiàn)在校舍面積不足、既有校舍功能欠缺及基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等方面。為解決這一難題，越來越多的高校在現(xiàn)行政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)，探索多種合作共建基建項(xiàng)目模式，以滿足自身發(fā)展對(duì)基本建設(shè)的需要，并取得了一定的成效和效益，但對(duì)高校而言，合作共建模式存在巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，亟須進(jìn)行防范和規(guī)范。

一、加強(qiáng)合作共建基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的作用

（一）有利于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目管理

合作共建基建項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)的基建項(xiàng)目，出資方在項(xiàng)目建設(shè)管理決策過程中起著重要作用。出資方的單位性質(zhì)、管理體制等都與高校有著巨大差別，研究制定將財(cái)務(wù)監(jiān)管納入合作共建基建項(xiàng)目全管理流程的項(xiàng)目管理機(jī)制和程序，有利于基本建設(shè)程序的履行，防范合同風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范招投標(biāo)及施工管理[1]。

（二）有利于保障高校權(quán)益，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

基建項(xiàng)目合作共建有多種模式，其實(shí)質(zhì)均為高校出讓部分權(quán)益換取出資方的資金支持。根據(jù)合作模式不同，往往會(huì)涉及出讓使用年限、出讓年收益、收益分成比例、融資成本、項(xiàng)目收益、建設(shè)成本、面積分?jǐn)偟戎笜?biāo)的計(jì)算和分析。制定有效的合作共建基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)規(guī)劃方案，制定合理的投資收益分成模式，是保障高校權(quán)益，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)[2]。

二、高校合作共建基建項(xiàng)目模式分析

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，資本市場(chǎng)日趨成熟，國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)日益完善，社會(huì)資本越來越多地參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而產(chǎn)生一系列合作共建基建項(xiàng)目模式。鑒于高校行業(yè)的特殊性，為保障建設(shè)項(xiàng)目效益和效率，往往綜合幾種合作模式來制定適合自身實(shí)際合作共建基建項(xiàng)目模式[3]。

（一）BOT 模式

BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造-運(yùn)營(yíng)-移交方式，是20 世紀(jì)80 年代逐漸發(fā)展起來的一種主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型項(xiàng)目融資模式。其操作模式是以高校和企業(yè)達(dá)成協(xié)議為前提，向企業(yè)頒布特許權(quán)，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)項(xiàng)目，并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，用特許期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)收益及高校給予的其他優(yōu)惠回收資金，并取得合理利潤(rùn)。特許期結(jié)束后，企業(yè)將項(xiàng)目無償移交學(xué)校。采用BOT 模式的合作共建基建項(xiàng)目，對(duì)高校而言，其主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.籌劃階段

采用BOT 模式的合作共建基建項(xiàng)目，高校與社會(huì)資金的合作基礎(chǔ)為能夠?qū)崿F(xiàn)雙方共贏的合理收益平衡點(diǎn)，其關(guān)鍵在于合理的收益率和特許經(jīng)營(yíng)年限的設(shè)定。因此，BOT 合作共建基建項(xiàng)目籌劃階段，高校對(duì)項(xiàng)目投資成本、建成后運(yùn)營(yíng)收益測(cè)算的合理性和精確性，是關(guān)系到合作關(guān)系能否達(dá)成以及高校自身利益能否得到保障的關(guān)鍵。

2.籌資階段

BOT 建設(shè)項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、規(guī)模大、投資高的特點(diǎn)，在集中建設(shè)階段需要合作方集中、大額的資金投入，BOT 合作方通常采用自有資金和銀行貸款兩種渠道籌集資金。鑒于BOT 項(xiàng)目特征，且實(shí)施過程中存在的較大不確定性，若合作方自有資金較少，籌資渠道單一，過度依賴銀行貸款，容易引起建設(shè)過程中，資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

3.建設(shè)階段

社會(huì)資本作為BOT 建設(shè)項(xiàng)目的合作方，以盈利為目的，一般高校建設(shè)項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)期間雖然收益比較穩(wěn)定，但收益率并不會(huì)太高。因此BOT 合作方一般會(huì)通過壓縮項(xiàng)目建設(shè)工期、建設(shè)成本以期實(shí)現(xiàn)更大利潤(rùn)，而作為投資者往往會(huì)在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中起到主導(dǎo)作用，此種情況下，建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量、文明施工等方面存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）BT 模式

BT(building—transfer)模式：即建設(shè)—移交，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式，BT 模式是BOT 模式的一種變換形式。其操作模式為建設(shè)項(xiàng)目由投資人負(fù)責(zé)進(jìn)行投融資，具體落實(shí)項(xiàng)目投資、建設(shè)、管理。項(xiàng)目建成，竣工驗(yàn)收合格后，資產(chǎn)交付高校，高校根據(jù)回購(gòu)協(xié)議向投資人分期或一次性支付建設(shè)資金和利息。

采用BT 模式的合作共建基建項(xiàng)目包括：完全BT 模式和BT 工程總承包模式。完全BT 模式是指通過招標(biāo)確定項(xiàng)目建設(shè)方，建設(shè)方組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、投資和建設(shè)，項(xiàng)目建成后由高?；刭?gòu)的形式；BT 工程總承包方式是指通過招標(biāo)確定項(xiàng)目建設(shè)方，建設(shè)方按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工驗(yàn)收等實(shí)行全過程的承包，并承擔(dān)項(xiàng)目的全部投資，由高校委托指派工程監(jiān)理，項(xiàng)目建成后再回購(gòu)的形式。采用BT 建設(shè)模式，對(duì)高校而言，其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.建設(shè)階段資金保障

采用BT 模式的合作共建基建項(xiàng)目，其建設(shè)期間資金投入的及時(shí)性是該類項(xiàng)目保障工程質(zhì)量和工期進(jìn)度的關(guān)鍵，同時(shí)也是高?？刂仆顿Y成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為降低資金占用成本，獲取最大利息差收入，BT 項(xiàng)目的建設(shè)方往往會(huì)在建設(shè)過程中延緩工程款項(xiàng)的支付進(jìn)度，從而影響項(xiàng)目工程質(zhì)量及建設(shè)工期。

2.回購(gòu)方式及融資利息

BT 模式的基建項(xiàng)目采用分期回購(gòu)或一次性回購(gòu)的模式，回購(gòu)方式的選擇是影響建設(shè)成本重要因素。高校因自有資金不足，選擇BT 模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)也會(huì)受自身財(cái)務(wù)能力的限制，從而影響回購(gòu)方式的選擇。

融資利率確定是BT 合作模式達(dá)成的關(guān)鍵，合理的融資利率能夠保障建設(shè)資金有效籌集，同時(shí)輔之以行之有效的回購(gòu)方式，有效控制高校BT建設(shè)項(xiàng)目成本。

3.項(xiàng)目建設(shè)成本確定

采用BT 模式的項(xiàng)目建設(shè)成本，因?qū)θ谫Y利息的界定而有所不同。融資利息作為項(xiàng)目建設(shè)期間的資金占用費(fèi)，高校會(huì)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本，若項(xiàng)目采用建成移交后還本付息的方式，有些高校會(huì)按照融資財(cái)務(wù)費(fèi)用將其費(fèi)用化處理。BT 模式的建設(shè)項(xiàng)目融資利息如何進(jìn)行財(cái)務(wù)處理，關(guān)系到高校國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的確定。

（三）TOT 模式

TOT(Transfer-Operate-Transfer) 模式，即“移交——經(jīng)營(yíng)——移交”。其操作方式為高校將已經(jīng)建成投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給投資方進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，憑借該設(shè)施在未來若干年內(nèi)的收益，一次性地從投資方手中融得一筆資金，用于建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；特許經(jīng)營(yíng)期滿后，投資方再把該設(shè)施無償移交給高校。鑒于高校的特殊性，其基礎(chǔ)設(shè)施主要為滿足教學(xué)科研需要而建，在用途上具有排他性，因此高校采用TOT 方式融資一般在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)上采用租賃方式。投資方通過租賃收回成本，并獲得合理利潤(rùn)；高校通過支付租金使用作為融資標(biāo)的的基礎(chǔ)設(shè)施，既籌集到建設(shè)資金，同時(shí)又滿足改善辦學(xué)條件，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模的需求。在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，作為融資標(biāo)的的基礎(chǔ)設(shè)施將移交高校。采用TOT 建設(shè)模式，對(duì)高校而言，其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓期

采用TOT 模式的合作共建基建項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓期限關(guān)系到高校償債能力和合作共建項(xiàng)目的投資效益。高校需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目周期、建設(shè)項(xiàng)目投資及自身組織收入能力進(jìn)行合理評(píng)估和籌劃，以確定該模式下經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體出讓期限。

2.經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格及回租價(jià)格

高校采用TOT 建設(shè)模式的融資標(biāo)的物是國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)其進(jìn)行價(jià)值測(cè)算，確定合理的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓價(jià)格，是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵。同時(shí)，在確定融資標(biāo)的物回租價(jià)格時(shí)，也應(yīng)在經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓價(jià)格的基礎(chǔ)上，充分考慮經(jīng)營(yíng)期間的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，以確保制定的回租價(jià)格合理、可行，從而保障高校自身利益。

3.償債風(fēng)險(xiǎn)

高校采用TOT 模式，應(yīng)該穩(wěn)健分析自身組織收入能力和未來凈現(xiàn)金流量，制定適度的融資規(guī)模。當(dāng)償債能力與籌資規(guī)模不適應(yīng)時(shí)，高校將背負(fù)巨大的償債壓力，從而產(chǎn)生巨大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、高校合作共建基建項(xiàng)目案例分析

（一）高校合作共建基建項(xiàng)目介紹

本文以國(guó)內(nèi)某高校融資建設(shè)項(xiàng)目為例，因該高校具備較強(qiáng)的基建技術(shù)支撐和較高的建設(shè)管理水平，在選擇合作共建模式時(shí)，采用不完全趨同于BT 模式的融資建設(shè)模式，不成立項(xiàng)目管理公司，高校在項(xiàng)目建設(shè)過程中起主導(dǎo)作用。

該高校融資建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃約42 億元，其中工程建設(shè)其他費(fèi)及施工過程中小部分增項(xiàng)使用自有資金，工程建設(shè)費(fèi)用全部由融資方式取得。融資還款期為一年，融資利率為同期同類銀行貸款利率。還款期自項(xiàng)目建成交付使用之日起計(jì)算，逾期六個(gè)月之內(nèi)，利率上浮15%，逾期超過六個(gè)月利率上浮30%。融資標(biāo)的物為該高校市內(nèi)校區(qū)三塊擬出讓土地。該高校融資建設(shè)項(xiàng)目最終竣工決算造價(jià)為38 億元，融資建設(shè)部分工程造價(jià)36 億元，融資利息3.8 億元，通過建設(shè)過程中合理的財(cái)務(wù)規(guī)劃、監(jiān)管和控制及較強(qiáng)的項(xiàng)目管理水平，最終將總投資造價(jià)控制在計(jì)劃投資范圍內(nèi)，最大限度保障了高校權(quán)益。在總結(jié)其財(cái)務(wù)監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，仍存在諸多待完善和改進(jìn)之處，對(duì)該高校及其他高校的合作共建基建項(xiàng)目具有較強(qiáng)的借鑒意義。

（二）融資建設(shè)過程中遇到的問題

1.融資建設(shè)項(xiàng)目咨詢委員會(huì)職能發(fā)揮有限

該高校成立的融資建設(shè)項(xiàng)目咨詢委員會(huì)，僅在融資建設(shè)項(xiàng)目籌備階段發(fā)揮作用，而且財(cái)務(wù)部門和基建部門在其中的作用有限，在關(guān)鍵階段和節(jié)點(diǎn)，如合同擬定、還款方式、利息測(cè)算等環(huán)節(jié)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的決策和監(jiān)督作用。

2.土地出讓資金返還預(yù)估不足

高校的土地屬于科研用地，若完成出讓手續(xù)，需先將土地變換為商業(yè)用地，再由政府相關(guān)部門進(jìn)行掛牌出讓。這一過程時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)多，且受政策及整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響較大。在實(shí)際的土地出讓過程中，因處于較好地產(chǎn)環(huán)境之下，該校原計(jì)劃出讓三塊土地籌集的建設(shè)資金，僅出讓一塊土地基本可以覆蓋整體融資成本。面對(duì)土地出讓計(jì)劃的調(diào)整，土地出讓金額、出讓金返還額度及返還時(shí)間的變化，該校財(cái)務(wù)部門在項(xiàng)目融資缺口資金安排、土地出讓金返還時(shí)間變化后資金籌措及還款計(jì)劃制定方面沒有備用方案，財(cái)務(wù)規(guī)劃能力發(fā)揮不足。

3.財(cái)務(wù)部門對(duì)融資建設(shè)合同審核和監(jiān)督不足，融資還款及利息成本測(cè)算約定模糊

該校融資建設(shè)合同對(duì)融資還款及融資利息測(cè)算的條款不夠精確。在后期測(cè)算過程中，出現(xiàn)雙方對(duì)欠付工程款是合同款還是工程結(jié)算款，工程交付使用日期是項(xiàng)目整體交付日期還是單項(xiàng)工程交付日期，以及施工過程中影響建設(shè)成本的變更增項(xiàng)、工程結(jié)算時(shí)間、文明施工等方面的爭(zhēng)議。

4.財(cái)務(wù)部門對(duì)融資建設(shè)方工程款支付管理監(jiān)督作用不足

融資建設(shè)方在建設(shè)過程中，為控制資金占用成本，存在不按合同約定支付分包商工程或設(shè)備款的現(xiàn)象。工程款項(xiàng)的拖欠會(huì)給高校造成極大的維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)工程質(zhì)量及工期造成較大影響。該高校因項(xiàng)目規(guī)模大、工期短，對(duì)融資方賬戶監(jiān)督欠缺，集中建設(shè)過程中，存在雖然學(xué)校及時(shí)按照合同進(jìn)度支付工程款，但融資方未按分包合同約定及時(shí)支付分包方工資的現(xiàn)象。

5.財(cái)務(wù)部門在工程結(jié)算過程參與有限，不能有效發(fā)揮監(jiān)督管理作用

建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算完成日期往往滯后于工程交付使用日期。該校融資建設(shè)合同約定融資利息計(jì)息起始日期為工程交付使用之日，因此工程結(jié)算完成日期成為影響融資利息成本的重要因素，即結(jié)算時(shí)間越長(zhǎng)，計(jì)息時(shí)間越長(zhǎng)，利息成本越高。鑒于基建財(cái)務(wù)人員對(duì)工程造價(jià)專業(yè)知識(shí)了解有限，在工程結(jié)算管理過程中往往會(huì)忽略財(cái)務(wù)監(jiān)管作用。

四、高校合作共建基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防范策略

（一）項(xiàng)目籌劃階段

高校合作共建基建項(xiàng)目涉及財(cái)務(wù)、基建、國(guó)有資產(chǎn)、基金會(huì)等多個(gè)管理職能部門，在項(xiàng)目籌劃階段，合作共建模式的確定有賴于對(duì)建設(shè)規(guī)模、項(xiàng)目投資、籌資規(guī)模、出讓期限、成本收益等指標(biāo)的計(jì)算，財(cái)務(wù)部門牽頭，綜合其他相關(guān)部門數(shù)據(jù)，形成有效的合作建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)方案，是保障高校權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。

（二）項(xiàng)目招投標(biāo)及合同階段

財(cái)務(wù)部門應(yīng)積極參與合作共建項(xiàng)目的招標(biāo)考察、評(píng)標(biāo)等環(huán)節(jié)，對(duì)合作方的資金實(shí)力、籌資能力及經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行有效分析和評(píng)估，在招標(biāo)環(huán)節(jié)給予合理的財(cái)務(wù)建議。合同簽訂過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)審核和監(jiān)督作用，對(duì)合同支付條款、融資條款、回購(gòu)條款等進(jìn)行清晰明確的約定，盡量減少合同執(zhí)行過程中的雙方爭(zhēng)議，保證學(xué)校權(quán)益最大化。

（三）項(xiàng)目建設(shè)階段

合作共建項(xiàng)目建設(shè)過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)通過對(duì)項(xiàng)目工期、質(zhì)量及工程進(jìn)度款支付的監(jiān)督和控制，使建設(shè)資金合理劃撥、使用，達(dá)到提高建設(shè)資金利用率和投資效益的目的。

1.參與建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃制定

建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃在項(xiàng)目建設(shè)過程中起著引領(lǐng)作用，當(dāng)前高校采用的管理模式為基建部門負(fù)責(zé)制定基建投資計(jì)劃，財(cái)務(wù)部門按照高校主管部門批復(fù)的投資計(jì)劃安排資金。在實(shí)際管理過程中，基建投資計(jì)劃與財(cái)務(wù)脫節(jié)的現(xiàn)象較多，財(cái)務(wù)部門應(yīng)積極參與基建投資計(jì)劃的制定和執(zhí)行，通過制定合理的資金劃撥計(jì)劃，有效推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度和資金執(zhí)行。

2.加強(qiáng)工程進(jìn)度款財(cái)務(wù)監(jiān)管

為保障合作共建項(xiàng)目資金需求及時(shí)得到滿足，財(cái)務(wù)部門可以與建設(shè)方約定，設(shè)置第三方資金監(jiān)管賬戶。財(cái)務(wù)部門通過審核建設(shè)進(jìn)度、監(jiān)理資料、審計(jì)資料等確定工程款支付金額及付款單位，同時(shí)，資金監(jiān)管賬戶銀行對(duì)賬單審核，監(jiān)管建設(shè)方資金使用情況，從而保障建設(shè)資金專款專用，防止建設(shè)方挪用資金的情況發(fā)生。

3.建立建設(shè)過程中成本控制機(jī)制

項(xiàng)目建設(shè)過程中，變更增項(xiàng)不可避免。尤其是合作共建模式中，合作方作為建設(shè)管理的主體時(shí)，建設(shè)成本是影響其利潤(rùn)的關(guān)鍵因素。在建設(shè)過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)時(shí)刻關(guān)注預(yù)算及項(xiàng)目投資計(jì)劃的執(zhí)行情況，對(duì)較大的變更增項(xiàng)會(huì)同高?；ü芾聿块T、審計(jì)部門論證其合理性、合規(guī)性和必要性，防止超投資建設(shè)現(xiàn)象發(fā)生。

（四）項(xiàng)目結(jié)算及竣工決算階段

合作共建項(xiàng)目的結(jié)算時(shí)間、竣工決算金額等是影響高校融資建設(shè)成本的關(guān)鍵因素。財(cái)務(wù)部門應(yīng)注重發(fā)揮在工程結(jié)算中的財(cái)務(wù)監(jiān)管作用，通過制定有效的資金支付計(jì)劃，控制結(jié)算時(shí)間，提高結(jié)算效率。在竣工財(cái)務(wù)決算結(jié)算，制定合理的成本分?jǐn)偰Ｊ剑侠泶_定建設(shè)項(xiàng)目各功能區(qū)域的成本。這有利于經(jīng)營(yíng)出租或出讓合作方式下，收益分?jǐn)偰Ｊ降拇_定，從而有效維護(hù)高校權(quán)益。

五、結(jié)束語

通過對(duì)當(dāng)前高校采用的幾種合作共建基建項(xiàng)目模式財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的分析，結(jié)合具體高校融資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)例，從建設(shè)項(xiàng)目管理全過程剖析融資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管中存在的問題，從而制定有效的高校合作共建基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，從項(xiàng)目管理全流程進(jìn)行財(cái)務(wù)管控，有效規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。