行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系的建設(shè)研究

文/胡丹（上海市浦東新區(qū)機關(guān)事務(wù)管理中心）

隨著我國經(jīng)濟建設(shè)工作的深入開展，行政事業(yè)單位在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮的作用越來越明顯。我國歷年召開的三中全會都強調(diào)了預(yù)算績效管理的重要性，要求各單位結(jié)合實際不斷完善績效管理制度，實現(xiàn)預(yù)算管理透明化、高效化和合理化。但是目前一些行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理工作時，仍然存在一些問題，比如人員思想認識不足、績效指標選擇存在局限性、預(yù)算績效管理水平有待提高等。

一、構(gòu)建預(yù)算績效管理體系的促進意義

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理工作中的重要組成部分，因此通過預(yù)算績效考核不僅有助于提高預(yù)算管理能力，而且是提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要保障，促進行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

（一）提高預(yù)算管理能力

1.提高預(yù)算編制準確性

對于行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作而言，科學(xué)的預(yù)算績效管理體系能夠指導(dǎo)行政事業(yè)單位做好數(shù)據(jù)收集分析工作，從而為預(yù)算編制工作提供必要的編制基礎(chǔ)，有效提高預(yù)算編制的準確性以及可行性，進而幫助單位落實既定的預(yù)算管理目標，提高單位管理工作水平，及時發(fā)掘預(yù)算管理工作中潛在的實際問題，為單位提供服務(wù)質(zhì)量夯實基礎(chǔ)。

2.增強預(yù)算執(zhí)行約束力

通常情況下預(yù)算編制、執(zhí)行工作等是由不同部門負責，兩者因工作環(huán)境的差異會導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行產(chǎn)生分離的情況，而預(yù)算績效管理體系通過明確各部門人員的職責范圍，為執(zhí)行人員工作開展提供必要工作規(guī)范指導(dǎo)，加強對執(zhí)行人員的約束力度，降低人員操作失誤風(fēng)險，及時了解預(yù)算執(zhí)行的具體情況，從而確保工作有效落實。

3.提升資金使用效率

財政資金使用貫穿單位預(yù)算績效管理過程，編制、執(zhí)行以及考核評價都與資金使用息息相關(guān)，而預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建，科學(xué)合理配置資金，全面監(jiān)控資金流向，明確使用資金目的，使資金使用有依據(jù)、有方向、有反饋，盡可能減少資金浪費，通過績效跟蹤、評價工作改進編制方案的不足，進而確保資金能夠充分使用。

（二）提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要保障

行政事業(yè)單位需要事前確定預(yù)算績效管理目標，編制具備可行性的預(yù)算方案，設(shè)計科學(xué)的績效考核指標，對預(yù)算資金的使用進行全面跟蹤、客觀公正評價，因而預(yù)算績效管理工作成效決定了單位預(yù)算資金的使用效率，充分發(fā)揮了行政單位的公共服務(wù)職能和財政管理優(yōu)勢，契合當前社會經(jīng)濟發(fā)展需求，有效提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。

二、行政事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算績效管理體系存在的問題

（一）未樹立正確認識

當前，有部分行政事業(yè)單位自上而下未形成統(tǒng)一認識，選擇性忽視了預(yù)算績效管理工作，使得該項工作流于形式，難以真正發(fā)揮作用。第一，單位領(lǐng)導(dǎo)層對于預(yù)算績效管理的理解過于片面，出現(xiàn)了由財務(wù)室去牽頭完成、配合完成財政部門的考核要求即可的現(xiàn)象；第二，科、處室重預(yù)算輕績效，在績效目標申報、跟蹤及評價方面存在應(yīng)付、推諉的現(xiàn)象；第三，一些行政事業(yè)單位財務(wù)人員更重視本職財務(wù)工作，因而將更多的時間和精力放在會計數(shù)據(jù)核算統(tǒng)計分析上，對于資金的合理使用及發(fā)揮的社會效能缺乏關(guān)注。

（二）績效指標選擇存在局限性

績效指標是預(yù)算績效工作實施的指導(dǎo)方向，在設(shè)計預(yù)算績效指標的過程中，應(yīng)當符合預(yù)算管理的相關(guān)特征。但是目前一些行政事業(yè)單位在選擇績效指標方面，存在一定的局限性。第一，一些行政事業(yè)單位選擇的績效指標并未完全覆蓋單位所有管理工作，存在部分管理工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)遺漏的問題，降低了預(yù)算績效管理的職能作用。第二，一些行政事業(yè)單位選擇的各個指標之間缺乏聯(lián)動性，很可能導(dǎo)致后續(xù)預(yù)算執(zhí)行工作銜接出現(xiàn)問題，難以體現(xiàn)單位的當前預(yù)算管理的真實情況，給考核評估人員的工作帶來較大難度[2]。第三，一些行政事業(yè)單位在完成績效指標的設(shè)計工作之前，未結(jié)合實際情況制定合理的績效指標，難以確保績效指標的可行性。

（三）績效管理方案存在問題

行政事業(yè)單位在完成績效指標的設(shè)置工作之后，就要著手制定可行的管理策略，但是目前部分行政事業(yè)單位制定的管理策略存在一些不足。第一，績效管理方案的單一性過于明顯，由于現(xiàn)實情況存在多種變化的可能，單一方案顯然不能應(yīng)對多種應(yīng)急情況，使得單位無法有效做好風(fēng)險管控工作。第二，一些行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理制度形同虛設(shè)，各部門工作人員因不了解個人職責范圍，出現(xiàn)了各自為政且憑借個人主觀理解開展工作的情況，制定的績效管理方案存在一定缺陷。第三，一些行政事業(yè)單位未構(gòu)建有效的信息溝通機制，各個部門并不了解其他部門的工作進度，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作缺乏秩序，績效管理成效不理想。

（四）預(yù)算績效管理水平有待提高

預(yù)算績效管理是工作覆蓋面廣、業(yè)務(wù)操作性強的工作，無疑為單位增加了許多工作量及難度，故可能存在處于被動管理、缺乏人員主觀能動性的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算績效管理水平難以顯著提高。第一，節(jié)約率指標難界定。預(yù)算數(shù)字受人為因素影響較大，其中主客觀、必然偶然等各種因素影響，因此僅僅通過預(yù)算數(shù)據(jù)對比還是難以得出真實節(jié)約率，如一些單位工作人員由于工作效率較低，導(dǎo)致工作進度慢，增大了支出成本，但是這類因素無法有效歸類。此外，目前一些單位采用時序進度來衡量執(zhí)行效率，假如預(yù)算資金未使用完，那么就會給出較低評價，最終真實的經(jīng)費節(jié)約和因執(zhí)行效率影響結(jié)果無法分清。第二，一些行政事業(yè)單位并未設(shè)立預(yù)算績效監(jiān)管部門，使得預(yù)算績效的推進工作缺乏專業(yè)部門負責，預(yù)算績效管理工作推進緩慢。第三，部分行政單位未能做好預(yù)算績效差異分析工作，即沒有找出預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算方案產(chǎn)生差異的實質(zhì)原因，這也是單位預(yù)算績效管理水平遲遲得不到提高的重要原因。

（五）缺乏完善的績效評價體系

績效評價環(huán)節(jié)在引導(dǎo)行為職能方面作用明顯，但是當前部分行政事業(yè)單位構(gòu)建的績效評價體系還不夠完善，具體存在三方面原因第一，一些行政事業(yè)單位在構(gòu)建績效評價之前，未做好相關(guān)數(shù)據(jù)資料的審查核對工作，即無法確保制定績效評價體系與實際情況相符，生成的數(shù)據(jù)評價報告也不能體現(xiàn)預(yù)算資金的具體使用狀況。第二，客觀評價難以落地。部分行政事業(yè)單位無法確保相關(guān)資料數(shù)據(jù)的可靠性，比如該單位部門在進行設(shè)備采購活動之后發(fā)現(xiàn)經(jīng)費執(zhí)行效率較低，然而資產(chǎn)部門已經(jīng)及時提出了采購招標需求，但是在采購活動中并未納入采購程序，使得后續(xù)工作結(jié)果難以評價和問責。第三，部分行政事業(yè)單位在進行績效評價工作時，會出現(xiàn)評價工作突然中止的情況，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些單位的評價工作就是為了應(yīng)付上級任務(wù)，工作開展只是表面形式，未能將績效評價結(jié)果與獎懲活動掛鉤。

（六）預(yù)算績效信息化不完善

國內(nèi)信息技術(shù)的成熟，使得在管理工作中應(yīng)用信息技術(shù)成為可能，目前行政事業(yè)單位基本實現(xiàn)管理信息化，實現(xiàn)單位管理水平的進一步提升，但是目前一些行政事業(yè)單位還存在信息化建設(shè)滯后的問題，尤其是如何借助信息技術(shù)提升預(yù)算績效管理水平。第一，一些行政事業(yè)單位沒有認識到信息技術(shù)的功能優(yōu)勢，沒有給予充分的資源支持，在信息化建設(shè)方面投資力度不足，導(dǎo)致該項工作推進效率較低。第二，一些行政事業(yè)單位在引進信息技術(shù)設(shè)備時，并未統(tǒng)一各部門設(shè)備信息端口口徑，導(dǎo)致各部門信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)無法共享，出現(xiàn)了信息孤島現(xiàn)象。第三，部分單位人員在信息技術(shù)的操作能力仍然存在問題，在進行預(yù)算績效管理工作時，信息系統(tǒng)在績效管理工作中發(fā)揮的作用十分有限。第四，預(yù)算績效管理平臺已對接財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，從而便于操作人員的查詢、使用，但存在預(yù)算績效管理平臺加載緩慢、績效指標申報無法保存、平臺維護滯后等問題，導(dǎo)致在時間緊、任務(wù)重的情況下，使得預(yù)算績效工作更為困難。

三、行政單位構(gòu)建預(yù)算績效管理體系的具體措施

（一）自上而下統(tǒng)一認識、認真對待預(yù)算績效管理工作

樹立正確的思想認知是各項工作推進的前提，以思想認知推動執(zhí)行工作無疑符合客觀規(guī)律。第一，在單位管理層思想認知方面，行政事業(yè)單位應(yīng)當加強思想宣傳工作，通過專題會議和知識講座等形式使單位管理層認識到預(yù)算績效管理的重要作用，并將預(yù)算績效管理工作交由預(yù)算管理部門負責，確保關(guān)鍵崗位分離，確保預(yù)算績效管理工作發(fā)揮實際效用。第二，行政事業(yè)單位還需要明確預(yù)算績效管理的工作內(nèi)涵，將預(yù)算管理理念融入績效管理工作當中，同等對待績效與預(yù)算兩方面工作，并通過劃分權(quán)責范圍，通過追責制度落實好各部門本職工作。第三，財務(wù)人員加強對預(yù)算績效管理的正確認識，在做好會計數(shù)據(jù)核算工作的同時，也要加強自身社會責任感，牢記單位部門的責任使命，關(guān)注預(yù)算資金創(chuàng)造的社會效益，使各項管理工作發(fā)揮應(yīng)有的價值。

（二）優(yōu)化預(yù)算績效管理指標

行政事業(yè)單位在優(yōu)化預(yù)算績效管理指標時，可從以下三點做起。第一，預(yù)算人員應(yīng)當認識到預(yù)算績效管理工作的系統(tǒng)性，應(yīng)當統(tǒng)籌規(guī)劃單位的績效管理工作，績效考核指標要將所有工作納入進來，并對單位情況有準確的認識，從多個角度全面分析單位預(yù)算績效管理需求，從需求分析確保指標內(nèi)容覆蓋單位工作的各個方面。第二，行政事業(yè)單位還應(yīng)當重視績效指標的聯(lián)動性，對各個指標內(nèi)容進行深度分析，通過指標信息的匯總整合，發(fā)掘各個指標之間的關(guān)聯(lián)，以此加強各個執(zhí)行環(huán)節(jié)的緊密配合。必要時，可刪減多余的績效指標，促進指標之間的良性互動[3]。第三，行政事業(yè)單位在設(shè)計和選擇預(yù)算績效指標之前，應(yīng)當做好充分調(diào)研準備工作，通過對內(nèi)外數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)計分析，確認單位的當前管理目標和潛在需求，以此為基礎(chǔ)來制定合理的績效指標。

（三）制定合理的績效管理方案

行政事業(yè)單位制定的方案需要確保簡潔和全面，從而滿足單位預(yù)算績效管理工作的需求。第一，行政事業(yè)單位應(yīng)當意識到預(yù)算績效管理工作存在著多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)的工作落實情況都會對其余工作產(chǎn)生影響，即單位預(yù)算績效管理工作會存在多種情況，工作人員就要提前考慮制定多種應(yīng)對方案，以此來降低人員操作風(fēng)險、資金風(fēng)險或者環(huán)境風(fēng)險對單位項目開展帶來的負面影響。第二，管理制度是單位指導(dǎo)工作的關(guān)鍵，因此單位要基于內(nèi)部控制工作原理，對參與績效管理工作的相關(guān)部門人員的權(quán)責范圍進行合理劃分，確保責任分配到人，減少不必要的工作流程，降低單位不必要的資源浪費，盡可能提高整體工作效率和工作質(zhì)量。第三，高效的信息溝通機制對于單位績效管理工作的開展十分必要，通過信息交流使各部門了解彼此的工作進展，確保制定的績效管理方案能夠符合各個部門工作環(huán)境。

（四）提高預(yù)算績效管理水平

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平的提升，需要以下工作提供支持。第一，建立科學(xué)的預(yù)算分析機制，對預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)信息進行分析整理，并量化預(yù)算方案和執(zhí)行工作中存在的具體差異，判斷該差異背后的發(fā)生原因，從而提出更為合理的改進方案。第二，組建預(yù)算績效管理部門，由專業(yè)部門成員負責推進預(yù)算績效管理的各項工作，通過專業(yè)機構(gòu)來保證相關(guān)工作的有效落實。第三，績效管理指標的優(yōu)化調(diào)整，不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)采取適宜其自身發(fā)展的指標來考核，采用合理措施來達到管理目標。此外，指標內(nèi)容需要分清主次部分，預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)要以績效指標為依據(jù)，層次上要突出預(yù)算績效管理的核心關(guān)鍵部分，比如預(yù)算編制的時效性、相關(guān)性，預(yù)算執(zhí)行的效率和規(guī)范性等。

（五）完善績效評價體系

在完善預(yù)算績效評價體系方面，行政事業(yè)單位可以從以下三方面工作進行。第一，績效評價牽頭部門應(yīng)當對涉及的數(shù)據(jù)信息的真實性進行審核分析，通過多方面對比驗證來判斷信息質(zhì)量，具體可借助信息系統(tǒng)對各部門的數(shù)據(jù)信息進行分析整理，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。第二，績效評價是關(guān)鍵也是難點?？冃гu價需要以調(diào)研、分析、論證為基礎(chǔ)，研究制定科學(xué)、有效的評價標準，落實多方責任制度，同時加強對績效評價過程的監(jiān)督，并對過程進行詳細記錄，確定責任歸屬。第三，以結(jié)果促進發(fā)展。行政事業(yè)單位要加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用，畢竟結(jié)果不應(yīng)用就喪失了現(xiàn)實價值，結(jié)果應(yīng)用是當前工作收尾，也是下一階段的開始。加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用意識，將結(jié)果應(yīng)用列為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在工作過程中要重申其重要性，監(jiān)督績效管理人員做好評價結(jié)果應(yīng)用工作。

（六）強化單位信息化建設(shè)

行政事業(yè)單位推進自身信息化建設(shè)工作，需要落實好以下工作內(nèi)容。第一，單位領(lǐng)導(dǎo)層需要意識到績效管理與信息技術(shù)的結(jié)合是時代發(fā)展的必然趨勢，在信息化建設(shè)工作中給予充分支持，確保單位引進的信息系統(tǒng)功能符合單位預(yù)算績效管理的核心需求。如單位OA 系統(tǒng)、一體化系統(tǒng)等基礎(chǔ)上，與績效管理系統(tǒng)對接，從而有助于更好地開展工作。第二，為了確保單位預(yù)算數(shù)據(jù)信息的高效使用，行政事業(yè)單位還需要統(tǒng)一各部門數(shù)據(jù)傳輸端口，確保數(shù)據(jù)傳輸之后能夠在各系統(tǒng)中正確顯示，避免因格式不兼容而造成數(shù)據(jù)傳輸后無法識別。第三，一方面行政事業(yè)單位需要通過內(nèi)部培訓(xùn)來強化人員對信息技術(shù)的操作能力，另一方面還需要借助信息系統(tǒng)的分類功能，對單位預(yù)算績效考核功能模塊進行分類管理，實現(xiàn)功能區(qū)間的合理劃分，為績效評價工作提供必要指導(dǎo)。第四，對于單位預(yù)算績效管理平臺加載緩慢、績效指標申報無法保存、平臺維護滯后等問題，可由信息技術(shù)部門通過技術(shù)手段找出系統(tǒng)數(shù)據(jù)處理緩慢的原因，定期對管理平臺的系統(tǒng)進行升級優(yōu)化，使管理系統(tǒng)處于高效運行狀態(tài)，避免耽誤正常工作推進。

四、結(jié)束語

綜上所述，預(yù)算績效管理工作是行政事業(yè)單位管理工作中重要組成部分，也是預(yù)算管理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對行政事業(yè)單位發(fā)揮公共服務(wù)職能提供了一定幫助，而預(yù)算績效管理工作開展依賴于完善的預(yù)算績效管理體系，因此行政事業(yè)單位應(yīng)當認識到構(gòu)建預(yù)算績效管理體系的重要性，提高思想認知、優(yōu)化預(yù)算績效管理指標、制定合理的預(yù)算績效管理方案、提升預(yù)算績效管理水平、強化單位信息化建設(shè)工作，促進單位管理水平提升，為社會主義建設(shè)事業(yè)貢獻更多力量。