約束型控制:基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理
——以豫北S鎮(zhèn)為例*

韓玉祥

(1.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢 430072;2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院,陜西 楊凌 712100)

一、問(wèn)題提出與研究脈絡(luò)

我國(guó)科層體制下的常規(guī)治理不僅具有“照章辦事”“循規(guī)蹈矩”的弊端,還表現(xiàn)出“策略主義”“不出事”[1]58“形式主義”[2]的邏輯。運(yùn)動(dòng)式治理在克服常規(guī)治理的弊端方面發(fā)揮了一定作用。從建國(guó)初期大大小小的政治運(yùn)動(dòng),到改革開(kāi)放后的嚴(yán)打運(yùn)動(dòng),再到現(xiàn)階段在道路交通安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展的綜合執(zhí)法與專項(xiàng)整治行動(dòng)[3-4],這都表明運(yùn)動(dòng)式治理同常規(guī)治理一樣,是增強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)能力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的有效手段。運(yùn)動(dòng)式治理并不是常規(guī)治理的補(bǔ)充形式,反而日益成為國(guó)家治理的重要范式,具有不可替代的獨(dú)立價(jià)值[5]。

然而,運(yùn)動(dòng)式治理也并不完善。運(yùn)動(dòng)式治理常常出現(xiàn)“寡頭統(tǒng)治鐵律”[6]“過(guò)度供給”[7]“過(guò)度維穩(wěn)”[8]的激進(jìn)現(xiàn)象,也常常出現(xiàn)“劇場(chǎng)政治”“共謀行為”[9]“機(jī)會(huì)主義”[10]“數(shù)據(jù)篡改”[11]的保守現(xiàn)象。在此背景下,探討運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要議題,具有很強(qiáng)的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理的研究,學(xué)界論述頗豐。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理的核心是通過(guò)政治動(dòng)員、行政體制內(nèi)動(dòng)員等一系列動(dòng)員機(jī)制在短時(shí)間內(nèi)集中人財(cái)物各類資源,開(kāi)展一場(chǎng)疾風(fēng)驟雨式的集體行動(dòng),從而有效地完成各類治理任務(wù)[12]。動(dòng)員過(guò)程實(shí)現(xiàn)了人與事的有效轉(zhuǎn)換,通過(guò)對(duì)人的治理實(shí)現(xiàn)對(duì)事的治理(1)本文著重強(qiáng)調(diào)基層運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)人的動(dòng)員及組織控制過(guò)程,而不是強(qiáng)調(diào)運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中的部門整合、資源整合和條塊整合。因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式治理的核心是通過(guò)對(duì)人的治理實(shí)現(xiàn)對(duì)事的治理,對(duì)人的積極性調(diào)動(dòng)的過(guò)程便自然實(shí)現(xiàn)了部門整合、資源整合和條塊整合。因此,對(duì)人的動(dòng)員及組織控制過(guò)程是本文論述的重點(diǎn)。。有學(xué)者嘗試從“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”“駐村工作隊(duì)”“群眾動(dòng)員”等動(dòng)員形式或動(dòng)員過(guò)程的角度解釋網(wǎng)格化動(dòng)員的運(yùn)行機(jī)理[1]58,但無(wú)法揭示動(dòng)員形式、動(dòng)員過(guò)程與治理績(jī)效之間的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)。為了深入闡釋動(dòng)員形式、動(dòng)員過(guò)程的內(nèi)在機(jī)理,學(xué)界主要從組織激勵(lì)理論和組織控制理論兩種路徑出發(fā)進(jìn)行分析論證。組織激勵(lì)理論認(rèn)為,在權(quán)威型政府和壓力型體制下,運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)晉升提拔、績(jī)效考核、追責(zé)、獎(jiǎng)懲等制度形式實(shí)現(xiàn)對(duì)科層內(nèi)部的強(qiáng)大政治激勵(lì),從而提高治理績(jī)效[13-14]。組織控制理論認(rèn)為,運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)行政命令、行政集權(quán)等強(qiáng)制性控制手段直接調(diào)動(dòng)基層干部的工作積極性,從而提高治理績(jī)效[15-16]。

組織激勵(lì)理論和組織控制理論頗具啟發(fā)性,但是,兩種理論依然具有局限性。組織激勵(lì)理論側(cè)重通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)、政治晉升等符合個(gè)人利益追求的手段解釋動(dòng)員過(guò)程。但基層運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐表明,通過(guò)權(quán)威、情感、技術(shù)、規(guī)則等手段調(diào)動(dòng)基層干部與群眾的積極性也是重要策略。組織控制理論進(jìn)一步彌補(bǔ)了組織激勵(lì)理論的不足。然而,學(xué)界對(duì)于組織控制理論的闡釋尚不夠全面、系統(tǒng)、深入。其一,學(xué)界對(duì)組織控制理論的控制機(jī)制的論述尚不夠完善。既有研究主要強(qiáng)調(diào)“命令—控制”的控制機(jī)制,忽略了基層運(yùn)動(dòng)式治理中存在的“權(quán)威—控制”“技術(shù)—控制”“規(guī)則—控制”等其他控制機(jī)制。其二,學(xué)界對(duì)組織控制理論的控制機(jī)制的論述沒(méi)有有效區(qū)分強(qiáng)制性控制與激勵(lì)控制。公共管理中,為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo),組織需要對(duì)人的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行控制?？刂茩C(jī)制包括強(qiáng)制性控制和激勵(lì)控制兩種控制路徑[17]。然而,學(xué)界則將組織控制等同于強(qiáng)制性控制。其三,學(xué)界對(duì)組織控制理論的控制特點(diǎn)及其方式的描述尚不夠凝練。

為此,筆者嘗試沿著組織控制理論的視角,從控制特點(diǎn)、控制方式、控制機(jī)制、控制結(jié)果等方面較為全面、系統(tǒng)、深入地闡釋基層運(yùn)動(dòng)式治理組織目標(biāo)和治理績(jī)效的達(dá)成。本文的分析思路如下(圖1):首先,筆者將呈現(xiàn)S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員形式與治理績(jī)效,描繪運(yùn)動(dòng)式治理的基層圖景。其次,從組織控制的分析視角出發(fā),揭示基層運(yùn)動(dòng)式治理動(dòng)員形式中的控制方式、控制特點(diǎn)、控制機(jī)制,從而揭示基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理。最后,筆者繼續(xù)討論基層運(yùn)動(dòng)式治理組織控制方式形成的前提條件,進(jìn)一步揭示基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。

圖1 約束型控制與基層運(yùn)動(dòng)式治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)

二、基層運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員形式與治理績(jī)效

河南省新鄉(xiāng)市S鎮(zhèn)在階段性或長(zhǎng)期性中心工作中均采取督查考核、工作領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)村干部包村督辦、政策宣傳一整套自上而下的動(dòng)員方式。S鎮(zhèn)通過(guò)多元化的動(dòng)員機(jī)制打破了鄉(xiāng)村干部各就其位、按部就班的運(yùn)作過(guò)程[18],其對(duì)中心工作的運(yùn)作方式屬于典型的運(yùn)動(dòng)式治理。S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn),表現(xiàn)出良好的治理績(jī)效?？傮w來(lái)看,S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理具有簡(jiǎn)約高效、責(zé)任壓實(shí)和適度供給的特點(diǎn),而非呈現(xiàn)“過(guò)度供給”“劇場(chǎng)政治”等激進(jìn)或保守現(xiàn)象。

(一)基層運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員形式

運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員過(guò)程依賴一整套動(dòng)員體系。S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程包括縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動(dòng)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的動(dòng)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的動(dòng)員和村級(jí)組織對(duì)村民的動(dòng)員四個(gè)層次(2)在S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理中,縣級(jí)政府是基層運(yùn)動(dòng)式治理的初始動(dòng)員主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織面對(duì)上級(jí)主體扮演著動(dòng)員客體的角色,面對(duì)下級(jí)主體則又扮演次級(jí)動(dòng)員主體的角色,具有動(dòng)員主體和動(dòng)員客體的雙重屬性。村民則主要扮演動(dòng)員客體的角色。由于鄉(xiāng)村兩級(jí)組織也扮演著基層運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員主體角色,基層運(yùn)動(dòng)式治理的組織控制形式便包括上述四個(gè)層次的動(dòng)員。?？h政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動(dòng)員形式表現(xiàn)為督查考核,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的動(dòng)員形式表現(xiàn)為工作領(lǐng)導(dǎo)小組,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的動(dòng)員形式表現(xiàn)為聯(lián)村干部包村督辦,村級(jí)組織對(duì)村民的動(dòng)員形式表現(xiàn)為政策宣傳。這四個(gè)層次的動(dòng)員形式組成命令(指示)—組織—執(zhí)行—服從的邏輯鏈條。

1.縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動(dòng)員形式:督查考核

上級(jí)政府對(duì)S鎮(zhèn)的督查考核主要包括暗訪督查、會(huì)議督查和排名三種形式。明查暗訪是督促檢查的常用手段。近年來(lái),為了防止基層政府的共謀行為,督促檢查越來(lái)越傾向于暗訪督查的形式[19]。暗訪督查是上級(jí)在不事先通知的情況下不定期、不定點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開(kāi)突擊性檢查。上級(jí)根據(jù)暗訪督查情況對(duì)進(jìn)度快、質(zhì)量高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予表?yè)P(yáng),對(duì)進(jìn)度慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以通報(bào)批評(píng),并幫助該鎮(zhèn)督促整改。本地對(duì)于S鎮(zhèn)的督查本著完善工作而非處罰下級(jí)的目的開(kāi)展工作,督查工作比較溫和與人性化,沒(méi)有出現(xiàn)“問(wèn)責(zé)執(zhí)行工具化”[20]的現(xiàn)象。會(huì)議督查也是督促檢查的一種手段?？h級(jí)政府及各部門在推動(dòng)工作時(shí)經(jīng)常采取調(diào)度會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)等會(huì)議形式督查工作。調(diào)度會(huì)一般在規(guī)定時(shí)間召開(kāi),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人對(duì)標(biāo)本階段的工作進(jìn)程表匯報(bào)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作情況,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)給予針對(duì)性的工作評(píng)價(jià),并布置下一階段的工作任務(wù)。調(diào)度會(huì)上,落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批評(píng),先進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則會(huì)受到表?yè)P(yáng)?，F(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)則不定期召開(kāi),主要是針對(duì)各項(xiàng)工作中的具體問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)督促各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整改,并要求各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予相關(guān)的解釋,從而有效督促工作。排名是上級(jí)針對(duì)不同的治理事務(wù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行結(jié)果排名,鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不知道上級(jí)排名的具體標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下,排名前三的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有福利待遇方面的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì),主要是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記等主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行榮譽(yù)表彰和晉升獎(jiǎng)勵(lì)。排名倒數(shù)前三的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記則面臨上級(jí)問(wèn)責(zé)、紀(jì)委約談、取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格三種懲罰方式。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的動(dòng)員形式:工作領(lǐng)導(dǎo)小組

工作領(lǐng)導(dǎo)小組是下級(jí)對(duì)上級(jí)的快速響應(yīng)機(jī)制及上級(jí)對(duì)下級(jí)的快速動(dòng)員機(jī)制。一方面,工作領(lǐng)導(dǎo)小組使各個(gè)執(zhí)行主體對(duì)上級(jí)決策部署作出快速的回應(yīng),保證上級(jí)決策落到實(shí)處。另一方面,工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),保證各類工作的有效推進(jìn)[21]。尤其在面對(duì)中心工作時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)常常采取工作領(lǐng)導(dǎo)小組的動(dòng)員形式。工作領(lǐng)導(dǎo)小組由組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、組員三級(jí)架構(gòu)組成。組長(zhǎng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記,副組長(zhǎng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、武裝部長(zhǎng)等黨委班子成員,組員則包括部門中層干部、點(diǎn)長(zhǎng)、包村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部、村支部書(shū)記等成員。同樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組也采取調(diào)度會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、緊急會(huì)議等形式宣傳動(dòng)員、布置工作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。此外,針對(duì)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部也有獎(jiǎng)懲措施。獎(jiǎng)勵(lì)一般為口頭表?yè)P(yáng)、評(píng)優(yōu)評(píng)先,懲罰一般為點(diǎn)名批評(píng)、取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的動(dòng)員形式:聯(lián)村干部包村督辦

聯(lián)村制度是中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理的常規(guī)制度。S鎮(zhèn)的聯(lián)村制度呈現(xiàn)三級(jí)架構(gòu),由包點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)、點(diǎn)長(zhǎng)、包村干部三類群體組成。包村干部一村一名,一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部擔(dān)任。點(diǎn)長(zhǎng)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部擔(dān)任,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)管理3或4個(gè)村子的包村干部,類似于“片長(zhǎng)”。包點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員。由包點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)、點(diǎn)長(zhǎng)、包村干部組成的聯(lián)村干部長(zhǎng)期負(fù)責(zé)定點(diǎn)村莊、定點(diǎn)片區(qū)的治理事務(wù),形成了穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。例如,S鎮(zhèn)D村的包村干部、點(diǎn)長(zhǎng)、包點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)聯(lián)系該村長(zhǎng)達(dá)10年有余。在運(yùn)動(dòng)式治理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過(guò)聯(lián)村干部包村督辦的形式動(dòng)員村級(jí)組織。聯(lián)村干部包村督辦指聯(lián)村干部負(fù)責(zé)督促落實(shí)定點(diǎn)村莊的各項(xiàng)中心任務(wù)。包村督辦期間,包點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)員、布置安排、檢查指導(dǎo)等宏觀方面工作,點(diǎn)長(zhǎng)和包村干部負(fù)責(zé)具體工作的傳達(dá)、分派、督促、落實(shí)、協(xié)調(diào)、溝通等。例如,在高鐵環(huán)保線工作中,包村領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)強(qiáng)調(diào)、批評(píng)、約談、視察;點(diǎn)長(zhǎng)、包村干部和村干部則共同參與具體工作,督促村干部完成任務(wù);村干部則將實(shí)際困難、工作進(jìn)度匯報(bào)反饋給點(diǎn)長(zhǎng)和包村干部。

4.村級(jí)組織對(duì)村民的動(dòng)員形式:政策宣傳

意識(shí)形態(tài)宣傳是運(yùn)動(dòng)式治理中的常用手段。S鎮(zhèn)村級(jí)組織對(duì)村民的動(dòng)員形式主要為政策宣傳,包括集中宣傳和包戶宣傳兩種形式。其一,集中宣傳是通過(guò)開(kāi)會(huì)、標(biāo)語(yǔ)、大喇叭、微信群開(kāi)展日常化的宣傳工作,每天負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)發(fā)或廣播相關(guān)政策信息。其二,包戶宣傳是在中心工作中村干部被分配相同戶數(shù),負(fù)責(zé)每家每戶上門宣傳政策。S鎮(zhèn)村干部的工作方式主要是通過(guò)包戶宣傳來(lái)完成治理任務(wù)的,很少使用鄉(xiāng)土關(guān)系網(wǎng)絡(luò)擺平理順。S鎮(zhèn)某村村干部講:“我們做工作都是自己去,不找親戚朋友做工作。我們先把國(guó)家政策講明白、講透徹,告訴村民這是國(guó)家政策。一般大家都比較配合,不配合的村民我們每天上門講(宣傳)政策”。簡(jiǎn)言之,村級(jí)治理主要通過(guò)“國(guó)家政策話語(yǔ)”的政治動(dòng)員方式完成治理任務(wù)。

(二)基層運(yùn)動(dòng)式治理的治理績(jī)效

歐陽(yáng)靜在分析基層運(yùn)動(dòng)式治理的有效性時(shí)提出政府有效性和社會(huì)有效性的分析框架。政府有效性指自上而下的有效性,即國(guó)家意志和政策可以準(zhǔn)確、及時(shí)地貫徹;社會(huì)有效性指自下而上的有效性,即國(guó)家意志或政策的執(zhí)行帶來(lái)了國(guó)家發(fā)展、社會(huì)平等和有序[22]。通過(guò)一整套動(dòng)員體系,S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn),表現(xiàn)出良好的治理績(jī)效。S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理的良好績(jī)效具體體現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式治理的簡(jiǎn)約高效、責(zé)任壓實(shí)和適度供給。其中,簡(jiǎn)約高效和責(zé)任壓實(shí)體現(xiàn)出基層運(yùn)動(dòng)式治理的政府有效性,適度供給則體現(xiàn)出基層運(yùn)動(dòng)式治理的社會(huì)有效性及合法性。

1.運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)簡(jiǎn)約高效特點(diǎn)

S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理的簡(jiǎn)約治理表現(xiàn)在人員簡(jiǎn)約和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)簡(jiǎn)約兩個(gè)方面。其一,人員簡(jiǎn)約。以江蘇為代表的東部沿海地區(qū),某郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員多達(dá)300人,每個(gè)下轄村級(jí)組織有社保員、后備干部等臨聘人員。S鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有90人,下轄行政村也很少有臨聘人員。其二,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)簡(jiǎn)約。S鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,基礎(chǔ)工資約3 000元/月,績(jī)效工資210元/月,主職村干部工資2 250元/月,副職村干部工資1 850元/月,沒(méi)有績(jī)效工資,沒(méi)有年終獎(jiǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名考核主要以批評(píng)、約談等負(fù)向激勵(lì)為主,正向激勵(lì)也主要是榮譽(yù)表彰?？梢哉f(shuō),除了少量晉升提拔的外在激勵(lì)外,S鎮(zhèn)的激勵(lì)機(jī)制很不健全。

S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理的高效治理表現(xiàn)在人員運(yùn)轉(zhuǎn)高效和工作運(yùn)轉(zhuǎn)高效兩個(gè)方面。其一,人員運(yùn)轉(zhuǎn)高效?！叭松偈露唷薄板X少事多”是S鎮(zhèn)治理的典型特點(diǎn)。在運(yùn)動(dòng)式治理期間,S鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及普通工作人員全部加班加點(diǎn),“5+2”“白加黑”是工作常態(tài)。此外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在運(yùn)動(dòng)式治理期間常常一人多崗,既要完成本職工作,又要完成多項(xiàng)中心工作。其二,工作運(yùn)轉(zhuǎn)高效。S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中,工作安排的布置、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、落實(shí)等高效運(yùn)轉(zhuǎn)。首先,工作布置環(huán)節(jié),鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的人格化布置方式可以區(qū)分輕重緩急。不同于科層治理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在運(yùn)動(dòng)式治理中呈現(xiàn)“政治官僚”[6]特點(diǎn)。人格化的布置方式促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員集中力量攻堅(jiān)克難,而不是被辦事留痕等虛事過(guò)度束縛,因而治理力量能被合理有效安排。其次,工作協(xié)調(diào)環(huán)節(jié),部門協(xié)調(diào)和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)制度化運(yùn)作。工作領(lǐng)導(dǎo)小組中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)調(diào)度會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)協(xié)調(diào)各個(gè)部門。聯(lián)村干部包村督辦中,點(diǎn)長(zhǎng)和包村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部代表發(fā)揮樞紐作用,向下溝通協(xié)調(diào)村干部,向上溝通協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)部門,實(shí)現(xiàn)行政體系與自治體系的有效銜接。再次,工作監(jiān)督環(huán)節(jié),暗訪督查與包村督辦起到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。S鎮(zhèn)的監(jiān)督體系較少使用臺(tái)賬式監(jiān)督,而是通過(guò)暗訪督查和包村督辦的形式進(jìn)行實(shí)地考察,具有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督效果。最后,工作落實(shí)環(huán)節(jié),S鎮(zhèn)能夠短時(shí)間落實(shí)工作并具有累積效應(yīng)。S鎮(zhèn)在環(huán)保拆違工作中,僅僅耗時(shí)2個(gè)多月便完成工作。S鎮(zhèn)在宅基地改革工作中,則僅僅耗時(shí)1個(gè)月便完成工作。此外,工作落實(shí)也具有累積效應(yīng)。例如,S鎮(zhèn)的宅基地改革對(duì)一戶多宅并沒(méi)有采取直接騰退的方式,而是采取收費(fèi)形式,即不影響土地規(guī)劃的情況下進(jìn)行一定程度的靈活變通。這種靈活變通的目的在于讓村民逐漸形成“公地意識(shí)”,從而為后續(xù)工作的進(jìn)一步開(kāi)展積累勢(shì)能。

2.運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)責(zé)任壓實(shí)特點(diǎn)

運(yùn)動(dòng)式治理上下級(jí)之間會(huì)出現(xiàn)相互包庇的共謀行為,并通過(guò)劇場(chǎng)化的政治儀式應(yīng)付上級(jí),呈現(xiàn)利益共謀特點(diǎn)。而S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理則呈現(xiàn)上下級(jí)之間的責(zé)任壓實(shí)特點(diǎn)。責(zé)任壓實(shí)表現(xiàn)在責(zé)任心、責(zé)任連帶、責(zé)任共擔(dān)三個(gè)方面。首先,責(zé)任心是鄉(xiāng)村干部的重要工作動(dòng)力之一。大多數(shù)沒(méi)有晉升提拔機(jī)會(huì)及高福利待遇的鄉(xiāng)村干部普遍認(rèn)為工作落實(shí)屬于自己的本職工作,自己有責(zé)任完成這些本職工作。其次,責(zé)任連帶方面,縣、鄉(xiāng)村之間具有屬地責(zé)任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門、村干部之間實(shí)現(xiàn)了責(zé)任捆綁。最后,責(zé)任共擔(dān)方面,以領(lǐng)導(dǎo)班子為核心的干部群體示范帶頭,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)治理事務(wù),共同分擔(dān)上級(jí)任務(wù)。

3.運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)適度供給特點(diǎn)

運(yùn)動(dòng)式治理中,過(guò)度執(zhí)法或過(guò)度供給的激進(jìn)現(xiàn)象經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)。然而,S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理既不激進(jìn),也不保守,呈現(xiàn)適度供給的治理樣態(tài)。這種適度供給限制了國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的過(guò)度侵蝕,提高了運(yùn)動(dòng)式治理的社會(huì)有效性或合法性。適度供給體現(xiàn)在合格型治理、分類治理和合規(guī)治理三個(gè)方面。其一,S鎮(zhèn)呈現(xiàn)合格型治理的治理樣態(tài)。一方面,運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中,基層組織有效落實(shí)各項(xiàng)治理事務(wù)。另一方面,基層組織沒(méi)有走向極端,不是“頂格管理”[23]的邏輯。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治工作中,很多地區(qū)爭(zhēng)優(yōu)爭(zhēng)先,耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力完成治理任務(wù),卻導(dǎo)致村級(jí)負(fù)債等問(wèn)題。S鎮(zhèn)的人居環(huán)境整治則只是清掃路面,沒(méi)有出現(xiàn)墻面刷白、人造景點(diǎn)等過(guò)激行為。其二,S鎮(zhèn)呈現(xiàn)分類治理的治理樣態(tài)。S鎮(zhèn)在宅基地改革等政策執(zhí)行過(guò)程中采取因地制宜的分類治理策略,考慮各個(gè)村莊的村情民風(fēng),工作推進(jìn)過(guò)程中沒(méi)有出現(xiàn)一刀切現(xiàn)象。其三,S鎮(zhèn)呈現(xiàn)合規(guī)治理的治理樣態(tài)。以S鎮(zhèn)環(huán)保拆違工作為例。2018年,S鎮(zhèn)R村有43家中小型水泥管廠面臨拆違,執(zhí)法難度很大。很多地區(qū)在環(huán)保拆違工作中產(chǎn)生較大的官民沖突。相反,S鎮(zhèn)不僅在1個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)完成了拆除工作,并且實(shí)現(xiàn)了地方社會(huì)秩序的平穩(wěn)過(guò)渡。原因在于,S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理強(qiáng)調(diào)依法依規(guī)治理,其在專項(xiàng)執(zhí)法過(guò)程中重視與司法部門的聯(lián)合執(zhí)法,依據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家政策進(jìn)行環(huán)保拆違,提高了政策執(zhí)行的合法性。此外,S鎮(zhèn)在環(huán)保拆違中重視說(shuō)服教育和交流溝通。S鎮(zhèn)黨委書(shū)記承諾給水泥管廠老板們重新劃撥80畝建設(shè)用地指標(biāo)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè),小老板們可以自愿入股,安置了一部分水泥管廠的老板。

三、基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理

基層運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)一系列動(dòng)員形式取得了良好的治理績(jī)效。然而,這些動(dòng)員形式是如何發(fā)揮作用的?這些動(dòng)員形式又如何轉(zhuǎn)化為良好的治理績(jī)效?實(shí)際上,這些動(dòng)員形式內(nèi)部隱匿著一整套組織控制方式,從而轉(zhuǎn)化為治理效能,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理的組織控制方式表現(xiàn)出“約束型控制”的特點(diǎn)。約束型控制內(nèi)在蘊(yùn)含著控制與反控制的悖論,其主動(dòng)嵌入和主動(dòng)制造了反控制機(jī)制,從而呈現(xiàn)為自我約束的組織控制方式。約束型控制過(guò)程同時(shí)是權(quán)力滲透的過(guò)程,是特殊的權(quán)力實(shí)踐過(guò)程,改變著基層權(quán)力的運(yùn)作方式。這便是基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理。

(一)約束型控制的內(nèi)在機(jī)理

不同的支配方式形塑不同的權(quán)力類型。S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)出“約束型控制”的組織控制方式,很大程度上影響著權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程。

一方面,約束型控制蘊(yùn)含著控制與反控制的悖論。一方面,約束型控制的控制機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)治理主體的強(qiáng)控制,進(jìn)而使運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)簡(jiǎn)約高效和責(zé)任壓實(shí)的特點(diǎn)。另一方面,約束型控制卻內(nèi)在嵌入了反控制機(jī)制,避免了對(duì)治理主體的宰制,從而使運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)適度供給的特點(diǎn)。其中,控制機(jī)制的特殊性,使控制機(jī)制不斷再生產(chǎn)著反控制機(jī)制。另一方面,約束性控制改變著權(quán)力運(yùn)作的方式。約束型控制作為國(guó)家權(quán)力實(shí)踐的一種組織控制方式,使國(guó)家權(quán)力滲透實(shí)現(xiàn)合法性與有效性的雙重統(tǒng)一。國(guó)家權(quán)力構(gòu)建了簡(jiǎn)約高效的強(qiáng)控制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效滲透;國(guó)家權(quán)力通過(guò)內(nèi)在嵌入反控制機(jī)制防止寡頭統(tǒng)治鐵律,實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合法滲透。最終,約束型控制使基層權(quán)力運(yùn)作表現(xiàn)出“強(qiáng)而不霸”的權(quán)力結(jié)構(gòu)和“責(zé)任共擔(dān)”的關(guān)系結(jié)構(gòu),從而使基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)約束型控制的控制機(jī)制與反控制機(jī)制

接下來(lái),筆者將呈現(xiàn)約束型控制的控制機(jī)制與反控制機(jī)制,并論述兩類機(jī)制的內(nèi)在關(guān)系。約束型控制的控制機(jī)制包括“權(quán)威—利益控制”“權(quán)威—壓力控制”“情感—關(guān)系控制”“程序—規(guī)則控制”四重控制機(jī)制,反控制機(jī)制包括“溝通調(diào)適—反控制”“軟性約束—反控制”“合法合規(guī)—反控制”三種反控制機(jī)制。控制機(jī)制與反控制機(jī)制相輔相成、互為支撐,共同形塑了約束型控制的組織控制方式。

1.約束型控制的控制機(jī)制

約束型控制的控制機(jī)制包括“權(quán)威—利益控制”“權(quán)威—壓力控制”“情感—關(guān)系控制”“程序—規(guī)則控制”四重控制機(jī)制。這四重控制機(jī)制建立了自上而下的強(qiáng)控制網(wǎng)絡(luò)。一方面,控制網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化基層組織和基層工作者的服從與執(zhí)行面向,防止劇場(chǎng)政治和上下合謀的保守主義現(xiàn)象。另一方面,控制網(wǎng)絡(luò)較少使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的控制手段,形成簡(jiǎn)約高效的控制方式。如此,四重控制機(jī)制便轉(zhuǎn)化為運(yùn)動(dòng)式治理的良好治理績(jī)效。

首先是“權(quán)威—利益控制”?！邦I(lǐng)導(dǎo)重視”[24]“高位推動(dòng)”[25]是我國(guó)國(guó)家治理的獨(dú)特現(xiàn)象。各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的高位推動(dòng)之所以能夠有效聚集人力、物力、財(cái)力,重要原因便是黨委權(quán)威背后所擁有的政治權(quán)力。在我國(guó)黨管人才的人事體制下,縣鄉(xiāng)黨委書(shū)記具有人事建議權(quán)和班子評(píng)價(jià)權(quán)。上級(jí)黨委掌握著下級(jí)的晉升提拔權(quán),具有很強(qiáng)的組織控制能力,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)干部的“權(quán)威—利益控制”。S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理中,上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的督查考核影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的榮譽(yù)表彰。如此,督查考核影響著上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的政治印象和政治評(píng)價(jià),與政治晉升勾連在一起。同樣,在工作領(lǐng)導(dǎo)小組中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),將治理事務(wù)高度政治化,轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)交辦”的治理事務(wù),影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治評(píng)價(jià)。

其次是“權(quán)威—壓力控制”。有學(xué)者認(rèn)為在“物質(zhì)激勵(lì)”的弱化、“晉升激勵(lì)”的不確定性情況下,政策執(zhí)行越來(lái)越依靠自上而下的“壓力”施加[26]。我國(guó)黨委統(tǒng)籌的特殊設(shè)置,使黨委領(lǐng)導(dǎo)班子具有極高的政治權(quán)威,成為壓力傳導(dǎo)的主要方式。在基層運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中,黨委領(lǐng)導(dǎo)牽頭、協(xié)調(diào)、強(qiáng)調(diào)、部署、宣傳、視察等行為策略營(yíng)造權(quán)威強(qiáng)制的政治高壓氛圍,實(shí)現(xiàn)自上而下的“權(quán)威—壓力控制”。S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理表明,“領(lǐng)導(dǎo)施壓”是組織控制這部分干部群體的重要手段之一。在工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織控制過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記親自調(diào)度、親自部署,通過(guò)政治掛帥將中心工作轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部形成極強(qiáng)的政治氛圍和政治壓力,強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部的重視程度,從而實(shí)現(xiàn)有效的行政統(tǒng)合與權(quán)威動(dòng)員。在聯(lián)村干部包村督辦過(guò)程中,作為黨委班子成員的包點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)到村莊開(kāi)會(huì)、布置、強(qiáng)調(diào)、視察等。在這種領(lǐng)導(dǎo)交辦政治任務(wù)的政治儀式中,村干部必須無(wú)條件服從。政治高壓實(shí)現(xiàn)了對(duì)村干部群體的心理控制。點(diǎn)長(zhǎng)和包村干部的在場(chǎng)化督辦,更是扮演著黨委領(lǐng)導(dǎo)24小時(shí)在場(chǎng)施壓的權(quán)威角色。在政策宣傳過(guò)程中,集中宣傳和包村宣傳都不斷援引國(guó)家政策話語(yǔ),營(yíng)造國(guó)家在場(chǎng)、領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)的政治氛圍,從而通過(guò)政治權(quán)威動(dòng)員實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的“權(quán)威—壓力控制”。

此外,為了強(qiáng)化“權(quán)威—壓力控制”,基層運(yùn)動(dòng)式治理融合了許多治理手段,“技治主義運(yùn)動(dòng)式治理”[27]的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。S鎮(zhèn)在運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中,通過(guò)暗訪督查、包村督辦、調(diào)度會(huì)等治理手段進(jìn)行壓力傳導(dǎo),將基層干部的時(shí)間與空間高度組織化,將各個(gè)部門的人力與物力高度組織化,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)基層干部的高效動(dòng)員。在督查考核中,縣級(jí)政府會(huì)采取跟蹤式暗訪督查的方式,從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時(shí)間和空間的高度在場(chǎng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)定期召開(kāi)調(diào)度會(huì),定期整合人力、物力、財(cái)力,實(shí)現(xiàn)人員安排、時(shí)間安排、資源安排的最優(yōu)化配置。在聯(lián)村干部包村督辦過(guò)程中,點(diǎn)長(zhǎng)和包村干部的在場(chǎng)化監(jiān)督、督促制度,將村干部的工作時(shí)間、工作地點(diǎn)高度組織化,最大限度地提高了工作效率。

再次是“情感—關(guān)系控制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作常常以非正式的方式實(shí)現(xiàn)正式權(quán)力的運(yùn)作[28]。這種非正式治理尤其體現(xiàn)為情感與政治互相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象,是一種有效的情感治理手段[29]。聯(lián)村制度是情感締結(jié)的制度化方式。在聯(lián)村干部長(zhǎng)達(dá)10余年的包村工作中,通過(guò)工作、吃飯、喝酒等日?；?dòng),包點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)、點(diǎn)長(zhǎng)、包村干部和村干部之間締結(jié)了深厚的情感和友誼。如此,聯(lián)村制度建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的私人情感關(guān)系,并將私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然那楦锌刂凭W(wǎng)絡(luò)。當(dāng)上級(jí)下達(dá)治理任務(wù)時(shí),村干部會(huì)主動(dòng)配合老朋友的工作,避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受到處分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會(huì)主動(dòng)幫助村干部協(xié)調(diào)行政資源,協(xié)助村級(jí)日常事務(wù)等等。

最后是“程序—規(guī)則控制”。運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理在同一政策領(lǐng)域、同一時(shí)間段中,不僅可以并存、互賴,還能夠發(fā)揮“協(xié)同效應(yīng)”[30]。一方面,S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理使用了非常規(guī)手段。另一方面,S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理也按照固定的程序和規(guī)則辦事,表現(xiàn)出常規(guī)治理的典型特點(diǎn)。S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中,村級(jí)組織對(duì)村民的動(dòng)員過(guò)程,實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民的“程序—規(guī)則控制”。在S鎮(zhèn)的宅基地改革中,S鎮(zhèn)各村級(jí)組織對(duì)村民的組織動(dòng)員強(qiáng)調(diào)通過(guò)“四議兩公開(kāi)”的民主程序形塑公共規(guī)則和公共認(rèn)同。通過(guò)多輪次的民主程序,村兩委、黨員、村民代表及村民等當(dāng)面提出建議或疑問(wèn),村級(jí)組織當(dāng)場(chǎng)對(duì)此作出相關(guān)的解釋與回應(yīng)。村民理解并認(rèn)同了法律法規(guī)及國(guó)家政策,不再站在村級(jí)組織的對(duì)立面,甚至,村民反過(guò)來(lái)支持、尊重村級(jí)組織,一定程度上強(qiáng)化了村級(jí)組織的政策執(zhí)行能力,實(shí)現(xiàn)了“程序—規(guī)則控制”。

2.約束型控制的反控制機(jī)制

約束型控制在實(shí)現(xiàn)強(qiáng)控制的同時(shí),會(huì)嵌入“溝通調(diào)適—反控制”“軟性約束—反控制”“合法合規(guī)—反控制”三種反控制機(jī)制。其一,人格化的監(jiān)督控制方式嵌入雙方主體之間的情感締結(jié)與溝通交流,將控制與被控制的過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)的過(guò)程,形成了“溝通調(diào)適—反控制”的機(jī)制。其二,S鎮(zhèn)通過(guò)情感網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)網(wǎng)絡(luò)等軟性約束手段的多重疊加與組合形成強(qiáng)控制網(wǎng)絡(luò),但每一個(gè)單獨(dú)的軟性約束控制手段又使被控主體具有一定程度的反控制空間,形成“軟性約束—反控制”的機(jī)制。其三,S鎮(zhèn)的“程序—規(guī)則控制”反過(guò)來(lái)約束著公權(quán)力的行使方式,使權(quán)力運(yùn)作走向合法合規(guī),形成了“合法合規(guī)—反控制”。這三種反控制機(jī)制,一定程度上弱化了自上而下的強(qiáng)控制,避免了對(duì)治理主體的宰制,從而防止運(yùn)動(dòng)式治理的過(guò)度供給。

首先是“溝通調(diào)適—反控制”。以跟蹤式督查、會(huì)議督查、聯(lián)村干部包村督辦、村干部包戶宣傳為代表的控制方式,內(nèi)在卻蘊(yùn)含著各級(jí)主體之間的溝通反饋機(jī)制。跟蹤式督查、會(huì)議督查、包村督辦及包戶宣傳屬于人格化的監(jiān)督控制方式,必然嵌入雙方主體之間的情感締結(jié)與溝通交流。如此,這種人格化的監(jiān)督控制方式不是單向度的監(jiān)督與被監(jiān)督、控制與被控制的過(guò)程,而是雙向互動(dòng)的過(guò)程。下級(jí)主體向上級(jí)主體溝通反饋,促使上級(jí)主體不斷調(diào)試治理目標(biāo)、治理策略、治理手段、治理節(jié)奏等。各級(jí)主體之間的垂直化關(guān)系便一定程度上轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為扁平的互動(dòng)合作關(guān)系,形成了“溝通調(diào)適—反控制”機(jī)制。比如,在土地流轉(zhuǎn)的包戶宣傳工作中,村民向村干部說(shuō)明自己不想流轉(zhuǎn)土地的原因是子女不擔(dān)負(fù)贍養(yǎng)義務(wù);在疫苗下鄉(xiāng)工作中,村干部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映疫苗下鄉(xiāng)工作需要延長(zhǎng)工作時(shí)長(zhǎng);在高鐵環(huán)保線征拆工作中,由于工作難度大、村民不配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向縣級(jí)政府反饋延長(zhǎng)工作時(shí)間,并得到批準(zhǔn)。

其次是“軟性約束—反控制”。雖然S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理使用了“權(quán)威—利益控制”的手段,但S鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的控制手段非常有限。S鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式治理更多通過(guò)情感網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)建立強(qiáng)組織控制體系。不同于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的剛性控制手段,情感控制、權(quán)威控制、技術(shù)控制、規(guī)則控制等控制手段具有彈性軟約束的控制面向。如“情感—關(guān)系控制”和“權(quán)威—壓力控制”都以基層干部的心理順從、情感認(rèn)同為前提條件。情感網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和規(guī)則控制等軟性約束手段的多重疊加與組合依然能夠形成強(qiáng)控制網(wǎng)絡(luò)。但是,任何單獨(dú)的軟性約束控制手段卻不能對(duì)被控制對(duì)象產(chǎn)生宰制效應(yīng),被控主體具有一定程度的反控制空間,從而表現(xiàn)出不同意、討價(jià)還價(jià)、尋求幫助、溝通反饋、合理變通等行為。村民的反控制行為表現(xiàn)為不同意與討價(jià)還價(jià)。比如,在高鐵環(huán)保線征拆工作中,一位村民不愿意搬遷,最終也沒(méi)有拆遷,村民有不同意的權(quán)利;在環(huán)保拆違工作中,村民們找鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重新審批了一處工業(yè)園區(qū),與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)討價(jià)還價(jià)。村干部的反控制行為表現(xiàn)為尋求幫助和溝通反饋。比如,在各項(xiàng)工作落實(shí)中,村干部無(wú)法完成群眾工作,便請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共同工作;在疫苗下鄉(xiāng)工作中,村干部無(wú)法完成相應(yīng)指標(biāo),向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部溝通反饋以延長(zhǎng)工作時(shí)間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的反控制行為則表現(xiàn)出合理變通及溝通反饋。在高鐵環(huán)保線征拆工作中,由于部分村民不搬遷,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在縣級(jí)政府的協(xié)調(diào)下稍稍調(diào)整了高鐵環(huán)保線規(guī)劃線路;在宅基地改革工作中,由于村民不拆老宅基地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部放寬審批權(quán),允許未成年的兒子提前審批宅基地,從而有助于工作開(kāi)展;在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中,由于項(xiàng)目程序花費(fèi)較多招投標(biāo)資金,鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣級(jí)政府申請(qǐng)拆分工程項(xiàng)目為多個(gè)小項(xiàng)目,節(jié)省了項(xiàng)目招投標(biāo)的程序資金。

最后是“合法合規(guī)—反控制”。S鎮(zhèn)的“程序—規(guī)則控制”有利于通過(guò)法律法規(guī)及公共規(guī)則實(shí)現(xiàn)組織控制,同時(shí)反過(guò)來(lái)約束著公權(quán)力的行使方式,使權(quán)力運(yùn)作走向合法合規(guī)。一方面,“程序—規(guī)則控制”吸納了社會(huì)參與,提高了政策規(guī)定的合法性。如上所述,S鎮(zhèn)宅基地改革中的實(shí)施辦法需要經(jīng)過(guò)“四議兩公開(kāi)”的民主程序,這必然要求政策規(guī)定具有社會(huì)有效性及合法性,防止國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的過(guò)度侵蝕。另一方面,“程序—規(guī)則控制”實(shí)現(xiàn)了信息公開(kāi),有利于社會(huì)監(jiān)督。比如,S鎮(zhèn)的環(huán)保拆違工作中,村民知法用法,形成對(duì)執(zhí)法過(guò)程的社會(huì)監(jiān)督。環(huán)保拆違工作必須聯(lián)合司法部門,在法律法規(guī)及政策規(guī)定范圍內(nèi)執(zhí)法用法,形成對(duì)暴力執(zhí)法的“合法合規(guī)—反控制”。

3.控制機(jī)制與反控制機(jī)制的內(nèi)在關(guān)系

約束型控制的控制機(jī)制與反控制機(jī)制不是沖突與對(duì)立的關(guān)系。兩者并不矛盾,反而相互交融。一方面,控制機(jī)制衍生出反控制機(jī)制。約束型控制的控制機(jī)制呈現(xiàn)人格化控制、軟性控制和規(guī)則控制三大特點(diǎn)。人格化控制給予下級(jí)溝通反饋的空間,從而再生產(chǎn)了“溝通調(diào)適—反控制”。軟性控制給予下級(jí)不同意、討價(jià)還價(jià)、尋求幫助、溝通反饋、合理變通的反抗空間,從而再生產(chǎn)了“軟性約束—反控制”。規(guī)則控制使公權(quán)力行使依法依規(guī),從而再生產(chǎn)了“合法合規(guī)—反控制”。質(zhì)言之,控制機(jī)制再生產(chǎn)著反控制機(jī)制,反控制機(jī)制內(nèi)生于控制機(jī)制。另一方面,反控制機(jī)制滋養(yǎng)著控制機(jī)制。反控制機(jī)制使控制機(jī)制的使用更具合理性和合法性。反控制機(jī)制倒逼上級(jí)不斷調(diào)整控制策略,提高控制機(jī)制使用的合理性。反控制機(jī)制使上級(jí)回應(yīng)下級(jí)需求并不斷調(diào)整治理目標(biāo)、治理方式、治理手段、治理節(jié)奏等,提高了下級(jí)對(duì)控制過(guò)程和控制機(jī)制使用的合法性認(rèn)同,使控制機(jī)制的使用具有了可持續(xù)性和延展性。概言之,約束型控制中的控制機(jī)制與反控制機(jī)制相輔相成、互為支撐,這便是約束型控制的特殊的組織控制方式。

四、約束型控制的制度基礎(chǔ)

運(yùn)動(dòng)式治理資源調(diào)配、動(dòng)員、控制的過(guò)程需要具有相應(yīng)的權(quán)力架構(gòu)與制度保障[31]。那么,約束型控制的運(yùn)行究竟基于何種制度?研究發(fā)現(xiàn),約束型控制中四重控制機(jī)制的形成以人事權(quán)與指導(dǎo)權(quán)的上收、實(shí)際控制權(quán)的下放和政治權(quán)威的強(qiáng)化為前提條件。顯而易見(jiàn),約束型控制與上下級(jí)之間的行政權(quán)分配,與結(jié)果考核的內(nèi)部控制方式緊密關(guān)聯(lián)。這恰恰與行政發(fā)包制高度耦合。質(zhì)言之,行政發(fā)包制是約束型控制形成的制度基礎(chǔ)。

首先,人事權(quán)與指導(dǎo)權(quán)的上收。S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理中,上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的組織控制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的組織控制都離不開(kāi)上級(jí)對(duì)下級(jí)人事控制權(quán)的掌握。正是由于上級(jí)掌握下級(jí)的人事控制權(quán),“權(quán)威—利益控制”的組織控制機(jī)制才得以形成。此外,S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理中,上級(jí)具有對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)權(quán),要求下級(jí)按照固定的程序與規(guī)則辦事,從而形成“程序—規(guī)則控制”的組織控制機(jī)制。

其次,實(shí)際控制權(quán)的下放。上級(jí)對(duì)S鎮(zhèn)的督查考核和S鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的包村督辦均未采取千分制考核的過(guò)程考核方式,從而呈現(xiàn)“弱排名激勵(lì)”[32]的考核形式。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的考核形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多自主制定考核標(biāo)準(zhǔn)和考核方式的行政權(quán)力。如此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有布置安排各項(xiàng)治理事務(wù)的自主權(quán)空間,掌握著政策執(zhí)行方式、政策執(zhí)行力度和政策執(zhí)行進(jìn)度等權(quán)力,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)等實(shí)際控制權(quán)。正是基于實(shí)際控制權(quán)的下放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主安排各項(xiàng)治理事務(wù)才成為可能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能探索出“情感—關(guān)系控制”和“權(quán)威—壓力控制”中的“時(shí)空—技術(shù)控制”等多元化治理手段和治理策略,從而最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部的工作積極性。

最后,政治權(quán)威的強(qiáng)化?！皺?quán)威—壓力控制”是組織控制機(jī)制的重要手段。正是如此,許多學(xué)者將中國(guó)的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理模式概括為典型的環(huán)境威權(quán)主義模式[33]。政治權(quán)威及其權(quán)威體系的再生產(chǎn)是S鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的中心樞紐。實(shí)際控制權(quán)的下放強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的行政權(quán)力,并同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的人事控制權(quán)形成疊加效應(yīng),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威強(qiáng)化及其再生產(chǎn)。于是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的動(dòng)員能力大幅提升,“權(quán)威—壓力控制”的組織控制機(jī)制才成為可能。

行政發(fā)包制包括行政權(quán)分配和內(nèi)部控制兩個(gè)重要緯度。在行政權(quán)分配上,發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán),掌握著承包方的人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和審批權(quán)等;承包方則擁有執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)等實(shí)際控制權(quán)。在內(nèi)部控制上,以結(jié)果考核和控制為導(dǎo)向,承包方擁有許多自由裁量權(quán)[34]。顯而易見(jiàn),約束型控制的運(yùn)行基礎(chǔ)與行政發(fā)包制高度耦合。其一,約束型控制以人事權(quán)和指導(dǎo)權(quán)的上收、實(shí)際控制權(quán)的下放為前提,與行政發(fā)包制的分權(quán)結(jié)構(gòu)不謀而合。其二,約束型控制也采取結(jié)果考核的內(nèi)部控制方式,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很多自由裁量權(quán)。其三,約束型控制的政治權(quán)威強(qiáng)化亦是行政權(quán)分配的結(jié)果。概言之,行政發(fā)包制是約束型控制生成的制度基礎(chǔ)。

五、結(jié)論

基層運(yùn)動(dòng)式治理是基層治理的重要范式。如何使基層運(yùn)動(dòng)式治理良性運(yùn)行?如何使基層運(yùn)動(dòng)式治理避免“寡頭統(tǒng)治鐵律”“劇場(chǎng)政治”等激進(jìn)或保守現(xiàn)象?為此,揭示基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理便成為基層治理現(xiàn)代化的重要議題,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

據(jù)此,本文主要聚焦于四方面內(nèi)容。第一,學(xué)界從組織激勵(lì)理論和組織控制理論的視角,深入揭示了動(dòng)員形式如何轉(zhuǎn)化為治理績(jī)效,抓住了運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)制。然而,組織激勵(lì)理論無(wú)法涵蓋多元化動(dòng)員的全部機(jī)理,組織控制理論的闡釋亦不夠全面、系統(tǒng)、深入。為此,筆者嘗試沿著組織控制理論的視角,從控制形式、控制特點(diǎn)、控制方式、控制機(jī)制、控制結(jié)果等方面較為全面、系統(tǒng)、深入地闡釋基層運(yùn)動(dòng)式治理組織目標(biāo)和治理績(jī)效的達(dá)成。第二,以S鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例,通過(guò)督查考核、工作領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)村干部包村督辦、政策宣傳一整套動(dòng)員體系,實(shí)現(xiàn)基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)。第三,基層運(yùn)動(dòng)式治理的組織控制方式呈現(xiàn)“約束型控制”的特點(diǎn)。約束型控制內(nèi)在蘊(yùn)含著控制與反控制的悖論。約束型控制包括“權(quán)威—利益控制”“權(quán)威—壓力控制”“情感—關(guān)系控制”“程序—規(guī)則控制”四重控制機(jī)制,從而使運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)簡(jiǎn)約高效和責(zé)任壓實(shí)的特點(diǎn)。與此同時(shí),約束型控制內(nèi)在嵌入“溝通調(diào)適—反控制”“軟性約束—反控制”“合法合規(guī)—反控制”三種反控制機(jī)制,從而使運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)適度供給的特點(diǎn)。約束型控制是國(guó)家權(quán)力滲透的特殊路徑,實(shí)現(xiàn)了合法性與有效性的雙重統(tǒng)一,改變了基層權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系結(jié)構(gòu)。這便是基層運(yùn)動(dòng)式治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理。第四,約束型控制中四重控制機(jī)制的形成以人事權(quán)和指導(dǎo)權(quán)的上收、實(shí)際控制權(quán)的下放和政治權(quán)威的強(qiáng)化為前提條件。這恰恰與行政發(fā)包制的行政權(quán)分配及內(nèi)部控制方式高度耦合。這表明行政發(fā)包制是約束型控制生成的制度基礎(chǔ)。

完善基層運(yùn)動(dòng)式治理應(yīng)當(dāng)從機(jī)制和體制兩方面入手。在機(jī)制方面,基層運(yùn)動(dòng)式治理須建構(gòu)約束型控制的組織控制方式。在體制方面,由于行政發(fā)包制是約束型控制生成的制度基礎(chǔ),我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)行政發(fā)包制的體制建設(shè)。