社區(qū)韌性:社區(qū)風險治理中的結(jié)構(gòu)張力及因應(yīng)調(diào)適*

趙時雨

(中共浙江省委黨校(浙江行政學院)社會學文化學教研部,浙江 杭州 311121)

一、文獻綜述與問題提出

現(xiàn)代化進程提速行進背景下,中國業(yè)已步入多重風險交織的“烏卡時代”,承受著易變性、不確定性、復雜性以及模糊性[1]等變量廣泛彌散的險峻挑戰(zhàn)。隨著治理重心下移,城市社區(qū)成為應(yīng)對重大公共危機事件的關(guān)鍵場域[2]。同時,社會治理轉(zhuǎn)型進程中公共事務(wù)日趨復雜、居民利益分化顯著,社區(qū)愈發(fā)成為風險積聚地與損失承擔者,這對社區(qū)風險治理提出了更高要求。創(chuàng)新社區(qū)風險治理既是維護基層社會安定、推進社會治理現(xiàn)代化的題中之義,也是新時代研究的關(guān)鍵議題。

近年來,提升社區(qū)韌性以推進韌性治理,愈益成為社區(qū)風險治理論域共識。在有關(guān)“社區(qū)韌性何以提升”的探討中,學界一般通過構(gòu)建韌性理論框架以檢視社區(qū)風險治理弱項,并提出韌性優(yōu)化進路。其中,一些學者在厘析社區(qū)韌性構(gòu)成及其治理困境時,側(cè)重于直接借鑒或沿襲西方CRRAM[3]、4R[4]、CART[5]等韌性測量模型,提出包含物理、組織、制度、技術(shù)、心理等維度的韌性理論框架[6],或是基于國家-社會關(guān)系理論,從權(quán)力、制度、技術(shù)三個維度來詮釋韌性治理,強調(diào)國家與社會的權(quán)力韌性發(fā)展、制度韌性互動、技術(shù)韌性融合[7],或是以空間韌性、經(jīng)濟韌性、信息韌性、經(jīng)濟韌性作為補充[8]。此類研究一般認為,社區(qū)韌性的提升需要以優(yōu)化應(yīng)急設(shè)施、政社關(guān)系、組織體系、制度運轉(zhuǎn)、技術(shù)工具等治理短板為前提[9]。

此外,也有研究基于本土經(jīng)驗現(xiàn)實,以扎根理論開展風險治理多案例比較,提煉出囊括組織、設(shè)施、制度、技術(shù)、居民等韌性維度的理論框架,指出自治體系超載、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、制度運轉(zhuǎn)欠佳、集體行動力發(fā)散[10]是梗阻社區(qū)韌性治理的關(guān)鍵。或是基于主體、機制、資源、技術(shù)等維度解析風險治理的社區(qū)個案,強調(diào)應(yīng)急能力內(nèi)卷、社會資本分散、參與機制不完善、技術(shù)治理懸浮[11]等是推進社區(qū)韌性治理的主要挑戰(zhàn)。

基于文獻梳理可知,既有研究大多凸顯出一種“屬性導向”,強調(diào)社區(qū)韌性來自經(jīng)濟、心理、設(shè)施、組織、空間等要素的集合。這種思維主要受布魯諾、卡特等學者有關(guān)地震等區(qū)域災害韌性標準研究的影響,即借助量化數(shù)據(jù)識別社區(qū)系統(tǒng)脆弱性并指出改善進路。“屬性導向”下的社區(qū)韌性研究缺乏對多維韌性要素間內(nèi)在關(guān)聯(lián)的辨析,也忽視了社區(qū)韌性于風險走勢下的動態(tài)時序呈現(xiàn)。作為其結(jié)果,相關(guān)研究同質(zhì)化地將社區(qū)韌性的匱乏歸結(jié)為經(jīng)濟能力不足、心理抗逆力薄弱、應(yīng)急設(shè)施滯后[12]、空間設(shè)計不合理[9]等表面化、碎片化要素,缺乏對治理困境的深入解析,相應(yīng)優(yōu)化策略同樣流于表面、難逃窠臼。

顯然,部分既有研究未能系統(tǒng)剖析推進社區(qū)韌性治理面臨的具體困境,無法為相應(yīng)治理優(yōu)化實踐提供精準邏輯支撐。我國社區(qū)推進韌性化轉(zhuǎn)向時面對的核心挑戰(zhàn)為何?如何調(diào)適既定治理邏輯以提升韌性水平?上述問題需要從社區(qū)韌性治理的本土化命題中尋找答案。本研究基于能力視域,沿著“重構(gòu)韌性分析框架—剖析韌性轉(zhuǎn)向梗阻—調(diào)適風險治理邏輯”的路徑審思本土治理環(huán)境中的社區(qū)韌性,提出推進社區(qū)韌性治理的因應(yīng)策略,為基層治理體系創(chuàng)新、治理能力現(xiàn)代化相關(guān)研究提供一定的學術(shù)增長點。

二、治理結(jié)構(gòu)的韌性:檢視社區(qū)風險治理的分析視角

(一)社區(qū)風險治理范式的韌性轉(zhuǎn)向

隨著風險社會到臨,繁復多樣的現(xiàn)代風險不斷下潛至社區(qū)等具象場所。如社區(qū)中的生態(tài)、衛(wèi)生、飲食問題,構(gòu)成近年來環(huán)境安全、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的直接來源,并在居民理性活動的觸發(fā)下交互耦合,突變?yōu)殡y以為感官、經(jīng)驗、專業(yè)知識所及時察覺與有效管理的高階風險。在此基礎(chǔ)上,過往以應(yīng)急為核心的風險管理模式,在基層風險處置中愈發(fā)捉襟見肘。因為傳統(tǒng)應(yīng)急式風險處置以韋伯式理性規(guī)則、標準章程為形式基準,風險治理的啟動以權(quán)威部門的風險管理議程為依托。此類注重確定性的應(yīng)對框架雖具有穩(wěn)定的治理體系結(jié)構(gòu),卻與現(xiàn)代風險的高度復雜性等特質(zhì)不相適應(yīng)[13],社區(qū)頻頻處于被動響應(yīng)窘境。相較之下,更具柔性、靈活性的韌性治理正在成為全球風險治理研究的習慣表達[14]。韌性(Resilience)也被譯作抗逆力,意為回復到原始狀態(tài)[15]。自誕生以來,該概念發(fā)生過數(shù)次范式流變。對于韌性的認知經(jīng)歷了“工程韌性—生態(tài)韌性—演進韌性”的轉(zhuǎn)向?；袅州^早地將工程學中系統(tǒng)經(jīng)受擾動并恢復至原初平衡狀態(tài)的能力視作韌性。涉足生態(tài)學后,他又將韌性定義更新為,生態(tài)系統(tǒng)吸收外界變化、維持自我穩(wěn)定狀態(tài)的能力。隨后福爾克等學者立足社會系統(tǒng)領(lǐng)域,以演進韌性概念指代社會系統(tǒng)形態(tài)具有可持續(xù)的、動態(tài)的演化能力[16-18]。其應(yīng)用范圍逐步從工程學延展至社會學等社科領(lǐng)域。其中,社區(qū)韌性一般指的是社區(qū)運用各種資源與主體抵御沖擊、保持基礎(chǔ)功能,并在經(jīng)驗、知識學習中促進治理體系迭代的能力。較之傳統(tǒng)治理范式,社區(qū)韌性側(cè)重于發(fā)掘主體能動性、提升響應(yīng)速率,規(guī)避政策制度實踐的被動性、滯后性等缺陷。

總體來講,社區(qū)韌性具備以下幾種特性:一是敏捷性與恢復性,即社區(qū)在風險到臨前便具備一定預判力,在遭受沖擊后迅速重回常規(guī)或基本運轉(zhuǎn)水平;二是連接性與多元性,即社區(qū)能夠在居委、自組織、居民、物業(yè)等多元主體的集體行動、協(xié)作下,在社會、市場力量的有序協(xié)作與援助下,有效整合資源以抵抗風險;三是成長性與能動性,即社區(qū)在面對風險環(huán)境時主動適應(yīng)風險、自我調(diào)適,在風險治理中學習經(jīng)驗,達致風險治理體系迭代優(yōu)化。

(二)聚焦社區(qū)治理結(jié)構(gòu):能力視域下的社區(qū)韌性再判讀

在提升社區(qū)韌性的相關(guān)探討中,當前“屬性導向”的韌性理論框架難以系統(tǒng)剖析社區(qū)風險治理面臨的具體困境。相較之下,“能力導向”的韌性框架則能夠協(xié)助我們深入理解本土語境中的社區(qū)韌性。

“能力導向”分析的是主體具備何種特質(zhì)能夠在遭遇沖擊后呈現(xiàn)韌性,當前主要運用于城市韌性治理等研究。如林雪等認為地方政府的韌性是城市系統(tǒng)韌性的基礎(chǔ),這種能力來源于應(yīng)對風險的準備力、感知力、行動力以及學習力的累積過程[19]。邵亦文指出城市韌性形成于城市系統(tǒng)營建能力、維護能力以及反應(yīng)和協(xié)調(diào)能力[20]。較之“屬性導向”,“能力導向”更注重社會系統(tǒng)應(yīng)對風險的動態(tài)調(diào)適過程,為我們呈現(xiàn)一個更具綜合性的韌性框架,從而得以系統(tǒng)地分析某一治理主體的薄弱點,為有針對性地改進措施提供參考。

能力視域下,我國社區(qū)的韌性則主要來源于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的抗風險效能。西方話語體系中,社區(qū)被視作獨立于國家、市場的能動主體。這一語境下的社區(qū)韌性往往倡導減少政府干預,強調(diào)社區(qū)及個體的治理責任。而我國通常將“社區(qū)—居委會轄區(qū)”予以綁定式理解[21]。在中國“以政府為中心”的治理體系中,街道、居委會肩負保障基層安定的責任[22],此類組織的治理能力是社區(qū)能否抵御風險、保持基礎(chǔ)功能的關(guān)鍵[23]。此外,風險處置后的經(jīng)驗學習、體系更新等工作,高度依賴各級地方政府集體意義的建構(gòu)、管理制度的設(shè)計,以及對資源、知識的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。顯然,社區(qū)韌性生成于以街道、居委會為中心的政策網(wǎng)絡(luò),以及利益相關(guān)主體間的風險治理互動。換句話講,剖析“社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”(1)所謂社區(qū)治理結(jié)構(gòu),即由社區(qū)內(nèi)承擔不同功能的各個子系統(tǒng)所構(gòu)成的一個相對穩(wěn)定、持久的結(jié)構(gòu)。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是各治理主體之間的關(guān)系安排與權(quán)利配置。參見:曹海軍《“三社聯(lián)動”的社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新——基于治理結(jié)構(gòu)與運行機制的探索》,《行政論壇》2017年第2期,第74-79頁。的抗風險能力,是理解社區(qū)韌性何以形成、探究韌性治理面臨挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。

(三)基礎(chǔ)冗余—內(nèi)生互動—地方支撐:檢視社區(qū)風險治理的韌性框架

適應(yīng)性治理理論強調(diào),韌性目標并非單一、靜態(tài)的,是隨外部環(huán)境變化而存在于各個階段,從而動態(tài)地抵御風險、維持系統(tǒng)穩(wěn)定,不斷實現(xiàn)系統(tǒng)的適應(yīng)與變革[24]。這一邏輯指引下,社區(qū)治理結(jié)構(gòu)在風險演進的不同階段所應(yīng)具備的公共資源供給、生活秩序重建等能力便是韌性的重要構(gòu)成?；趯ι鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)的分解,社區(qū)韌性具體應(yīng)當指向以下三個維度的抗風險能力(圖1)。

圖1 能力視域下的社區(qū)韌性框架

1.基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)

基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)的抗風險能力,即風險初現(xiàn)時社區(qū)依靠既定資源稟賦降低社會損失的效果?，F(xiàn)代風險普遍多樣,且呈現(xiàn)不以人類主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀性[25]。韌性治理要求社區(qū)應(yīng)具備資源充足、豐富的基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu),前置地預判風險擾動以規(guī)避不確定性,擺脫傳統(tǒng)治理思維中被動依賴外部救助的陳舊模式。基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)不僅涵蓋了應(yīng)急物資等硬件儲備,更包括對人力、制度以及能力等綜合資源進行配備的整體性需求。物質(zhì)資源上,既要設(shè)置風險處置設(shè)施以強化安全硬件水平,維護物理完整性,也要具備藥品、食品等供應(yīng)保障鏈以增強社區(qū)應(yīng)對社會運行停滯的能力,使其在高壓力的逆境中維系經(jīng)濟運行、社會管理的基礎(chǔ)功能,并迅速恢復至常態(tài)生產(chǎn)生活秩序。制度安排上,社區(qū)需常設(shè)風險識別、應(yīng)急處置、轉(zhuǎn)換機制等政策制度,通過制度化、法制化形式調(diào)控風險治理的“剛性—柔性”程度,避免風險響應(yīng)遲緩與過度風險防控導致的治理體系僵化。此外,社區(qū)領(lǐng)導者、工作者等治理主體需要具備提純經(jīng)驗、規(guī)避短板的成長性危機學習能力,從而在治理實踐中持續(xù)優(yōu)化風險治理機制與組織體系,促使社區(qū)適應(yīng)性能力螺旋上升。

2.內(nèi)生互動結(jié)構(gòu)

內(nèi)生互動結(jié)構(gòu)的抗風險能力,即風險事件顯現(xiàn)后,社區(qū)內(nèi)部多元主體借助互動或集體行動以消解風險的效果。貝克指出,現(xiàn)代風險是造成整體性社會損失的“民主的煙霧,它既由全體社會成員生產(chǎn),在分配時也同樣遵循平等原則”[26]。與此同時,他認為不同階層、群體有著不均衡的抗風險能力,故而現(xiàn)代風險又體現(xiàn)了一定的不平等性。顯然,傳統(tǒng)應(yīng)急治理模式中“中心—邊緣”的主客二分結(jié)構(gòu)已然式微,韌性治理要求社區(qū)建設(shè)一種多元主體協(xié)同參與風險治理的內(nèi)生互動結(jié)構(gòu)。社區(qū)需要具備整體性的風險治理責任框架,凝合現(xiàn)代生活場域內(nèi)異質(zhì)性主體的集體意識與風險共識,從而一方面達成社區(qū)社會團結(jié)以消減階層、群體間隔閡,另一方面構(gòu)筑系統(tǒng)化的風險治理體系以高度整合散落于社區(qū)的豐富力量,以貝克意義上“風險共同體”的姿態(tài)對抗風險。

3.地方支撐結(jié)構(gòu)

地方支撐結(jié)構(gòu)的抗風險能力,即風險蔓延時社區(qū)所處地方的治理體系能夠合理切換治理模式,通過輸入人力、物力、權(quán)力等治理資源增強社區(qū)風險處置、防控風險的效能,維護基層社會秩序運作。象征“自然與傳統(tǒng)的終結(jié)”的現(xiàn)代風險,是自然、社會、技術(shù)等復雜環(huán)境變量交互碰撞的復合產(chǎn)物,具備高度復雜性與不確定性。風險發(fā)生場域、變化條件、演進規(guī)律等要素愈發(fā)難以掌握,新興風險難以借助既有經(jīng)驗、知識加以應(yīng)對[13]。因此,社區(qū)等社會系統(tǒng)往往無法僅以自身資源、內(nèi)部互動進行風險治理,外界力量的有效支撐同樣是消解居民生活界面風險,將社區(qū)秩序引回常態(tài)的韌性品質(zhì)的重要呈現(xiàn)。外部治理資源的輸入,時常由于其獨立于社區(qū)物理空間的外部身份,而被既有研究革除于社區(qū)韌性的構(gòu)成之列。在此基礎(chǔ)上,有學者提出“新內(nèi)生性發(fā)展”(Neo-endogenous development)概念,以強調(diào)“內(nèi)—外”資源的整合與平衡[27],即本土能力建設(shè)、外在因素支持,都應(yīng)當成為治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵構(gòu)成。這一啟發(fā)下,基層治理體系的支撐作用,同樣是韌性關(guān)鍵來源。面對風險挑戰(zhàn),基層政府需克服傳統(tǒng)治理模式中職能部門利益分割下的制度壁壘與信息區(qū)隔,基于整體性、全局性視野優(yōu)化基層治理體系,充分動員市場、社會組織力量介入社區(qū)風險實踐。風險逾越社區(qū)承載邊界時,促進政策、物資、人力輸入,以形成韌性,避免社區(qū)秩序解組。

有鑒于此,本研究基于能力視域,在兼顧縱向時間要素、橫向資源或主體要素的基礎(chǔ)上,搭建出了包含“基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)—內(nèi)生互動結(jié)構(gòu)—地方支撐結(jié)構(gòu)”的理論框架,由此檢視我國社區(qū)風險治理的經(jīng)驗現(xiàn)實,審思風險治理的深層困境,提出有針對性的因應(yīng)調(diào)適策略。

三、多重結(jié)構(gòu)張力:推進社區(qū)韌性治理的現(xiàn)實梗阻

黨的十九大強調(diào)“推動社會治理重心向基層下移”,十九屆四中全會指出構(gòu)建“上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”,國家治理資源不斷以“行政下沉”與“戰(zhàn)時整合”等形式注入基層社區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、應(yīng)急資源匱乏等困境得到一定扭轉(zhuǎn)[28]。從這個意義上講,城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)理應(yīng)在物資、人力、政策等資源下沉中不斷得到優(yōu)化,為社區(qū)韌性的形成夯實根基。然而從經(jīng)驗現(xiàn)實上看,一些城市社區(qū)仍長期存在風險防控不力、危機處置滯后等表征韌性匱乏的治理困境。筆者曾于2021年4月至2022年11月期間,針對湖北W市、河南Z市及浙江H市等地社區(qū)展開考察(2)遵循學術(shù)慣例,本文具有明確指向性的人名、地名均以擬稱處理。,調(diào)研對象以“綜合減災示范社區(qū)”及相關(guān)應(yīng)急部門為主。此類社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間等配備較完善,應(yīng)急工作條線相對成熟,這為觀察治理重心下移背景下的社區(qū)風險防控提供了合適案例。調(diào)研發(fā)現(xiàn),諸多社區(qū)以行政吸納、資源整合等方式保障了常態(tài)發(fā)展,形成了較穩(wěn)健的韌性基礎(chǔ)。但積攢的韌性潛能時常未能于風險情境兌現(xiàn)為抗風險效能,引致風險處置滯后、集體行動效果欠佳等特征。

總體來看,梗阻社區(qū)韌性生成的主要因素并非散落在設(shè)施、制度、組織、社會資本等繁雜板塊,而是能夠被系統(tǒng)地歸置為“資源配置內(nèi)卷化”“主體參與差序化”與“治理體系互斥化”等社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力(圖2)。

(一)基礎(chǔ)冗余之維:資源配置內(nèi)卷化與風險緩沖不足

基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力,即社區(qū)資源建設(shè)的行政性偏倚引致“資源持續(xù)下沉—風險冗余錯位”的內(nèi)卷化窘境。其結(jié)果是社區(qū)既定資源稟賦難以緩釋沖擊,限制了韌性的穩(wěn)定呈現(xiàn)。

1.社區(qū)資源建設(shè)的行政性偏倚與內(nèi)卷化冗余

我國社區(qū)治理資源形成于街道、職能部門縱向輸送[29],這主要源自社區(qū)行政化建設(shè)的驅(qū)動。隨著治理重心下移,社區(qū)成為“兩級政府、三級管理、四級落實”鏈條末端以及街道的“腿腳”,有學者將其稱作“類政府組織”[30]。隨著“居賬街管”普遍化,街道借助“以獎代補”“費隨事轉(zhuǎn)”等機制,以目標責任制將任務(wù)轉(zhuǎn)包至社區(qū),在考核、激勵中向下輸送經(jīng)費等資源[31]。社區(qū)物資、制度等資源,便在承接行政事務(wù)過程中基本形成。部分社區(qū)為增強資源儲備與競爭力,甚至以“主動行政化”加速開展自下而上的逆向資源索求[32]。

值得注意的是,行政化建設(shè)、公共資源下沉的強烈依賴,可能導致社區(qū)治理資源的冗余錯位與內(nèi)卷化發(fā)展。這是由于在基層任務(wù)攤派及行政考核中,街道對社區(qū)的指導關(guān)系往往轉(zhuǎn)化為雙向默許的指揮關(guān)系[33]。社區(qū)為保障資源輸入與自身優(yōu)質(zhì)發(fā)展,需要向上負責、服務(wù)于街道發(fā)展導向及需求。為完成街道等上級攤派的考核指標,社區(qū)一般將大量時間、精力投入至資金項目爭取,而非包括風險治理在內(nèi)的其他“非核心”業(yè)務(wù)之上。為居民供給切實需求導向型公共服務(wù)、物品的動機與能力隨之消減,風險治理所需特殊、專業(yè)的資源同樣可能由此擱置。在此基礎(chǔ)上,街道等基層部門的治理內(nèi)容、向下輸送的任務(wù)及資源則一般基于自身利益考量,從而可能與社區(qū)自身實際治理資源需求存在一定偏差。作為其結(jié)果,單向度的行政資源下沉便時常造成社區(qū)冗余錯位、資源虛置的窘境。

以湖北W市F社區(qū)的冗余布局為例,為響應(yīng)街道號召,該社區(qū)積極申報了包括“綜合減災示范社區(qū)”等防災項目,在街道、職能部門指導下配備了多類防災器具,以及961名在冊志愿者等豐富防災資源。然而該社區(qū)書記認為,此類行政式資源積累與風險防控需求仍不相契合:“物資、志愿者主要用來申報項目,項目、品牌多才有競爭力,我們基本上‘應(yīng)申盡申’。但物資閑置比較多,即便出現(xiàn)突發(fā)事件,街道、消安辦也會到場,現(xiàn)有物資用處不大。”(訪談:202201027QYH)

2.多重資源儲備與風險緩沖不足

行政化冗余錯位導致的資源配置內(nèi)卷化,在物資、人力、制度及能力等風險防控維度皆有所呈現(xiàn)。如“暴雨事件”(3)2022年5月中旬,湖北W市遭遇強雷暴天氣,最大累計降雨量達到120毫米,多處路段積水并進行交通管制。W市F社區(qū)物資、人力等防災資源僅足以應(yīng)對小規(guī)模降雨,未能抵抗暴雨等極端天氣,其車庫、居委會等場所大量積水,嚴重影響了日常生活、工作。中W市F社區(qū)的防控實踐,在一定程度上體現(xiàn)了資源配置內(nèi)卷化引致的風險防控失準與緩沖不足,社區(qū)由于未能有效轉(zhuǎn)化日常冗余資源而無法呈現(xiàn)韌性效能。

首先,物資儲備偏差與應(yīng)急補給缺位。在“綜合減災示范社區(qū)”等項目的申報中,社區(qū)需要對照專項清單補齊物資以應(yīng)對考核,如F社區(qū)對照清單儲備了麻袋、雨具、棉衣等器具。然而指向泛化的物資建設(shè),也反向?qū)L險治理對應(yīng)的專業(yè)器具束之高閣,限制了社區(qū)運用資源稟賦抵御沖擊的基礎(chǔ)能力。如F社區(qū)在“暴雨事件”發(fā)生之初,僅能用微信等平臺提醒居民依照災害預警等級預防災情,當車庫、居委會被淹時僅能動員少量社區(qū)干部、物業(yè)人員參與排水,既有應(yīng)急資源運用不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn),除W市F社區(qū)外,H市、Z市一些注重防災、安全的品牌社區(qū),同樣往往受制于偏差性物資儲備,在火災、洪澇等風險處置中陷入治理失靈,居民及社區(qū)組織的生產(chǎn)生活環(huán)境顯著受損。

其次,人力結(jié)構(gòu)失衡與風險救援失靈。社區(qū)干部及志愿者是社區(qū)風險治理的主要人力構(gòu)成,然而在行政化建設(shè)推進中,社區(qū)時常面臨人力結(jié)構(gòu)失衡窘境:一方面,社區(qū)工作者配比失衡。當前居委會人員配置總量較為有限,以常住人口10 082人、含6個小區(qū)的F社區(qū)為例,僅有的14名社區(qū)工作者難以高效應(yīng)對行政事務(wù)與公共服務(wù)。與此同時,街道又往往吸納社區(qū)青年干部以緩解行政壓力,如F社區(qū)自2019年以來年均約2名青年干部被抽調(diào)至街道,強化著人力緊張局面。另一方面,志愿者年齡結(jié)構(gòu)失衡。人力等正式治理資源不充裕,倒逼社區(qū)動用非正式治理資源維持組織運作,時間較充裕的老齡居民便普遍被吸納為補位社區(qū)治理的積極分子[34]。如F社區(qū)支付少量酬勞,動員社區(qū)老人參與信息統(tǒng)計或環(huán)境整治,老齡志愿者占社區(qū)志愿者總量的80%以上。受專業(yè)能力限制,老齡志愿者大多參與日常服務(wù)與文娛活動,難以應(yīng)對高強度風險治理內(nèi)容。應(yīng)對“暴雨事件”時,F社區(qū)居委干部人力緊張、老齡志愿者救援能力有限,梗阻了日常人力冗余向風險處置力量的轉(zhuǎn)化,社區(qū)生產(chǎn)生活秩序受到了一定影響。

再次,防控制度的低效堆積與政策虛置。隨著《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》等政策實施,社區(qū)風險防控制度空缺得到填補。如F社區(qū)應(yīng)急預案來自對街道預案的微調(diào),同時又啟用了《防汛管理預案》《安全生產(chǎn)管理預案》等方案,以應(yīng)對“創(chuàng)衛(wèi)”“綜合減災示范社區(qū)”等項目考核。然而,一方面,社區(qū)應(yīng)急預案沿襲了日常行政管理模式,傾向于即時風險的應(yīng)急處理,缺乏社區(qū)脆弱性評估、風險情景識別的系統(tǒng)化風險研判與預警,突發(fā)事件的統(tǒng)籌、規(guī)劃相對滯后。另一方面,不同職能部門的治理目標、運作流程存在沖突,同時缺乏具體情境下的操作措施,多條線預案潛藏著繁雜無效的運行隱患。正如F社區(qū)副書記講道:“應(yīng)急制度主要強調(diào)上報渠道,但其實出了事按哪條上報都不好使。一是找哪個條線都不大合適,二是他們不夠?qū)I(yè),不如直接打119。而且事情如果像這次暴雨比較嚴重,街道一般也早晚會介入?！?訪談:20221025WJ)由于應(yīng)急政策制度虛置,社區(qū)治理較大地依賴決策者認知水平與決斷能力。正如有學者在上海的社區(qū)應(yīng)急調(diào)研中發(fā)現(xiàn),部分社區(qū)應(yīng)對風險時傾向以經(jīng)驗導向、充滿人治色彩的“土辦法”打破既有應(yīng)急法治框架[35]。在一定程度上,這也是對風險防控制度無效堆積的消極反饋。

最后,應(yīng)急能力的行政偏倚與抗逆失能。由于我國基層應(yīng)急條線形成相對滯后,社區(qū)干部積累的實踐經(jīng)驗與風險治理能力較匱乏。在此基礎(chǔ)上,出于現(xiàn)實效益等考量,社區(qū)干部傾向于將有限精力投入至公共服務(wù)、黨建等條線,以發(fā)展成效兌換治理業(yè)績、薪酬福利,鮮有余力投入至應(yīng)急能力培育。F社區(qū)同樣將經(jīng)費、時間主要放置于創(chuàng)衛(wèi)、養(yǎng)老服務(wù)等重點項目,如其社區(qū)副主任所言:“應(yīng)急的話一年有一次聯(lián)合演習就很不錯了,很少有社區(qū)把‘應(yīng)急’做成品牌,做社區(qū)養(yǎng)老更熱門一些?！?訪談:20221028GF)作為選擇性資源配置的結(jié)果,F社區(qū)處置風險的能力培育及公共安全教育,多限于防詐騙、防盜、防火等安全警示,欠缺對于大型風險事件的日常培訓及宣傳教育。因此,應(yīng)急水平匱乏的F社區(qū)在“暴雨事件”中未能有效整合資源、動員志愿者以處置災害,造成轄區(qū)內(nèi)多小區(qū)車庫積水等社會損失,引致了高昂的治理成本。

(二)內(nèi)生互動之維:主體參與差序化與風險共擔失靈

內(nèi)生互動結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力,即治理行動中存在居委會全面兜底、其他利益主體相對緘默且行動渙散的差序化治理參與樣態(tài)。作為其結(jié)果,社區(qū)場域難以生成表征韌性的內(nèi)生性集體行動與風險共擔格局,并可能囿于居委會兜底失靈而加劇風險擴散。與此同時,即便社區(qū)多元主體于風險壓迫下被動集合,仍無法形成穩(wěn)定的風險共同體。

1.差序式風險治理與責任共擔缺位

我國社區(qū)場域中,居委會往往是“集中代理”風險處置事務(wù)的責任主體。第一,從服務(wù)下沉上看,居委會是國家治理體系的“最后一公里”以及為民服務(wù)的前沿陣地。因此社區(qū)治理具有較強的公共性、社會性與政治性,居委會需要應(yīng)對居民各類急難愁盼。第二,從行政下沉上看,“壓力型體制”“錦標賽體制”雙重驅(qū)動下,基層政府部門等條塊為分攤壓力、規(guī)避治理風險,以層層加碼、任務(wù)分解形式將治理責任向下轉(zhuǎn)移,處于治理鏈條末端的居委會便是無法回避任務(wù)的“無限責任”承擔者。第三,從責任邊界上看,黨政職能部門條塊分割下,社區(qū)治理職責一般橫跨多部門。職能邊界的交叉、模糊不利于治理追責,風險事件發(fā)生時居委會可能面臨“有組織的不負責任”并成為首要的問責主體之一。因此,作為黨和國家意志延伸的居委會被動包攬著大量風險治理事宜。

相較之下,其他利益主體時常在風險治理中呈現(xiàn)選擇性參與姿態(tài)。從物業(yè)層面上看,作為遵循理性經(jīng)濟人邏輯的市場主體,其主要責任在于依照合同契約提供基礎(chǔ)服務(wù)。不同規(guī)格、檔次的小區(qū)物業(yè)的物資供給能力存在差異,部分物業(yè)服務(wù)質(zhì)量低下的老舊小區(qū)中,居委會則不得不為“責任有限”的物業(yè)主體進行服務(wù)補位。從居民層面上看,受原子化生存模式、高社會流動性影響,不在場的脫域互動是城市居民的主要聯(lián)結(jié)方式。由于缺乏情感、倫理關(guān)系穩(wěn)定輸入,難以形成基于血緣、地緣的穩(wěn)定共同體,社區(qū)僅是空間意義上的“家”[36]。在此基礎(chǔ)上,公共性、集體意識的淡薄導致社區(qū)異質(zhì)化利益訴求難以得到統(tǒng)合,居民參與的低效性、弱主動性成為當前危機治理的突出困境[37]。以浙江H市商品房社區(qū)D為例,9 621名常住人口主要由新進城市人口及隨遷老人、流動外來人口、單位職工人口構(gòu)成。文化程度、年齡層次、家庭結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素的顯著差異,使居民難以于日常生活中編織強韌的社會聯(lián)結(jié),促成內(nèi)源性集體行動網(wǎng)絡(luò)。風險事件中,城市社區(qū)成員更可能傾向于規(guī)避損失而非共擔風險。正如有學者在江蘇A市社區(qū)居民應(yīng)急能力的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn),18%的居民在風險事件發(fā)生后選擇向鄰居、社區(qū)求助,26%的居民在面臨他者求救時會駐足觀望或遠離,僅有16%的居民選擇參與救助[38]。

作為差序式風險治理的結(jié)果,象征風險共擔的社區(qū)共治共建格局難以形成,居委會時常被動淪為公共事務(wù)兜底者。與此同時,受限于“權(quán)責不對稱”等困境的居委會又往往無法有效遏制風險蔓延。如浙江H市D社區(qū)居委會常設(shè)5個崗位對接街道事務(wù),負責綜合治理、安全監(jiān)管等應(yīng)急事務(wù)的“崗位2”,對應(yīng)了街道綜治辦、安全辦等條線。條線下沉、職能分工實現(xiàn)了治理精細化,但應(yīng)急處置權(quán)限卻在任務(wù)層層分解下存在“賦責—賦權(quán)”失衡的張力,“有心無力”的居委會難以為社區(qū)應(yīng)急事務(wù)兜底。如D社區(qū)副主任講道:“社區(qū)工作主要來自街道和部門,居委會只能執(zhí)行,無執(zhí)法、協(xié)調(diào)、資源處置權(quán)。一旦出現(xiàn)事件只靠居委會應(yīng)急根本不夠,居民響應(yīng)非常有限,居委會、物業(yè)、老黨員、志愿者加起來都是杯水車薪,只能等上面介入?！?訪談:20220620DBF)風險共擔缺位、居委會兜底失靈,反向強化了社區(qū)對外部力量的依賴,無法形成以內(nèi)源性互動消解風險的韌性效果。

2.情境性災后團結(jié)與選擇性風險共擔

差序化主體參與背景下,即便社區(qū)多元主體能夠于危機發(fā)生時被動集合為臨時的治理共同體,卻同樣難以生成穩(wěn)定的社區(qū)團結(jié)與韌性效能。

近年來災害社會學中諸多經(jīng)驗研究表明,居民可能在基本生活保障受到威脅時觸發(fā)應(yīng)激性自組織抵抗行動[39],牽引出臨時性災后團結(jié)。在應(yīng)對風險事件等共識性危機(Consensus Crisis)時,居民表現(xiàn)出高于災前的緊密聯(lián)結(jié)、社會團結(jié)水平[40],更容易促成集體共識[41]。這同樣在H市B社區(qū)“自來水倒灌事件”(4)2020年7月下旬,由于生產(chǎn)安全事故等因素,浙江H市P街道B社區(qū)出現(xiàn)“自來水倒灌事件”。共計440余戶家中飲用水受污染,導致其生活、工作質(zhì)量受損,事件經(jīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵后引發(fā)大規(guī)模輿情。中有所呈現(xiàn)。由于P街道內(nèi)某企業(yè)生產(chǎn)事故導致的自來水污染,B社區(qū)3 121戶居民中近14%家庭飲用水受損,部分民眾染病,其生產(chǎn)生活秩序受擾。其間,諸多居民以訴訟、市長熱線等正式渠道,或是以擴散網(wǎng)帖等非正式路徑傳遞訴求,相關(guān)部門知悉后迅速組建專家組取樣鑒定、調(diào)查成因。在街道及居委會引導、居民配合、專家介入的有序分工及協(xié)作下,多元利益主體以治理共同體的姿態(tài)有效遏制了風險態(tài)勢。

然而,災后團結(jié)的形成實則以救災共識的達成為前提。當居民的財產(chǎn)、健康損失尚未積聚至一定程度時,便可能難以形成維護私人利益及公利的社區(qū)救災共識,社會團結(jié)、集體意識無法形塑。正如B社區(qū)書記所講:“污水這件事居民比較配合,主要是與健康、性命有關(guān)。平時的話,居委會排查樓道易燃物、組織應(yīng)急宣傳很少有人配合響應(yīng),甚至認為居委會在找事。所以現(xiàn)在出現(xiàn)任何突發(fā)狀況,他們還是要第一時間找居委會麻煩,處理不好就各種投訴,我們只能硬著頭皮解決?！?訪談:20220623PYX)

顯然,在情境變量影響下,社區(qū)場域的風險共擔實踐仍缺乏穩(wěn)定性:一方面,社區(qū)生產(chǎn)生活等基礎(chǔ)功能未受顯著影響時,居民難以在居委會動員下形成共同抵御危機的集體共識與緊密聯(lián)結(jié)。“關(guān)起門來過日子”仍是當前城市居民日常生活主流選項[42],直至風險擴散并觸及多方權(quán)益后才可能激發(fā)出團結(jié)意識與共治意愿。另一方面,社區(qū)秩序回歸正常后,風險治理責任或?qū)⒃俅螐募w共擔“滑向”居委會兜底,返回“干部做、群眾看”的共治失衡樣態(tài)。即便社區(qū)能夠在地方政府等外部力量介入下排解社區(qū)危難,但始終未能擺脫風險共擔失靈的既定困境,韌性效能無法穩(wěn)定呈現(xiàn)。

(三)地方支撐之維:治理體系互斥化與風險共治失序

地方支撐結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力,即基層風險治理體系(5)基層風險治理體系運作包括常態(tài)、偶態(tài)治理兩種模式。前者面向日常事務(wù),其治理內(nèi)容大多被充分認知。后者針對偶發(fā)性不確定事件,風險演進規(guī)律難以被清晰把握,需要臨時統(tǒng)合一定社會資源以應(yīng)對風險。具有韌性的基層風險治理體系體現(xiàn)為常態(tài)、偶態(tài)治理的有機轉(zhuǎn)換,保障社區(qū)資源供給并消解風險。參見:曹志剛《城市社區(qū)治理體系:常態(tài)運轉(zhuǎn)和偶態(tài)應(yīng)急的靜態(tài)差異與動態(tài)轉(zhuǎn)換——重大公共衛(wèi)生危機的啟示》,《學習與實踐》2022年第1期,第78-87頁。存在“常態(tài)治理碎片化—偶態(tài)治理動員化”的轉(zhuǎn)換阻滯與交互掣肘,可能引致“基層治理體系—社區(qū)治理場域”間無法維持良性互動,梗阻社區(qū)韌性穩(wěn)定形塑。

1.常態(tài)治理碎片化與偶態(tài)治理轉(zhuǎn)換阻滯

當前階段,基層風險治理體系頻繁呈現(xiàn)整體分裂狀態(tài)。常態(tài)治理中各主體交互排斥,難以促成合力,限制著偶態(tài)治理模式的順暢啟動,社區(qū)難以獲得來自基層體系的高效馳援。常態(tài)治理碎片化主要表現(xiàn)為三個維度。

一是治理職能碎片化,即縱向職能分割與條線對接錯位。承擔協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、資源整合職能的應(yīng)急管理部門,是當前風險治理體系的運作核心。然而各層級應(yīng)急管理機構(gòu)在科室數(shù)量、實際權(quán)限、人員配比上存在較大結(jié)構(gòu)差異,應(yīng)急任務(wù)層層向下攤派時,基層部門缺乏承載治理內(nèi)容的能力。以河南Z市L街道為例,區(qū)應(yīng)急局于2019年下設(shè)街道“應(yīng)急管理委員會”替代先前安全生產(chǎn)監(jiān)督委員會,但由于街道應(yīng)急部門屬于國家行政機構(gòu)改革后的新班子,缺乏專業(yè)力量,若無城管、消防協(xié)助治理則時常落入“空轉(zhuǎn)”窘態(tài)。承接任務(wù)時,L街道應(yīng)急單位不得不依托消防、公安、城管等部門開展工作,治理任務(wù)隨之散落在多個基層部門,風險治理職能的邊界愈發(fā)模糊。

二是協(xié)同結(jié)構(gòu)碎片化,即橫向利益分化與協(xié)同運作不暢?，F(xiàn)代科層環(huán)境中各部門專業(yè)化分工愈發(fā)精細,其核心業(yè)務(wù)及現(xiàn)實需求存在較大差異,利益訴求趨于多元化。應(yīng)急演練等風險治理事務(wù)下沉至基層時,往往被城管等其他部門視作邊緣性業(yè)務(wù),各個部門間難以形成統(tǒng)一謀劃與有機協(xié)作。如Z市J區(qū)應(yīng)急局救援協(xié)調(diào)科科長講道:“社區(qū)應(yīng)急演練是‘綜合性社會任務(wù)’,對于應(yīng)急部門來說是主業(yè),但對城管、消防來講很少有直接利益。所以如果沒有法規(guī)兜底、沒有領(lǐng)導牽頭,事情就辦不成,沒法把各部門聚攏?！?訪談:20220421WX)近年來“政策協(xié)同”等多部門聯(lián)動機制雖廣為學界提及[43],但一方面缺乏相應(yīng)配套制度作為聯(lián)動治理的政策基礎(chǔ),另一方面多部門間利益導向的本位主義限制了風險信息互通這一合作前提,以至于各職能部門間無法實現(xiàn)緊密聯(lián)結(jié)、聚合治理效能。

三是治理主體碎片化,即政社共振缺失與補位力量匱乏。尋求國家、社會、市場間的同頻共振,是應(yīng)對不確定性風險的優(yōu)勢理念。在《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》等政策推進下,社會組織的風險治理參與有效度不斷提升。然而,受限于自身定位模糊、缺乏明確發(fā)展路徑等困境,部分社會組織仍缺失自治性、專業(yè)性能力的孵化空間[44]。與此同時,市場化機制滯后、經(jīng)濟激勵機制缺位導致提供社區(qū)服務(wù)的企業(yè)機構(gòu)無法形成具有穩(wěn)固收益的運營模式。社會、商業(yè)組織未能在政策支持、行政賦權(quán)缺場時獨立運作,無法分擔街道與居委會承載的高昂治理成本及沉重負荷。如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),Z市L街道X社區(qū)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)民政部門備案、注冊的社會組織達到15個,但并未在“特大暴雨事件”(6)2021年7月中旬,河南Z市出現(xiàn)平均降水量達到400毫米的罕見特大暴雨。由于應(yīng)急機構(gòu)反應(yīng)遲滯、聯(lián)防聯(lián)控落實不力等因素,全市多處積水,導致交通癱瘓,多個社區(qū)生產(chǎn)生活質(zhì)量嚴重受損,居民生活秩序重建以及復工復產(chǎn)進度受到較大影響。等突發(fā)事件中有效參與救援或與基層部門形成聯(lián)動,部分擁有專業(yè)應(yīng)急資源的社會組織缺乏職能部門統(tǒng)籌而導致一定程度的資源閑置。

常態(tài)治理碎片化背景下,權(quán)責關(guān)系模糊、治理力量不均的各方主體未能在科學統(tǒng)籌下發(fā)揮其真正優(yōu)勢?；鶎语L險治理體系的組織動員力、資源汲取力較為有限,社區(qū)難以在基層偶態(tài)治理機制的運行下迅速恢復至常態(tài)秩序。正如Z市“特大暴雨事件”中,一些處于風險聯(lián)控體系中的“綜合減災示范社區(qū)”未能迅速切換為偶態(tài)治理模式以抵抗風險。Z市L街道城管部門負責人認為:“處置好社區(qū)突發(fā)狀況的前提是平時要做足功課。如果正常情況下沒法依規(guī)聯(lián)動、分不清責任關(guān)系,那么大雨、洪澇剛出現(xiàn)的時候還是很難形成合力,只能指望上級緊急指揮調(diào)配?！?訪談:20220415TFC)

2.偶態(tài)治理動員與常態(tài)治理基礎(chǔ)受損

囿于常態(tài)治理的碎片化困境,基層政府開展偶態(tài)治理時亟需在短時間內(nèi)整合多方人力、物力等資源,暫時擱置部門利益分化。這種運動式治理的政治動員強調(diào)借助一致性行動方案打破層級差序的常規(guī)科層程序[45],強化治理靈活性與資源整合力以解決重大社會問題,并成為我國化解基層風險的重要工具。如重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,武漢等地方政府一方面加快落實政策、加大問責力度、強化組織激勵,迅速將企事業(yè)單位黨員以及調(diào)用人員的裁量權(quán)下沉至基層,社區(qū)人力匱乏、權(quán)責不對稱等困境得到緩解。另一方面,相關(guān)職能部門施以利益激勵、行政監(jiān)督的并行手段,重振社會及市場活力,引導市場組織、基層群眾自治組織、公益團體等力量參與風險治理。

政治動員雖然能夠以高效社會整合力消解基層風險、維持社區(qū)安定,卻也可能干擾基層“常態(tài)—偶態(tài)”治理的良性循環(huán),阻礙有序風險共治與社區(qū)韌性呈現(xiàn)。這是由于政治動員往往偏離正式制度與科層組織,基于非正式制度、既有經(jīng)驗進行決策[46]。為應(yīng)對緊急問題,上級單位以競爭性授權(quán)方式強化任務(wù)激勵、打破各部門間職能壁壘以促成行政結(jié)構(gòu)整合,不同橫向部門、縱向?qū)蛹壷g呈現(xiàn)為臨時性的高度化協(xié)作狀態(tài)[47]。但政治動員囿于其治理成本、強度較高而難以保持長期績效,并轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的制度安排與長效機制。因此,風險情境中的臨時性層級協(xié)同、資源配置機制,也無法通過制度規(guī)范成為基層常態(tài)治理體系的分工基礎(chǔ)。當政治動員隨社區(qū)風險消解而退場后,被高效社會動員所遮蔽的基層常態(tài)治理碎片化困境將可能重現(xiàn)。如Z市“特大暴雨事件”中,J區(qū)應(yīng)急局及城管局等部門依照“慣例”,通過簽訂包含20條應(yīng)急治理目標的“防汛目標責任書”,有效動員了街道及基層部門參與救援,但卻未能在事后形成制度化的風險聯(lián)動機制。Z市J區(qū)城管局負責人講道:“上級注意到災情一般會馬上成立領(lǐng)導小組,制定目標責任書讓各單位蓋章、領(lǐng)導簽字,這樣各個口子、街道才能配合、聯(lián)動去支援社區(qū)。但如果不是災情重大或有領(lǐng)導牽頭的專項行動,還是很難形成合力的。暴雨過去后上級可能會重視防汛聯(lián)動,但大致上各部門還是單打獨斗多一些?！?訪談:20220507ZJW)

顯然,偶態(tài)治理實踐中,地方政府往往傾向于在風險規(guī)模逾越基層控制范疇時持續(xù)啟用政治動員以應(yīng)對常規(guī)治理的失效。運動式治理的頻繁觸發(fā),不斷侵蝕、損害著現(xiàn)代科層制的運作基礎(chǔ),從而進一步推動運動式治理的再生產(chǎn)。隨著動員性偶態(tài)治理于基層風險治理運作體系中呈現(xiàn)出周期性態(tài)勢,且難以融入科層體系并轉(zhuǎn)化為理想的治理模式時,將可能引發(fā)一種畸形的治理結(jié)構(gòu)[48],引致“常態(tài)治理碎片化—偶態(tài)治理動員化”的負向循環(huán)。作為其結(jié)果,社區(qū)無法在地方治理體系的支撐與援助下迅速重建秩序、恢復基礎(chǔ)功能。

四、面向社區(qū)風險治理結(jié)構(gòu)張力的因應(yīng)調(diào)適

(一)推進社區(qū)冗余科學化,實現(xiàn)風險防控增效提質(zhì)

1.增強治理資源多向度統(tǒng)合

全能政府的治理困境、現(xiàn)代風險的復雜性,讓政府部門意識到應(yīng)當訴諸多向度資源整合路徑。首先,增強對治理資源的歸類與整合,統(tǒng)計、研判常見風險信息,建立有關(guān)人力、物力的資源信息庫,促進資源信息清晰化、透明化、公開化,提升查詢、調(diào)用資源的效率;其次,促進“一體化”的條塊資源統(tǒng)合,推進跨部門資源共享,優(yōu)化人力、醫(yī)療設(shè)備、食品儲備等資源在風險治理過程中的配置;最后,推進風險治理資源調(diào)度平臺、載體的搭建,憑托平臺吸附并整合多樣化的社區(qū)社會資源,引導資源合理流動,規(guī)避資源流動僵化等低效配置窘境。

2.推動資源冗余數(shù)字化及治理工具迭代

治理工具滯后、資源迭代緩慢是社區(qū)風險防控失靈的關(guān)鍵因素。面對不確定性的社區(qū)治理環(huán)境,亟須推進數(shù)字化資源建設(shè)以優(yōu)化、創(chuàng)新治理工具,提高風險治理的韌性。首先,推動智能設(shè)施、裝備技術(shù)更新以及網(wǎng)格信息技術(shù)迭代,擴大數(shù)字化工具覆蓋面積,加快智慧社區(qū)建設(shè)進程,強化風險預警能力;其次,增強治理主體駕馭數(shù)字工具的能力,規(guī)避技術(shù)進步與操控失靈間的數(shù)字鴻溝,從而通過“互聯(lián)網(wǎng)+”或大數(shù)據(jù)等手段預警、研判、評估風險走勢,提升治理靈活性;最后,擺正技術(shù)治理的輔助角色,謹防陷入以數(shù)字工具替代社區(qū)網(wǎng)格掌握民生動態(tài)、治理環(huán)境的技術(shù)誤區(qū)。

3.規(guī)避社區(qū)風險冗余中的“目標置換”

維護公共利益及安全是社區(qū)風險治理的統(tǒng)領(lǐng)性目標,但公共利益的目標設(shè)定相對模糊,治理實踐中可能受治理壓力、制度區(qū)隔、角色模糊等因素影響而被其他目標置換,這也是資源配置目標發(fā)生冗余錯位的重要因素。因而應(yīng)引入目標管理框架,將風險治理的公共目標設(shè)定為多個子目標的集合,基于總目標設(shè)定出實施、考核、評估程序,維護公共目標、部門目標、個人目標間的協(xié)同性、一致性[49]。制定目標過程中,充分發(fā)揮各主體能動性、積極性,保障目標設(shè)定的合理性以及各項子目標之間的黏合性,再依據(jù)子目標的權(quán)重提供專項資金等資源,規(guī)避子目標沖突造成的資源建設(shè)內(nèi)卷化窘境。

(二)構(gòu)建主體協(xié)同治理格局,增進社區(qū)風險共擔成效

1.優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)以發(fā)揮群防群治功能

社區(qū)韌性的核心在于治理結(jié)構(gòu)的抗風險效能,因此要立足居委會、基層黨組織,探索鞏固風險協(xié)同治理的群防群治機制。一方面,居委會人才建設(shè)中應(yīng)注重社區(qū)工作者的素質(zhì)培養(yǎng),既要施以規(guī)范、專業(yè)的培訓、考核、管理,更要通過打通職業(yè)發(fā)展路徑、提升待遇福利以吸納高素質(zhì)人才,發(fā)揮居委會于風險治理中協(xié)調(diào)動員社區(qū)成員化解危機的專業(yè)效能;另一方面,完善以“居委會—專門委員會—居民小組—樓棟長”為主的垂直組織架構(gòu),夯實由社區(qū)、社區(qū)、院落、樓棟、居民組成的多層級協(xié)同體系,保障社區(qū)自治組織的整體性和立體化覆蓋。

2.激活主體潛能以實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部增能

塑造多元主體參與模式,是韌性治理的核心內(nèi)容。社區(qū)既要落實自上而下的應(yīng)急安排,更要致力于激活公眾自治的優(yōu)勢潛能。一方面,在街道黨工委牽頭下構(gòu)建社區(qū)大黨委體制,構(gòu)筑多主體參與的功能性平臺,形成“體制性吸納”下的社區(qū)風險共擔格局,推進社區(qū)黨組織、居民、志愿者組織、轄區(qū)企事業(yè)單位等主體有序參與應(yīng)急預警、準備、響應(yīng)、恢復、學習等風險治理環(huán)節(jié);另一方面,由單一權(quán)力中心向賦權(quán)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,政府應(yīng)發(fā)掘公眾、社會組織及企業(yè)間聯(lián)動、協(xié)調(diào)的橫向鏈接功能,在資源互補、信息交換中實現(xiàn)互聯(lián)互通,提升風險治理能動性與敏捷性。

3.設(shè)置居民參與的風險協(xié)商機制

民主不但是一種權(quán)利,更是形成社區(qū)集體行動、公共精神的重要依托。尤其在充滿不確定性的風險社會中,風險既客觀存在又時常是多主體建構(gòu)下的易變式價值判斷。誰來定義風險、誰為公眾作出風險決策,此類問題可嘗試由社區(qū)協(xié)商民主作出回應(yīng)。這不但消減了政府主導下的高昂治理成本,也能夠激發(fā)公眾能動性、主體性。治理者應(yīng)當在充分尊重居民合法權(quán)益基礎(chǔ)上,借助民主評議會、民主懇談會等平臺引導居民交換意見訴求、辯論談判,在開放公平的環(huán)境下促成社區(qū)利益共識與集體認同,增強公共事務(wù)的理性化參與能力。

(三)健全風險處置聯(lián)動機制,提高基層體系支撐效能

1.落實屬地責任制以增強風險處置反應(yīng)力

街道、社區(qū)往往是風險治理責任下沉的終端,承擔繁多責任、事務(wù)及壓力的同時,面臨權(quán)責不對稱等治理挑戰(zhàn),亟須以屬地責任思維調(diào)適基層風險治理體系。首先,制定分級領(lǐng)導、分級監(jiān)管的屬地管理規(guī)則,明確上級部門與社區(qū)間的指導關(guān)系。在堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導基礎(chǔ)上,將社區(qū)風險治理相關(guān)職能有效下沉至街道層面。通過賦予街道應(yīng)急管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán),提高基層的資源整合力、主體動員力與應(yīng)急反應(yīng)力;其次,完善頂層設(shè)計,優(yōu)化應(yīng)急制度,規(guī)范社區(qū)風險治理的處置流程;最后,在遵循相關(guān)制度規(guī)范基礎(chǔ)上,確定社區(qū)于風險治理中的職能邊界與主體地位,通過賦予適度自由裁量權(quán),緩解社區(qū)治理的權(quán)責不對稱等張力。

2.加強基層部門協(xié)調(diào)以形成整體性治理

面臨風險治理中基層部門結(jié)構(gòu)碎片化、分散化困境,需要以探索黨委領(lǐng)導下的聯(lián)動機制、制度約束下的共治機制為因應(yīng)。首先,發(fā)揮市級黨委、政府的制度設(shè)計優(yōu)勢與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,比如基于數(shù)字化技術(shù)推進市、區(qū)、街道黨委的跨層級協(xié)調(diào)機制,強化對街道職能部門的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào);其次,以系統(tǒng)化思維、信息技術(shù)為指引,憑托大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)來平衡部門利益沖突,打通部門間權(quán)力、信息壁壘,增強部門間協(xié)同聯(lián)動效能;最后,推動基層法治建設(shè)以建構(gòu)基層風險治理聯(lián)動體系,明確風險治理的主體地位、部門職能、處置流程、預案設(shè)計,確立跨部門聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法體制機制。

3.強化社會組織的長效治理補位效用

基層政府化解風險時,形成了以政治動員強效整合市場及社會資源的路徑依賴,這也是造成常態(tài)治理與偶態(tài)治理模式轉(zhuǎn)換梗阻的重要根源。因此,需要強化社會、市場等主體于風險情境下的治理補位功能,并將其制度化為長效機制。首先,建設(shè)良性的政社互動格局,凸顯社區(qū)治理中社會組織、市場組織的專業(yè)能力與資源優(yōu)勢。完善社會組織培育機制與社區(qū)公共服務(wù)參與機制,發(fā)揮社會組織在利益供給、利益保障、利益訴求等方面的功能。其次,擴大政府購買服務(wù)的覆蓋范圍,在多樣化服務(wù)供給中緩釋居委會壓力,提升居民的社區(qū)認同感與滿意度。最后,積極引領(lǐng)專業(yè)應(yīng)急社會組織建設(shè),幫助民間應(yīng)急救援隊等主體實現(xiàn)規(guī)模、能力增長,將專業(yè)化社會組織置入基層風險治理體制機制之中,避免造成社會力量資源的閑置。

(四)夯實韌性文化根基,強化社區(qū)風險治理內(nèi)生動能

1.增設(shè)成長性學習機制以形成風險意識

持續(xù)演進、迭代的治理模式同樣是社區(qū)韌性的重要構(gòu)成。社區(qū)組織需要歸納治理經(jīng)驗,形成持續(xù)深化風險認知、擴充知識儲量的長效學習機制。首先,在學習制度上應(yīng)當推進科學、系統(tǒng)的機制建設(shè)。相關(guān)部門要充分吸收全周期風險治理思維,樹立起覆蓋風險預控、應(yīng)急處置、災后重建的多階段、立體化學習機制。其次,在學習主體上,強化社區(qū)干部的憂患意識,不斷增強其危機管理與應(yīng)急領(lǐng)導的能力,在實踐反思中察覺漏洞、提煉經(jīng)驗,推動學習型社區(qū)組織的成長。最后,在學習內(nèi)容上,集成專業(yè)性力量,建立社區(qū)風險治理案例數(shù)據(jù)庫,擺脫既有“唯單一災種”的對焦學習式思維,將學習內(nèi)容擴展至復合災種的處置,廣泛吸收多領(lǐng)域知識進行交叉學習。

2.以黨建式社區(qū)承諾牽引風險自治能動性

社區(qū)承諾機制來源于組織承諾理論,通過培育公共意識來加強組織成員對組織價值觀的認同感與歸屬感[50],這對于社區(qū)凝聚力的提升同樣具有關(guān)鍵作用。社區(qū)承諾機制可以借助黨建文化扎根基層等方式來打造。首先,日常情境的黨建文化滲透,比如在黨史學習教育等集體活動中彰顯社區(qū)黨員敢為人先的可貴品質(zhì)與五四精神,增進公眾對于基層黨組織、黨員的深厚情感基礎(chǔ)與執(zhí)政認同。其次,風險情境的組織承諾兌現(xiàn)。風險事件中,社區(qū)領(lǐng)導者應(yīng)充分統(tǒng)合黨員干部身先士卒,投入救援,從而踐行組織信念與組織承諾,滿足社區(qū)成員價值期許。最后,激活居民公共性情感能量,動員其積極參與風險共擔,維護社區(qū)安定秩序。

3.凝聚價值共識以促成風險共擔文化

現(xiàn)代社會中日漸消弭的傳統(tǒng)聯(lián)結(jié)、社會信任深刻阻礙著社區(qū)價值共識與情感認同的形成。因此亟須從夯實公共文化與公共精神基礎(chǔ)入手,牽引出共擔風險沖擊的價值共識,促成穩(wěn)定的風險治理共同體。首先,夯實互助共享的文化基礎(chǔ)。治理者應(yīng)在公共活動舉辦中強調(diào)社區(qū)價值規(guī)范,鼓勵居民于日常交往中維護互惠互利、彼此監(jiān)督的正式規(guī)范,提升集體行動的整體效能,使得應(yīng)急互助、風險共擔有章可循。其次,注重社區(qū)軟法之治。黨建引領(lǐng)下的基層自治制度與價值規(guī)范,是孕育社區(qū)社會資本的重要依托?；鶎狱h組織應(yīng)在充分考量居民文化風俗、民生訴求的基礎(chǔ)上制定軟法,促進多元主體間價值理性、溝通理性、公共理性、協(xié)商理性的有機統(tǒng)一,以此作為風險情境下共擔外部沖擊的集體共識基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與討論

社區(qū)風險治理變革是新時代社會治理現(xiàn)代化的題中之義。通過對既有研究的整合,本研究構(gòu)建了能力導向的韌性理論框架,聚焦于探討何以提升社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的抗風險效能。囿于當前社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中資源配置內(nèi)卷化、主體參與差序化以及治理體系互斥化等內(nèi)在張力,社區(qū)場域難以呈現(xiàn)有效抵御風險、迅速恢復至常態(tài)功能的韌性品質(zhì),亟須以推進冗余科學化、構(gòu)建協(xié)同治理格局等為因應(yīng)策略,調(diào)適社區(qū)風險治理的結(jié)構(gòu)張力,系統(tǒng)提升韌性水平。

值得注意的是,將韌性治理置入社區(qū)風險治理范疇,其初衷旨在增強社區(qū)對國家治理資源的整合與調(diào)用能力,并提高基層治理主體的集體協(xié)作效能。然而,社區(qū)這一作為“類行政組織”的基層治理單元愈發(fā)被寄予大量價值期待,甚至陷入夸大社區(qū)韌性實際功能的謬誤。因而需要謹慎審思風險治理中“社區(qū)—社會”的內(nèi)在關(guān)聯(lián):一方面,既要肯定社區(qū)韌性治理于社會風險治理的關(guān)鍵作用,最大程度地釋放社區(qū)治理實踐的韌性潛能;另一方面,應(yīng)明確社區(qū)治理的有限效能邊界,避免混淆地方政府與社區(qū)主體的權(quán)責界限,造成社區(qū)背負過高的治理責任,引致更為高昂的糾偏成本。