鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化:理論邏輯·體系框架·實(shí)現(xiàn)路徑*

衡 霞,翟柏棱

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610065)

一、問(wèn)題的提出

隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的深入推進(jìn),鄉(xiāng)村治理也注入了現(xiàn)代化元素。標(biāo)準(zhǔn)就是治理技術(shù)的現(xiàn)代化,標(biāo)準(zhǔn)化則是把國(guó)家治理制度清晰化、規(guī)范化,通過(guò)剔除鄉(xiāng)土社會(huì)中的人格化因素,減少政府、社區(qū)與居民因“脫域”而帶來(lái)治理的機(jī)動(dòng)性與可變性,從而賦予鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系以穩(wěn)定的秩序。自2012年8月國(guó)家頒布了《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》以來(lái),我國(guó)農(nóng)村基層黨支部建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)出臺(tái),使得剛性和原則性較強(qiáng)的法律、制度和政策變得更有操作性;鄉(xiāng)村社會(huì)固有的村規(guī)民約、約定俗成的方法與習(xí)慣納入標(biāo)準(zhǔn)體系,增強(qiáng)了標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性,有效彌補(bǔ)了社會(huì)規(guī)范缺失帶來(lái)的治理“真空地帶”,避免了馬克斯·韋伯在《儒教與道教》一書(shū)中所指出的“傳統(tǒng)中華帝國(guó)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化的治理方式滯后而導(dǎo)致國(guó)家治理體系粗放、治理效能陷入無(wú)效均衡格局”[1]。因此,標(biāo)準(zhǔn)化治理在新的時(shí)代背景下發(fā)揮著技術(shù)規(guī)范作用,降低了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的制度成本。但是,從鄉(xiāng)村治理的諸多標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)看,基層政府單向推動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于分散和碎片化,片面強(qiáng)調(diào)廣大群眾的客體屬性,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社干部執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)太過(guò)主觀與隨意,甚至因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)在對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序重構(gòu)中破壞了原有的自發(fā)秩序和自然規(guī)則而形成新的社會(huì)矛盾。顯然,缺乏系統(tǒng)集成的鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有形成完整的標(biāo)準(zhǔn)制定、執(zhí)行、監(jiān)督與反饋的質(zhì)量監(jiān)督意識(shí),沒(méi)有較好地詮釋治理的內(nèi)容、路徑與效果,也沒(méi)有準(zhǔn)確回應(yīng)鄉(xiāng)村治理為什么要標(biāo)準(zhǔn)化、怎樣的體系框架才是符合鄉(xiāng)村實(shí)際的。這些問(wèn)題急需從理論層面做出回應(yīng)。

研究表明,近30年來(lái)我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)的技術(shù)性工具,在其他因素保持不變的情況下,國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)際GDP增長(zhǎng)的年度貢獻(xiàn)率為0.79%[2],行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)同樣具有促進(jìn)作用。董琴[3]認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化是全球治理實(shí)踐發(fā)展的新特征,通過(guò)治理主體的多元化、治理內(nèi)容的廣泛化和更加靈活的治理方式,將傳統(tǒng)全球治理無(wú)法有效控制的微觀層級(jí)和公共服務(wù)等納入治理范疇,為中國(guó)參與全球治理的“守正”與“拓展”帶來(lái)了新機(jī)遇。袁方成[4]等人認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化是貫穿國(guó)家治理實(shí)踐的重要制度工具,具有統(tǒng)一性、規(guī)范性和程序性等特征,通過(guò)H鎮(zhèn)村級(jí)工程流程再造的典型案例分析表明,基層政府通過(guò)主動(dòng)梳理和整合上級(jí)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)范的“再標(biāo)準(zhǔn)化方式”,可最大限度地避免政策目標(biāo)的偏離,促進(jìn)有效治理的行動(dòng)轉(zhuǎn)向。宋軍[5]認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要嘗試,由于基層標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施經(jīng)常出現(xiàn)“二重性”特征,實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的同時(shí)產(chǎn)生了形式主義問(wèn)題,因此有必要通過(guò)復(fù)合型分離的理論解釋來(lái)說(shuō)明規(guī)范性、規(guī)制性和文化與認(rèn)知性制度支柱的分離邏輯與悖論,進(jìn)而提高社會(huì)系統(tǒng)的整合機(jī)制。郎友興[6]認(rèn)為鄉(xiāng)村治理正進(jìn)行著“量化”式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展,“標(biāo)準(zhǔn)化”就是“量化”式轉(zhuǎn)變內(nèi)容之一,并從正反兩個(gè)維度探討了標(biāo)準(zhǔn)化在鄉(xiāng)村治理中的功能與價(jià)值表現(xiàn),以及唯技術(shù)主義可能帶來(lái)的局限性。梁彤[7]認(rèn)為鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供技術(shù)支撐,助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,并以甘肅省為例,分析了鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化治理實(shí)踐現(xiàn)狀,尤其是標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)體系、地方標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的諸多不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理成效降低。

綜上可見(jiàn),國(guó)家視角和鄉(xiāng)村視角的治理標(biāo)準(zhǔn)化均強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)秩序的建構(gòu)價(jià)值,發(fā)揮多途徑標(biāo)準(zhǔn)化指南對(duì)社會(huì)治理的規(guī)制功效。雖然,學(xué)術(shù)界從多個(gè)維度分析了標(biāo)準(zhǔn)化的類型與功能,但對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化治理體系框架構(gòu)建的理論價(jià)值與內(nèi)在邏輯卻鮮有涉及。因此,本文試圖從價(jià)值、體系、路徑等方面回應(yīng)鄉(xiāng)村治理為什么要標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容體系包括哪些、怎么樣實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化治理等應(yīng)然問(wèn)題,在不涉及操作層面的研究中系統(tǒng)闡釋“何以可能”的基本目標(biāo),在不追求各地統(tǒng)一體系框架的原則中探索通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑。

二、何以可為:鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的理論邏輯

激勵(lì)性規(guī)制理論認(rèn)為,為了破解壟斷和信息不對(duì)稱所帶來(lái)的巨大交易成本,政府應(yīng)當(dāng)憑借其法定權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加特定的限制和約束,進(jìn)而確保社會(huì)福利的最大化[8]。習(xí)近平總書(shū)記在第三十九屆國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織大會(huì)的賀信上指出,加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作,實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略,是一項(xiàng)重要和緊迫的任務(wù),對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。此后,圍繞社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范越來(lái)越多,基層政府也更加習(xí)慣用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)引領(lǐng)治理,在理論上符合了激勵(lì)規(guī)制理論對(duì)成本收益率和投資回報(bào)率的控制目標(biāo)。同時(shí),將基層社會(huì)里約定俗成的規(guī)則上升為地方性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐也不斷增加,擴(kuò)大了鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化體系的組成內(nèi)容。最為典型的例子是楓橋鎮(zhèn)于2014年試點(diǎn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目,在毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”55周年暨堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”15周年大會(huì)獲得習(xí)近平總書(shū)記的高度肯定,并成為全國(guó)基層治理的“金字招牌”。此后,全國(guó)首個(gè)鄉(xiāng)村治理地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)誕生。正是政府和公眾以標(biāo)準(zhǔn)化的形式,把制度的供給與需求進(jìn)行最佳狀態(tài)匹配,從而實(shí)現(xiàn)了公共供給的“以人民為中心”和公眾對(duì)美好生活追求的雙重目標(biāo),這就是馬克·赫斯切所說(shuō)的“基于激勵(lì)的規(guī)制”[9]。但是,基于解決“規(guī)制失靈”目的的標(biāo)準(zhǔn)化,并不體現(xiàn)在糾正過(guò)程上,結(jié)果才是控制的重點(diǎn)。因此,約束性政策文件的標(biāo)準(zhǔn)化并未客觀反映鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在價(jià)值與運(yùn)行邏輯,即使村規(guī)民約納入到標(biāo)準(zhǔn)化指南中,也不是公眾意志的主動(dòng)上位,而是為了促進(jìn)國(guó)家治理意圖更為清晰地表達(dá)。

有學(xué)者認(rèn)為,鄉(xiāng)村治理正進(jìn)行著“量化”式轉(zhuǎn)變,伴隨著城市化、現(xiàn)代化而增加了很多不確定性。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理績(jī)效以上級(jí)的主觀評(píng)判和群眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn),基于血緣、人情的非正式規(guī)則對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的重構(gòu)和治理現(xiàn)代化形成持續(xù)性困境,標(biāo)準(zhǔn)化作為一種現(xiàn)代治理技術(shù),更加強(qiáng)調(diào)量化治理對(duì)基層自由裁量權(quán)的約束,能降低鄉(xiāng)村社會(huì)不確定性發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn),更能體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理在秩序、自主、公正、效益和安全等方面的價(jià)值[10]。從秩序價(jià)值來(lái)看,人造的秩序與規(guī)則取代自發(fā)的秩序與自然形成的規(guī)則,使得鄉(xiāng)村治理機(jī)制在遵循工具性邏輯的同時(shí)體現(xiàn)合法性情境,標(biāo)準(zhǔn)化通過(guò)破解傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性困境來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序清晰化。從自主性價(jià)值來(lái)看,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的簡(jiǎn)約治理常常把群眾視為管治的對(duì)象,忽略其主體性地位,而標(biāo)準(zhǔn)化治理在簡(jiǎn)化上級(jí)要求的同時(shí)主動(dòng)納入鄉(xiāng)村規(guī)范,推動(dòng)多元主體自愿參與標(biāo)準(zhǔn)的制定、運(yùn)行、監(jiān)督與反饋,提升居民的公共性與自主性意識(shí),發(fā)揮自治在鄉(xiāng)村治理中的“排頭兵”作用。從公正價(jià)值來(lái)看,各類標(biāo)準(zhǔn)體系在獲得相關(guān)部門認(rèn)可后得以執(zhí)行,在公眾監(jiān)督與意見(jiàn)反饋中修訂完善,通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化增強(qiáng)法律法規(guī)和政策文件的質(zhì)量與操作性,保障了群眾的根本利益。從效益價(jià)值來(lái)看,標(biāo)準(zhǔn)具有規(guī)制的功效,確保法律法規(guī)和政策文件在鄉(xiāng)村執(zhí)行時(shí)最大程度體現(xiàn)國(guó)家意志,避免“上有政策、下有對(duì)策”情形出現(xiàn);標(biāo)準(zhǔn)的“軟法”功能,可以彌補(bǔ)法律和政策缺位所帶來(lái)的鄉(xiāng)村治理“真空”,用自治標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范鄉(xiāng)村治理行為,促進(jìn)鄉(xiāng)村治理高效能。從安全價(jià)值來(lái)看,標(biāo)準(zhǔn)作為推動(dòng)社會(huì)秩序清晰統(tǒng)一的載體,是對(duì)政府和社會(huì)信息進(jìn)行系統(tǒng)集成的工具,安全、可靠,既不會(huì)以技術(shù)的名義增加鄉(xiāng)村治理的難度,也不會(huì)帶來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)認(rèn)知的混亂,而是通過(guò)現(xiàn)代化技術(shù)破解鄉(xiāng)村治理困境與難題,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效等。

綜上可見(jiàn),鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值在于發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的“軟法”作用,通過(guò)法的基本價(jià)值對(duì)人們的治理理念進(jìn)行價(jià)值塑造和引領(lǐng),同時(shí)為基層政府的治理行為提供可靠保障。從實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)看,基層政府雖然構(gòu)建了“互聯(lián)網(wǎng)+”的多層級(jí)聯(lián)動(dòng)信息化平臺(tái),卻容易陷入技術(shù)治理的窠臼,過(guò)分夸大標(biāo)準(zhǔn)的工具性價(jià)值,忽略村(社)干部和群眾的技術(shù)應(yīng)用能力。因此,從標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值意蘊(yùn)和理論邏輯出發(fā),有必要以村民為主體,將國(guó)家意志嵌入鄉(xiāng)村社會(huì),在鄉(xiāng)村治理體系調(diào)適中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo),進(jìn)而建構(gòu)起新時(shí)代最佳的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的繁榮興旺。

三、何以運(yùn)作:鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架

鄉(xiāng)土社會(huì)隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn),面臨著結(jié)構(gòu)斷裂、利益分化、不穩(wěn)定因素增多等問(wèn)題與挑戰(zhàn),但鄉(xiāng)村治理仍然采用簡(jiǎn)約式、傳統(tǒng)式的懸浮治理。對(duì)此,中央先后開(kāi)展了新農(nóng)村建設(shè)、實(shí)施了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,出臺(tái)了配套政策和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。楓橋鎮(zhèn)等地率先嘗試鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化治理路徑,并形成了全國(guó)知名品牌,破解了鄉(xiāng)村治理政策的碎片化和行為的隨意性問(wèn)題,提高了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平。地方政府?dāng)?shù)年的創(chuàng)新性實(shí)踐表明,標(biāo)準(zhǔn)化治理需要具備一定的條件才能推行,比如良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生態(tài),正式標(biāo)準(zhǔn)與非正式標(biāo)準(zhǔn)的兼容性、嵌入性,行政的、自治的和社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)體系的集成融合等。由此可見(jiàn),標(biāo)準(zhǔn)化體系需要有高度結(jié)構(gòu)化的體系框架將系統(tǒng)的政策文件分解,將散落各地的村規(guī)民約集成提取為關(guān)注特定目標(biāo)和需求的工作指南,進(jìn)而提升基層治理效能(圖1)。

圖1 鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架

(一)鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架定位:國(guó)家治理意圖的清晰表達(dá)

關(guān)于建設(shè)什么樣的農(nóng)村、怎樣治理農(nóng)村,從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針就可以看出:農(nóng)村應(yīng)當(dāng)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?“人民是否真正得到了實(shí)惠,人民生活是否真正得到了改善,人民權(quán)益是否真正得到保障”[11]是鄉(xiāng)村發(fā)展的終極目標(biāo),也是鄉(xiāng)村社會(huì)治理意圖的清晰表達(dá)。黨的十九大以來(lái),鄉(xiāng)村治理體系在原有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三駕馬車并行和部分地方探索“三位一體”模式基礎(chǔ)上,增加了“自治、德治和法治”的治理體系,既有治理體系橫向一體化與縱向一體化的廣泛存在,也有內(nèi)生治理體系與外生治理體系的融合,黨委政府、基層群眾和社會(huì)公共意志同時(shí)涌入復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理體系,使標(biāo)準(zhǔn)化成為厘清鄉(xiāng)村治理意圖的關(guān)鍵。

標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家意志和群眾意志的結(jié)合與表達(dá),在黨委政府的主導(dǎo)和人民群眾的廣泛參與下,將抽象的法律規(guī)范轉(zhuǎn)換為充滿細(xì)節(jié)的技術(shù)要求和技術(shù)方案[12]。鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化體系的具體內(nèi)容雖然無(wú)法涵蓋該領(lǐng)域的全流程、全要素,也無(wú)法保證特定領(lǐng)域治理事項(xiàng)的全覆蓋,但是卻能真實(shí)地反映國(guó)家的治理意圖,吸納民智,體現(xiàn)民意,及時(shí)地將正式的和非正式的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。“標(biāo)準(zhǔn)化”將國(guó)家權(quán)力有效嵌入鄉(xiāng)村社會(huì),干預(yù)人格化因素對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響,特別是約束鄉(xiāng)村治理中一線人員隨意行使自由裁量權(quán)的行為,也能避免對(duì)標(biāo)準(zhǔn)考核功能的重視和“重制定輕實(shí)施”等問(wèn)題,進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的法治化與現(xiàn)代化進(jìn)程。

(二)鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架構(gòu)建:多元嵌入

嵌入式治理調(diào)和經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)研究中的理論張力問(wèn)題,聚焦微觀社會(huì)行動(dòng)與宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性,因此成為社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中的常用概念,包括黨組織、社會(huì)組織的主體嵌入,文化、關(guān)系、資源的內(nèi)容嵌入,以及“互聯(lián)網(wǎng)+”、區(qū)塊鏈技術(shù)的路徑嵌入等[13]。鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化自上而下和自下而上的兩種路徑中,其體系框架既有主體及其行為的多元嵌入,也有制度、技術(shù)和職能的嵌入。這些元素的嵌入使得標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架形成了制度、主體和技術(shù)三種驅(qū)動(dòng)模式,從而解決標(biāo)準(zhǔn)單向度、碎片化、隨意性等問(wèn)題,推動(dòng)基層治理清晰化、法治化。

1.制度驅(qū)動(dòng)。鄉(xiāng)村治理中的正式制度是由國(guó)家確認(rèn)、發(fā)布和實(shí)施的、具有強(qiáng)制性和約束性的法律法規(guī)和政策文件。對(duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的主體通常為各級(jí)政府,標(biāo)準(zhǔn)化的對(duì)象涉及公共政策、行政行為、行政手段等。非正式制度雖然沒(méi)有獲得國(guó)家的普遍認(rèn)可,卻同樣具有約束性,比如在鄉(xiāng)土社會(huì)中長(zhǎng)期形成的價(jià)值理念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣等,其標(biāo)準(zhǔn)化形態(tài)體現(xiàn)為村民自治標(biāo)準(zhǔn)化和社會(huì)參與標(biāo)準(zhǔn)化。在鄉(xiāng)村治理的長(zhǎng)期實(shí)踐中,基于行政邏輯的鄉(xiāng)村治理制度運(yùn)行形式往往受制于基于鄉(xiāng)土邏輯的非正式制度,形成所謂的傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、公共性與自主性困境。因此,正式制度的本土化和自治化成為標(biāo)準(zhǔn)化治理的基本趨勢(shì),以減少正式制度過(guò)于剛性帶來(lái)的“水土不服”。同樣,沒(méi)有國(guó)家的制度供給,鄉(xiāng)村自發(fā)治理的創(chuàng)新性也會(huì)缺乏,鄉(xiāng)土社會(huì)將陷入風(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)文化治理的長(zhǎng)期黏滯狀態(tài)中,并因制度沖突而帶來(lái)行為選擇上的沖突,使鄉(xiāng)村長(zhǎng)期處于“有發(fā)展無(wú)治理”的困境。當(dāng)正式制度上升為標(biāo)準(zhǔn)體系框架中的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn),并成為地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn),即標(biāo)準(zhǔn)中的標(biāo)準(zhǔn);非正式制度成為標(biāo)準(zhǔn)體系框架中的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn),與法律法規(guī)和政策文件共同作為鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)的源文件時(shí),基層干部群眾對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同度得以提升,鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率會(huì)也有所增長(zhǎng)。由此可見(jiàn),遵從正式制度規(guī)范,并把非正式制度耦合到標(biāo)準(zhǔn)化框架體系的過(guò)程就是制度驅(qū)動(dòng)路徑的形成過(guò)程。

2.主體驅(qū)動(dòng)。根據(jù)新《標(biāo)準(zhǔn)化法》,標(biāo)準(zhǔn)制定的主體包括政府管理部門、社會(huì)組織、自然人等。盡管多元主體有上下層級(jí)和不同領(lǐng)域之分,但這些主體均有界定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利和能力。從鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐來(lái)看,既有國(guó)家級(jí)的《社會(huì)治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》《社區(qū)黨支部建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化手冊(cè)》《社區(qū)綜合體使用指南》,也有地方政府發(fā)布的“百佳示范社區(qū)”“三治融合”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),還有專家學(xué)者發(fā)布的縣域社會(huì)治理指數(shù)。這些標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容包括陣地建設(shè)、人員配置、技術(shù)規(guī)范等多項(xiàng)內(nèi)容,使得標(biāo)準(zhǔn)體系極為豐富,但集成性較差影響了標(biāo)準(zhǔn)化治理的有效性。杭州、成都等部分地方政府針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的分散性和碎片化問(wèn)題,在探索新型標(biāo)準(zhǔn)化治理事項(xiàng)時(shí),結(jié)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合本地實(shí)際情況構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)化體系的初步框架,然后再征詢上下級(jí)相關(guān)部門和本級(jí)其他部門意見(jiàn),廣泛開(kāi)展專家咨詢論證會(huì)與公眾聽(tīng)證會(huì),從而保證標(biāo)準(zhǔn)化體系的合理性與操作性,使基層政策執(zhí)行者在限定的行動(dòng)空間中認(rèn)真履行公共行政行為。這種由治理主體驅(qū)動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)體系框架更容易獲得基層治理主體的接納和基層民眾的認(rèn)同,進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理的效能。

3.技術(shù)驅(qū)動(dòng)。這里的技術(shù)不僅指改變現(xiàn)狀與未來(lái)的方法與手段,也包括創(chuàng)造更好社會(huì)秩序的技藝。通常情況下,基層政府套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn),或創(chuàng)設(shè)一個(gè)工作指南,似乎鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架可有可無(wú)。事實(shí)上,套用與創(chuàng)設(shè)均要考慮標(biāo)準(zhǔn)化體系框架中總體組成類別與層次結(jié)構(gòu)關(guān)系的“因地制宜”問(wèn)題,否則鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)將越來(lái)越多,質(zhì)量卻越來(lái)越差,導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化指南不是在墻上就是在紙上,沒(méi)有發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)家(行政)邏輯與鄉(xiāng)土邏輯無(wú)縫銜接的作用,也失去了推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)生動(dòng)力。因此,鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架構(gòu)建需要考慮標(biāo)準(zhǔn)化主體及其關(guān)系、內(nèi)容與職能、正式與非正式制度嵌入的技術(shù)性問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn),技術(shù)嵌入中的“技術(shù)”不是指鄉(xiāng)村治理的技術(shù)(比如互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)、社會(huì)資本),而是指標(biāo)準(zhǔn)化體系框架的搭建技術(shù)。姚磊[14]參照美國(guó)國(guó)防部DoDAF框架的理念構(gòu)建了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系框架,涉及管理視圖、過(guò)程視圖、體系視圖;劉鑫[15]基于印度標(biāo)準(zhǔn)化理論與實(shí)踐專家魏爾曼提出的標(biāo)準(zhǔn)體系三維結(jié)構(gòu)圖,構(gòu)建基于技術(shù)、業(yè)務(wù)、管理的三概念模型,從技術(shù)與裝備、支撐保障、服務(wù)提供和管理規(guī)范等維度構(gòu)建了智慧健康養(yǎng)老的標(biāo)準(zhǔn)體系框架。這些標(biāo)準(zhǔn)體系框架大多采用了主題圖技術(shù),適用于源文件較多的治理情形。但是,在鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架構(gòu)建中,除了主題圖技術(shù)以外,本體工具、語(yǔ)義網(wǎng)、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)等技術(shù)也可以廣泛使用,因?yàn)楸倔w工具有助于消除正式制度與非正式制度的術(shù)語(yǔ)分歧;語(yǔ)義網(wǎng)技術(shù)有助于建立統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)化知識(shí)庫(kù);關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)技術(shù)有助于異源異構(gòu)數(shù)據(jù)的快速轉(zhuǎn)換,從而確保鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)的體系框架具有更強(qiáng)的適用性與操作性,達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)。

綜上,可以圍繞鄉(xiāng)村振興的基本要求,以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化內(nèi)容為核心,從黨建引領(lǐng)規(guī)范化,包括正式與非正式制度構(gòu)建制度驅(qū)動(dòng)模式,從村民自治制度化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)化、村莊服務(wù)精準(zhǔn)化等維度構(gòu)建多元主體驅(qū)動(dòng)模式,從生態(tài)環(huán)境品質(zhì)化、村莊治理智慧化等維度構(gòu)建技術(shù)驅(qū)動(dòng)模式,使得制度、主體和技術(shù)的驅(qū)動(dòng)模式成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)體系框架結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容,以此指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化實(shí)踐(表1)。

表1 鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)體系的框架結(jié)構(gòu)

事實(shí)上,鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)體系的框架結(jié)構(gòu)不可能一蹴而就,也不能簡(jiǎn)單復(fù)制,而需要基于標(biāo)準(zhǔn)制定主體所掌握的技術(shù)和國(guó)家動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策要求來(lái)選擇適宜于本地的框架結(jié)構(gòu),包括標(biāo)準(zhǔn)體系的二三級(jí)指標(biāo),以確保任一驅(qū)動(dòng)路徑下的標(biāo)準(zhǔn)體系框架是有助于提升鄉(xiāng)村治理績(jī)效的。

(三)鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架檢驗(yàn):理性行動(dòng)

理性行動(dòng)理論認(rèn)為,對(duì)社會(huì)系統(tǒng)中的行動(dòng)者而言,為達(dá)到一定目的而選擇基于市場(chǎng)、權(quán)威和信任關(guān)系的行動(dòng)方案將受到社會(huì)結(jié)構(gòu)的限制。鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架是基于基層治理現(xiàn)代化邏輯而構(gòu)建的,是政府、居民和社會(huì)力量等多個(gè)行動(dòng)者基于一定的社會(huì)規(guī)范、復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)等相互合作的結(jié)果,體系框架的成功與否受制于集體理性。以楓橋經(jīng)驗(yàn)為例,楓橋鎮(zhèn)基于發(fā)展中面臨的諸多難題創(chuàng)新性地將德治、自治和法治相結(jié)合,形成了新的鄉(xiāng)村治理體系,通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目試點(diǎn)和全縣的推廣檢測(cè),具有較強(qiáng)可靠性保證,隨后發(fā)布了《鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范》,成為全國(guó)首個(gè)鄉(xiāng)村治理的地方性標(biāo)準(zhǔn),并獲得國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人肯定和全國(guó)性推廣。以成都市百佳示范社區(qū)為例,成都市在全國(guó)首創(chuàng)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)之后,出臺(tái)了五種示范社區(qū)的工作手冊(cè),大力推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化治理,但這些標(biāo)準(zhǔn)并未獲得普遍性推廣,也沒(méi)有上升為地方性標(biāo)準(zhǔn),反而在完成2022年最后一屆的評(píng)選工作后將停止使用。綜上可見(jiàn),鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架雖然基于市場(chǎng)需要,在行政權(quán)威支持下獲得了多元主體的認(rèn)同和執(zhí)行(楓橋經(jīng)驗(yàn)),卻同樣基于市場(chǎng)、權(quán)威與信任關(guān)系而中止(百佳示范社區(qū))。這表明,鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架盡管基于多重價(jià)值和理論邏輯建立起來(lái),但也需要理性行動(dòng)對(duì)其進(jìn)行檢驗(yàn),最終從紛繁復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)集中脫穎而出,并成為行業(yè)性、地方性、全國(guó)性的標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村善治。鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架成功構(gòu)建與否的行動(dòng)過(guò)程并不是個(gè)體的理性行動(dòng)過(guò)程,而是基于公共理性的公共選擇結(jié)果,是基層組織積極回應(yīng)“以人民為中心”的價(jià)值取向的集體選擇。

四、何以實(shí)現(xiàn):鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)路徑

自從國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)制定社會(huì)治理和公共服務(wù)的七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)以來(lái),根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》和《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》,我國(guó)全領(lǐng)域開(kāi)啟了社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化在多元嵌入中逐漸形成了規(guī)范的體系框架,清晰地表達(dá)出國(guó)家的社會(huì)治理意圖,盡管地方政府有強(qiáng)烈的質(zhì)監(jiān)意識(shí),但也不能對(duì)所有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。因此,如何推動(dòng)優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣,需要從主體推動(dòng)、特性融合、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等多種舉措進(jìn)行保障。

(一)黨政主導(dǎo)與多元協(xié)同是鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的基本前提

標(biāo)準(zhǔn)化的目的是獲得一定范圍內(nèi)的最佳秩序,本質(zhì)是制度的生產(chǎn)和運(yùn)作過(guò)程。鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化自啟動(dòng)以來(lái),在黨委政府主導(dǎo)下,針對(duì)農(nóng)村基層黨建、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化等重點(diǎn)領(lǐng)域制定了具體的行動(dòng)方案。隨著標(biāo)準(zhǔn)化治理需求的日益增長(zhǎng),地方政府開(kāi)始廣泛委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)公共政策(包括試點(diǎn)政策)標(biāo)準(zhǔn)化,以提高行政效率和執(zhí)行成本。但是,眾多標(biāo)準(zhǔn)化文本因制定主體差異而出現(xiàn)術(shù)語(yǔ)偏差,導(dǎo)致村(社)干部只看操作性的強(qiáng)弱而忽略標(biāo)準(zhǔn)化主體治理意圖的優(yōu)先序與重要性。事實(shí)上,“黨政軍民學(xué),東南西北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”,標(biāo)準(zhǔn)化治理仍然要堅(jiān)持黨組織的引領(lǐng)和各級(jí)政府的主導(dǎo)地位,在發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模效應(yīng)的同時(shí),注重以人民為中心的標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量,否則就偏離了規(guī)制的本質(zhì),背離了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序化目標(biāo)。只有在黨政主導(dǎo)下,群眾和社會(huì)力量參與制定、監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化指南才能符合國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略意圖,減少人格化因素的干擾,及時(shí)糾正行政化標(biāo)準(zhǔn)體系超出基層干部承受力而產(chǎn)生的失靈現(xiàn)象。為了避免黨政主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)化指南間接擴(kuò)大國(guó)家權(quán)力的張力和對(duì)公民權(quán)利的損耗,多元主體共商形成的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)物能及時(shí)嵌入制度、技術(shù)等資源,平衡行政標(biāo)準(zhǔn)化、自治標(biāo)準(zhǔn)化和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化分別執(zhí)行所帶來(lái)的鄉(xiāng)村社會(huì)割裂,進(jìn)而建立起國(guó)家與公民、上下級(jí)政府間、政策規(guī)制與鄉(xiāng)村自治之間的均衡,使標(biāo)準(zhǔn)成為鄉(xiāng)村高效能治理的共同語(yǔ)言。因此,鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化得以可能的關(guān)鍵在于黨政的主導(dǎo)和多元主體的共商,以提升標(biāo)準(zhǔn)的本土性與操作性。

(二)傳統(tǒng)與現(xiàn)代共生是鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的本質(zhì)屬性

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn),農(nóng)村空心化和老齡化現(xiàn)象突出,鄉(xiāng)村治理的基層隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)老化,缺乏法治思維和治理理念,缺乏信息技術(shù)平臺(tái)建設(shè)和信息化應(yīng)用能力,針對(duì)一老一小的治理更傾向于傳統(tǒng)路徑,因此常常陷入“管”“治”的理念沖突、“禮”“法”的制度摩擦和“拙”“智”的工具碰撞中[16]。各級(jí)政府基于行政壓力和行政效率主動(dòng)設(shè)計(jì)了一系列鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn),彰顯組織化、規(guī)范化、法治化、精細(xì)化的現(xiàn)代化治理理念,卻忽略了鄉(xiāng)村社會(huì)的自治規(guī)范。自治中的傳統(tǒng)習(xí)俗、村規(guī)民約和德治中的“教化”方式均屬于鄉(xiāng)村振興中文化振興的范疇,也是鄉(xiāng)村治理的非正式制度,在“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”時(shí)代里,以簡(jiǎn)單明了、朗朗上口的形式發(fā)揮“軟法”作用。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)信息化、法治化、現(xiàn)代化,但同時(shí)賦予傳統(tǒng)文化新的治理內(nèi)涵,在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的共生中共同修復(fù)傳統(tǒng)性帶來(lái)的斷裂與碎片化現(xiàn)代因子帶來(lái)的摩擦,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。因此,鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化要促進(jìn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的共生,因?yàn)楦髯缘闹黧w要素、資源要素、約束條件基本相同,可以通過(guò)體系框架構(gòu)建技術(shù)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的主體、客體、功能和結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性整合,將多源異構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)集成互嵌,建立起基于鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍認(rèn)知的知識(shí)融合體系,消除鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化體系在執(zhí)行中的認(rèn)知分歧,進(jìn)而增加治理行為的穩(wěn)定性與均衡性,構(gòu)建鄉(xiāng)村治理效能的有效均衡格局。

(三)規(guī)范與靈活統(tǒng)一是鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化體系動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)后的調(diào)整目標(biāo)

鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架包括總體組成類別與層次結(jié)構(gòu)關(guān)系兩部分?？傮w組成類別需要考量治理主體和內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性,結(jié)構(gòu)關(guān)系涉及標(biāo)準(zhǔn)的維度與指標(biāo)的邏輯層次,以及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的目標(biāo)與需求,兩者一旦確定便使得標(biāo)準(zhǔn)化的體系框架具有持續(xù)的穩(wěn)定性與規(guī)范性,具有“軟法”的規(guī)制功效,體現(xiàn)的是政府與群眾的公共意志,不允許隨時(shí)修修補(bǔ)補(bǔ)。但是,鄉(xiāng)村治理存在區(qū)域性差異,比如東部地區(qū)的現(xiàn)代化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū),而且同一省內(nèi)不同區(qū)域的現(xiàn)代化程度也呈現(xiàn)較大差距,如果統(tǒng)一采用國(guó)標(biāo)或省標(biāo)來(lái)治理,將大大降低制度執(zhí)行能力。特別是傳統(tǒng)制度在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中形成路徑依賴以后,創(chuàng)新性的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)物就很難短期內(nèi)在農(nóng)村推廣并產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)。因此,鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)及其體系框架也需要在規(guī)范性基礎(chǔ)上具有一定的靈活性,這也是地方性標(biāo)準(zhǔn),甚至第三方機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施后,通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)后調(diào)整的基本目標(biāo)。首先,在體系框架構(gòu)建時(shí),在保留基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(政策文件)、工作標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)(技術(shù)性)以外,還要適當(dāng)設(shè)置個(gè)性標(biāo)準(zhǔn),為標(biāo)準(zhǔn)的差異均衡留下空間;其次,可以根據(jù)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性和約束性條件,有針對(duì)性地建立集成性標(biāo)準(zhǔn)和簡(jiǎn)化性標(biāo)準(zhǔn),在時(shí)機(jī)成熟時(shí)再推行區(qū)域性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)動(dòng)態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化;最后,要建立標(biāo)準(zhǔn)化方案實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化體系框架設(shè)計(jì)的價(jià)值理念、理論邏輯、指標(biāo)體系、層次關(guān)系的進(jìn)行定期評(píng)價(jià)和調(diào)整,以明確規(guī)范與靈活性標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍,進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化治理的發(fā)展方向。