推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法的現(xiàn)實檢視

秦湛毅

習(xí)近平總書記指出，“小智治事，中智治人，大智立法。”系統(tǒng)推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法有助于促進(jìn)成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，從而為推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供法治保障。與國內(nèi)其他協(xié)同發(fā)展區(qū)域不同，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同立法涉及三層行政關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，上面一層是四川與重慶的省域關(guān)系，中間一層是成都與重慶的核心城市關(guān)系，下面一層是成渝間城市群之間的關(guān)系。由于省、市域間有獨立的城市空間規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的閉合性比較強(qiáng)，行政主導(dǎo)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生偏差的可能性較大。在此背景下，地方性立法往往具有較強(qiáng)的屬地色彩，因此需要推動跨區(qū)域協(xié)同立法來引領(lǐng)和規(guī)范成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。

一、推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法存在的主要問題

（一）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法存在思維慣性的問題

第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)思維不足。從目的上講成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)就是要以雙核心城市為動力輪，驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)聚集和放大效應(yīng)，從而實現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長極。當(dāng)前困擾雙圈建設(shè)的主要挑戰(zhàn)表現(xiàn)為：一是成渝同質(zhì)化競爭產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)；二是成渝兩中心城市（特別是成都）對周邊區(qū)域的虹吸作用很明顯，但兩地輻射驅(qū)動引領(lǐng)作用還不夠，形成了所謂“成渝間中部塌陷”狀態(tài)。要改善此種情形，真正實現(xiàn)一體化協(xié)同發(fā)展，必須在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域建立好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制雖然已有了中央的頂層設(shè)計，但落實到地方困難仍然比較多，主要問題是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)涉及跨省域、市域間要素資源的優(yōu)化配置和布局重組，在短期內(nèi)單依靠市場力量無法充分推進(jìn)，必須依靠機(jī)制性安排予以促進(jìn)。第二，行政主導(dǎo)思維太強(qiáng)。長期以來行政主導(dǎo)方式推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)建設(shè)是我們的習(xí)慣性思維，但行政權(quán)主導(dǎo)（行政決策、工作方案、合作協(xié)議和項目合作等方式）具有很強(qiáng)的屬地性和短期性偏向，若僅依靠行政主導(dǎo)，跨省域一體化合作的溝通和交易成本會非常高。相對行政權(quán)，立法權(quán)更重視上位法淵源的施行和法治的統(tǒng)一性，通過其從框架和核心節(jié)點上以立法名義規(guī)范落實中央重大決策部署，制度投入成本相對較小，權(quán)威性和穩(wěn)定性更高，效果可能會更好。因此從制度層面看，通過協(xié)同省、市域間地方立法推動落實成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要的具體要求非常有必要。在中央和跨省域聯(lián)合監(jiān)督指導(dǎo)下的協(xié)同地方立法可以體系性地穩(wěn)定成渝一體建設(shè)的框架與核心節(jié)點，為行政落實固牢四梁八柱。

（二）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法存在法治化不足的問題

第一，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中存在政策壁壘和制度壁壘。區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同化、市場一體化和公共服務(wù)的同城化是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的基本邏輯，從另一個方面說，這也是以降低交易成本、降低要素流通成本以及減少外部性為目標(biāo)的高品質(zhì)一體化營商環(huán)境的打造。習(xí)近平總書記指出：“最好的營商環(huán)境是法治化的營商環(huán)境。”黨的二十大明確提出，要營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。所以更加法治化的營商環(huán)境是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的必然要求。當(dāng)前雙圈建設(shè)中，跨省域、市域之間人流、物流、資金流、數(shù)據(jù)流的不通暢，空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)服務(wù)、民生保障、市場監(jiān)管的不協(xié)同是普遍問題，追根溯源，問題的關(guān)鍵還是各地之間固有的以行政區(qū)劃為制度單元的政策壁壘、制度壁壘、信息壁壘和規(guī)劃壁壘。第二，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中缺少跨區(qū)域立法機(jī)制。要破題離不開更具權(quán)威性、普遍性、穩(wěn)定性和可評價性的跨區(qū)域的法治化機(jī)制的參與。另外，跨省域、市域間一體化、協(xié)同化立法機(jī)制的探索推進(jìn)不僅是優(yōu)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域法治化營商環(huán)境的重要體現(xiàn)，可以有效釋放法治在推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中的作用，更可成為貫徹二十大精神，加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法以良法促進(jìn)發(fā)展實際運(yùn)用的鮮活實踐。

（三）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法存在系統(tǒng)化不強(qiáng)的問題

第一，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中地方立法主體存在立法聯(lián)動問題。由于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈聯(lián)合立法涉及三層地方立法主體之間協(xié)同聯(lián)動，即省域之間（川渝）、中心城市之間（成渝）、城市之間（17個城市）之間的立法聯(lián)動問題，而三個層次在推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中的作用不盡相同。大致說來省域合作強(qiáng)調(diào)的是一體化統(tǒng)籌，地市合作強(qiáng)調(diào)的是同城化協(xié)同，而成渝之間可能更應(yīng)強(qiáng)調(diào)差異化發(fā)展。第二，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)調(diào)立法中缺少多元主體參與。若要真正發(fā)揮區(qū)域立法推動區(qū)域發(fā)展的實際效果，必然要求每一層級協(xié)同立法的范疇、約束性的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)能夠盡量推動每個層級參與主體實現(xiàn)其在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中承擔(dān)的作用與角色發(fā)揮，也就意味著這樣的立法體系必然具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，孤立的、選擇性的、零敲碎打、盆景式的協(xié)同立法根本無法產(chǎn)生強(qiáng)有效的推動作用，因此必須以問題為導(dǎo)向，運(yùn)用系統(tǒng)思維、路徑思維、量化思維，系統(tǒng)性、針對性、層次性地構(gòu)建成渝省域和市域地方協(xié)同立法體系。

二、推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法的可行性分析

（一）黨中央強(qiáng)有力戰(zhàn)略決策和頂層設(shè)計

第一，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》等綱領(lǐng)性文件明確提出跨區(qū)域協(xié)同的頂層設(shè)計。在2021年10月20日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）發(fā)布，這是中央針對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，是制定相關(guān)規(guī)劃和政策的重要依據(jù)。《綱要》明確提出了推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的9項重點任務(wù)，并且明確了要以跨區(qū)域“共同”“協(xié)同”“共建”的方式推進(jìn)。從2021年至今，國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、文化和旅游部、財政部、中國人民銀行、中國民用航空局等部委分別或聯(lián)合發(fā)布了多部各自領(lǐng)域支持推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的政策文件和規(guī)劃綱要，都明確表達(dá)了要求區(qū)域一體化建設(shè)和協(xié)同發(fā)展的路徑和目標(biāo)。中央層面的政策文件與二十大報告共同構(gòu)成了推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈省域、市域協(xié)同地方立法上位法淵源。第二，黨的二十大報告明確將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)作為國家重要區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略。黨的二十大已把推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)寫入報告，成為國家發(fā)展重要戰(zhàn)略。作為黨的二十大確立的國家重要區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)也是川渝地區(qū)省、市黨委書記必須親自部署、推進(jìn)的一把手工作，除重慶外，四川省各層級黨委書記往往兼任人大相應(yīng)層級常委會主任職務(wù)，這也是推進(jìn)區(qū)域地方協(xié)同立法很有力的機(jī)制保障。

（二）符合立法法等國家基本法律的規(guī)定

第一，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法屬于區(qū)域合作的機(jī)制創(chuàng)新并且不違反立法機(jī)制。我國立法體系已比較完備，法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)及地方規(guī)章的制定主體、制定流程都有比較明確的規(guī)定。地方協(xié)同立法并非一個嚴(yán)格的立法術(shù)語，而是一種理念表達(dá)，其內(nèi)涵為兩個以上地方適用法主體在轄區(qū)內(nèi)適用內(nèi)容相同的地方性法律，目的在于促進(jìn)跨行政區(qū)域的地方規(guī)則普遍性和協(xié)同性適用，其屬于區(qū)域合作的機(jī)制創(chuàng)新，對當(dāng)前立法機(jī)制并沒有沖突和違反。第二，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法形式可以多元化。當(dāng)前地方立法雖然都是以單一行政區(qū)域為適用管轄范圍，但這對于地方協(xié)同立法而言并無大礙，因為地方協(xié)同立法的內(nèi)涵重在立法內(nèi)容的協(xié)同性、普遍性或同成性，外延形式可以采取很多方式實現(xiàn)。比如地方協(xié)同立法的外延可以為共同研究協(xié)同起草，分別獨立立法地方性法規(guī)或地方規(guī)章，也可以參照國際多邊協(xié)議的方式，參與協(xié)議并承諾立法，也可以共同起草，呈送國務(wù)院及相關(guān)部委以行政法規(guī)或行政規(guī)章方式予以規(guī)范。

（三）成渝地區(qū)跨省域法治合作實踐的經(jīng)驗基礎(chǔ)

第一，成渝地區(qū)協(xié)同合作在法治領(lǐng)域已經(jīng)開啟。在地方立法協(xié)同領(lǐng)域，川渝兩地針對一些共建共護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)嘗試開展合作，比如川渝正聯(lián)動推動出臺《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《鐵路安全管理條例》，以及共同研究出臺《川劇傳承保護(hù)發(fā)展條例》就是很好的例子，這些協(xié)同立法的嘗試也將為后續(xù)系統(tǒng)性的協(xié)同和聯(lián)合立法打下有益的合作機(jī)制基礎(chǔ)。第二，成渝地區(qū)協(xié)同合作在司法領(lǐng)域已經(jīng)運(yùn)行。已成立的成渝金融法院作為全國首家跨省級行政區(qū)域設(shè)立的金融專門法院，其意義不僅體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，也體現(xiàn)在立法領(lǐng)域，跨省域管轄法院的創(chuàng)制本身即是在法院組織法方面的一種創(chuàng)新嘗試。第三，成渝地區(qū)協(xié)同合作在執(zhí)法領(lǐng)域正在探索。兩地也正在討論健全完善川渝兩地執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作合作機(jī)制，推進(jìn)川渝兩地行政復(fù)議裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，推動川渝12348法網(wǎng)并網(wǎng)運(yùn)行。法治領(lǐng)域已經(jīng)開展的協(xié)同合作有利于兩地形成共同的法治問題意識、話語形態(tài)和合作路徑，不斷推動跨省域法治合作共建，也為區(qū)域聯(lián)合地方立法奠定了較好的實踐基礎(chǔ)和配套支持。

三、推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法的幾點建議

（一）央、地分別成立區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)與實施牽頭機(jī)構(gòu)

第一，建議在全國人大常委會下屬法制工作委員會設(shè)立區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)辦公室。全國人大常委會區(qū)域協(xié)同地方立法指導(dǎo)辦公室統(tǒng)籌、指導(dǎo)、監(jiān)督包括成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在內(nèi)的區(qū)域協(xié)同地方立法事宜；川渝、成渝間的協(xié)同立法辦公室在上級指導(dǎo)下形成多層次合作機(jī)制，雙方牽頭緊扣中央要求和地方實際，整合官、產(chǎn)、學(xué)界資源、意見和建議，共同草擬區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃和實施路徑并呈送全國人大常委會備案監(jiān)督。第二，重慶和四川及成都人大常委會下可設(shè)立川渝、成渝協(xié)同立法辦公室。成渝區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃和實施路徑經(jīng)全國人大常委會備案監(jiān)督后，作為具有法律效力的指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的綱領(lǐng)性文件引導(dǎo)兩地相向推進(jìn)地方立法協(xié)同合作。川渝、成渝間的協(xié)同立法辦公室還可以承擔(dān)協(xié)助人大常委會法制工作委員會定期對區(qū)域協(xié)同立法（地方性法規(guī)和地方規(guī)章）的制定和適用情況進(jìn)行評估和提出修改意見的職責(zé)。

（二）系統(tǒng)性、創(chuàng)新性進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃和路徑設(shè)計

事預(yù)則立，不預(yù)則廢。區(qū)域協(xié)同立法的目的約束地方主義進(jìn)而形成區(qū)域一體化大市場，因此區(qū)域協(xié)同立法不能是盆景式地零敲碎打，必須要以問題意識為引導(dǎo)，運(yùn)用系統(tǒng)思維、路徑思維、量化思維，系統(tǒng)性、針對性、層次性和創(chuàng)新性地構(gòu)建成渝省域和市域協(xié)同立法體系。

第一，應(yīng)明確當(dāng)前成渝區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)和任務(wù)。建議可以將降低川渝兩地省、市域間政策和信息壁壘、破除要素流動制度障礙、提升區(qū)域規(guī)劃與公共設(shè)施建設(shè)一體化水平以及民生服務(wù)同城性四個目標(biāo)定為四個協(xié)同立法作業(yè)面，分類制定立法規(guī)劃。第二，應(yīng)基于行政層級差別而設(shè)定川渝間不同層次協(xié)同立法的功能角色。比如，在省域間的協(xié)同立法的角色主要在于授權(quán)和賦權(quán)，因此其立法重點在于明確區(qū)域協(xié)同立法組織架構(gòu)、范圍、程序以及爭端解決機(jī)制；成渝中心城市間的協(xié)同立法的角色主要在于牽引，立法重點在于就區(qū)域高水平市域間開放模式和高品質(zhì)城市服務(wù)進(jìn)行法律化、指標(biāo)化設(shè)計；其他市域間協(xié)同立法主要著眼于對標(biāo)成渝中心城市開放格局與同城服務(wù)而對自身各種政策和信息壁壘予以降低和約束。第三，應(yīng)針對不同任務(wù)面、雙方協(xié)同難易程度和共識程度制定不同的實施路徑。比如，針對各地政策差別不大的關(guān)于市場主體準(zhǔn)入和民生服務(wù)類的協(xié)同立法，就可以研究通過區(qū)域聯(lián)合立法，文本普遍適用的方式予以實現(xiàn)；而針對政策壁壘、信息壁壘、制度壁壘較高的暢通要素流動性領(lǐng)域，可以創(chuàng)新協(xié)同立法機(jī)制，比如由川渝或成渝牽頭，參考國際區(qū)域一體化合作經(jīng)驗，草擬具有強(qiáng)約束性指標(biāo)的區(qū)域開放合作協(xié)議草案，經(jīng)中央認(rèn)可后形成“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈一體化開放合作協(xié)議”，以川渝市域為單位通過協(xié)議談判方式參加并通過地方立法化予以確定并執(zhí)行，其中爭議較大或部分區(qū)域全面執(zhí)行暫時較有困難的，可以設(shè)定“負(fù)面清單制”和“附期限清單制”，通過循序漸進(jìn)、先易后難，分階段擴(kuò)大開放的方式逐步實現(xiàn)區(qū)域一體化。第四，協(xié)同立法也應(yīng)顧及向弱勢地區(qū)的支持。對于確因自身地理和歷史稟賦在降低行政壁壘后將不可避免因虹吸效應(yīng)而導(dǎo)致人口等要素流失的區(qū)域，應(yīng)通過區(qū)域合作協(xié)議方式確定虹吸受益的強(qiáng)勢地區(qū)承擔(dān)向弱勢地區(qū)補(bǔ)償其他資源和要素的機(jī)制。

（三）建立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展合規(guī)性爭端解決機(jī)制

第一，建立允許法律評價與裁判介入的區(qū)域協(xié)同發(fā)展?fàn)幎私鉀Q機(jī)制。立法的生命在于執(zhí)行，區(qū)域協(xié)同立法的有效性最終還將建立在省域、市域協(xié)同發(fā)展的執(zhí)行與落實效果上。如果沒有參與區(qū)域協(xié)同合作的各市域政府依法履行，區(qū)域協(xié)同立法無論是聯(lián)合立法還是區(qū)域合作協(xié)議立法便是一紙空文。而對于區(qū)域協(xié)同主體依法依約參與協(xié)同發(fā)展的期待不能僅建立在以政策文件和會議語言為載體的合作愿景上，應(yīng)當(dāng)建立允許法律評價與裁判介入的區(qū)域協(xié)同發(fā)展?fàn)幎私鉀Q機(jī)制。第二，法律評價與裁判介入的區(qū)域協(xié)同發(fā)展?fàn)幎私鉀Q機(jī)制的運(yùn)行模式。法律評價與裁判介入的區(qū)域協(xié)同發(fā)展?fàn)幎私鉀Q機(jī)制可以參照國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式中的糾紛裁處機(jī)制設(shè)計。結(jié)合國內(nèi)實踐，建議可采取立法主導(dǎo)或行政主導(dǎo)兩種模式。立法主導(dǎo)模式可在全國人大常委會法制工作委員會下組建國內(nèi)區(qū)域協(xié)同發(fā)展糾紛裁調(diào)委員會來受理問題與組織裁調(diào)爭端；行政主導(dǎo)模式可在國務(wù)院層面由發(fā)改委牽頭來組建該裁調(diào)委員會。

第三，無論是立法主導(dǎo)還是行政主導(dǎo)，裁調(diào)委員會都應(yīng)當(dāng)廣泛吸納產(chǎn)、學(xué)、法、商界知識精英參與。提起爭議裁調(diào)的主體可以是被壁壘侵害的其他參與協(xié)同發(fā)展的地方政府，也可以是被侵害的市場主體。

第四，應(yīng)該明確受理案件的立案條件。應(yīng)明確為參與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的地方政府在其制定的政策或政策執(zhí)行中存在違反區(qū)域協(xié)同發(fā)展相關(guān)法律并實際損害了區(qū)域協(xié)同發(fā)展，因而應(yīng)當(dāng)對該政府相關(guān)政策或執(zhí)行行為予以糾正的情形。案件處理方式可以以裁決的方式，確認(rèn)被訴地方政府某項政策或執(zhí)行行為是否違反協(xié)同立法，并可責(zé)令糾正或建議相關(guān)部門介入，也可以通過爭議雙方調(diào)解的方式予以化解。

作者：重慶市沙坪壩區(qū)司法局黨組書記、局長

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗