政府數(shù)字化治理能力提升的經(jīng)驗、挑戰(zhàn)和路徑選擇

張飛霞　王咨霈

在數(shù)字中國戰(zhàn)略推進下，政府、社會、各行各業(yè)都將加速數(shù)字化升級，通過數(shù)字化技術思維進行改造和轉型。隨著“放管服”改革深入推進，各地探索的“一網(wǎng)一門一次”“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“省內通辦”等數(shù)字政府建設范例，為提高政府數(shù)字化治理能力提升積累了寶貴經(jīng)驗。2022年，《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》指出，“到2035年，整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府基本建成，為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供有力支撐。”著力于“推進政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升，構建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)?！?sup>[1]因此，便捷高效的政府數(shù)字化工具，以數(shù)據(jù)流整合決策流、執(zhí)行流、業(yè)務流，有效實現(xiàn)信息的集成、規(guī)劃、傳達、執(zhí)行，為政府智能化轉型和數(shù)字化履職能力提升指明方向。

一、數(shù)字政府助推政府治理能力提升的現(xiàn)代化價值

當前，數(shù)據(jù)不僅是一種治理資源，更是一種治理技術，一種治理思維，日益成為推動政府治理創(chuàng)新、提升政府治理能力的重要支撐。新一代信息技術在公共領域組織化、系統(tǒng)化深入運用，數(shù)字政府已經(jīng)成為推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。它既為流動性社會公共服務資源配置方式變革的時代之需，也為構建全國公共服務一體化發(fā)展提供技術之要，對于打破行政壁壘，助推要素自由流動以及行政運行規(guī)則重塑具有重要作用。

（一）數(shù)字政府助力于推動政府治理科學化

決策科學化是政府治理能力高低的重要標尺。然而，長期以來受到經(jīng)驗決策的慣性影響以及抽樣決策的樣本缺陷，傳統(tǒng)政府決策不可避免地存在決策效率低下、決策支撐性不足和決策質量不高等弊端。數(shù)字時代，依托大數(shù)據(jù)智能化建立的數(shù)字政府，使得政府決策可以依托更為宏大的數(shù)據(jù)資源作為支撐，通過海量數(shù)據(jù)的深度挖掘、數(shù)據(jù)篩選和整合處理，推進數(shù)字技術在宏觀調控決策、經(jīng)濟社會發(fā)展分析、投資監(jiān)督管理、財政預算管理、數(shù)字經(jīng)濟治理等領域的系統(tǒng)廣泛運用^[2]，能夠為政府更為全面地分析研判經(jīng)濟、社會發(fā)展形勢，準確掌握復雜矛盾問題演變處置的實時動態(tài)，系統(tǒng)全面把握管轄范圍內經(jīng)濟數(shù)據(jù)底數(shù)和發(fā)展趨勢，有效提升政府經(jīng)濟政策的動態(tài)調節(jié)能力，為促進政府科學決策和系統(tǒng)謀劃提供數(shù)據(jù)支撐和發(fā)展趨勢監(jiān)測分析。因此，數(shù)字政府建設和實施為政府決策的系統(tǒng)化和科學化提供強大的智慧中樞和算法支撐。

（二）數(shù)字政府致力于提升政府治理高效化

提升治理效率和精準治理是提升政府治理能力的必然要求。數(shù)字時代，智慧治理成為政府治理變革的重要方向，多元化、分散化的治理信息通過智慧系統(tǒng)被整合利用起來，促使政府治理由單向向雙向、一元向多元、線下向線上的模式轉變。數(shù)字政府在社會矛盾調處、社會治安、社會公共服務和基層社會治理領域具有廣泛的運用場景。如在社會治安領域，通過智能化的社會治理信息系統(tǒng)，依托“雪亮工程”和大數(shù)據(jù)平臺，通過云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術為治安聯(lián)防、打擊犯罪和快速處置、動態(tài)監(jiān)管和實時維護提供重要支撐，幫助政府科學高效分析處置社會矛盾問題，回應社會公眾利益訴求，極大提高政府治理效率。同時，數(shù)據(jù)很重要的一個功能是預測，政府部門借助大數(shù)據(jù)的宏觀分析能夠在大概率層面預判事態(tài)發(fā)展演變的重要趨勢，為應對和處置復雜問題贏得時間和推進智慧化應急處置。

（三）數(shù)字政府致力于改善服務質量的便利化

改善服務質量是提升數(shù)字政府治理能力的價值依歸。如何利用數(shù)據(jù)的便利條件和技術支撐，改進服務質量、提升治理能力成為新的時代課題。在數(shù)字時代，數(shù)據(jù)技術使得政府能夠更加及時、更為精準地把握群眾的多樣需求，成為政府開展精細化治理、精準提升服務質量的重要依據(jù)。同時，智慧政府推出的“互聯(lián)網(wǎng)+政務管理”等服務，逐步實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”的目標。如川渝兩地結合國家層面“跨省通辦”指導意見和高頻任務清單，兩地在政務服務領域深度融合發(fā)展和跨區(qū)域合作，探索出系列政務服務“川渝通辦”的改革探索和創(chuàng)新實踐。在推動政務服務標準化、加強數(shù)據(jù)共享利用、推行線下異地辦理、推進線上“一網(wǎng)通辦”等6個方面達成合作，川渝兩地先后聯(lián)合推出三批共311項“川渝通辦”政務服務事項清單，累計辦理服務事項超過900萬次。兩地的政務服務一體化改革探索和創(chuàng)新實踐，有效給企業(yè)、群眾切實享受成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設帶來了同城化便利。

（四）數(shù)字政府助力于增進政府營商環(huán)境清廉化

增進清廉指數(shù)是推進數(shù)字政府建設的應有之義和重要保障。長期以來，我國政府治理進程中，政府作為主要的治理主體，其他的治理主體話語權較弱、參與度較低和協(xié)同治理的效果不甚理想，在一定程度上增加了政府的治理成本和廉潔風險。在數(shù)據(jù)時代，政府運用智能化的數(shù)字技術構建全方位、立體化的政府監(jiān)督管理機制，通過“雙隨機、一公開”監(jiān)管平臺推進事前和事中事后監(jiān)督協(xié)調發(fā)展，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”強化數(shù)據(jù)監(jiān)管，開展跨地區(qū)、跨部門和跨層級的過程監(jiān)管。政府找到對新業(yè)態(tài)、新產業(yè)的監(jiān)管抓手和監(jiān)督手段，促使政府治理更多地暴露在社會公眾的監(jiān)督之下，公眾和社會組織借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術更多地參與到政府治理中來，使得政府的治理生態(tài)和監(jiān)管機制逐步發(fā)生改變，從而推進政府“陽光治理”和打造“廉潔政府”。

二、“川渝通辦”助推政府數(shù)字化治理能力提升的實踐經(jīng)驗

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈作為“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶交匯處，是西部陸海新通道起點，是國家戰(zhàn)略層面重點打造的高質量發(fā)展重要增長極。隨著2021年10月中共中央、國務院《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》出臺，重慶27個區(qū)（縣）以及開州、云陽的部分地區(qū)和四川省的15個市納入規(guī)劃范圍，總面積18.5萬平方公里，常住人口9600萬，經(jīng)濟總量7.4萬億。該地區(qū)人流、物流和資金流往來高頻密切，公眾和企業(yè)對政務數(shù)字化履職需求強烈。兩地堅持“同向發(fā)力、協(xié)調發(fā)展、互惠共贏”整體理念和一盤棋思想，建立區(qū)域間政務服務數(shù)字化、標準化和便利化發(fā)展格局，基本實現(xiàn)高頻事項“跨省通辦”全覆蓋。

（一）組織路徑：構建政務服務“川渝通辦”政策協(xié)同治理體系

川渝兩地探索建立機構對接、政策共享和部門聯(lián)動的政務服務“通辦”體系，采取黨政聯(lián)動牽頭的對接模式，有效降低制度交易成本和提升政務運轉效率和質量。在政策協(xié)同上，兩地搭建項目化、清單化工作體系，兩地先后簽署《關于協(xié)同推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈“放管服”改革合作協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈便捷生活行動方案》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈優(yōu)化營商環(huán)境方案》等“通辦”政策。

（二）業(yè)務路徑：共建政務服務“川渝通辦”規(guī)則互認治理體系

統(tǒng)一政務服務規(guī)則標準是打破“數(shù)據(jù)屏障”實現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑腿”的底層要求。川渝兩地深入推進“市場準入異地同標”規(guī)則體系建設。一方面優(yōu)化“業(yè)務同標”體系建設。按照“四減”原則，對同一服務事項的受理條件、申請材料、辦理流程、辦理時限等服務要素規(guī)范統(tǒng)一，確保事項受理標準一致性。如在市場監(jiān)管領域推進“三規(guī)范、三統(tǒng)一”體系建設，統(tǒng)一實現(xiàn)市場主體準入實名身份信息、統(tǒng)一名稱自主申報行業(yè)字詞庫、統(tǒng)一市場主體經(jīng)營范圍庫，實現(xiàn)兩地市場主體營業(yè)執(zhí)照“異地互發(fā)”。另一方面，推進“流程互認”規(guī)則體系，兩地協(xié)同編制規(guī)范化政務服務辦事指南，建立企業(yè)辦理跨區(qū)業(yè)務流程，規(guī)范線上“全程網(wǎng)辦”，線下“異地代辦”“多地聯(lián)辦”辦事流程和操作程序，實現(xiàn)同一事項在川渝兩地不同地區(qū)受理無差別、辦理同標準。

（三）技術路徑：強化政務服務“川渝通辦”數(shù)據(jù)平臺互通機制

川渝地區(qū)通過數(shù)據(jù)平臺互聯(lián)互通實現(xiàn)打通“跨省通辦”的技術通道。一方面，著力推進數(shù)據(jù)接口互通。實現(xiàn)省級部門和地方政府單位自建業(yè)務系統(tǒng)與兩地政務服務平臺系統(tǒng)深度對接，同時深入推進后臺用戶信息庫互通，實現(xiàn)用戶信息跨省市互認，保障用戶通過數(shù)據(jù)鏈接通道實現(xiàn)“一地認證，全網(wǎng)通辦”。另一方面，實現(xiàn)數(shù)據(jù)平臺對接互通。兩地在省級政務服務平臺PC端開通“川渝通辦”政務服務專區(qū)，在“天府通辦”APP和“渝快辦”APP移動端設立“川渝通辦”服務專區(qū)，針對個人和企業(yè)辦理事項進行業(yè)務分類辦理。同時，在線下開設市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務服務大廳“川渝通辦”窗口，推動線下大廳與服務專區(qū)融合對接，著力打通各系統(tǒng)數(shù)據(jù)端口，建立公共入口和公共通道，實現(xiàn)兩地政務服務“跨省辦理”全面對接與便捷服務。

（四）方法路徑：促進政務服務“川渝通辦”數(shù)據(jù)資源互享機制

川渝兩地根據(jù)使用主體建立了相匹配的數(shù)據(jù)共享機制。具體根據(jù)數(shù)據(jù)共享的受眾差異和服務事項，把信息資源共享分為三個層級，分別為公眾服務資源、企業(yè)發(fā)展資源和政務數(shù)據(jù)資源。其中，公共服務資源重在聚焦兩地公共服務資源和公共交易資源共享平臺互聯(lián)共享，著力推進社會保障、醫(yī)療教育、文化旅游、公共交通等領域“一卡通”建設。如在醫(yī)保領域實現(xiàn)門診費用和異地住院費用直接結算，社保領域實現(xiàn)養(yǎng)老、失業(yè)保險關系異地轉接，住房公積金實現(xiàn)兩地信息互享與互認互貸。在企業(yè)發(fā)展領域推進電子證照、電子印章、電子簽名互認互享，協(xié)同推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈市場主體數(shù)據(jù)共享運用，促進信用信息共享平臺對接，強化信用信息共享共用。政務數(shù)據(jù)資源領域，在符合國家保密和安全要求下加強政務數(shù)據(jù)交換共享，梳理編制數(shù)據(jù)共享清單和申請條件，實現(xiàn)區(qū)域數(shù)據(jù)資源開放共享與統(tǒng)籌運用。

三、政府數(shù)字化治理能力提升的挑戰(zhàn)

數(shù)字時代的來臨既為政府治理能力提升提供了諸多便利條件和有力支撐，也為政府治理能力提升帶來了不少的困難挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)字化治理理念的快速轉變挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心第51次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2022年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模為10.67億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達74.4%。網(wǎng)民人均每周上網(wǎng)時長為29.5個小時，網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)的比例達99.6%^[4]，這為大數(shù)據(jù)的產生奠定了堅實的基礎。然而，大數(shù)據(jù)時代的來臨業(yè)已打破了政府部門對數(shù)據(jù)信息的壟斷地位，數(shù)據(jù)的開放性、碎片化特點越來越明顯，政府部門及其工作人員迫切需要轉變乃至重塑治理理念，從管控到服務的價值取向轉變，從依托經(jīng)驗判斷的被動應對到重視發(fā)揮數(shù)據(jù)價值的主動預警的思維轉型，重視運用數(shù)據(jù)思維開展政府治理。然而，這種系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)治理理念，在政府行政領域和公共治理領域工作實踐中仍處于探索初期，數(shù)據(jù)化的應用場景設計、全方位的數(shù)據(jù)系統(tǒng)構建等為政府治理帶來諸多有益變革的方向引導的同時，也為政府公共數(shù)據(jù)挖掘收集、數(shù)字政府建設經(jīng)費保障和專業(yè)化的治理系統(tǒng)開發(fā)等都帶來一定的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（二）專業(yè)化治理人才的供求關系挑戰(zhàn)

通過數(shù)據(jù)提升政府治理能力的關鍵在于要有既熟悉政府管理又掌握數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘技術的復合型、應用型人才。這類精通云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新一輪科技型人才，已經(jīng)成為促進地方資源要素重組和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局重塑的關鍵變量，也成為各個地區(qū)人才競爭的重要對象。由于當前我國全面布局大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略時間相對較晚，數(shù)據(jù)政府建設和數(shù)字產業(yè)發(fā)展區(qū)域失衡。加之，高校在人才培養(yǎng)模式中普遍存在的“重理論研究輕實踐應用”的價值偏向，致使支撐大數(shù)據(jù)發(fā)展的高端頂尖人才匱乏、基礎研究人才也較為短缺等總量供給不足、區(qū)域結構分布失衡等問題。尤其是現(xiàn)階段數(shù)字人才供給較為不足，數(shù)字場景開發(fā)不足和數(shù)字關鍵技術面臨研發(fā)瓶頸等。因此，面對數(shù)字時代，如何打造一支高素質專業(yè)化、數(shù)字化的政府服務人才隊伍已經(jīng)推動政府開展數(shù)據(jù)治理，乃至提升政府治理能力的重要任務。

（三）公開化治理方式的工作場景挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)政府治理更多地依靠自上而下、較為封閉化的行政力量和工作方式的強力推進。如在處置突發(fā)事件及其引發(fā)的網(wǎng)絡輿情上，傳統(tǒng)的政府治理更多地依托行政管制支撐的剛性維穩(wěn)和被動應對。在數(shù)字時代，政府治理則不僅需要對事件本身進行公正處置和透明處理，有效應對公眾對政府治理方式的線上關注；政府還需要將社會組織、社會公眾的利益訴求和矛盾關切納入考量并予以回應，更多地采用協(xié)商、溝通等渠道，而非管制和命令。因此，在數(shù)字時代，提升政府治理能力的實踐能力和輿情應對能力，有效應對數(shù)字化治理場景和治理方式轉型等多重嚴峻挑戰(zhàn)和時代趨勢。

四、政府數(shù)字化治理能力提升的路徑選擇

在數(shù)字時代提升政府治理能力需要從優(yōu)化政府治理理念、培養(yǎng)高素質人才隊伍、推動治理方式轉型等多方面加以著手，更好地把握數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)展脈搏和現(xiàn)實要求。

（一）理念重構：塑造數(shù)字化政府治理理念

優(yōu)化政府治理理念是數(shù)字時代政府治理能力提升的思想前提。一是要高度重視數(shù)據(jù)的價值賦能。加大對政府部門工作人員在數(shù)據(jù)方面的業(yè)務培訓，不斷提升其數(shù)據(jù)思維，重視提升公務人員運用數(shù)據(jù)分析技術研判復雜問題、處理矛盾沖突、維護社會和諧穩(wěn)定的數(shù)據(jù)治理能力和水平。二是要強化以人民為中心的價值理念。以人民為中心是我們黨的基本立場和價值依歸。數(shù)字治理技術歸根結底是為了更加便捷高效地為人民提供公共服務。因此，要始終牢記以人民為中心的發(fā)展思想和價值理念，優(yōu)化數(shù)字身份認證、電子印章保管、電子文件資源管理，使數(shù)字技術更好地造福于人民，避免數(shù)據(jù)隱私泄露、數(shù)據(jù)安全風險等損害群眾利益等情況的發(fā)生。三是要強化系統(tǒng)化數(shù)字治理思維。數(shù)字治理思維最突出的特點是重視對分散數(shù)據(jù)的深度挖掘、相關分析、整體治理、實時監(jiān)控等特征。因此，有關部門須善于借助大數(shù)據(jù)思維，在政府治理過程中重視事態(tài)發(fā)展的前因后果等碎片化數(shù)據(jù)信息的挖掘整合，破除部門數(shù)據(jù)壁壘帶來的消極影響，最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)應用價值。

（二）人才集聚：積極培育政府治理需要的數(shù)字戰(zhàn)略人才

培育高素質數(shù)字人才隊伍是提升數(shù)字時代政府治理能力的重要支撐。一要加強對大數(shù)據(jù)專業(yè)人才隊伍培育的頂層設計。要堅持規(guī)劃先行，重視頂層設計，進一步從戰(zhàn)略上重視大數(shù)據(jù)人才隊伍的培育培養(yǎng)，不斷優(yōu)化大數(shù)據(jù)人才隊伍發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，夯實人才隊伍發(fā)展的基礎。二要加大對數(shù)字人才隊伍培育的經(jīng)費投入。數(shù)據(jù)人才隊伍的發(fā)展，離不開必要的經(jīng)費投入和保障，相關部門要切實加大對大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的經(jīng)費傾斜力度，不斷創(chuàng)造條件、優(yōu)化環(huán)境，支持人才隊伍發(fā)展。三要健全支持人才發(fā)展的工作機制。通過構建數(shù)字技能人才培養(yǎng)基地，建立人才培養(yǎng)平臺、集聚數(shù)字經(jīng)濟產業(yè)、優(yōu)化公共服務等方式，建立健全“政、產、學、研”聯(lián)合培養(yǎng)的工作機制，搭建產教融合供需平臺，培養(yǎng)數(shù)字經(jīng)濟技術型人才^[5]，從體制機制上保障人才隊伍的健康發(fā)展。

（三）整體治理：積極推動數(shù)字化治理方式轉型發(fā)展

整體性治理是基于整體主義思維，利用信息技術的發(fā)展，將原來過分強調推動多元公共管理主體形成合力，從而為公眾提供便捷高效的公共產品和服務^[6]。整體性治理方式轉型是數(shù)字時代政府治理能力提升的核心理念和關鍵環(huán)節(jié)。數(shù)字時代的來臨，最為顯著的特征是倒逼政府治理方式的轉型升級。積極推進跨地區(qū)、跨部門、跨層級的政府職能融合。政府的不同部門要著力適應大數(shù)據(jù)時代對政府工作方式的新形勢、新特點、新要求，積極推動本部門資源、文檔數(shù)字化發(fā)展，搭建數(shù)字化公共服務平臺的整合利用，運用數(shù)字治理、部門協(xié)商等方式有效破解部門壁壘和信息孤島。參與、法治等治理方式來逐步替代命令、強制、人治等治理方式，將協(xié)同治理、整體治理、聯(lián)動治理等大數(shù)據(jù)的治理思維借鑒和運用到政府治理過程中來，不斷提高政府的治理能力和社會公眾的滿意度，切實改善政府治理的效果。

基金項目：川渝黨校（行政院校）系統(tǒng)“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設”調查研究專項重點項目（項目編號：CQDX2022BZXZD-014）階段性成果。

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[6]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

作者：張飛霞，中共重慶市巴南區(qū)委黨校副教授

王咨霈，美國紐約大學碩士研究生

責任編輯：張 波