西部地區(qū)縣域治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型困境及優(yōu)化路徑

郭青青

黨的二十大報告再次指出加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國?？h域治理數(shù)字化是建設(shè)數(shù)字政府、數(shù)字中國的重要一環(huán)，也是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要切入點和著力點。由于各種內(nèi)外因素交織影響，縣域數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨諸多困境，在西部地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。如何將數(shù)字化機遇轉(zhuǎn)化為其治理的動力，成為研究出發(fā)點。通過分析西部地區(qū)縣域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展機遇和轉(zhuǎn)型困境，從提升參與主體積極性、完善數(shù)字化平臺治理，優(yōu)化互動過程、治理重心下移、回應(yīng)需求、培養(yǎng)數(shù)字化人才等方面提出優(yōu)化路徑，希望為進一步推動西部地區(qū)縣域政府治理工具創(chuàng)新和治理效能提升建言。

一、西部地區(qū)縣域治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展機遇

（一）數(shù)字化是推進中國式現(xiàn)代化的重要動力

從產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型到數(shù)字政府建設(shè)，再到數(shù)字中國建設(shè)，黨和國家一直高度重視數(shù)字化建設(shè)與發(fā)展。2021年，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會印發(fā)《“十四五”國家信息化規(guī)劃》，部署了“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展體系”重大任務(wù)，明確了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向、主要任務(wù)、重點工程。2022年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，就數(shù)字政府建設(shè)作出部署。黨的二十大報告指出，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國。加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。2023年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略高度，提出了新時代數(shù)字中國建設(shè)的整體戰(zhàn)略，明確了數(shù)字中國建設(shè)的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施。數(shù)字化已然成為推進中國式現(xiàn)代化的主要動力之一。

（二）數(shù)字化是西部地區(qū)縣域提升治理效能的重要抓手

縣域治理效能提升，是國家、地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。縣域治理效能要提升，要實現(xiàn)現(xiàn)代化，就要著眼于中國社會的主要矛盾，重點關(guān)注鄉(xiāng)村的數(shù)字化建設(shè)?，F(xiàn)階段我國實行五級管理體制，縣域是國家治理的基本單元，處于統(tǒng)籌工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體要求和我國地方發(fā)展實際，縣域成為全面推進鄉(xiāng)村振興的重要切入點和著力點。^[1]數(shù)字化正在逐步改變縣域治理的結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果，縣域治理效能提升要與全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、數(shù)字政府、數(shù)字中國結(jié)合。在此過程中，由于各種主客觀因素影響，西部縣域地區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨諸多困境。如何將數(shù)字化機遇轉(zhuǎn)化為其治理的動力，成為西部縣域政府創(chuàng)新治理工具和提升治理效能的關(guān)注點。

（三）數(shù)字化是全面推進鄉(xiāng)村振興的有力之舉

黨的二十大報告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?？h域治理數(shù)字化是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要切入點和著力點，要全面推進鄉(xiāng)村振興，建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，就要求數(shù)字化的普及與應(yīng)用，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。黨的二十大報告在戰(zhàn)略布局上多次談及數(shù)字建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，成為全面推進鄉(xiāng)村振興的有力之舉。一是，在推動高質(zhì)量發(fā)展方面，要求建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合；加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。這對全面推進鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)振興方面具有重要指導(dǎo)意義，如怎樣以數(shù)字化推動新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游產(chǎn)業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。二是，在實施科教興國、人才強國戰(zhàn)略方面，要求辦好人民滿意的教育，推進教育數(shù)字化。這對全面推動鄉(xiāng)村振興中的人才、組織振興具有指導(dǎo)意義，如怎樣吸引、培養(yǎng)具有數(shù)字化知識和技能的人才服務(wù)于鄉(xiāng)村振興，如何以數(shù)字化推動鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、方法優(yōu)化等。三是，在推進文化自信自強方面，要求繁榮發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，實施國家文化數(shù)字化戰(zhàn)略，健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，創(chuàng)新實施文化惠民工程。這對全面推進鄉(xiāng)村振興中的文化振興具有指導(dǎo)作用，如怎樣運用數(shù)字化技術(shù)推動鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗，如何利用數(shù)字技術(shù)承襲和發(fā)展優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化，打造特色鄉(xiāng)村文化，促進文旅、文產(chǎn)融合等。

二、西部地區(qū)縣域治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的困境

（一）多元主體參與不充分

縣域數(shù)字化治理的主導(dǎo)力量是政府，由縣級政府統(tǒng)籌，引導(dǎo)多元主體參與數(shù)字化，推廣至縣域內(nèi)所有鄉(xiāng)村，由此形成的一核多元治理模式。但實踐中，多元主體參與有限。

對企業(yè)而言，參與縣域數(shù)字化改革的能力和動機欠缺。西部地區(qū)縣域由于經(jīng)濟、技術(shù)、交通等原因，企業(yè)發(fā)展主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、簡單原材料加工等勞動密集型、粗放型產(chǎn)業(yè)為主，電子商務(wù)、商貿(mào)物流等業(yè)態(tài)發(fā)展不充分。在此情況下，無論是參與政府信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是發(fā)展新型數(shù)字化產(chǎn)業(yè)，其本身資質(zhì)、能力和動機都相對欠缺，黨政部門整合企業(yè)發(fā)展與縣域治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求困難。

就社會組織而言，該區(qū)本土社會組織（民間）較少，對域外社會組織的吸引力也較弱，更多是群團組織如工青婦結(jié)合自身工作開展相關(guān)的數(shù)字化政策宣傳工作，作用有限發(fā)揮。加上數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面有限和技術(shù)知識的普及率有限，社會組織與各層級政府、鄉(xiāng)村的溝通有礙，導(dǎo)致社會組織的發(fā)展與縣域治理所需的服務(wù)與能力未必一致，參與縣域治理能力不足。

就個體而言，公眾往往以最簡單的村級微信工作群為平臺反饋個人需求，參與村莊治理，對于各類政務(wù)APP、電子政務(wù)網(wǎng)應(yīng)用不夠熟悉，加上信息化能力和素質(zhì)不高，部分?jǐn)?shù)字弱勢群體甚至被排斥在政府決策和服務(wù)過程之外^[2]。

（二）權(quán)責(zé)不匹配，執(zhí)行過程異化

在縣域數(shù)字化建設(shè)實踐中，權(quán)責(zé)不匹配，導(dǎo)致人事權(quán)不匹配及執(zhí)行過程異化。一是權(quán)少而事多?；鶎尤罕娦枨蠖鄻踊?、高標(biāo)準(zhǔn)化，要求基層組織回應(yīng)及時準(zhǔn)確，群眾的需求增長遠遠大于基層政府及相關(guān)組織的權(quán)力變化，導(dǎo)致執(zhí)行過程中有限權(quán)力與無限任務(wù)之間的矛盾，基層政府、組織迫于行政壓力，在政績考核中選擇應(yīng)付、避責(zé)等方式應(yīng)對。二是執(zhí)行過程異化?，F(xiàn)有監(jiān)督問責(zé)機制逐漸完善與權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)尚未改善之間的矛盾，在壓力型行政體制的倒逼下，執(zhí)行任務(wù)過程中部分人員出現(xiàn)“做多錯多，不做不錯”的躺平思維和避責(zé)行為。^[3]一方面，在縣域治理數(shù)字化過程中，“數(shù)字下鄉(xiāng)”政策實踐行動主體大都在縣城，村級工作人員時間精力能力有限，工作難以完成，為了完成共同的上級考核，壓力又回到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一方面，由于權(quán)責(zé)不匹配，多個上級部門將各自數(shù)字化考核工作分發(fā)到下級政府、基層組織，形成多對一的工作局面，基層政府、組織由于人員、資金、能力有限，會采取運動式、填補式的工作方式進行選擇性回應(yīng)，導(dǎo)致執(zhí)行過程碎片化、考核目的異化，即基層工作更多為了滿足上級初定目標(biāo)，而非依據(jù)基層實際，難以推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（三）公眾數(shù)字能力亟待提升

在數(shù)字化改革的背景下，數(shù)字賦能在西部地區(qū)縣域帶來的非均衡性困境更為明顯，尤其是邊遠農(nóng)村地區(qū)，留守人員逐漸成了信息弱勢群體。這些群體無法有效使用數(shù)字設(shè)備、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)終端，難以整體跟進全面鄉(xiāng)村振興發(fā)展步伐。同時，在數(shù)字中國、數(shù)字政府、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史洪流下，一些鄉(xiāng)村、村民被動卷入數(shù)字化改革的洪流中，出現(xiàn)“鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動”尷尬局面，即積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)行動的多是鄉(xiāng)村外部的人員，村民對此不關(guān)心，甚至與這些外來的鄉(xiāng)村建設(shè)者處在了對立的位置，農(nóng)民主體性的缺失、內(nèi)生動力難以被激發(fā)，^[4]使鄉(xiāng)村建設(shè)運動難以產(chǎn)生實效，數(shù)字化治理推進困難。

（四）數(shù)字化公共服務(wù)供給和需求尚不均衡

縣域治理數(shù)字化服務(wù)的主體是公眾，對他們真實需求的回應(yīng)才是數(shù)字化治理取得實效的關(guān)鍵。出于績效考量，部分行政部門傾向于提供那些簡單的、看得見的數(shù)字化服務(wù)和產(chǎn)品，這些服務(wù)并非村民亟須的公共服務(wù)。此外，由于缺乏數(shù)據(jù)收集和整合，不能精準(zhǔn)把握群體差異性需求，從中采取一刀切的原則，對不同層級、地域、需求的群體，提供同質(zhì)同量的產(chǎn)品和服務(wù)，造成資源的浪費。在西部很多鄉(xiāng)村，數(shù)字化治理僅僅體現(xiàn)在對環(huán)境衛(wèi)生和鄰里紛爭的監(jiān)控，這些工作簡單易操作，并未深入到治理結(jié)構(gòu)之中。

三、西部地區(qū)縣域治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑

（一）提升數(shù)字化轉(zhuǎn)型主體的參與積極性

在縣域治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，縣級黨委政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村級組織要統(tǒng)一思想，認(rèn)識到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要性，將這種訊號向全社會釋放，引導(dǎo)企業(yè)、社會、個人參與到數(shù)字化治理中，營造黨委政府引導(dǎo)下全社會共同參與的氛圍和格局。同時，上級黨委政府，要根據(jù)黨和國家關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村、數(shù)字政府、數(shù)字中國的相關(guān)政策和要求，制定適合于本區(qū)域內(nèi)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案，為基層政府和工作人員執(zhí)行提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

引導(dǎo)企業(yè)將技術(shù)、資源同數(shù)字化需求結(jié)合，積極參與政府?dāng)?shù)字化治理活動，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，信息化平臺開發(fā)、管理、維護等，將資金、技術(shù)資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，既可以緩解聚集于城市的競爭壓力，也可以借政企合作促進鄉(xiāng)村數(shù)字化發(fā)展，為企業(yè)自身謀新發(fā)展。

加強與社會組織溝通合作，借助數(shù)字化平臺，社會組織可以知曉縣域治理中面臨的技術(shù)和服務(wù)弱項，在與政府溝通的前提下，加入數(shù)字化治理，根據(jù)自身優(yōu)勢提供諸如人員培訓(xùn)、困難群體救助、醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)等，有針對性服務(wù)特定群體。

（二）完善數(shù)字化平臺治理，優(yōu)化互動過程

優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本載體是數(shù)字化平臺，平臺的基礎(chǔ)資源是信息。對數(shù)字化平臺的治理，其本質(zhì)就是將多元參與主體引入到數(shù)字化平臺，打破傳統(tǒng)層級限制形成多元共治互動的格局。做法之一是多元主體參與平臺硬件設(shè)施的建設(shè)、運營和維護，其二是各主體通過平臺反饋信息，統(tǒng)一于數(shù)據(jù)庫，借助專業(yè)工具進行平臺信息治理，為決策科學(xué)化、預(yù)測準(zhǔn)確化提供參照。通過數(shù)字治理平臺，群眾可知曉各項民生政策，也可以留言反饋問題，打破傳統(tǒng)層級制的溝通限制，激發(fā)群眾參與社會治理的動力，疏通信息的流通障礙，改善官民關(guān)系，提升政府決策的科學(xué)性，推動基層治理從被動卷入到主動參與，推動治理過程從上而下到上下聯(lián)通，點面互動。

（三）治理重心下移，及時回應(yīng)需求

明確服務(wù)對象。根據(jù)村民群體屬性劃分為傳統(tǒng)村民、新型村民、離鄉(xiāng)村民、離土村民等類型，通過數(shù)字化平臺錄入信息，利用現(xiàn)代信息工具和技術(shù)分析需求，以信息技術(shù)下鄉(xiāng)的方式，提供不同的公共服務(wù)和產(chǎn)品，推動鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給個性化、精細化，促進數(shù)字化服務(wù)等成果惠及更多人群，增強數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基層活力。資源下沉到農(nóng)村。在人才選派方面，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)推動人才下村，對下派到村的駐村干部、第一書記、技術(shù)指導(dǎo)員等工作人員，要綜合考慮專業(yè)知識和綜合素質(zhì)。在財力資源方面，縣級政府要根據(jù)各村實際，認(rèn)真調(diào)研，將財政分配到各村最急需的地方，尤其是人才培訓(xùn)、數(shù)字基建和系統(tǒng)開發(fā)維護上。在技術(shù)資源上，要結(jié)合各村在數(shù)字化建設(shè)硬件軟件建設(shè)情況，組織相關(guān)技術(shù)人員進行建設(shè)指導(dǎo)、使用指導(dǎo)和運營維護，同時進行技術(shù)推廣與宣傳，提高村民對數(shù)字化的知曉率。

（四）重視人才需求，培養(yǎng)數(shù)字化人才

推進教育數(shù)字化，培養(yǎng)數(shù)字化人才。定期組織縣鄉(xiāng)村三級工作人員培訓(xùn)，內(nèi)容包括數(shù)字化專業(yè)知識和政策知識、管理知識等。縣級政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要組織多種形式的農(nóng)民數(shù)字政策和技術(shù)培訓(xùn)，可以統(tǒng)一到縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)，也可以請專家學(xué)者到村進行宣講和現(xiàn)場教學(xué)指導(dǎo)，增強教學(xué)的互動性和實踐性。通過人才培養(yǎng)，縮小數(shù)字鴻溝，推廣數(shù)字應(yīng)用。對于農(nóng)村工作人員，要通過實地調(diào)研了解其合理需求，在政策范圍內(nèi)給予其一定的物質(zhì)激勵或精神鼓勵，提升參與縣域數(shù)字化治理的動力。對于村民，要確保村民在數(shù)字化過程中的主體地位，將數(shù)字技術(shù)運用于村務(wù)公開、村情反饋中，確保村民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。對于不會運用信息化設(shè)備和技術(shù)的村民，要采取線下信息通知、技術(shù)培訓(xùn)等方式，減少信息弱勢群體。

參考文獻：

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作者：中共貴州省紫云自治縣委黨校講師

責(zé)任編輯：張 波