生態(tài)控制下的“非正規(guī)建設”地區(qū)規(guī)劃困境與對策探討

王皓宇

(安徽省交通規(guī)劃設計研究總院股份有限公司，安徽 合肥 230008)

1 研究背景

深圳市最早于2005年劃定“基本生態(tài)控制線”(以下簡稱為“生態(tài)線”)，同年出臺了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。不僅通過相對科學的方法確定生態(tài)用地比例，而且綜合考慮深圳整體生態(tài)綠地系統(tǒng)構(gòu)建較為理想的生態(tài)線結(jié)構(gòu)，重點是為確保有效管理實施進一步提供法律支撐與制度保障。近年來深圳的土地資源處于短缺狀態(tài)，而城市開發(fā)建設需求只增不減。在這樣的境況之下，深圳市政府仍選擇將近全市一半面積的土地劃入生態(tài)線內(nèi)，其對生態(tài)保護的決心可見一斑。

基本生態(tài)控制線自劃定以來，對深圳市生態(tài)環(huán)境資源的保護、城市生態(tài)安全的保障、宜居城市環(huán)境的構(gòu)建發(fā)揮了重要作用。然而，生態(tài)控制線的剛性約束陡然而至，涉線地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展的不適應持續(xù)數(shù)年。因大量土地被劃入生態(tài)控制線，部分企業(yè)由于無法通過審批，面臨生產(chǎn)經(jīng)營非法化的局面，出現(xiàn)工廠停產(chǎn)、大量廠房閑置以及原集體經(jīng)濟和村民的收入下降等境況，然而因短時間難以找到替代的發(fā)展方式，涉線地區(qū)的非正規(guī)建設繼續(xù)頑強的生長。涉線地區(qū)因空間范圍狹小、資源短缺而產(chǎn)生的經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾日益尖銳。

本文所探討的生態(tài)線下的非正規(guī)建設不僅僅涵蓋開發(fā)建設受生態(tài)線嚴格管控的線內(nèi)地區(qū)，還包括與線內(nèi)地區(qū)在社會經(jīng)濟發(fā)展上保持密切聯(lián)系的空間連續(xù)的線外地區(qū)，兩者共同構(gòu)成一個有機的整體。該類地區(qū)因其生態(tài)環(huán)境保護的迫切要求，以及線內(nèi)外社會經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異，變身成為深圳市保護與發(fā)展矛盾最為凸出的特殊地區(qū)。其中，從涉線地區(qū)的發(fā)展實際及其特殊性出發(fā)，對該類地區(qū)規(guī)劃困境的研究探討，顯得尤為缺乏。

2 生態(tài)線及涉線小區(qū)的基本情況(見圖1)

圖1 深圳市基本生態(tài)控制線優(yōu)化調(diào)整地塊分布圖(2013年)

生態(tài)控制線是出于保障生態(tài)安全、維護生態(tài)系統(tǒng)的目的而劃定的生態(tài)保護區(qū)域，與之相關(guān)的理論與實踐探索可以追溯至20世紀30年代，英國倫敦提出的“綠帶”政策和20世紀70年代美國提出“城市增長邊界”，兩者目的均在于限制城市蔓延。1999年5月，美國在《可持續(xù)發(fā)展的美國——爭取21世紀繁榮、機遇和健康環(huán)境的共識》報告中提出GI(Green Infrastructure)概念，禁止(禁建區(qū))或只允許按照規(guī)定的方式利用土地(限建區(qū))。國內(nèi)的相關(guān)研究起步較晚，唯有香港地區(qū)在20世紀70年代開啟了郊野公園模式，內(nèi)地的研究從20世紀90年代中后期才起步[1]。2005年，深圳率先全國劃定了基本生態(tài)控制線，規(guī)定除重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施和公園之外的情形，不得在生態(tài)線內(nèi)開展建設；生態(tài)線內(nèi)已建建筑物均不得擅自改建及擴建。隨后無錫、廣州、東莞等城市陸續(xù)開展生態(tài)控制區(qū)的規(guī)劃編制及實踐。2020年，深圳市在實現(xiàn)全域生態(tài)文明示范創(chuàng)建基礎上榮獲第四批國家生態(tài)文明建設示范市。2022年12月，深圳市自然資源與規(guī)劃局頒布了《深圳市國土空間生態(tài)保護修復規(guī)劃(2021—2035年)》，進一步強調(diào)了國土空間生態(tài)維護的重要性，并對城市建成環(huán)境與生態(tài)保護的關(guān)系和功能分區(qū)進行詳細規(guī)定。

根據(jù)深圳市人居環(huán)境委員會提供數(shù)據(jù)顯示，深圳市劃定約占全市陸地總面積一半的基本生態(tài)控制線范圍主要參考了聯(lián)合國有關(guān)組織提出的城市綠地覆蓋率和居民人均綠地面積指標；《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》確定的全市城市綠地率應以及城市綠化覆蓋率應指標；按照碳氧平衡原理所測算獲得的深圳城市發(fā)展所需建設用地和生態(tài)用地最適合的比例指標。同時，基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)的土地主要是依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范中明確需要妥善保護的土地，以及少部分城市規(guī)劃中為保持城市布局結(jié)構(gòu)的合理性而確定的必須保護的土地。

然而，由于近些年城市的快速發(fā)展和大量非正規(guī)建設，真正意義上的非建設用地已相當有限，生態(tài)線也就不可避免地覆蓋到了舊村、舊工業(yè)區(qū)等現(xiàn)狀建設用地[2]。而這些用地在2005年底生態(tài)線劃定前就客觀存在，其中許多是違法建設用地。

據(jù)初步統(tǒng)計，截至2017年，全市共有312 個小區(qū)全部或部分位于生態(tài)線內(nèi)[3]。多數(shù)小區(qū)非正規(guī)建設現(xiàn)象嚴重，此類地區(qū)均存在以下主要特性：1)空間上建設混亂，開發(fā)無序；2)經(jīng)濟上對土地與房屋的依賴；3)管理上規(guī)劃與監(jiān)督缺位嚴重。2006年，深圳市首次利用衛(wèi)星遙感技術(shù)針對生態(tài)線內(nèi)的違法建設活動進行監(jiān)控監(jiān)測，并相繼對各類違法建筑進行產(chǎn)權(quán)的確認，或者是拆除、沒收等方式進行分類處理。盡管現(xiàn)有的政策與法規(guī)在抑制非正規(guī)建設方面發(fā)揮一定效用，但在市場與利益的驅(qū)使下，生態(tài)控制下的生態(tài)敏感區(qū)域仍然不乏非正規(guī)建設的現(xiàn)象，持續(xù)面臨著生態(tài)破壞的威脅。因此，當前形勢下，生態(tài)控制下的非正規(guī)建設地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾最為突出，迫切需要轉(zhuǎn)變該類地區(qū)的發(fā)展思路，創(chuàng)新建設管理與監(jiān)督機制，完善規(guī)劃編制方法與內(nèi)容，合力有效促進規(guī)劃實施。

3 黃麻布小區(qū)的規(guī)劃困境與對策

3.1 黃麻布小區(qū)概況

黃麻布小區(qū)位于寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道北，毗鄰鐵崗水庫上游水源保護區(qū)，北依鳳凰山山脈。黃麻布小區(qū)總面積為1022.19萬m2，有832.07萬m2位于生態(tài)線內(nèi)，占村域總面積的81.40%。黃麻布小區(qū)經(jīng)濟以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，科技含量不高，廠房和房屋的出租收入是小區(qū)的主要經(jīng)濟來源。然而，因土地、建設以及產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展滯后，加上區(qū)位的邊緣性，黃麻布地區(qū)經(jīng)濟相對落后；伴隨特區(qū)內(nèi)工業(yè)逐漸向關(guān)外過渡轉(zhuǎn)移，眾多外來人口在此聚留；小區(qū)現(xiàn)狀總?cè)丝谟?萬人，其中外來人口占絕大多數(shù)。小區(qū)內(nèi)建成區(qū)密度較高，以工業(yè)和居住為主，整體建設秩序混亂；生態(tài)線外可建設區(qū)域82%已建成，其余為城市化過程中原村民不愿被政府轉(zhuǎn)地而遺留下來的自留地，圖2所示。

圖2 黃麻布小區(qū)與基本生態(tài)控制線關(guān)系示意圖(自繪)

自2005年深圳市基本生態(tài)控制線劃定以來，黃麻布小區(qū)一直處于鐵崗水庫一、二級水源保護區(qū)(藍線)和基本生態(tài)控制線(紅線)范圍雙重敏感區(qū)域。事實上，在劃線前后原村民還是在生態(tài)線內(nèi)搶建了一部分建筑，在雙線的共同作用下，進一步約束并限制了新改擴建項目的空間。黃麻布地區(qū)由于土地歷史遺留問題，存在不少生態(tài)控制線內(nèi)違法開發(fā)建設的問題，而處于紅線內(nèi)的生態(tài)用地“維持原狀”，因此，黃麻布地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護一直保持停滯狀態(tài)，處于尷尬局面，雙方都沒有獲得提升。

3.2 困境產(chǎn)生原因

1)土地因素：“征轉(zhuǎn)地”不徹底的土地歷史遺留問題，深圳市的市域范圍內(nèi)已不存在嚴格法律意義上的“農(nóng)業(yè)用地”，而現(xiàn)今，大量土地并未完成相應的補償返還手續(xù)，因此實質(zhì)上依然屬于原村集體及股份公司所有。隨著城市化過程中土地價值不斷提升，政府已陷入難以支付數(shù)額巨大的土地補償?shù)膶擂尉置妫虼诉@部分土地無法盤活入市，面積約有300km2。

黃麻布小區(qū)在2004年城市化征轉(zhuǎn)地過程中，一方面由于政府缺乏資金，無力支付補償返還價值，造成土地無法盤活；另一方面，隨著深圳經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及土地價值的提升，原村民的土地擁有意識日益強烈，主觀上導致了一些所謂的“未征轉(zhuǎn)國有土地”的存在，法律上歸國家所有，但實際控制權(quán)仍集中在村集體手中。黃麻布整個小區(qū)10km2，有6km2沒有征轉(zhuǎn)。由此可知，在此種土地權(quán)屬的尷尬局面下操作的規(guī)劃編制，必定面臨基礎信息的模糊性、規(guī)劃內(nèi)容的科學性以及可操作性等一系列的挑戰(zhàn)，相應的也增加了規(guī)劃實施的難度。

2)管理因素：非正規(guī)建設活動長期無法有效控制，深圳前20年的建設重點集中在特區(qū)內(nèi)，特區(qū)外的一些地區(qū)卻長期處于社會管理邊緣地位，導致此類地區(qū)開發(fā)建設長期處于無序狀態(tài)；首先，從地方政府的角度來看，規(guī)劃編制的滯后、開發(fā)建設管理缺位以及相應政策法規(guī)的缺失是導致非正規(guī)建設活動的直接原因；其次，原村集體與村民的土地依賴以及利益驅(qū)使是導致大量非正規(guī)開發(fā)建設的根本原因。

在村集體經(jīng)濟活動相對獨立、社會保障制度不健全、農(nóng)民的社會競爭力有限的情況下，農(nóng)村及村民很大程度上還必須依賴土地收益來保障生計，而占有土地的最直接方式就是“圈地”建房[4]。歸根結(jié)底，大量的非正規(guī)建設是對市場需求的自發(fā)應變，其中包括特區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)外溢后大量的工業(yè)廠房需求以及相應勞動者的居住生活需求。面對至今都無法有效控制的非正規(guī)建設，規(guī)劃編制與實施在其中發(fā)揮了雙重作用，其即是導致無序非正規(guī)建設的直接原因，又為其接下來的規(guī)劃大大增加了難度。

3)政策因素：生態(tài)控制的剛性導致涉線非正規(guī)建設地區(qū)發(fā)展困境，對于原本城市空間資源緊缺、開發(fā)建設需求旺盛的深圳來說，2005年基本生態(tài)控制線的劃定又進一步束縛了城市發(fā)展空間。《規(guī)定》也為生態(tài)保護與控制提供法律支撐和制度保障。2007年，深圳市政府為解決生態(tài)線設置以來的突出問題，在不影響整體結(jié)構(gòu)的完整性的基礎上，進行了生態(tài)線優(yōu)化，并于 2013 年出臺了《深圳市人民政府關(guān)于進一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實施意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的出臺再次體現(xiàn)了基本生態(tài)控制線的重要性，并且依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)嚴格控制線內(nèi)地區(qū)開發(fā)建設活動，生態(tài)線儼然成為深圳城市建設發(fā)展的“鐵線”。

經(jīng)過2004年對特區(qū)外農(nóng)村地區(qū)“統(tǒng)轉(zhuǎn)”之后，深圳市仍然沒有擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根源性問題，從經(jīng)濟運行模式看，原農(nóng)村小區(qū)依舊是自負盈虧的經(jīng)濟實體，除政府少量補貼外，小區(qū)要負擔其全部事務開支[5]?；旧鷳B(tài)控制線的實施，致使涉線地區(qū)的線內(nèi)建設用地內(nèi)的已有的或者計劃建設的項目非正規(guī)化，這便導致承租企業(yè)退出經(jīng)營，已有房屋面臨拆除或者改造置換的命運，大大削減了地方的經(jīng)濟收益。然而當前只在部分地區(qū)才實施的有限的生態(tài)補償難以平衡生態(tài)線實施前后的收益差距，當?shù)卦寮w與村民反對訴求強烈，致使生態(tài)線實施過程中較大的社會阻力。同時，強烈的公眾要求在對規(guī)劃編制工作以及實施進程造成較大影響。

4)人的觀念：利益主導下的土地價值觀，追溯來看，深圳特區(qū)外依靠相對低廉的集體土地發(fā)展起來的鎮(zhèn)辦或者村辦工業(yè)以及村民自建房的出租極大的促進了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，也給原村集體和村民帶來豐厚的經(jīng)濟回報。然而這種單純依靠外力的粗放的城鎮(zhèn)化模式給當?shù)貛砹送恋?、資源與環(huán)境等方面的諸多問題，也給當?shù)亟⒘艘环N諸如土地空間大小等同于經(jīng)濟回報欠豐的偏執(zhí)價值觀[2]。隨著深圳社會經(jīng)濟的發(fā)展以及城市化進程的不斷推進，城市土地不斷增值，相應的帶來了巨大的增值收益，原住民“保地種房”的意識只增不減，而且這種意識觀念在短期內(nèi)很難轉(zhuǎn)變。因此，生態(tài)線劃定以來，深圳市規(guī)劃部門每年均運用衛(wèi)星遙感技術(shù)，監(jiān)測并拆除侵占控制線用地的違法建筑，雖然數(shù)量呈減少趨勢，但非正規(guī)建設一直禁而不止。

生態(tài)線劃定及實施作為一項謀求城市整體生態(tài)效益的長期發(fā)展計劃，限制了線內(nèi)土地經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，相應的線內(nèi)地區(qū)的居民也產(chǎn)生了一定的鄰避心理。小區(qū)居民的不平衡心理歸根結(jié)底在于對其經(jīng)濟利益的損害，并不代表他們對基本生態(tài)控制線的否定。同時，原村集體與村民對基本生態(tài)控制線存在一定的認識誤區(qū)，即線內(nèi)即為禁區(qū)或者“無人區(qū)”，這反而在一定程度上激發(fā)了原村集體與村民的搶建與保建意識，從而進一步破壞了生態(tài)安全與環(huán)境質(zhì)量，增加了規(guī)劃的難度。

3.3 對策與建議

通過上述基于涉線地區(qū)規(guī)劃編制與實踐的分析以及對引致其發(fā)展困境的制約因素的梳理總結(jié)可知，當前規(guī)劃中所呈現(xiàn)的問題由多種因素綜合作用下的結(jié)果，需要結(jié)合涉線地區(qū)實際發(fā)展狀況，從規(guī)劃編制思路、小區(qū)發(fā)展模式以及規(guī)劃實施機制等多個方面尋求涉線地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的共贏。

1)轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制思路，兼顧保護與發(fā)展，生態(tài)控制線的劃定更多是對相關(guān)生態(tài)指針以及城市整體生態(tài)結(jié)構(gòu)等的綜合考慮，較少考慮涉線地區(qū)現(xiàn)狀土地利用與建設狀況。在上一輪的基本生態(tài)控制線局部優(yōu)化調(diào)整過程中，涉線地區(qū)現(xiàn)狀土地利用與建設狀況才引起重視，在保證全市基本生態(tài)控制線范圍總量不減的前提下，實現(xiàn)土地調(diào)入調(diào)出均衡。未來也應根據(jù)實際情況，進一步進行靈活調(diào)整和應對。

顯然，在規(guī)劃管理與實施過程中，不能簡單的一刀切，無視土地利用以及開發(fā)建設的差異，罔顧相關(guān)主體的切身利益。相應的，我們需要轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制思路，根據(jù)地方實際發(fā)展現(xiàn)狀，積極借鑒基本生態(tài)線分級分類的管理框架和制度設計，制定科學合理的規(guī)劃管理與實施的依據(jù)；體現(xiàn)生態(tài)保護分區(qū)理念，嚴格保護線內(nèi)生態(tài)保護區(qū)，合理使用生態(tài)利用區(qū)，努力構(gòu)建發(fā)展協(xié)調(diào)區(qū)，統(tǒng)籌線內(nèi)線外社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)涉線地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展共同目標。

2)創(chuàng)新小區(qū)發(fā)展模式，提供規(guī)劃引導與制度保障，隨著城市的發(fā)輾轉(zhuǎn)型和土地改革的全面推進，對涉線地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護、土地歷史遺留問題、集體經(jīng)濟發(fā)展提出了更高的要求，以往沿用個案處理生態(tài)線內(nèi)問題的方式已難以有效解決問題，僅僅實現(xiàn)線內(nèi)地區(qū)的剛性生態(tài)控制是不夠的，需要統(tǒng)籌考慮線內(nèi)線外社會經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響，同時也要促進涉線地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與提升，建立區(qū)域聯(lián)動機制實現(xiàn)生態(tài)保護與小區(qū)發(fā)輾轉(zhuǎn)型目標，實現(xiàn)生態(tài)小區(qū)和諧共生。同時，需要通過生態(tài)小區(qū)規(guī)劃保證小區(qū)發(fā)展有序進行，提供科學規(guī)劃指引。另外，為保證規(guī)劃的科學性與可操作性，在充分尊重地方發(fā)展意愿的前提下，需完善當前生態(tài)保護補償制度，實現(xiàn)涉線地區(qū)居民利益均衡，建立生態(tài)補償長效機制。

3)公眾參與：通力共建，協(xié)調(diào)發(fā)展，歸根結(jié)底，好的環(huán)境、好的規(guī)劃、好的生活都是需要廣大公眾切身參與到生態(tài)保護以及小區(qū)發(fā)展的實踐中才能真正實現(xiàn)。首先，引導公眾意識與思想觀念的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要，應構(gòu)建有效的生態(tài)與規(guī)劃文化教育機制，逐步增強民眾的生態(tài)保護意識并了解規(guī)劃的重要性。其次，利益是行為與活動的首要考慮因素，應從長遠考慮平衡涉線地區(qū)居民的利益，明確當前與公眾息息相關(guān)的切身利益關(guān)系，逐漸增強公眾生態(tài)保護與小區(qū)建設的參與度以及對小區(qū)組織共同體的依存度。在規(guī)劃編制與實施環(huán)節(jié)，廣泛征集公眾意見，充分考慮公眾的意愿和需求?？傊?，在提升民眾參與意識與平衡公眾利益的基礎上，強化規(guī)劃控制管理與引導，形成公眾參與合力，統(tǒng)籌解決涉線地區(qū) “生態(tài)保護”與“經(jīng)濟發(fā)展”的問題，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、空間布局優(yōu)化的多重目標。

4 結(jié)語

盡管現(xiàn)有的政策與法規(guī)在抑制非正規(guī)建設方面發(fā)揮一定效用，但在市場與利益的驅(qū)使下，生態(tài)控制下的生態(tài)敏感區(qū)域仍然不乏非正規(guī)建設的現(xiàn)象，持續(xù)面臨著生態(tài)破壞的威脅。因此，對于生態(tài)控制區(qū)的規(guī)劃仍需要不斷地根據(jù)實施情況和需求進行更新改進，轉(zhuǎn)變涉線地區(qū)的發(fā)展思路，創(chuàng)新建設管理與監(jiān)督機制，完善規(guī)劃編制方法與內(nèi)容，合力有效促進規(guī)劃實施。本文希望能通過黃麻布小區(qū)的案例分析，得出其困境產(chǎn)生原因并提出解決對策，以幫助該類地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展共贏，從而為其他涉線地區(qū)規(guī)劃編制與實施提供有利借鑒。