我國(guó)環(huán)境法法典化研究:進(jìn)展、爭(zhēng)鳴和展望

方 印,劉秀清

一、引 言

中國(guó)環(huán)境法法典化議題的提出,最早可追溯到20世紀(jì)80年代末。對(duì)于我國(guó)環(huán)境法法典化問題,學(xué)者們各持己見,莫衷一是。早期文獻(xiàn)主要討論環(huán)境法法典化的必要性問題,有 “肯定說”“否定說”“相對(duì)反對(duì)說”“不必要說”等,這一時(shí)期學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)大多是論證法典編纂的必要性與必要條件,相關(guān)研究總體較為淺顯,缺乏整體性、細(xì)致性研究。近年來,國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者對(duì)環(huán)境法典的研究焦點(diǎn)已從 “應(yīng)否法典化”轉(zhuǎn)向 “如何法典化”,具體體現(xiàn)為:一是法典編纂應(yīng)該秉持什么原則,立足于何種方法論? 二是需要將哪些內(nèi)容納入法典,以何種形式編纂法典? 三是依托環(huán)境法典編纂背景,對(duì)實(shí)踐中各種原則、制度、規(guī)則、機(jī)制等進(jìn)行重新構(gòu)建。因本文的研究主旨在于對(duì)環(huán)境法法典化的進(jìn)程與阻礙進(jìn)行整體述評(píng),故研究?jī)?nèi)容側(cè)重前述兩類,以期助力探索出一條適合我國(guó)國(guó)情、符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀導(dǎo)向的環(huán)境法法典化之路。

黨的十八大以來,國(guó)家大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),如何對(duì)環(huán)境法律進(jìn)行系統(tǒng)性整合成為環(huán)境法學(xué)界亟待回答的重大理論問題,環(huán)境法法典化相關(guān)研究隨之高度活躍。2021年12月,?生態(tài)環(huán)境法典草案專家建議稿及說明?發(fā)布,為編纂環(huán)境法典提供建設(shè)性思路,昭示中國(guó)環(huán)境法法典化研究取得重要進(jìn)展。2022年10月16日,黨的二十大報(bào)告將 “人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”納入 “中國(guó)式現(xiàn)代化”,提出了全面依法治國(guó)要 “統(tǒng)籌立改廢釋纂”的新要求,為環(huán)境法典編纂提供新思路。2023年3月15日,新修改的 ?中華人民共和國(guó)立法法?生效,將 “環(huán)境保護(hù)”上升到 “生態(tài)文明建設(shè)”新高度,并作出 “通過制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式,增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”新規(guī)定。在立法機(jī)關(guān)制定、通過環(huán)境法典之前,有必要對(duì)環(huán)境法法典化所涉理論問題展開全面、深入的研究。鑒于環(huán)境法典編纂命題屬于環(huán)境法領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題,期刊文獻(xiàn)對(duì)于研究該命題更具前沿性、及時(shí)性、精準(zhǔn)性,所以本文多以中國(guó)知網(wǎng)相關(guān)文獻(xiàn)做參考。下文將結(jié)合已有文獻(xiàn)闡述環(huán)境法法典化推進(jìn)狀況、論點(diǎn)聚焦,并提出有關(guān)環(huán)境法法典化未來展望。

二、我國(guó)環(huán)境法法典化研究的進(jìn)程回顧

我國(guó)環(huán)境法研究起步較晚,對(duì)環(huán)境法典的研究也稍晚于國(guó)外,總體上看,可以分為以下幾個(gè)階段:

第一階段始于20世紀(jì)80年代末90年代初。1986年,武漢大學(xué)召開全國(guó)環(huán)境法體系學(xué)術(shù)研討會(huì),對(duì)中國(guó)環(huán)境法體系建設(shè)和制度構(gòu)建進(jìn)行深入研究,同時(shí)對(duì)外國(guó)環(huán)境法及法典化議題做了專題研討。1989年,我國(guó) ?環(huán)境保護(hù)法?出臺(tái),因該法并未達(dá)到環(huán)境基本法之標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致學(xué)界對(duì)我國(guó)環(huán)境立法發(fā)展方向出現(xiàn)兩種主張,一是繼續(xù)完善環(huán)境基本法,二是采用系統(tǒng)方法適時(shí)考慮編纂環(huán)境法典①王燦發(fā)認(rèn)為,中國(guó)在環(huán)境法體系的建設(shè)中應(yīng)該采用系統(tǒng)方法,并應(yīng)考慮在適當(dāng)時(shí)機(jī)使環(huán)境法律法典化。參見王燦發(fā):?瑞典環(huán)境法的體系及其借鑒意義?,?中國(guó)環(huán)境管理?1995年第5期。。1999年,南京大學(xué)法學(xué)院舉辦 “中德法律繼受與法典編纂”國(guó)際研討會(huì),德國(guó)哥廷根大學(xué)(G?ttingen)著名公法學(xué)者派納教授 (Franz-Joseph Peine)的論文 ?公法法典化的思考——以環(huán)境法和營(yíng)業(yè)法為例?[1],將環(huán)境法法典化議題再次納入環(huán)境法學(xué)者視野。彼時(shí)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)環(huán)境法法典化的研究以描述介紹為主,如金瑞林等在其著作中提到[2](P16),在環(huán)境法治比較完善的國(guó)家,一體化和法典化是環(huán)境法發(fā)展的最終傾向。制定一體化環(huán)境法典的理論依據(jù)有二,一是國(guó)家相關(guān)環(huán)境法律太多,調(diào)整手段基本相似。二是環(huán)境與自然資源相關(guān)立法已經(jīng)基本穩(wěn)定,需從思想上與觀念上做到可持續(xù)發(fā)展。汪勁在其著作中談及現(xiàn)今全球環(huán)境法正從碎片化向趨同化發(fā)展,表現(xiàn)為發(fā)展中國(guó)家環(huán)境法律體系不斷健全與完善,發(fā)達(dá)國(guó)家則是朝向法典化的方向運(yùn)動(dòng)[3](P309)。至此,學(xué)者們拉開研究環(huán)境法典編纂的序幕。

第二階段是2003—2010年。2003年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì) (以下簡(jiǎn)稱 “環(huán)資委”)首次就環(huán)境法法典化表達(dá)編纂意愿,時(shí)任環(huán)資委主任毛如柏提出應(yīng)當(dāng)在條件具備的情況下,探索編纂環(huán)境法典[4]。以屈振輝發(fā)表 ?中國(guó)環(huán)境法的法典化問題研究?一文為先機(jī),2005年環(huán)資委在北京召開 “中國(guó)環(huán)境立法座談會(huì)”,國(guó)內(nèi)環(huán)境法學(xué)者就環(huán)境法法典化議題展開熱烈討論。隨后,蔡守秋、戚道孟、張梓太等環(huán)境法學(xué)者提出對(duì)環(huán)境法法典化的構(gòu)想②參見蔡守秋:?關(guān)于編纂 ?中華人民共和國(guó)環(huán)境資源法典?的思考?;戚道孟:?我國(guó)環(huán)境保護(hù)要走法典化道路?;張梓太:?編纂中國(guó)環(huán)境法典的構(gòu)想?。上述諸文收錄于全國(guó)人大環(huán)資委法案室、辦公室編: ?中國(guó)環(huán)境立法研討會(huì)論文集?,2005年4月。,特別是張梓太負(fù)責(zé)的?環(huán)境法法典化?課題取得了一系列成果,如李摯萍對(duì)瑞典環(huán)境法典的探討③李摯萍認(rèn)為,瑞典 ?環(huán)境法典?是20世紀(jì)末環(huán)境立法的一個(gè)代表作,體現(xiàn)了鮮明的時(shí)代特點(diǎn)和本國(guó)特色,其法律原則、內(nèi)容構(gòu)造、立法技術(shù)等對(duì)我國(guó)環(huán)境立法的現(xiàn)代化有借鑒意義。參見李摯萍:?可持續(xù)發(fā)展原則基石上的環(huán)境法法典化——瑞典 ?環(huán)境法典?評(píng)析?,?學(xué)術(shù)研究?2006年第12期。,夏凌對(duì)法國(guó)、瑞典、德國(guó)三國(guó)環(huán)境法法典化和中國(guó)環(huán)境法典立法模式的研究①夏凌對(duì)法國(guó)環(huán)境法典研究參見 ?法國(guó)環(huán)境法的法典化及其對(duì)我國(guó)的啟示?,?江西社會(huì)科學(xué)?2008年第4期;對(duì)瑞典環(huán)境法典研究參見 ?瑞典環(huán)境法的法典化?,?環(huán)境保護(hù)?2009年第2期;對(duì)德國(guó)環(huán)境法典研究參見 ?德國(guó)環(huán)境法的法典化項(xiàng)目及其新發(fā)展?, ?甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)?2010年第2期;對(duì)中國(guó)環(huán)境法典立法模式的研究參見其博士學(xué)位論文?環(huán)境法的法典化——中國(guó)環(huán)境立法模式的路徑選擇?(2007年)。,李傳軒對(duì)環(huán)境法法典化的必要性及基本條件做了闡述②李傳軒認(rèn)為環(huán)境法法典化的基本問題包括環(huán)境法是否應(yīng)當(dāng)以及如何實(shí)行法典化、環(huán)境法法典化的基本條件有哪些、環(huán)境法法典化的程度應(yīng)怎樣合理定位等。參見李傳軒:?環(huán)境法法典化的基本問題研究?,?華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)?2007年第3期。。彭峰的著作 ?法典化的迷思:法國(guó)環(huán)境法之考察?一書,則從比較法視角為環(huán)境法典議題提供域外參考。至此,環(huán)境法法典化在法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界得到全面研究。

第三階段是2010—2017年。時(shí)任第十一屆全國(guó)人大環(huán)資委主任汪光燾提出了 ?環(huán)境保護(hù)法?“有限修改”方案,明確 “有限修改”思路,作出 “三個(gè)重點(diǎn)”“八項(xiàng)制度”的修法目標(biāo),標(biāo)志著環(huán)境法法典化方案被放棄③具體內(nèi)容參見中國(guó)人大網(wǎng):?全國(guó)人大環(huán)資委主任委員汪光燾談環(huán)保法修正案首次提請(qǐng)審議?,網(wǎng)址:http://www.npc.gov.cn/npc/c12816/201208/cb3fe9abce0140f4bf9405fd1824d0fc.shtml,2023年4月23日訪問。。之后,學(xué)界關(guān)于環(huán)境法法典化研究基本上處于 “沉寂”狀態(tài),環(huán)境法學(xué)界研究重點(diǎn)也轉(zhuǎn)向聚焦于如何修改 ?環(huán)境保護(hù)法?。

第四階段是2017年至今。2017年,以呂忠梅為代表的環(huán)境法學(xué)者向全國(guó)人大提交了 “將環(huán)境法典編纂納入第十三屆全國(guó)人大立法計(jì)劃”的立法建議。隨后,中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)設(shè)立了 “環(huán)境法典研究 (2018—2020)”大型專項(xiàng)課題,陸續(xù)發(fā)表了包括 ?生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿及說明?在內(nèi)的一系列研究成果④以呂忠梅為代表關(guān)于環(huán)境法典相關(guān)的系列研究成果,參見呂忠梅、竇海洋:?民法典 “綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適?,?中外法學(xué)?2018年第4期;呂忠梅、田時(shí)雨:?環(huán)境法典編纂何以能——基于比較法的背景觀察?,?蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)?2021年第4期;呂忠梅:?環(huán)境法典編纂方法論:可持續(xù)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)?,?政法論壇?2022年第2期。。另外一些學(xué)者也從不同角度為環(huán)境法典編纂提供方案,如張震從憲法角度闡述環(huán)境法典編纂根據(jù),張璐從環(huán)境法的獨(dú)立性闡釋環(huán)境法典編纂緣由,鞏固從環(huán)境法的基礎(chǔ)概念變遷角度探究環(huán)境法典的概念選擇與體系建構(gòu)⑤學(xué)者們對(duì)環(huán)境法典編纂提供的不同方案,參見張震: ?環(huán)境法典編纂的憲法根據(jù)及合憲性控制?, ?東方法學(xué)?2022年第3期;張璐:?環(huán)境法獨(dú)立性闡釋與環(huán)境法典編纂?, ?中共中央黨校 (國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)?2022年第4期;鞏固:?環(huán)境法典基石概念探究從資源、環(huán)境、生態(tài)概念的變遷切入?,?中外法學(xué)?2022年第6期。?？梢哉f, ?民法典?成功頒布實(shí)施,使得環(huán)境法法典化議題呼聲更甚,這一時(shí)期,學(xué)者們對(duì)環(huán)境法典的探討跨越了條件是否具備的門檻,開始從不同方向、不同角度探討該如何編纂環(huán)境法典。

三、環(huán)境法法典化研究的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴

總的來看,學(xué)者們對(duì)環(huán)境法典編纂的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴圍繞 “道”(編纂理念)“術(shù)”(編纂技術(shù))兩大路徑展開。

(一)環(huán)境法典編纂的理念分歧

環(huán)境法發(fā)展至今已蔚然大觀,但規(guī)范眾多也導(dǎo)致其缺乏體系建構(gòu),同時(shí)如環(huán)境法歸屬于領(lǐng)域法還是部門法,是環(huán)境權(quán)利本位還是環(huán)境義務(wù)本位,環(huán)境權(quán)利該如何界定等基礎(chǔ)問題亦缺乏定論,對(duì)這樣一個(gè)充滿不確定性的法律進(jìn)行法典化,既要考慮政策導(dǎo)向與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部情況,也要考慮其基礎(chǔ)概念該如何統(tǒng)一等內(nèi)部因素。雖然從歷史向度去追溯可以發(fā)現(xiàn),具有代表性的 ?瑞典環(huán)境法典??法國(guó)環(huán)境法典?在該領(lǐng)域提供了成功典范,但 ?德國(guó)環(huán)境法典?受挫的實(shí)例也為 “反對(duì)派”提供了有力支撐。

1.法典編纂是否必要。支持法典編纂的學(xué)者從三個(gè)方面論述了環(huán)境法典的必要性。第一,從憲法角度來觀,“重大改革于法有據(jù)”①參見馬闖、劉樂、劉會(huì)民:?“聽,習(xí)總書記的話”擴(kuò)大人民民主,推進(jìn)依法治國(guó)?,網(wǎng)址:http://china.cnr.cn/yaowen/20171011/t20171011_523981292.shtml,2022年10月9日訪問。,編纂環(huán)境法典在 ?憲法?中有跡可循。一方面,我國(guó) ?憲法?明確規(guī)定要維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一②?憲法?第5條第2款:“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！?表現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)有法律在合憲基礎(chǔ)上進(jìn)行即時(shí)立改廢釋纂,建立和完善有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。環(huán)境法典可作為一部整體性基本法,上承 ?憲法?,下銜各環(huán)境單行法,體現(xiàn)法的外在統(tǒng)一[5]。另一方面,2018年 ?憲法修正案?序言寫明實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路是建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó),編纂環(huán)境法典是對(duì) “美麗”一詞的生動(dòng)詮釋,又體現(xiàn)法的內(nèi)在統(tǒng)一[6]。同時(shí),以 ?憲法?為依托,環(huán)境法典可以很好回應(yīng) “環(huán)境權(quán)”議題,構(gòu)建以一般環(huán)境權(quán)為體,以健康環(huán)境權(quán)和自然享有權(quán)為翼的 “一體兩翼”的環(huán)境權(quán)體系,不僅有利于融貫憲法規(guī)范和環(huán)境法規(guī)范,也有利于回應(yīng)人民的新需求和新期待[7]。此外,環(huán)境法典還可以拓展 “國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)”內(nèi)涵,即更加注重不同權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系與作用,使得 ?憲法?所規(guī)定的數(shù)種國(guó)家權(quán)力在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域得到更加合理的配置[8]?？傊?運(yùn)用融會(huì)貫通的體系性思維將 ?憲法?與環(huán)境法典編纂結(jié)合起來,可以確保環(huán)境法法典化進(jìn)程始終處于 ?憲法?的制度軌道上。將環(huán)境法典圍繞環(huán)境憲法規(guī)范展開教義學(xué)分析,能夠保障環(huán)境法典具備合憲性與實(shí)踐性。?憲法?需要環(huán)境法典將 “美麗中國(guó)”具象化,環(huán)境法典也需要 ?憲法?提供編纂依據(jù)。

第二,從外部情況來看,首先,編纂環(huán)境法典是我國(guó)重大政治決策,環(huán)境保護(hù)在政治領(lǐng)域中的地位不斷上升,彰顯出執(zhí)政黨生態(tài)文明建設(shè)理念的不斷精進(jìn)。黨的十八大 (2012)報(bào)告將 “生態(tài)文明建設(shè)”寫入黨章;十八屆三中全會(huì) (2013)提出必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系;十八屆四中全會(huì) (2014)提出 “加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”;十八屆五中全會(huì) (2016)提出五大新發(fā)展理念;十九大 (2017)提出 “加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo);第五次憲法修正案 (2018)將 “生態(tài)文明”正式寫入憲法。這一系列關(guān)于國(guó)家政治戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作在治國(guó)理政中不斷處于上升地位。環(huán)境法法典化不僅有利于增強(qiáng)國(guó)家的政治影響力,展現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨生態(tài)文明法治建設(shè)執(zhí)政理念,還 “為中國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展演進(jìn)及其法典化進(jìn)程提供了最為堅(jiān)實(shí)的政治保障”[9],具有對(duì)內(nèi)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù),對(duì)外提高國(guó)家影響力的重大政治意義。其次,中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化,對(duì)環(huán)境治理已從污染防治轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境修復(fù),倡導(dǎo) “社會(huì)可持續(xù)”“生態(tài)可持續(xù)”“經(jīng)濟(jì)可持續(xù)”。傳統(tǒng) ?環(huán)境保護(hù)法?或者環(huán)境單行法由于自身掣肘,不能很好調(diào)整經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)之間的關(guān)系,通過環(huán)境法典的梳理,可以將不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境法律及時(shí)進(jìn)行調(diào)整,是“將環(huán)境與發(fā)展綜合決策方法轉(zhuǎn)化為 ‘法言法語’的必由之路”[10]。完善關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和總體部署,使環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益相平衡,處理好代際發(fā)展與代內(nèi)發(fā)展的矛盾,已然成為編纂環(huán)境法典的深厚土壤。通過編纂法典建立 “綠色譜系”,是發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì),滿足人民群眾對(duì)環(huán)境美學(xué)需求的一大壯舉。

第三,就法律自身而言,“我國(guó)大力推進(jìn)的生態(tài)文明建設(shè)迫切需要環(huán)境法律系統(tǒng)化”[11],編纂環(huán)境法典有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律體系化,解決現(xiàn)行環(huán)境立法碎片化、趨同化的弊端。首先,現(xiàn)行環(huán)境法律體系呈現(xiàn) “基本法＋專項(xiàng)立法”模式,造成條塊分割、規(guī)范沖突與重復(fù)、邏輯混沌等問題;同時(shí),環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)立法因立法時(shí)間跨度大,歸屬于不同的法律部門,導(dǎo)致其立法原則、立法理念存在較大差異。由此觀之,環(huán)境法律需要運(yùn)用類型化思維,以編纂環(huán)境法典的體系性方式 “進(jìn)行更加精準(zhǔn)的法理抽象”[12]。其次,環(huán)境法具有明顯政策法律化特征,開放靈活的環(huán)境政策與不能朝令夕改的法律阻礙了環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的展開,編纂環(huán)境法典可對(duì)相關(guān)環(huán)境政策、環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境司法實(shí)踐進(jìn)行專門梳理,找尋內(nèi)在規(guī)律,采用類型化建構(gòu)呈現(xiàn)環(huán)境法典科學(xué)客觀的良法特性。誠(chéng)如王利明所說,法典化會(huì)對(duì)繁榮法學(xué)教育和法學(xué)研究提供歷史性契機(jī)。通過法典的簡(jiǎn)約性化解環(huán)境法律肥大化問題,借用法典的適用性回應(yīng)環(huán)境法律技術(shù)化問題,依靠法典的邏輯性解決環(huán)境法律齟齬化問題,憑借法典的穩(wěn)定性消解環(huán)境法律模糊化問題[13],是環(huán)境法典編纂的重要意義所在。

反對(duì)法典編纂的學(xué)者也從三個(gè)方面進(jìn)行反駁。首先,部門法法典化需超越形式主義,論者們過分注重法典形式與外在要求,忽略法典內(nèi)在實(shí)質(zhì)與規(guī)范效果,無論是法國(guó)環(huán)境法典還是瑞典環(huán)境法典,從實(shí)踐效果來看基本都呈失敗樣態(tài),因此,要在形式和實(shí)質(zhì)的二元立場(chǎng)上來探討編纂環(huán)境法典是否必要。再者,環(huán)境法發(fā)展至今僅有50年歷史,其在基礎(chǔ)概念、特有原則和制度方面均未達(dá)成共識(shí),環(huán)境保護(hù)手段與方法多由行政領(lǐng)域主導(dǎo),環(huán)境政策與法律并駕齊驅(qū),上述因素同具有深厚歷史淵源的 ?民法典?相比可見一斑。與傳統(tǒng)部門法以國(guó)家制定法為法律淵源不同,第二代環(huán)境法以多元制度工具共濟(jì)互補(bǔ)[14],帶有國(guó)家制定法特色的環(huán)境法律法規(guī)日漸式微,多元化糾紛解決機(jī)制(ADR)成為治理環(huán)境的有效路徑。但環(huán)境法典自身機(jī)制無法將私人實(shí)施、民間機(jī)制納入其中,法典化未必是規(guī)范環(huán)境法律體系的最優(yōu)立法模式選擇。

其次,“黨政聯(lián)合規(guī)范性文件與環(huán)境單行法的關(guān)系,是環(huán)境法典編纂過程中需要直面的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)”[15]。黨政聯(lián)合發(fā)文在當(dāng)代中國(guó)治國(guó)理政中扮演著重要角色,是聯(lián)結(jié)與平衡中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與政府行政管理的重要政策工具。近年來,環(huán)境法發(fā)展速度之迅猛離不開生態(tài)環(huán)保的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展,中央環(huán)保督查組的成立不僅讓環(huán)境資源監(jiān)管部門染上了 “黨”與 “政”的雙重色彩,名目繁多的黨政聯(lián)合規(guī)范性文件也同樣對(duì)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響[16]。生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長(zhǎng)別濤曾介紹,“十八大以來,涉及生態(tài)環(huán)保的黨內(nèi)法規(guī)取得了重大進(jìn)展,為貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想提供了重要的制度保障,對(duì)國(guó)家的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)具有重要的引領(lǐng)、補(bǔ)充、支持作用”①參見丁亦鑫: ?涉及生態(tài)環(huán)保的黨內(nèi)法規(guī)取得重大進(jìn)展?,網(wǎng)址:http://env.people.com.cn/n1/2020/0630/c1010-31765291.html,2022年9月28日訪問。。但在實(shí)踐中,存在著將黨政聯(lián)合發(fā)文與國(guó)家法律進(jìn)行機(jī)械對(duì)比,得出該行為 “不合法”的結(jié)論,直接作出將黨的主張與國(guó)家法律的關(guān)系和黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系相混同的錯(cuò)誤決斷。那么,在編纂環(huán)境法典時(shí),該把這些黨政聯(lián)合發(fā)文置于何處? 在適用過程中,黨政聯(lián)合發(fā)文與環(huán)境單行法發(fā)生沖突時(shí)又該以何為標(biāo)準(zhǔn)? 未厘清二者位階關(guān)系,編纂法典為之尚早。

再次,“法典之‘典’在于安定,法典安定的前提,是作為調(diào)整對(duì)象的社會(huì)關(guān)系具有穩(wěn)定性”[17]。當(dāng)然,這并不意味著法典必須一成不變,更深層次的原因是那些變化太快的、因時(shí)立定的、不具備穩(wěn)定因素的法律都不宜凝練為法典。反觀中國(guó)環(huán)境法治正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的平衡調(diào)適階段,頻繁修訂環(huán)境單行法 (如 ?大氣污染防治法?),出臺(tái)配套環(huán)境政策 (如 “水十條”“土十條”)與法典穩(wěn)定性基調(diào)難以吻合,環(huán)境法律的多變性與法典化的穩(wěn)定性存在沖突,因此不宜編纂環(huán)境法典。

2.編纂條件是否具備。認(rèn)為環(huán)境法已具備法典化條件的主要論點(diǎn)聚焦如下:首先,從歷史維度看,中國(guó)自古以來就存在多種法典②就清代而言,日本學(xué)者淺井虎夫認(rèn)為會(huì)典、律例、各部則例、賦役全書、中樞政考等,都是法典。參見 [日]淺井虎夫著,陳重民譯、李孝猛點(diǎn)校:?中國(guó)法典編纂沿革史?,中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版,第235頁。,“律典的傳承與變革,是中華法系歷史演變的一個(gè)縮影”[18]。李悝制定的 ?法經(jīng)?被奉為我國(guó)古代體系化法典之源頭,其六篇四層級(jí)的類型化結(jié)構(gòu),彰顯出鮮明的實(shí)用主義特征。商鞅以 ?法經(jīng)?為制度藍(lán)本,“改法為律”,對(duì)國(guó)家要?jiǎng)?wù)紛紛制律,以達(dá)治理之目的。集唐宋兩代法學(xué)家心血為一體的 ?唐律疏議?薈萃了前圣要旨、近世良規(guī)。乾隆時(shí)代頒布的?大清律例?歷時(shí)近百年,成為清代法典代表?？梢哉f,我國(guó)古代有著深厚的法典化本土資源,不應(yīng)將編纂環(huán)境法典視為烏托邦之舉。

其次,從現(xiàn)實(shí)視角觀,政治上,法典編纂是一個(gè)政治決斷,習(xí)近平法治思想精華需要環(huán)境法典將其轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫容d體。當(dāng)前,我們需立國(guó)家治理必備之法,沒有比生態(tài)文明建設(shè)更能成為國(guó)家治理必備的立法領(lǐng)域,透過法典化保證治國(guó)理政不會(huì)淪為各自為政。通過法典化形成制度合力,將部分政策話語轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫仍捳Z,符合習(xí)近平總書記關(guān)于在新時(shí)代高質(zhì)量立法,促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的判斷①參見中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)秘書處:?全國(guó)第二屆 “憲法環(huán)境法對(duì)話會(huì)”第四單元環(huán)境法典?,網(wǎng)址:http://cserl.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/1139/cid/3.html,2022年10月12日訪問。。經(jīng)濟(jì)上,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成為環(huán)境法典編纂的強(qiáng)勁動(dòng)力。當(dāng)前,中國(guó)正處于百年未有之大變局,社會(huì)主要矛盾的變化標(biāo)志著人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求與日俱增,然而實(shí)際情況不容樂觀。一方面,條塊分割的環(huán)境立法與提高環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步向前發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求相距甚遠(yuǎn);另一方面,綠色發(fā)展理念的提出對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)出挑戰(zhàn),要求立法者加快修訂或制定以 ?循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法?為代表的,體現(xiàn)綠色發(fā)展理念相關(guān)法律的步伐。因此,“在全面依法治國(guó)與生態(tài)文明改革的背景下,中國(guó)環(huán)境法典編纂可謂正逢其時(shí)”[19]。

再次,就法典本身而言,法典化的一大特征為體系性,蘊(yùn)含著法律規(guī)范的體系性 (量)和法律實(shí)踐的體系性 (質(zhì))兩方面內(nèi)容。前者體現(xiàn)為該法律部門具備相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)。迄今為止,我國(guó)環(huán)境立法已有專門性環(huán)境法律36部,150多件行政法規(guī),250件部門規(guī)章,50多件司法解釋及其政策性文件,2 200多件環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)②截至2023年4月,中國(guó)現(xiàn)行有效的憲法1部、法律291部、行政法規(guī)600多件、地方性法規(guī)1.3萬多件。該數(shù)據(jù)來源于國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫,網(wǎng)址:https://flk.npc.gov.cn/,訪問日期:2022年10月10日。。后者表現(xiàn)為該法律部門擁有豐富的環(huán)境法治實(shí)踐,體現(xiàn)在2021年我國(guó)人民檢察院辦理行政公益訴訟案件,涉及污染防治訴前檢察建議共計(jì)28 084件③參見 ?國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:24-12 人民檢察院辦理民事、行政公益訴訟案件情況 (2021 年)?,網(wǎng)址:http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm,2022年10月12日訪問。,2022年全國(guó)共設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)或組織2 426個(gè),初步構(gòu)成專門化環(huán)境資源審判體系④參見齊琪、羅沙:?全國(guó)法院已設(shè)立環(huán)境資源審判專門機(jī)構(gòu)或組織2 426個(gè)?,網(wǎng)址:http://m.news.cn/2022-09/20/c_1129017254.htm,2022年10月12日訪問。。同時(shí),域外國(guó)家環(huán)境法典實(shí)踐如 ?哥倫比亞可再生自然資源和環(huán)境保護(hù)國(guó)家法典?(1974年)、?菲律賓環(huán)境法典?(1977年)、?多哥環(huán)境法典?(1988年)、?愛沙尼亞環(huán)境法典總則?(2014年)等與中國(guó)?民法典?的頒布實(shí)施也為環(huán)境法典編纂提供借鑒。

復(fù)次,從法治隊(duì)伍來看,“編纂環(huán)境法典是幾代環(huán)境法人的學(xué)術(shù)夢(mèng)想”[20]。老一輩的環(huán)境法學(xué)者多次提出法典化主張,盡管由于各種原因未能實(shí)現(xiàn),但對(duì)環(huán)境法典的追求卻從未止步。環(huán)境法發(fā)展至今,已經(jīng)點(diǎn)燃眾多學(xué)者的研究熱情,單就環(huán)境法典項(xiàng)目編纂課題,就有超過百名學(xué)者爭(zhēng)相參與,紛紛對(duì)其進(jìn)行著書立說?？梢钥吹?環(huán)境法典編纂議題一經(jīng)提出,不僅是環(huán)境法,法理、憲法、民法、刑法、行政法領(lǐng)域的學(xué)者都對(duì)法典化議題進(jìn)行爭(zhēng)鳴⑤法理領(lǐng)域如陳景輝:?法典化與法體系的內(nèi)部構(gòu)成?,?中外法學(xué)?2022年第5期;憲法領(lǐng)域如王鍇:?環(huán)境法典編纂的憲法基礎(chǔ)?,?法學(xué)評(píng)論?2022年第5期;民法領(lǐng)域如呂忠梅、竇海洋:?民法典 “綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適?,?中外法學(xué)?2018年第4期;刑法領(lǐng)域如周光權(quán):?我國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一刑法典立法模式?,?比較法研究?2022年第4期;行政法領(lǐng)域如馬懷德:?中國(guó)行政法典的時(shí)代需求與制度供給?,?中外法學(xué)?2022年第4期。。學(xué)者們也高度重視與實(shí)務(wù)屆的交流與配合,密切關(guān)注環(huán)境法法治進(jìn)展。

認(rèn)為環(huán)境法不具備法典化條件的主要論點(diǎn)聚焦如下:首先,我國(guó)的環(huán)境立法體系自身尚處于動(dòng)態(tài)發(fā)展之中,立法模式分散,立法水平不高,法典化時(shí)機(jī)尚未成熟?，F(xiàn)有環(huán)境單行法過于注重污染防治,生態(tài)保護(hù)方面立法極度缺位,環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)制度不完善。雖然法律數(shù)量已經(jīng)完備,但部分法規(guī)已經(jīng)脫離社會(huì)實(shí)際甚至出現(xiàn)束之高閣的現(xiàn)象,如 ?循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法??清潔生產(chǎn)促進(jìn)法?。環(huán)境法律作為國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的制度保障工具,必然需隨社會(huì)建設(shè)的發(fā)展變化而不斷精進(jìn)。生態(tài)文明建設(shè)在發(fā)展之中,相應(yīng)的法律法規(guī)也必然處于變化發(fā)展之中,貿(mào)然編纂環(huán)境法典會(huì)破壞其穩(wěn)定性與權(quán)威性。

其次,有學(xué)者從法典化追求法律理性這一角度來隱晦表達(dá)環(huán)境法典不具備編纂條件之觀點(diǎn)。進(jìn)言之,法律理性表現(xiàn)為體例上的理性、編纂方法的理性及具備支撐整個(gè)法典的核心概念[16],回到環(huán)境法本身,何為支撐整個(gè)環(huán)境法典的核心概念? “環(huán)境”“資源”“生態(tài)”亦或 “污染防治”,似乎都難以涵攝整部環(huán)境法典。此外,環(huán)境政策作為應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境問題的一個(gè)重要制度工具,并未有效與環(huán)境法律進(jìn)行銜接,導(dǎo)致環(huán)境法律時(shí)常受到環(huán)境政策掣肘,編纂環(huán)境法典的時(shí)機(jī)遠(yuǎn)未成熟。

再次,以彭峰為代表的學(xué)者在2017年5月舉辦的 “?民法總則?與綠色發(fā)展研討會(huì)”上,旗幟鮮明地反對(duì)編纂環(huán)境法典,并列舉了很多原因:一是我們處于一個(gè)不定型的社會(huì)大變革時(shí)代,環(huán)境法典無法適應(yīng)日新月異的社會(huì)變化;二是中國(guó)環(huán)境法基本體系架構(gòu)還不清晰,邊界依舊沒有定性,不存在立法膨脹的問題;三是現(xiàn)階段環(huán)境法理論基礎(chǔ)薄弱,不具備環(huán)境法法典化的條件;四是當(dāng)前環(huán)境權(quán)地位仍不明晰,環(huán)境法典編纂難以就 “環(huán)境權(quán)”為編纂核心;五是生態(tài)環(huán)境行政管理體制分散限制了作為一項(xiàng)立法工程的法典編纂;六是編纂環(huán)境法典的成本問題,成本大,難度高。以上原因標(biāo)志著環(huán)境法法典化幾乎成為不可能完成的任務(wù)。

最后,法治人才隊(duì)伍不僅包括學(xué)理界,還包括實(shí)務(wù)屆。學(xué)理界法典議題繁榮并不代表實(shí)務(wù)屆喜聞樂見,編纂法典代表一國(guó)立法技術(shù)的最高水平,但我國(guó)目前的立法技術(shù)與學(xué)者前沿理念差距較大。在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域存在著范圍不明晰、管理體制不完善、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)實(shí)困境;在環(huán)境司法領(lǐng)域存在審判機(jī)制、審判理念和審判團(tuán)隊(duì)發(fā)展緩慢等問題,建立環(huán)境資源裁判執(zhí)行的新機(jī)制,探索創(chuàng)新環(huán)境資源案件的執(zhí)行規(guī)則,細(xì)化環(huán)境保護(hù)法與 ?民法典?侵權(quán)責(zé)任編、物權(quán)編之間的關(guān)系,應(yīng)為當(dāng)務(wù)之急①參見江必新:?論環(huán)境區(qū)域治理中的若干司法問題?,?人民司法?2016年第9期。。

毫無疑問,環(huán)境法律的膨脹化、碎片化是編纂環(huán)境法典的內(nèi)在動(dòng)力,國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)追求可持續(xù)發(fā)展又為法典編纂帶來外在支撐。學(xué)者們對(duì)是否編纂持不同意見,最根本的原因是未能在 “環(huán)境治理成效問題究竟是立法問題造成的還是執(zhí)法問題造成的”這個(gè)命題上達(dá)成共識(shí)。支持者多關(guān)注環(huán)境法典在環(huán)境法律體系中所處的地位及功能,反對(duì)者則從環(huán)境法典的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā),體現(xiàn)出編纂環(huán)境法典實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律體系化的應(yīng)然與立法者立法技術(shù)不精、執(zhí)法者管理職責(zé)混同的實(shí)然之間的巨大鴻溝。法律效能取決于法律本身,當(dāng)下中國(guó)環(huán)境立法蓬勃發(fā)展,但所呈現(xiàn)的法律完備性、科學(xué)性有待商榷,那么以此制定出的環(huán)境法典極有可能流于形式,缺乏權(quán)威性與實(shí)操性,這也意味著我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)尚未迎來法典編纂時(shí)期。

(二)環(huán)境法典編纂的技術(shù)論戰(zhàn)

1.以 “編”為重的匯編型法典。主張采用匯編式法典模式觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,即使立法者通過法典對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行了一定程度的整合,部分單行立法、習(xí)慣、判例等也會(huì)不斷打破法典體系。因此,采用匯編型法典是當(dāng)代法治實(shí)踐更為明智的做法。過于注重法典的穩(wěn)定性和完備性,將不可避免地落入靜止性與滯后性陷阱,匯編式的環(huán)境立法可以建立一種對(duì)外 “認(rèn)知開放”,對(duì)內(nèi)“運(yùn)作一體”的法律規(guī)范體系[21]。匯編模式不僅包括科學(xué)、統(tǒng)一地對(duì)環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)行簡(jiǎn)單匯總,還要對(duì)司法解釋、司法判例進(jìn)行指引[22]。正是這種看似松散,內(nèi)在邏輯卻又緊密的編纂體例保證環(huán)境法自足發(fā)展,確保其不會(huì)因?yàn)榄h(huán)境問題變更過快被置諸高閣。匯編式法典與傳統(tǒng)部門法法典不同,其并不排斥相關(guān)單行法的存在,從目前中國(guó)環(huán)境法發(fā)展的實(shí)際情況來看,應(yīng)當(dāng)以匯編式法典化為指引,先妥善解決現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的問題,再適時(shí)編纂高質(zhì)量環(huán)境法典。

2.以 “纂”為重的適度型法典。主張適度法典化觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,環(huán)境法法典化可能需要經(jīng)過幾個(gè)階段才可以完成,只需循序漸進(jìn)、拾級(jí)而上[23]。但編纂環(huán)境法典需要準(zhǔn)確把握 “適度”內(nèi)涵,將這抽象二字轉(zhuǎn)化為具體邏輯與表達(dá),使得最終成型的環(huán)境法典在框架與內(nèi)涵上都表現(xiàn)出 “適度”特性,也即體系化適度、開放性適度和階段性適度[24]。有學(xué)者認(rèn)為,環(huán)境法典的體系效益高于環(huán)境單行法,若從比較環(huán)境法視角來看環(huán)境法典的體系效益,則又是從確定性、穩(wěn)定性、開放性三個(gè)維度上研究適度法典化[25]。還有學(xué)者認(rèn)為采取適度法典化,一方面可以體現(xiàn)環(huán)境法 “二次調(diào)整法”特征,另一方面又體現(xiàn)對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求,克服其僵化、機(jī)械的弊端[26]?！斑m度”模式下,編纂者可對(duì)環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)地篩選整合,從中區(qū)分出那些不需要或暫時(shí)無法納入環(huán)境法典中的法律規(guī)范,將其以單行法的形式與環(huán)境法典并行適用。或者也可采取以 ?環(huán)境保護(hù)法?為環(huán)境法典總則編,而后再適時(shí)起草各分則的辦法,走更加謹(jǐn)慎的編纂之路[27]。在確定 “適度化”的適用范圍過程中,可以借鑒日本學(xué)者穗積陳重提出的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)①日本學(xué)者穗積陳重將編纂法典的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)表述為:排除需要屢屢變更的法律;排除具有實(shí)施期限的法律;排除需要特別細(xì)密規(guī)定的法律;排除在一個(gè)地方只對(duì)一個(gè)民族實(shí)施的特別法。參見 [日]穗積陳重:?法典論?,李求軼譯,商務(wù)印書館2014年版,第86頁。,最終實(shí)現(xiàn)比較理想的法典化狀態(tài)。

3.法典內(nèi)容的范疇之爭(zhēng)。在對(duì)編纂體例進(jìn)行討論后,學(xué)者們對(duì)自然資源法是否入典也存在不同意見。有學(xué)者提出環(huán)境保護(hù)法典必須具備氣候和地理、地質(zhì)等無生命自然環(huán)境保護(hù)法②徐祥民、王夏華雖然提到 “環(huán)境保護(hù)法典”中一個(gè)必備的分典是氣候和地理、地質(zhì)等無生命自然環(huán)境保護(hù)分典,但通讀全文筆者認(rèn)為其中的 “典”不是典,而是 “編”。參見徐祥民、王夏華:?“環(huán)境保護(hù)法典”的一個(gè)重要分典——“氣候和地理、地質(zhì)環(huán)境不利變化防治法”的意義與必要性?,?中華環(huán)境?2021年第1期。。我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法較為成熟,主要體現(xiàn)在我國(guó)是 “三公約”締約國(guó)③“三公約”指保護(hù)臭氧層維也納公約、聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約、聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約。,建立了較為齊整的自然地理環(huán)境保護(hù)法,開展相關(guān)制度建設(shè)歷史周期較長(zhǎng),經(jīng)驗(yàn)較為豐富,因此可以按照四類十二部法律編纂自然地理環(huán)境法編④徐祥民指出,四類十二部法律是指:第一類為基本法,包括自然地理環(huán)境保護(hù)基本法;第二類為典型自然地理環(huán)境保護(hù)法,包括水土保持法、防沙治沙法、氣候變化與大氣層環(huán)境損害防治法、地質(zhì)環(huán)境損害防治法;第三類為跨法編法律,包括農(nóng)業(yè)法、防洪法、氣象法、航道法;第四類為跨法編法律,包括森林法、草原法、土地管理法。參見徐祥民:?關(guān)于編纂 “自然地理環(huán)境保護(hù)法編”的構(gòu)想?,?東方法學(xué)?2021年第6期。。有學(xué)者認(rèn)為在環(huán)境法典中專設(shè) “自然生態(tài)保護(hù)”編,體現(xiàn)習(xí)近平總書記 “山水林田湖草沙冰”的統(tǒng)籌治理思想[28]。還有學(xué)者提出自然資源法在環(huán)境法典中應(yīng)占必要之席,才可體現(xiàn)環(huán)境法整體體系化[29]。對(duì)上述觀點(diǎn)持反對(duì)態(tài)度的學(xué)者也不在少數(shù),有學(xué)者指出自然資源法缺乏系統(tǒng)性,法律數(shù)量龐雜,法律內(nèi)部沖突,需要編纂自然資源法典對(duì)其實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性重塑[30]。有學(xué)者認(rèn)為可以作為法源的現(xiàn)行自然資源單行法應(yīng)獨(dú)立存在,不應(yīng)納入環(huán)境法典[31]。還有學(xué)者提出應(yīng)將自然資源保護(hù)法納入法典,但其項(xiàng)下的自然資源利用管理法應(yīng)排斥在外⑤王燦發(fā)、陳世寅認(rèn)為,自然資源編包括兩大部分——資源本身的保護(hù)和開發(fā)利用中的環(huán)境保護(hù),具體包含水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、漁業(yè)資源、生物遺傳資源以及海域、海島和海底資源。參見王燦發(fā)、陳世寅:?中國(guó)環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想?,?中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)?2019年第2期。?！按蟓h(huán)境法”與“小環(huán)境法”之爭(zhēng)導(dǎo)致自然資源法不知該何去何從。

此外,對(duì)于環(huán)境法典中法律責(zé)任這一板塊,學(xué)者們也不能統(tǒng)一戰(zhàn)線。從法律責(zé)任整體劃分來看,有學(xué)者提出法典編纂可以借鑒域外環(huán)境法典法律責(zé)任的有益經(jīng)驗(yàn),采用 “集中為主、分散補(bǔ)充”的編纂模式,即集中規(guī)定一般性的行政責(zé)任、民事責(zé)任、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任,再靈活采用分編、專章、專節(jié)等方式規(guī)定各違法行為具體的法律責(zé)任[32]。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境法典屬于領(lǐng)域型法典,需要考慮的是既有領(lǐng)域環(huán)境單行法法律責(zé)任的處理與新領(lǐng)域環(huán)境法律責(zé)任的創(chuàng)制,同時(shí)還要留意與其他傳統(tǒng)部門法法律責(zé)任的銜接,“實(shí)現(xiàn)法律判斷的協(xié)同”[33]。還有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境責(zé)任編不能將傳統(tǒng)法律責(zé)任全盤吸收,應(yīng)采用提取公因式的方式規(guī)定行政命令、行政處罰和行政處分的一般規(guī)則,對(duì)環(huán)境刑事責(zé)任采用轉(zhuǎn)致銜接規(guī)定,對(duì)環(huán)境民事責(zé)任應(yīng)吸收整合創(chuàng)新具體的承擔(dān)規(guī)則[34]。就其他部門法介入到環(huán)境法所產(chǎn)生的救濟(jì)而言,民法上,學(xué)者從環(huán)境法典與 ?民法典?的關(guān)系出發(fā),著重探討生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任公私法如何進(jìn)行協(xié)調(diào)與銜接,并建議環(huán)境法典應(yīng)在 ?民法典?基礎(chǔ)上加快創(chuàng)制具體性、專門性生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任規(guī)定,實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典對(duì) ?民法典?中引致性、倡議性規(guī)定的補(bǔ)全。行政法上,學(xué)者以環(huán)境法典為 “行政領(lǐng)域立法”的基本立場(chǎng)出發(fā),強(qiáng)調(diào)要從回應(yīng)環(huán)境合作治理需求和創(chuàng)新責(zé)任方式 (即生態(tài)環(huán)境修復(fù))兩方面來革新環(huán)境行政法律責(zé)任配置。刑法上,學(xué)者以環(huán)境污染行刑銜接不通暢為視角,希望通過法典編纂解決環(huán)境刑法立法模式轉(zhuǎn)變,提高環(huán)境刑法實(shí)施效能,進(jìn)而提高環(huán)境污染治理效率①民法上參見張寶:?環(huán)境法典編纂中民事責(zé)任的定位與構(gòu)造?,?環(huán)球法律評(píng)論?2022年第6期;林瀟瀟:?體系化視角下民法典環(huán)境損害責(zé)任條款的規(guī)范定位?,?南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)?2023年第1期。行政法上參見劉長(zhǎng)興:?論環(huán)境行政法律責(zé)任的創(chuàng)新及專門化發(fā)展?,?環(huán)球法律評(píng)論?2022年第6期。刑法上參見呂穌:?環(huán)境法典中環(huán)境污染行刑銜接路徑的規(guī)范化構(gòu)建?,?南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)?2022年第5期。。法律責(zé)任應(yīng)該獨(dú)立成編還是作出分散式、補(bǔ)丁式的制度創(chuàng)新,需要學(xué)者對(duì)此進(jìn)行更深層次的理論論證。

法典化是一種運(yùn)動(dòng),代表該領(lǐng)域法已經(jīng)發(fā)展到成熟階段;而法典編纂是一門技術(shù),關(guān)乎立法技術(shù)、法律理論與法律體系的完善程度。匯編式法典趨于保守,是簡(jiǎn)化法律,便于查找最穩(wěn)妥的方式;編纂式法典帶有一定程度的冒險(xiǎn)與革新,要求參與人員具備極高的法律素養(yǎng)。學(xué)者們對(duì)環(huán)境法典編纂形式的討論實(shí)際上也體現(xiàn)了自身對(duì)待編纂法典的態(tài)度,法典內(nèi)容的取舍也給立法人員提出更高要求?！斑m度型法典”企圖游走在形式法典和實(shí)質(zhì)法典之間,成為達(dá)成理論共識(shí),減少理論分歧的有效途徑,但憑目前的立法技術(shù),恐難把握 “適度”。舟楫相配,得水而行。編纂好環(huán)境法典一方面需要學(xué)者迸發(fā)思想火花,論證好編纂的邏輯進(jìn)路,另一方面也需要以實(shí)踐作為導(dǎo)向,走 “邏輯包裹經(jīng)驗(yàn)”道路。這部法典不僅要回答生態(tài)文明時(shí)代的中國(guó)之問,即如何呈現(xiàn)推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)的中國(guó)特殊經(jīng)驗(yàn),還要回答生態(tài)文明時(shí)代的世界之問,即如何有效推動(dòng)21世紀(jì)清潔世界的平等合作共贏建設(shè)。

四、環(huán)境法法典化研究的未來展望

“盛世修典與衰世修典的命題表現(xiàn)出對(duì)法典的不同期待。”[17]當(dāng)今對(duì)環(huán)境法進(jìn)行法典化有著深刻的內(nèi)外部動(dòng)因,具備現(xiàn)實(shí)和理論的雙重意義。在學(xué)術(shù)研究層面,任何一個(gè)有價(jià)值的學(xué)術(shù)命題都是在理論爭(zhēng)議中不斷推進(jìn)的。

(一)仍需突破的理念障礙

1.環(huán)境法自身價(jià)值的完備性。首先,法典與單行法只是法律的不同表現(xiàn)形式,都是社會(huì)治理的制度工具。?立法法?中明確指出法的效力位階從上至下依次是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法律、規(guī)章。法典可以看成是法律的集大成者,并不代表效力位階高于部門單行法,也不意味著比部門單行法更能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展,相反,部門法在法典化過程中更需要單行法與法典共濟(jì)互補(bǔ),用單行法的具體靈活來彌補(bǔ)法典自身的模糊封閉。乘著 ?民法典?的東風(fēng)掀起的法典熱,屬實(shí)需要學(xué)者們冷靜應(yīng)對(duì)。其次,不是每一個(gè)部門法都能進(jìn)行法典化。編纂法典并不是將所有法律規(guī)范分門別類地收集歸納,那樣僅體現(xiàn) “編”的含義,形成的只是簡(jiǎn)單的法律匯編,“纂”則是代表在法典化過程中要闡明法律法規(guī)之間的內(nèi)涵及其相互關(guān)系,對(duì)各種法律法規(guī)進(jìn)行妥當(dāng)?shù)?、必要的價(jià)值判斷,找到其中最能代表該部門法的價(jià)值理念,廓清與其他部門法的關(guān)系,從而判斷是否可以將其纂修為典。從 “編”與 “纂”兩個(gè)方面可以看出,能夠進(jìn)行法典化的部門法必須具備兩個(gè)特征:一為一定數(shù)量的法律法規(guī),二為存在自身的價(jià)值完備性 (即 “帝王式”的特定價(jià)值)。回到環(huán)境法領(lǐng)域,學(xué)者們已對(duì)前一特征進(jìn)行論證,這里不再贅述,但后一特征恰好是環(huán)境法典備受爭(zhēng)議的原因之一。有學(xué)者提出,從我國(guó)現(xiàn)有法典來看,刑法雖未呈現(xiàn) “刑法典”之形式,但卻包含 “刑法典”之實(shí),罪刑法定原則要求刑法時(shí)刻保持自身謙抑性,同時(shí)也代表著刑法獨(dú)有的價(jià)值完備性。?民法典?中的意思自治原則貫穿民法始終,將民法與其他部門法徹底劃清界限[35]。反觀環(huán)境法領(lǐng)域,呂忠梅、張忠民等認(rèn)為 “可持續(xù)發(fā)展”為環(huán)境法典的價(jià)值目標(biāo),張璐認(rèn)為 “生態(tài)利益”可作為環(huán)境法的獨(dú)立性闡釋,王干等認(rèn)為 “人與自然生命共同體”理念是環(huán)境法治的應(yīng)有之義①上述觀點(diǎn)參見呂忠梅:?環(huán)境法典編纂方法論:可持續(xù)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)?,?政法論壇?2022年第2期;張忠民、李鑫潼:?生態(tài)文明的中國(guó)法治與法典表達(dá)?,?法治社會(huì)?2022年第4期;張璐:?環(huán)境法獨(dú)立性闡釋與環(huán)境法典編纂?,?中共中央黨校 (國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)?2022年第4期;王干、林嘉鑫:?人與自然生命共同體視域下的環(huán)境法治困境與應(yīng)對(duì)?,?學(xué)習(xí)與實(shí)踐?2022年第6期。。學(xué)者們對(duì)環(huán)境法的價(jià)值完備性缺乏共識(shí),一些提法更多類似保護(hù)環(huán)境的理想宣言,因此,找尋環(huán)境法自身的價(jià)值完備性并加以證成,是編纂環(huán)境法典必須回答的前提基礎(chǔ)。

2.綜合法還是領(lǐng)域法的價(jià)值屬性。如前所述,立法工作計(jì)劃將環(huán)境法典納入行政領(lǐng)域法,國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫也將環(huán)境單行法收入行政法門下,?中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系?白皮書將環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律歸于行政法,資源法律歸于經(jīng)濟(jì)法,或多或少都帶有行政法色彩。追根溯源,1979年試行的 ?環(huán)境保護(hù)法?以污染防治為目標(biāo),1989年正式頒布的 ?環(huán)境保護(hù)法?將 “防治污染和其他公害”寫進(jìn)立法目的,與之對(duì)應(yīng),當(dāng)時(shí)新設(shè)的環(huán)境保護(hù)部門自然只能 “屈居”在行政法之下。十八大將生態(tài)文明建設(shè)上升至 “五位一體”的政治高度,2014年修訂的 ?環(huán)境保護(hù)法?在立法目的中加入 “推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”,實(shí)現(xiàn)了從污染防治到可持續(xù)發(fā)展的重大飛躍,生態(tài)環(huán)境部與自然資源部的機(jī)構(gòu)改革,更是將環(huán)保部門的地位上升至一個(gè)新高度。傳統(tǒng)行政法與經(jīng)濟(jì)法已經(jīng)難以掩蓋新生 ?環(huán)境保護(hù)法?之光輝,盡管生態(tài)文明法治建設(shè)離不開行政執(zhí)法的保駕護(hù)航,但定位于行政領(lǐng)域法下的法典難以體現(xiàn) “多元共治、多規(guī)范協(xié)同”的環(huán)境治理現(xiàn)代化理念。同時(shí),行政法的調(diào)整對(duì)象為國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系,而環(huán)境法調(diào)整的是人與人之間以及人與自然之間的和諧共生關(guān)系,因此,無論是學(xué)科意義上的部門法還是立法體系上的法律部門,都難以解釋環(huán)境法典的 “行政領(lǐng)域法”屬性。盡管有學(xué)者曾試圖對(duì)該問題進(jìn)行厘清,一方面認(rèn)為環(huán)境法是解決環(huán)境與資源問題的綜合性領(lǐng)域法,另一方面又去努力證成環(huán)境法典的 “行政領(lǐng)域法”屬性,前后邏輯難以自洽[36]。論證好環(huán)境法屬于行政領(lǐng)域法還是綜合性領(lǐng)域法,妥善解決好行政權(quán)力與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,是編纂環(huán)境法典繞不過的基礎(chǔ)命題。

3.備受爭(zhēng)議的環(huán)境法核心范疇。核心范疇能夠反映學(xué)科性質(zhì)與思維特點(diǎn),對(duì)環(huán)境法核心范疇的論證,關(guān)涉到環(huán)境法的本位問題。如果說環(huán)境法典是環(huán)境法的高級(jí)表現(xiàn)形式,那么環(huán)境法典的核心范疇也應(yīng)與環(huán)境法一脈相承,而關(guān)于何為環(huán)境法核心范疇,理論界爭(zhēng)論不休,至今也尚未達(dá)成共識(shí)。以蔡守秋為代表的老一輩環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)為環(huán)境法的核心范疇,并由此點(diǎn)燃研究環(huán)境權(quán)的 “星星之火”①對(duì)環(huán)境權(quán)的研究參見蔡守秋:?環(huán)境權(quán)初探?,?法學(xué)評(píng)論?1982年第2期;王曦:?試論美國(guó)聯(lián)邦和州憲法在環(huán)境權(quán)問題上的發(fā)展?,?武漢大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)?1992年第3期;陳泉生:?環(huán)境權(quán)之辨析?,?中國(guó)法學(xué)?1997年第2期;李艷芳:?環(huán)境權(quán)若干問題研究?,?法律科學(xué)?1994年第6期。。隨后,徐祥民提出環(huán)境法應(yīng)以環(huán)境義務(wù)為本位進(jìn)行資源分配。鞏固、焦琰認(rèn)為環(huán)境利益當(dāng)為環(huán)境法的核心范疇。史玉成認(rèn)為要跨越環(huán)境權(quán)利、環(huán)境義務(wù)與環(huán)境利益學(xué)說,重新建構(gòu) “環(huán)境法法權(quán)”,以此作為環(huán)境法學(xué)的核心。錢繼磊、鈄曉東一致贊同 “環(huán)境權(quán)利＋環(huán)境義務(wù)”共同構(gòu)成環(huán)境法的核心②上述學(xué)者觀點(diǎn)參見徐祥民:?極限與分配——再論環(huán)境法的本位?,?中國(guó)人口?資源與環(huán)境?2003年第4期;鞏固:?私權(quán)還是公益? 環(huán)境法學(xué)核心范疇探析?,?浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)?2009年第6期;焦琰:?論作為環(huán)境法學(xué)核心范疇的環(huán)境法益?,?西北大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)?2022年第5期;史玉成:?環(huán)境法學(xué)核心范疇之重構(gòu):環(huán)境法的法權(quán)結(jié)構(gòu)論?,?中國(guó)法學(xué)?2016年第5期;錢繼磊:?法理時(shí)代環(huán)境法學(xué)范疇體系初探?,?河北法學(xué)?2020年第2期;鈄曉東:?論新時(shí)代中國(guó)環(huán)境法學(xué)研究的轉(zhuǎn)型?,?中國(guó)法學(xué)?2020年第1期。。新時(shí)代社會(huì)矛盾發(fā)生變化,環(huán)境法的核心范疇也需對(duì)此給予積極回應(yīng),但當(dāng)前對(duì)環(huán)境法典的研究,多將環(huán)境法典編纂認(rèn)為是政治所指、經(jīng)濟(jì)所趨,幾乎鮮有學(xué)者關(guān)注環(huán)境法典的核心范疇問題,對(duì)于法典編纂討論過于宏觀化、政治化,并未對(duì)其基本概念、原理進(jìn)行雕琢打磨,因此呈現(xiàn)出的法典方案都略顯粗糙。同時(shí),也正是由于環(huán)境法連核心范疇都尚未厘清,學(xué)者們才得出 “環(huán)境法典編纂為之尚早”的論斷。

(二)仍需攻克的技術(shù)難題

1.“適度”邊界仍不清晰。理想化的環(huán)境法典在形式上有著宏大且嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu),要求層次分明、范圍寬廣;在內(nèi)容上統(tǒng)一原則和概念,將污染防治、自然資源、生態(tài)保護(hù)三大領(lǐng)域涵攝其中,而適度法典化是為了調(diào)適法典應(yīng)然性與現(xiàn)實(shí)困境 (立法水平不高、編纂經(jīng)驗(yàn)不足等)提出的一種妥協(xié)策略,意味著強(qiáng)調(diào)環(huán)境法典的功能優(yōu)先于形式。據(jù)此,學(xué)者們分別提出動(dòng)態(tài)適度,圍繞法典體系效益從三個(gè)維度開展適度,提煉能夠體現(xiàn)環(huán)境法本質(zhì)的、對(duì)基礎(chǔ)性內(nèi)容加以整合規(guī)定的“總則＋分編”的適度,以及將自然資源法外掛于環(huán)境法典的適度③上述觀點(diǎn)參見張梓太:?中國(guó)環(huán)境立法應(yīng)適度法典化?,?南京大學(xué)法律評(píng)論?2009年第1期;李艷芳、田時(shí)雨:?比較法視野中的我國(guó)環(huán)境法法典化?,?中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)?2019年第2期;呂忠梅:?中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開?,?東方法學(xué)?2021年第6期;杜群、丁寧:?環(huán)境法法典化中自然資源法的定位與展開?,?北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)?2022年第3期。等。總的來看,學(xué)者們一致認(rèn)為按照中國(guó)環(huán)境法發(fā)展的實(shí)際情況,不宜制定大而全的環(huán)境法典,多數(shù)學(xué)者從認(rèn)識(shí)論角度出發(fā)探討編纂方案,少數(shù)學(xué)者從環(huán)境法體系的角度勾勒出法典大致輪廓,典型代表有 “匯編式＋創(chuàng)新體例”框架,“總則＋污染防治法編＋資源利用法編＋生態(tài)保護(hù)法編”框架,“總則＋自然保護(hù)＋污染防治＋國(guó)際環(huán)境法”框架,“總則＋污染控制編＋自然生態(tài)保護(hù)編＋綠色低碳發(fā)展編＋生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”框架等④關(guān)于環(huán)境法典的框架,張梓太等學(xué)者提出了 “匯編式＋創(chuàng)新體例”的環(huán)境法典框架,前者包括總則編、生態(tài)保全編、污染防治編、環(huán)境程序編及附則編五部分,后者包括總則編、環(huán)境資源行政管理體制編、環(huán)境資源行政公眾參與編、環(huán)境資源宏觀調(diào)控編、環(huán)境資源糾紛解決編及附則編。參見張梓太、李傳軒、陶蕾:?環(huán)境法法典化研究?,北京大學(xué)出版社2008年版。李小強(qiáng)提到環(huán)境法典可以分為 “總則＋污染防治法編＋資源利用法編＋生態(tài)保護(hù)法編”四編內(nèi)容。參見李小強(qiáng):?環(huán)境法典的創(chuàng)制及其構(gòu)想?,?貴州大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)?2022年第5期。彭峰提出環(huán)境法典結(jié)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想包括總則 (包括原則和制度等內(nèi)容)、自然保護(hù)法 (包括生物資源保護(hù)法、非生物資源保護(hù)法、自然區(qū)域保護(hù)法三部分)、污染防治法 (包括物質(zhì)流和能量流污染防治法)以及國(guó)際環(huán)境法四個(gè)部分。參見彭峰:?法典化的迷思——法國(guó)環(huán)境法之考察?,上海社會(huì)科學(xué)院出版社2010年版。汪勁認(rèn)為環(huán)境法典可以分為 “總則＋污染控制編＋自然生態(tài)保護(hù)編＋綠色低碳發(fā)展編＋生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”五個(gè)部分,參見汪勁:?論中國(guó)環(huán)境法典框架體系的構(gòu)建和創(chuàng)新——以中國(guó)民法典框架體系為鑒?,?當(dāng)代法學(xué)?2021年第6期。。上述方案的提出對(duì)編纂環(huán)境法典都大有裨益,但從微觀上看,法典內(nèi)容的表達(dá)都必須呈現(xiàn)一定程度的邏輯性與抽象性,就目前我國(guó)環(huán)境立法的實(shí)際情況而言,短時(shí)間內(nèi)難以將卷帙浩繁的法律規(guī)范抽象出來,各單行法之間聯(lián)系較為松散,具體制度之間的銜接還有待商榷,如 ?水污染防治法?與 ?水法?有何邏輯關(guān)系? ?水污染防治法?和 ?大氣污染防治法?又有何區(qū)別與聯(lián)系? 共同納入污染防治編的邏輯主線是什么? 同時(shí),有學(xué)者認(rèn)為要制定專門性 “碳中和促進(jìn)法”,實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)法制化,那么 “碳中和促進(jìn)法”與自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編之間的關(guān)系又該如何辨識(shí)[37]? 上述問題都有待于立法者予以紓困。此外,鮮有學(xué)者從司法者與執(zhí)法者角度來闡述環(huán)境法典適度編纂問題,沒有對(duì)他們需要一部什么樣的環(huán)境法典進(jìn)行論證。立法者久居高堂,視角宏觀;專家學(xué)者辛勤鉆研,理論扎實(shí);務(wù)實(shí)部門人員深諳痛處,意見中肯。徒法不足以自行,僅從立法角度而忽略司法與執(zhí)法,容易導(dǎo)致形而上的法典迷信。

2.環(huán)境行政法規(guī)與地方環(huán)境立法有益內(nèi)容吸收不夠。應(yīng)注意到,目前學(xué)者所討論的編纂方案未能深入融合環(huán)境行政法規(guī)與地方立法特點(diǎn)。誠(chéng)然,生態(tài)文明法律體系要以高站位、遠(yuǎn)視角開展,但編纂環(huán)境法典勢(shì)必需要考慮對(duì)環(huán)境行政法規(guī)乃至規(guī)章的提煉、吸收、分工。與傳統(tǒng)行政法規(guī)不同,環(huán)境行政法規(guī)多用于應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),其預(yù)防功能多于懲罰功能,又因環(huán)境法長(zhǎng)期屈居于行政法之下,環(huán)境行政處罰日漸成為環(huán)境法律責(zé)任中舉足輕重的責(zé)任承擔(dān)方式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前涉及環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法共計(jì)182項(xiàng)。其中行政處罰169項(xiàng),行政強(qiáng)制13項(xiàng),涉及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章65部,其中法律13部、行政法規(guī)14部、部門規(guī)章32部、地方性法規(guī)6部①參見弋陽縣生態(tài)環(huán)境局:?江西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單 (2021年版)解讀?,網(wǎng)址:http://www.jxyy.gov.cn/yyxsthjj/zcjd/202208/ff94f80bc85d4608beb23139235e0011.shtml,2023年3月23日訪問。,環(huán)境行政法規(guī)的分散化、碎片化可見一斑。但目前學(xué)界僅對(duì)環(huán)境法典中的環(huán)境行政責(zé)任部分進(jìn)行探討,并未論證哪些環(huán)境行政法規(guī)、規(guī)章需要納入環(huán)境法典,實(shí)務(wù)屆對(duì)此問題也敬而遠(yuǎn)之。處理不好二者間的關(guān)系,難以提升環(huán)境執(zhí)法效能。

同時(shí),地方立法經(jīng)驗(yàn)與智慧也不容小覷?？茖W(xué)的地方環(huán)境立法不僅能夠體現(xiàn)地方特性,呼應(yīng)社會(huì)規(guī)律,還能因應(yīng)制度人性,規(guī)范協(xié)同秉性。需指明的是,本文所述 “地方”并不局限于一個(gè)省份或者一個(gè)地區(qū),重大環(huán)境問題往往涉及多個(gè)區(qū)域,因此區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動(dòng)日漸成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段②實(shí)踐層面較為成功的區(qū)域協(xié)同立法有上海市、江蘇省、浙江省、安徽省四地人大常委會(huì)共同確定 ?大氣污染防治條例?(2014);云南省、貴州省、四川省三地人大常委分別審議通過 ?關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定?及各省份赤水河流域保護(hù)條例 (2021);湖北省宜昌市、荊州市、荊門市、恩施州四地人大常委從環(huán)保、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互聯(lián)三方面通過 ?湖北省宜荊荊恩城市區(qū)區(qū)域協(xié)同立法框架協(xié)議?(2021年)。。該部分區(qū)域環(huán)境立法往往由多個(gè)地方立法人才、專家、學(xué)者等高端智庫參與,通過商討得出最有利于本區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的地方法律與地方政策,從而達(dá)到區(qū)域內(nèi)公眾接受度較高,愿意遵守地方環(huán)境法規(guī)的良好樣態(tài)。由點(diǎn)到面,當(dāng)區(qū)域與區(qū)域之間科學(xué)的環(huán)境法規(guī)出現(xiàn)類型化趨勢(shì),便可從中提取 “公因式”,那么這部分內(nèi)容,才為環(huán)境法典精華之所在。同時(shí),對(duì)區(qū)域環(huán)境立法在實(shí)踐中暴露出來的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行 “后立法”審視,可以倒逼環(huán)境法典在編纂過程中做自我檢視,從而避免法典出現(xiàn)華而不實(shí)的制度條款。環(huán)境法典大而全,地方環(huán)境立法小而精,如何將特別法與一般法融會(huì)貫通,讓環(huán)境法典帶動(dòng)地方環(huán)境立法,地方環(huán)境立法更好 “反哺”環(huán)境法典,也是考驗(yàn)立法者立法技術(shù)的關(guān)鍵所在。

3.“雙軌齊治”還是 “融合協(xié)治”。從古代 “禮法合治”到如今 “黨法合治”,中國(guó)法治一直表現(xiàn)出由兩種主導(dǎo)性規(guī)范互相耦合的雙軌齊治的深層次結(jié)構(gòu)。與傳統(tǒng)部門法不同,環(huán)境法帶有很強(qiáng)的政策傾向性,尤其是十八大以來,黨中央高舉 “打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”旗幟,深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè),把 “生態(tài)文明建設(shè)”寫入黨章,頒布大量生態(tài)黨內(nèi)法規(guī)①如2018年2月,中國(guó)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布 ?農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案?;2019年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布 ?生態(tài)文明體制改革總體方案?;2019年11月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布 ?領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定 (試行)?。,在生態(tài)文明建設(shè)法治領(lǐng)域形成了具有強(qiáng)烈政黨色彩的法律體系。陳海嵩對(duì)此問題進(jìn)行了專門研究,他將為生態(tài)環(huán)境保駕護(hù)航的黨內(nèi)法規(guī)概括為 “高位推動(dòng)”,認(rèn)為只有通過環(huán)境法典的編纂才能妥善處理黨內(nèi)生態(tài)法規(guī)與環(huán)保法律之間的關(guān)系,并提出應(yīng)在環(huán)境法典總則部分明確該類黨內(nèi)法規(guī)的法律淵源地位,將黨內(nèi)生態(tài)法規(guī)與環(huán)保法律進(jìn)行有機(jī)融合,還應(yīng)設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察專門條款②陳海嵩的觀點(diǎn)在以下文章中體現(xiàn):?中國(guó)環(huán)境法治中的政黨、國(guó)家與社會(huì)?,?法學(xué)研究?2018年第3期;?生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)及在環(huán)境法典中的體現(xiàn)?,?法學(xué)評(píng)論?2022年第3期;?環(huán)境法典編纂中的生態(tài)環(huán)境政黨法治問題探析?,?法商研究?2022年第6期。。歐愛民對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法概念進(jìn)行重構(gòu),認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)納入法范疇,在新的法概念重構(gòu)下,法概念屬于頂層設(shè)計(jì),黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律屬于亞概念。對(duì)此持相反觀點(diǎn)的朱林方認(rèn)為,在當(dāng)代中國(guó)規(guī)范體系中,法律輸出的是形式價(jià)值,黨法輸出的是實(shí)質(zhì)價(jià)值,黨法規(guī)定了我們國(guó)家該舉什么樣的旗,該走什么樣的路,模糊黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍與調(diào)整對(duì)象,借用基本原則、概括性條款的方式讓黨內(nèi)生態(tài)法規(guī)融入環(huán)保法律,無異于走出 “黨大還是法大”的偽命題,陷入 “黨法納入國(guó)法”的制度怪圈?，F(xiàn)今,新 ?立法法?作出要 “堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治”的新規(guī)定,可以從中體會(huì)出要將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互銜接的別樣韻味。依法治國(guó)與依規(guī)治黨原是兩條并行不悖的主路線,但是編纂環(huán)境法典勢(shì)必會(huì)面對(duì)黨內(nèi)生態(tài)法規(guī)與環(huán)保法律如何互文的技術(shù)難題,同時(shí)也對(duì)立法者立法技術(shù)提出了更高的要求。

五、結(jié) 語

相較于傳統(tǒng)部門法,環(huán)境法亟需樹立自己獨(dú)特的法學(xué)標(biāo)識(shí),通過法典化對(duì)一些極具爭(zhēng)議的概念進(jìn)行界定,對(duì)沖突的制度、原則進(jìn)行整合。而法典是政治的產(chǎn)物,是法學(xué)學(xué)術(shù)積淀的產(chǎn)物,是完備立法技術(shù)的產(chǎn)物[38]。法典化進(jìn)程的推進(jìn)需綜合考慮我國(guó)國(guó)情,緊抓主要矛盾,以學(xué)術(shù)研究推進(jìn)立法發(fā)展。由此可知,環(huán)境法法典化天然與環(huán)境法研究體系化密不可分,環(huán)境法體系化建設(shè)離不開對(duì)學(xué)界眾多研究成果的回顧與總結(jié)。誠(chéng)然,學(xué)者們基于不同的知識(shí)領(lǐng)域所提供的方案策略都有其獨(dú)到價(jià)值所在,但也要勇于承認(rèn)當(dāng)前環(huán)境法眾多基礎(chǔ)理論證成工作尚不完善,立法技術(shù)并未達(dá)到一定高度,就連法典名稱都存在不同見解③張梓太、陳海嵩、竺效等大部分學(xué)者都采用 “環(huán)境法典”提法。參見張梓太、陶蕾、李傳軒:?我國(guó)環(huán)境法典框架設(shè)計(jì)構(gòu)想?,?東方法學(xué)?2008年第2期;陳海嵩:?環(huán)境法典編纂中的生態(tài)環(huán)境政黨法治問題探析?,?法商研究?2022年第6期;竺效:?環(huán)境法典編纂結(jié)構(gòu)模式之比較研究?,?當(dāng)代法學(xué)?2021年第6期。蔡守秋將其命名為 “環(huán)境資源法典”,參見蔡守秋:?從環(huán)境法基礎(chǔ)概念出發(fā)編纂環(huán)境法典?,?法學(xué)評(píng)論?2022年第3期。呂忠梅建議法典名稱為 “生態(tài)環(huán)境法典”,參見呂忠梅:?環(huán)境法典編纂的基本問題?,?荊楚法學(xué)?2022年第1期。徐祥民認(rèn)為法典名稱應(yīng)為 “環(huán)境保護(hù)法典”,參見徐祥民、王夏華:?“環(huán)境保護(hù)法典”的一個(gè)重要分典—— “氣候和地理、地質(zhì)環(huán)境不利變化防治法”的意義與必要性?,?中華環(huán)境?2021年第1期。。環(huán)境基本法是環(huán)境法典的基礎(chǔ),環(huán)境法典又是環(huán)境基本法發(fā)展到特定時(shí)期的集大成者,當(dāng)前環(huán)境基本法仍呈現(xiàn)重污染防治輕生態(tài)保護(hù)之象,不妨借鑒 ?民法典?編纂思路,在認(rèn)同環(huán)境法典分為五編的基礎(chǔ)上,將 ?環(huán)境保護(hù)法?作為總則部分進(jìn)行修改,將污染控制法律、自然生態(tài)保護(hù)法律、綠色低碳發(fā)展法律和生態(tài)環(huán)境責(zé)任法律按照編纂思維,編寫為獨(dú)立的法律草案進(jìn)行試行,試行過后再根據(jù)實(shí)際情況來編纂環(huán)境法典。本文寫作的目的并不在于稱贊或批評(píng)百家觀點(diǎn),而是盡力梳理清楚環(huán)境法典編纂議題的脈絡(luò),在前人基礎(chǔ)上更進(jìn)一步,以期為當(dāng)前環(huán)境法法典化的研究進(jìn)程作更為完善的梳理與小結(jié)?？上驳氖?已經(jīng)有學(xué)者對(duì)環(huán)境法典編纂大綱進(jìn)行研究,一針見血地指出各編存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問題,盡管該論綱只是搭建了初步框架,但給環(huán)境法典編纂提供了一條重要的參考路徑①呂忠梅明確指出編纂環(huán)境法典要以 “人與自然生命共同體”為哲學(xué)基礎(chǔ)。環(huán)境法典總則編的重難點(diǎn)問題是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán) “入典”,妥善處理環(huán)境法典與 ?環(huán)境保護(hù)法?及其他相關(guān)立法的關(guān)系。污染控制編的重難點(diǎn)問題是要建立以排污許可為核心的固定污染源控制制度,強(qiáng)化環(huán)境物質(zhì)遷移致害的法律規(guī)制弱項(xiàng),填補(bǔ)新污染物治理空白。自然生態(tài)保護(hù)編的重難點(diǎn)問題是統(tǒng)籌該編與相關(guān)法律的制度銜接,確認(rèn)自然公產(chǎn)并構(gòu)建相關(guān)制度體系。綠色低碳發(fā)展編的重難點(diǎn)問題是統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際氣候治理,妥善處理氣候變化減緩與適應(yīng)的關(guān)系,以原則性規(guī)范構(gòu)造為主。生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的重難點(diǎn)問題是要與 ?民法典?侵權(quán)責(zé)任編 “無縫銜接”,建立生態(tài)環(huán)境糾紛解決機(jī)制等。參見呂忠梅:?環(huán)境法典編纂論綱?,?中國(guó)法學(xué)?2023年第2期。?？梢灶A(yù)見的是,環(huán)境法典的編纂肯定是一個(gè)荊棘塞途的歷程,隨著我國(guó)法學(xué)理論水平研究的提高以及法典編纂技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的不斷積累,環(huán)境法律體系必將逐步走向成熟,相信在全面推進(jìn)依法治國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下,終會(huì)編纂出一部具有中國(guó)特色的環(huán)境法典,為生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度保障。