公共管理視角下的城市規(guī)劃職能探析

孫明俊

（西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西咸陽(yáng) 712199）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市也不斷發(fā)展，城市規(guī)劃也作為重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)始受到重視。城市規(guī)劃作為一種重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于推動(dòng)新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步起著重要的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，作為一種重要的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如何對(duì)其進(jìn)行合理、科學(xué)、高效的配置，將會(huì)是現(xiàn)階段亟待解決的問(wèn)題。黨對(duì)城市工作的重視使得我國(guó)城市工作從傳統(tǒng)中心城市向外圍拓展，逐步形成了以大中小城市為主體，城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快的基本格局。作為現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中至關(guān)重要的一個(gè)階段，以及我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中重中之重的工作，各地紛紛出臺(tái)了自己的有關(guān)國(guó)家、省、自治區(qū)、直轄市等層面的城市工作發(fā)展“十四五”規(guī)劃，并出臺(tái)了諸多政策。如何科學(xué)合理地進(jìn)行規(guī)劃將成為規(guī)劃工作者需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。為了更好地為這一工作服務(wù)，本文將就當(dāng)前我們所面臨的一個(gè)重要問(wèn)題：在城市規(guī)劃工作中如何正確地運(yùn)用公共管理職能來(lái)推進(jìn)規(guī)劃工作進(jìn)行相關(guān)分析。

1. 公共管理視角下城市規(guī)劃概述

1.1 城市規(guī)劃的公共屬性

目前，在城市規(guī)劃領(lǐng)域，社會(huì)上存在著大量的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于城市規(guī)劃的定義，主要包括兩種主流觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市規(guī)劃就是政府部門(mén)對(duì)于規(guī)劃進(jìn)行控制的產(chǎn)物，其本質(zhì)屬于社會(huì)公共管理范疇；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市規(guī)劃在一定程度上還是由政府進(jìn)行組織實(shí)施的工作，它主要依靠的是政府機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，大部分人都認(rèn)為城市規(guī)劃屬于行政層面上的規(guī)劃，但這一觀點(diǎn)并不能完全正確。國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃體系由國(guó)家城鄉(xiāng)基本農(nóng)田保護(hù)條例、城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃、城市用地分類(lèi)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)利用規(guī)劃等多個(gè)部分組成。城市總體規(guī)劃是基于城市發(fā)展方向、結(jié)構(gòu)體系與形態(tài)要求等方面形成的綜合科學(xué)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、層次分明、功能齊全、各具特色的管理框架；其組織實(shí)施遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)劃、依法實(shí)施原則而展開(kāi)；其形成和實(shí)施是多部門(mén)、多層次共同參與實(shí)施的結(jié)果；其目的是加強(qiáng)城市各領(lǐng)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和管理；其結(jié)果是保證國(guó)家建設(shè)過(guò)程中各方面整體協(xié)調(diào)；其結(jié)果是保障城市規(guī)劃有效實(shí)施、提高各領(lǐng)域工作效率，這些因素都直接關(guān)系到城市規(guī)劃本身具有的公共屬性。所以說(shuō)，在我們進(jìn)行城市規(guī)劃中運(yùn)用公共管理職能是非常必要且正確的[1]。

1.2 城市規(guī)劃的公共管理職能

城市規(guī)劃公共管理職能主要指其應(yīng)包含著與城市公共利益相關(guān)的內(nèi)容。城市規(guī)劃管理職能中，首先應(yīng)將“公共”作為重要的一項(xiàng)內(nèi)容確定下來(lái)，在具體設(shè)計(jì)過(guò)程中要注意公共利益與個(gè)人利益、地方利益之間的平衡，為地方政府做出相應(yīng)的決策提供依據(jù)。其次，還要將“公共”界定為一種公共服務(wù)性質(zhì)，對(duì)于公共利益相關(guān)方來(lái)說(shuō)，需要保證其在具體設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)于公共利益有所體現(xiàn)。最后，要讓“公共”真正發(fā)揮作用，使其具有一定的影響力和權(quán)威性。在撰寫(xiě)這篇文章之前，我們應(yīng)該明確“公共”是一種相對(duì)于私人而言的，擁有一定強(qiáng)制性權(quán)力并對(duì)社會(huì)利益有所訴求的一種表現(xiàn)形式。在制定規(guī)劃過(guò)程中，需要考慮到這一問(wèn)題，以保證整個(gè)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)得以充分地進(jìn)步與發(fā)展[2]。

1.3 城市規(guī)劃對(duì)公共管理職能發(fā)展影響

在城市規(guī)劃過(guò)程中，公共管理職能在我國(guó)主要是指政府對(duì)其進(jìn)行的管理，這一過(guò)程中也包括對(duì)建設(shè)中的問(wèn)題進(jìn)行的管理。事實(shí)上，城市發(fā)展、規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)城市管理等多方面都有著廣泛而深刻的影響。當(dāng)前，我國(guó)很多城市都提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)和諧社會(huì)進(jìn)步等方面的建議，這對(duì)于政府在城市建設(shè)中發(fā)揮積極作用，毋庸置疑是值得肯定的。但同時(shí)也要看到，在這一時(shí)期在一些重大問(wèn)題上，政府仍然存在著一些不規(guī)范現(xiàn)象，例如，在城市建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有科學(xué)合理地進(jìn)行規(guī)劃，而對(duì)于規(guī)劃中涉及的各類(lèi)問(wèn)題，還沒(méi)有建立有效制度來(lái)約束政府行為，以及政府官員存在著嚴(yán)重的責(zé)任意識(shí)弱化現(xiàn)象等。這使得城市管理問(wèn)題愈演愈烈，一些已經(jīng)形成了很多矛盾的難題仍然沒(méi)有得到解決。

1.4 城市規(guī)劃職能發(fā)揮的作用

城市規(guī)劃是根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)以及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行編制形成的以解決特定問(wèn)題為目的的專(zhuān)項(xiàng)總體規(guī)劃。隨著社會(huì)發(fā)展和國(guó)家體制的變化，我國(guó)在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過(guò)程中開(kāi)始強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公共管理職能，通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的政府間管理框架，實(shí)現(xiàn)職能互補(bǔ)。從這個(gè)角度來(lái)看，通過(guò)構(gòu)建一種統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理的新型規(guī)劃體系，在城市規(guī)劃中使用公共管理職能對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化配置是非常必要的，這是國(guó)家層面以及其他相關(guān)部門(mén)對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行決策、管理、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)所進(jìn)行的重要工作。我國(guó)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，各地都積極地對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行修改完善。針對(duì)實(shí)際情況而言，各地政府在制訂城市規(guī)劃時(shí)往往會(huì)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修改修訂。所以，新時(shí)期下如何正確運(yùn)用公共管理職能，實(shí)現(xiàn)良好的城市規(guī)劃勢(shì)必會(huì)成為一個(gè)十分重要的問(wèn)題。

2. 公共管理視角下城市規(guī)劃面臨的主要問(wèn)題

2.1 城市的公共空間有待改善

公共空間主要指城市用地范圍內(nèi)的綠地、廣場(chǎng)、公園等公共用地。城市設(shè)施中的公共設(shè)施是對(duì)城市社會(huì)秩序進(jìn)行調(diào)整、調(diào)節(jié)和完善的一種手段。當(dāng)前一些地區(qū)以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為中心進(jìn)行城市化過(guò)程，客觀上出現(xiàn)了一些盲目調(diào)整公共用地的現(xiàn)象。城市中心大量商業(yè)建筑被過(guò)度拔高，很多城市以犧牲交通便利、減少城市用地面積等方式抬高機(jī)動(dòng)車(chē)行駛高度。有些地方過(guò)度開(kāi)發(fā)商業(yè)建筑，造成了城市功能失衡和結(jié)構(gòu)矛盾。很多建筑物和街道都以高樓大廈形象出現(xiàn)在人們面前，城市缺少“城市客廳”“社區(qū)公園”等功能，從而使人們對(duì)城市中公共空間大小感到不足，甚至缺乏對(duì)城市最基本的認(rèn)同感。同時(shí)這些缺乏公共空間的建筑物也影響著居民之間的相互交往，以及居民對(duì)城市文化與精神建設(shè)等內(nèi)容的理解與認(rèn)同[3]。

2.2 城市環(huán)境問(wèn)題突出

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境問(wèn)題突出。（1）工業(yè)污染日益嚴(yán)重，重污染工業(yè)不斷增加。（2）生活垃圾和餐廚垃圾處理難度加大，很多垃圾未能得到有效處理。（3）生活污水和垃圾處理設(shè)施滯后。（4）大氣污染問(wèn)題嚴(yán)重，機(jī)動(dòng)車(chē)污染嚴(yán)重，揚(yáng)塵污染嚴(yán)重。這些諸多問(wèn)題造成了居民生活環(huán)境質(zhì)量不斷降低，急需相關(guān)規(guī)劃加以改善。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善

基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善：第一，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后。目前，不少小城市還沒(méi)有規(guī)劃修建地鐵、輕軌等交通設(shè)施，交通十分不便，對(duì)群眾出行造成了一定的影響。第二，公共服務(wù)設(shè)施不完善。城鎮(zhèn)的商業(yè)設(shè)施、教育醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施比較薄弱，缺乏必要的市政交通設(shè)施，在人口集聚程度高、基礎(chǔ)設(shè)施密度大、人口密集度高的地區(qū)沒(méi)有很好地配套公共服務(wù)設(shè)施。第三，污染嚴(yán)重。現(xiàn)在很多城鎮(zhèn)環(huán)境未配備全面的設(shè)施，城市生活污水處理率不高，客觀上需要盡快調(diào)整。

2.4 信息系統(tǒng)建設(shè)有待加強(qiáng)

近年來(lái)，我國(guó)城市信息系統(tǒng)建設(shè)在不斷發(fā)展，一些地方已經(jīng)建立了具有自己特色的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，很多城市的數(shù)字信息系統(tǒng)還比較落后，還不能完全滿足對(duì)城市規(guī)劃資源的管理需要。由于城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，各個(gè)地區(qū)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)建設(shè)水平不同，在某種程度上導(dǎo)致了信息交流不暢。各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理水平也參差不齊。這種狀況必然影響到規(guī)劃的實(shí)施效率。因此，加快城市綜合信息系統(tǒng)建設(shè)勢(shì)在必行。

3. 公共管理視角下的城市規(guī)劃實(shí)施路徑

3.1 發(fā)揮城市規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)職能

城市規(guī)劃雖然是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，但是其所依據(jù)的對(duì)象卻是千變?nèi)f化的。尤其在政府與企業(yè)等多元主體間的關(guān)系中，更多地只能從宏觀方面來(lái)看問(wèn)題。因此，在公共管理視角下，作為一個(gè)整體的城市規(guī)劃應(yīng)具有宏觀指導(dǎo)職能，充分發(fā)揮其對(duì)城市公共管理系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)之間的關(guān)系具有直接指導(dǎo)作用。因此，在現(xiàn)代公共管理視角下要充分發(fā)揮城市規(guī)劃宏觀指導(dǎo)職能，首先要制定具有前瞻性、全局性和權(quán)威性的城市規(guī)劃。其次要建立健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制[4]。通過(guò)加強(qiáng)不同主體間聯(lián)系、交流以及溝通等方式建立起相互理解、相互支持和相互促進(jìn)的合作關(guān)系。最后應(yīng)該強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理，以保證規(guī)劃得到順利進(jìn)行。

3.2 明確規(guī)劃內(nèi)容的合理性

任何規(guī)劃都要考慮城市發(fā)展的客觀規(guī)律，要有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、交通和生態(tài)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等諸多規(guī)劃。其中，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是基礎(chǔ)；土地利用總體規(guī)劃是前提；交通和生態(tài)規(guī)劃則是保障；而涉及各種不同類(lèi)型規(guī)劃的內(nèi)容，則需綜合考慮各個(gè)城市發(fā)展階段。通過(guò)將這些規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行整合以及合理歸類(lèi)，一方面有助于城市規(guī)劃者準(zhǔn)確把握城市發(fā)展階段和歷史文化傳統(tǒng)、城區(qū)分布現(xiàn)狀、自然條件、地理環(huán)境等方面情況；另一方面有助于決策者正確處理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展關(guān)系方面的相關(guān)問(wèn)題，進(jìn)而在具體設(shè)計(jì)中充分考慮公眾需求。另外，應(yīng)通過(guò)城市規(guī)劃內(nèi)容的設(shè)置進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與程度和政府綜合決策能力。只有在公眾參與規(guī)劃編制內(nèi)容，才能進(jìn)一步提高城市規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性和民主性。在具體工作上，可以借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為指導(dǎo)原則，制定實(shí)施細(xì)則和決策程序等；根據(jù)公眾提出了許多新觀念、新建議以及技術(shù)，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)內(nèi)容，綜合制定實(shí)施細(xì)則和決策程序。

3.3 優(yōu)化城市總體規(guī)劃與建設(shè)用地布局

作為一個(gè)城市公共管理系統(tǒng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，提高地方政府在編制和執(zhí)行城市規(guī)劃時(shí)的組織能力與水平，是公共管理能力體系建設(shè)與優(yōu)化發(fā)展的重要內(nèi)容之一。從全國(guó)來(lái)看，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍有較大的提升空間。未來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平將進(jìn)一步提高，而高質(zhì)量、高速度、可持續(xù)的發(fā)展需要大量土地資源作為基礎(chǔ)支撐。在規(guī)劃管理過(guò)程中需要結(jié)合各地資源稟賦情況選擇合理布局方案與規(guī)模大小，建立起一套適合各城市特點(diǎn)的建設(shè)用地布局模式。根據(jù)不同地區(qū)城市化程度和發(fā)展水平、自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素選擇適當(dāng)面積的土地作為建設(shè)用地。此外，還要注重城市總體規(guī)劃與建設(shè)用地布局過(guò)程中各項(xiàng)關(guān)系和諧程度，并進(jìn)行協(xié)調(diào)性的分析，使之能更好地適應(yīng)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等各種情況。

3.4 協(xié)調(diào)城市與周邊地區(qū)關(guān)系

在我國(guó)，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，其中最突出的問(wèn)題就是城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、人口發(fā)展不平衡。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市群逐漸形成，尤其是大城市周邊地區(qū)人口聚集并成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，在大城市周邊地區(qū)往往有大量人口聚集，形成以大城市為中心，一系列以工業(yè)為主體、農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、服務(wù)業(yè)為配套、人居為特色的現(xiàn)代化區(qū)域。但不可否認(rèn)的是，城市周邊地區(qū)自身也存在著各種問(wèn)題和矛盾，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、土地供應(yīng)及使用等方面的矛盾和糾紛，這也正是城鄉(xiāng)融合互動(dòng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可回避的問(wèn)題。而對(duì)于城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，它可以通過(guò)城市與區(qū)域內(nèi)其他功能區(qū)，或通過(guò)城市群之間協(xié)調(diào)來(lái)解決共生發(fā)展問(wèn)題；還可以通過(guò)區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)之間整合與協(xié)調(diào)來(lái)解決問(wèn)題；此外，通過(guò)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，從而來(lái)緩解城市與周邊地區(qū)之間存在的矛盾和缺陷，也是一種十分有效的做法。

4. 結(jié)語(yǔ)

根據(jù)公共管理中的社會(huì)功能理論及公共管理在行政各個(gè)子系統(tǒng)職能之間所起作用、所需發(fā)揮作用以及各主體間相互關(guān)系特點(diǎn)來(lái)看，城鄉(xiāng)規(guī)劃屬行政行為，但是在公共管理視角下，它也同時(shí)具有行政權(quán)力、立法權(quán)等共性特征。因此，只有充分發(fā)揮出城市規(guī)劃在公共管理視角下的獨(dú)特性，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共管理對(duì)城市規(guī)劃的科學(xué)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)發(fā)展，為人類(lèi)城市發(fā)展獻(xiàn)出力量。