平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)國土整治成效與提升策略

張玲玲

平?jīng)鍪凶匀毁Y源局崆峒分局，甘肅 平?jīng)?744000

0 引言

國土整治作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手［1］，通過對低效利用、不合理利用、未利用及因生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地進行綜合整治，在耕地保護、土地節(jié)約集約利用、農(nóng)村“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間格局優(yōu)化、緩解城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地供需矛盾、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了積極作用［2-4］。平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)位于隴東黃土高原丘陵區(qū)向溝壑區(qū)的過渡地帶，地跨南部土石淺山區(qū)、中部河谷川區(qū)和西北殘塬溝壑區(qū)，屬于半干旱半濕潤季風型大陸性氣候區(qū)。崆峒區(qū)土地總面積1 936 km2，耕地面積6.58萬hm2，農(nóng)村人均耕地面積0.33 hm2，既屬于國家糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)，又是黃河流域六盤山片區(qū)重要的生態(tài)保護屏障。根據(jù)新時代糧食安全、生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村振興的新要求，崆峒區(qū)急需梳理總結(jié)國土整治的經(jīng)驗和做法，分析存在的主要問題和困難，探討提升國土整治成效的對策與措施，為統(tǒng)籌做好全域國土綜合整治、實現(xiàn)區(qū)域自然資源可持續(xù)利用提供借鑒和參考。

1 平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)國土整治與生態(tài)修復進展與成效

1.1 總體進展

1.1.1 國土整治方面。自2004 年以來，崆峒區(qū)共實施土地整治項目40個，建設規(guī)模達14 974.02 hm2，新增耕地2 923.78 hm2，其中屬于甘肅省東部百萬畝土地整治重大工程的項目有6 個（建設規(guī)模6 140.19 hm2，新增耕地1 045.45 hm2）。2012 年，崆峒區(qū)開始在永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)實施高標準農(nóng)田建設項目。截至2021年底，崆峒區(qū)共實施高標準農(nóng)田建設項目13個，建成集中連片、設施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強的高標準農(nóng)田6 625.02 hm2，新增耕地303.22 hm2。

1.1.2 生態(tài)修復方面。從21 世紀初開始，崆峒區(qū)先后實施了“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”“固溝保塬”綜合治理、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理等生態(tài)修復工程。截至2021 年底，崆峒區(qū)恢復治理歷史遺留礦山234 個，修復面積724.58 hm2，實現(xiàn)了“廢棄礦山”重現(xiàn)“綠水青山”。崆峒區(qū)持續(xù)推進森林、草原、流域、農(nóng)田、村莊等多要素生態(tài)建設，組織編制生態(tài)修復專項規(guī)劃、國土空間綠化專項規(guī)劃和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，積極構(gòu)建開發(fā)與保護相互協(xié)調(diào)、山水林田湖草系統(tǒng)治理的國土空間生態(tài)修復格局。

1.2 主要成效

1.2.1 強化耕地保護，夯實糧食安全根基。一是通過對未利用地再開發(fā)，對老舊窯洞、廢棄宅基地拆除復墾，有效增加了耕地面積。二是通過平整田塊、整合零散耕地等，提高了農(nóng)田集中連片度，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)與規(guī)模化經(jīng)營，降低了農(nóng)業(yè)投入成本。三是通過大規(guī)模坡改梯，將以前的“三跑地”建成保土、保水、保肥的“三保田”，在實現(xiàn)崆峒區(qū)全域梯田化的同時，有效提高了耕地質(zhì)量。四是通過修建灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田輸配電等配套設施，有效補齊了農(nóng)業(yè)基礎設施短板。五是通過實施高標準農(nóng)田建設，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，真正讓糧田變“良田”，累計增產(chǎn)糧食近25 850 t。

1.2.2 優(yōu)化用地布局，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是大力實施農(nóng)村土地綜合整治，對村莊低效用地重新整理，對工礦廢棄地進行復墾等，優(yōu)化了區(qū)域土地資源配置，促進了土地利用提質(zhì)增效，改善了鄉(xiāng)村空間格局，提高了土地集約節(jié)約利用水平。二是高效利用騰退建設用地指標，有效盤活存量建設用地，優(yōu)先用于支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地空間。三是通過廢舊宅基地復墾和宜耕荒草地開發(fā)，新增可用于占補平衡補充耕地指標的耕地2 923.78 hm2，有效破解了城鄉(xiāng)建設用地保障難的問題。

1.2.3 助力脫貧攻堅，推動鄉(xiāng)村全面振興。一是注重與扶貧相結(jié)合，在項目安排和資金分配上優(yōu)先向集體經(jīng)濟薄弱村傾斜，加快農(nóng)田道路、排水渠等基礎設施建設，全面改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，進一步鞏固脫貧攻堅成果。二是注重與基礎設施建設相結(jié)合，始終將配建道路、排水渠等基礎設施作為土地整治的主要內(nèi)容，適當增加田間道路及附屬設施的投資比重，打造“田成方、路成網(wǎng)、樹成行、渠相通”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新面貌，為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)奠定了基礎。三是注重與鄉(xiāng)村特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，通過土地整治，有效增加區(qū)域內(nèi)耕地面積，提高耕地質(zhì)量，促進土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展聚力賦能。

1.2.4 改善生態(tài)環(huán)境，筑牢綠色發(fā)展屏障。一是注重與農(nóng)田生態(tài)景觀相結(jié)合，大力實施農(nóng)田防護及生態(tài)環(huán)境保護工程，提高植被覆蓋率，提升生態(tài)景觀效果。二是注重與農(nóng)村人居環(huán)境整治相結(jié)合，開展農(nóng)村拆違拆臨、亂占耕地建房整治，復墾耕地，優(yōu)化村莊布局，改善農(nóng)村居住環(huán)境，助力宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設。三是注重與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理相結(jié)合，通過實施歷史遺留礦山生態(tài)修復工程，以及生產(chǎn)礦山“邊開采、邊保護、邊修復”等措施，重建生態(tài)系統(tǒng)。

2 平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)國土整治存在的不足

2.1 項目設計系統(tǒng)性不足

一是項目設計更注重增加耕地面積，以新增耕地作為唯一控制性指標，缺乏生態(tài)類指標。項目設計目標單一，整體性和系統(tǒng)性不足，導致服務綠色發(fā)展、推動生態(tài)修復綜合治理成效不足。二是項目實施注重工程措施，針對不同類型、不同區(qū)域、不同對象的整治，未能充分做到因地制宜，自然恢復理念淡薄，整治手段多樣性不足。

2.2 項目后期管護不到位

管護機制不健全，管護資金不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級責任落實難度大等，導致基礎設施和耕地利用管護效果不佳，新增耕地無法長期穩(wěn)定利用。一是未利用地開發(fā)后普遍存在土壤肥力差、耕地產(chǎn)能低的問題，農(nóng)戶種植成本遠大于收益，造成新開發(fā)耕地棄耕現(xiàn)象嚴重，且形成了惡性循環(huán)。二是部分新增耕地用途管制落實不到位。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展背景下，崆峒區(qū)因時因勢大力發(fā)展“牛、果、蔬”富民產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶也積極響應，部分新增耕地未經(jīng)批準用于設施農(nóng)業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)，改變了耕地用途。三是部分農(nóng)田配套設施缺乏定期維護，存在田坎、田間道、生產(chǎn)路損毀，旱地護坡垮塌，排水渠雜草叢生的情況，項目整治成果難以長效保持。

2.3 空間布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)

一是耕地資源分布不均，質(zhì)量不高，生態(tài)綠化空間與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間存在交叉現(xiàn)象，“林”與“糧”爭地現(xiàn)象普遍。二是礦山生態(tài)修復投資大，特別是露天石料礦山，立地條件惡劣，植被恢復難度大，維護成本高，實施修復措施單一，助推綠色發(fā)展能量不足。三是耕地后備資源嚴重匱乏。受地形坡度等因素限制，崆峒區(qū)可補充耕地后備資源僅0.24 萬hm2，大部分位于荒坡荒洼，實際可用于開發(fā)利用的僅占8.2%，整治復墾新增耕地空間有限，對耕地占補平衡制約明顯。

2.4 社會公眾參與度不高

一是社會資本參與投資的力度不夠。當?shù)囟嘣黧w參與國土整治與生態(tài)修復項目的動力和活力不足，政府與社會資本多元化投資和多樣化管理模式尚未形成，推動和引導社會資本參與項目建設的激勵措施尚不完善。二是集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民群眾，特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地整治立項決策、規(guī)劃設計、工程建設、成果利用和運營管護等方面主動參與不足，導致土地整治成果不能更好地發(fā)揮服務農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。

3 提升平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)國土整治成效的對策

3.1 增強項目設計系統(tǒng)性，確保項目高質(zhì)量完成

第一，崆峒區(qū)需要強化國土綠色整治的規(guī)劃與設計，將生態(tài)類控制指標貫穿設計全過程，并納入項目建設內(nèi)容，實行生態(tài)修復類整治責任目標考核，著力提升國土整治的整體性和系統(tǒng)性，增強土地綜合整治生態(tài)效益。第二，崆峒區(qū)應大力破除“工程思維”，加大生態(tài)化、多元化的國土整治技術運用比重，根據(jù)項目區(qū)自然本底，針對不同區(qū)塊采取不同的整治恢復措施，堅持多功能定位、多樣化實施，強化自然恢復技術支撐，多措并舉，最大限度推動國土整治與生態(tài)修復高質(zhì)量開展。

3.2 加強項目后期管護，確保成果長效利用

第一，崆峒區(qū)應創(chuàng)新方式方法，制定管護標準，組建管護隊伍，明確管護責任，整合落實管護資金，將管護工作納入耕地保護目標責任考核范疇，建立長效管護機制，確保管護到位，切實發(fā)揮國土整治的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益。第二，崆峒區(qū)需要注重結(jié)合工程、生物與農(nóng)藝等措施，有效提升開發(fā)復墾區(qū)土壤肥力，加強耕地質(zhì)量的監(jiān)測與評價，提升新增耕地質(zhì)量，提高其耕種率。第三，崆峒區(qū)可推行“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，促進新增耕地流轉(zhuǎn)，建設以區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局為導向的農(nóng)業(yè)生態(tài)示范區(qū)，實現(xiàn)土地整治與規(guī)模經(jīng)營良性互動，高效盤活土地資源。第四，崆峒區(qū)應強化耕地用途管控，嚴格落實耕地“進出平衡”，充分利用耕地衛(wèi)片監(jiān)督平臺開展耕地利用情況和種植作物情況專題監(jiān)測管理，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”。五是開展田坎、護坡、田間道路、排水渠等設施的日常管理和維護，檢查記錄運行情況，定期維修更換，保證基礎設施正常發(fā)揮作用。

3.3 統(tǒng)籌規(guī)劃用地布局，優(yōu)化資源空間利用

第一，崆峒區(qū)應嚴格國土空間規(guī)劃管控，統(tǒng)籌耕地保護、林業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，堅持耕地保護優(yōu)先，科學合理評估用林空間需求，積極探索建立“退耕還林”與“退林還耕”雙向互動機制，及時清理騰退廢棄果園苗木地，整改恢復“非糧化”耕地，引導新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，鼓勵利用“四荒”資源，不與糧爭地，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)建設與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的空間平衡。第二，崆峒區(qū)應探索建立“因地而異”“一礦一策”的多元化生態(tài)修復模式，對礦山開采損毀的林草地、耕地、建設用地等進行細致的調(diào)查，分類制訂修復目標，選擇不同的生態(tài)修復模式，從而進一步提升生態(tài)修復成效。第三，崆峒區(qū)應加大“固溝保塬”項目治理力度，有效遏制水土流失，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，降低限制耕地后備資源宜耕性的生態(tài)、土壤條件等的影響程度，將可補充利用的耕地后備資源落到實處；立足區(qū)域地理條件，合理選擇開發(fā)模式，針對耕地后備資源破碎化問題，借助地勢修筑梯田，提高黃土溝壑丘陵區(qū)耕地后備資源地力，提升開發(fā)利用效益［5］。

3.4 健全公眾參與機制，維護群眾合法權益

第一，崆峒區(qū)應建立健全社會資本投資參與機制，明確政府與投資方的權責關系，科學設置社會資本參與的項目范圍和環(huán)節(jié)，構(gòu)建“政府主導、政策扶持、社會參與、市場化運作”的多元國土整治與生態(tài)修復治理模式［6］。第二，崆峒區(qū)需要優(yōu)化政策措施，按照“誰修復、誰受益”的原則，通過優(yōu)先賦予一定期限自然資源資產(chǎn)使用權、騰退建設用地指標和新增耕地指標使用權、節(jié)余指標易地交易收益獎補等措施，激發(fā)公眾參與國土整治與礦山生態(tài)修復的動力和活力。第三，崆峒區(qū)可探索建立先建后補、自建自管模式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織牽頭，農(nóng)民參與實施小規(guī)模小資金的農(nóng)田整治、宅基地復墾等項目，給予優(yōu)秀典型項目資金獎補，提高農(nóng)民群體參與的積極性，從而使其真正成為國土整治的支持者、參與者和受益者。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對國土整治提出了更高更系統(tǒng)的要求。崆峒區(qū)需要總結(jié)經(jīng)驗，強化規(guī)劃引領，堅持節(jié)約集約，夯實管護責任，實施山水林田湖草一體化保護和系統(tǒng)治理，持續(xù)推進全域全要素國土綜合整治。