美對(duì)中國(guó)高科技企業(yè)制裁的影響與對(duì)策研究

單文杰 秦 蓁 呂 琳

中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院

2022 年8 月23 日，美國(guó)商務(wù)部以所謂“國(guó)家安全”及外交政策問(wèn)題為由，將中國(guó)航天科技集團(tuán)公司九院771 研究所、中國(guó)空間技術(shù)研究院502 研究所、中國(guó)電子科技集團(tuán)公司第43 研究所等7 個(gè)高科技企業(yè)納入實(shí)體名單予以制裁。2023 年2 月10 日，因中國(guó)高空氣球飛入美國(guó)領(lǐng)土事件，美國(guó)商務(wù)部宣布對(duì)中國(guó)電子科技集團(tuán)第48 研究所、北京南江空天科技股份有限公司等6 個(gè)中國(guó)高科技企業(yè)列入實(shí)體清單。時(shí)隔幾天，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布公告，以涉及國(guó)家安全等“所謂”理由，將第四范式智能技術(shù)有限公司、浪潮集團(tuán)有限公司、龍芯中科技術(shù)股份有限公司、盛科通信股份有限公司等28 個(gè)高科技企業(yè)列入實(shí)體清單。在中美博弈的大環(huán)境下，愈演愈烈的美國(guó)制裁中國(guó)高科技企業(yè)事件，使得我們需要迫切思考應(yīng)對(duì)之策。

一、制裁概念辨析

美國(guó)制裁是指美國(guó)出于防擴(kuò)散、國(guó)家安全及對(duì)外政策的考慮，依據(jù)其國(guó)內(nèi)法及總統(tǒng)行政令對(duì)相關(guān)國(guó)家、實(shí)體和個(gè)人等進(jìn)行的制裁。制裁的主要方式包括防擴(kuò)散制裁、金融制裁和貿(mào)易制裁（出口管制）；制裁的主要措施包括貿(mào)易禁運(yùn)，對(duì)特定出口或進(jìn)口的限制，禁止向制裁對(duì)象提供援助、貸款和進(jìn)行投資，凍結(jié)美國(guó)管轄下的外國(guó)資產(chǎn)，禁止涉及美國(guó)公民或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)交易等。制裁已經(jīng)成為美國(guó)用于打壓對(duì)手的一種重要手段。航天等我國(guó)高科技企業(yè)遭受美國(guó)制裁由來(lái)已久。在這種形勢(shì)下，我們有必要對(duì)美國(guó)制裁手段和應(yīng)對(duì)舉措開(kāi)展深入研究提高戰(zhàn)略形勢(shì)研判、制定趨利避害的措施，盡可能維護(hù)我們的利益，保障國(guó)家高科技企業(yè)的順利發(fā)展。

二、典型制裁案例分析

1. TikTok 事件

美國(guó)政府于2020 年8 月指控TikTok 公司損害其國(guó)家安全，并禁止該公司在美國(guó)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)；之后又提供給字節(jié)跳動(dòng)公司選項(xiàng)：停止所有國(guó)際業(yè)務(wù)，或?qū)⑵湎嚓P(guān)業(yè)務(wù)出售。字節(jié)跳動(dòng)公司利用法律手段對(duì)美國(guó)政府采取訴訟拖延時(shí)間，并贏得國(guó)際輿論的同情和支持。我國(guó)相關(guān)部委也及時(shí)調(diào)整或出臺(tái)《中國(guó)禁止出口限制出口技術(shù)目錄》《中華人民共和國(guó)技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等制度，對(duì)字節(jié)跳動(dòng)等國(guó)內(nèi)高科技企業(yè)出口核心技術(shù)進(jìn)行管制。字節(jié)跳動(dòng)公司需依照制度履行相關(guān)流程手續(xù)，方可被許可出售核心業(yè)務(wù)。后續(xù)，字節(jié)跳動(dòng)對(duì)微軟公司的并購(gòu)進(jìn)行了回絕，并在公司治理架構(gòu)、業(yè)務(wù)獨(dú)立性、數(shù)據(jù)透明度方面進(jìn)行了調(diào)整。

TikTok 的母公司字節(jié)跳動(dòng)雖然是中國(guó)企業(yè)，但已充分本地化并具有獨(dú)立性：不僅管理團(tuán)隊(duì)、供應(yīng)商、合作商實(shí)現(xiàn)完全本地化，而且用戶(hù)數(shù)據(jù)等相關(guān)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)完全達(dá)到美國(guó)法律標(biāo)準(zhǔn)。因此，通過(guò)調(diào)整中國(guó)相關(guān)法律對(duì)其進(jìn)行支持，并在美國(guó)法律框架下與制裁管制進(jìn)行抗?fàn)?，具備可行性與有效性。

2. 小米事件

2021 年1 月14 日，小米科技有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱(chēng)小米）被美國(guó)國(guó)防部列為“中國(guó)涉軍企業(yè)”。同年1 月29 日，小米提起訴訟并于其后提交了緊急禁令救濟(jì)動(dòng)議，尋求臨時(shí)禁令。3 月12 日，法院同意了小米的臨時(shí)禁令申請(qǐng)，暫時(shí)中止了美國(guó)國(guó)防部將其列入所謂的“涉軍企業(yè)”名單的執(zhí)行。

面對(duì)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)限制性措施，小米事件提供了中國(guó)實(shí)體通過(guò)美國(guó)法院系統(tǒng)獲得救濟(jì)的成功示范。首先，小米迅速采取行動(dòng)向美國(guó)法院尋求禁令救濟(jì)，使其免受即將生效的措施限制。其次，通過(guò)訴訟小米能夠獲得此前無(wú)法獲取的被認(rèn)定為“中國(guó)涉軍企業(yè)”的相關(guān)信息，這些信息是小米成功向法院請(qǐng)求救濟(jì)的基礎(chǔ)。最后，當(dāng)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)有不當(dāng)行為時(shí)，美國(guó)法院愿意為受到不利影響的一方提供救濟(jì)，即使該機(jī)構(gòu)的決定得到了實(shí)質(zhì)性遵從。

3. 中興事件

據(jù)西方媒體報(bào)道，中興通訊股份有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)中興）違反美國(guó)規(guī)定向伊朗、朝鮮等受美制裁國(guó)家提供含美國(guó)高科技部件的設(shè)備。隨之，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局開(kāi)展調(diào)查，提供多方材料佐證了這些指控。然而，在以法律手段與美國(guó)政府進(jìn)行庭外和解之后，中興卻并未按要求控制自身行為，致使美國(guó)商務(wù)部2018 年4 月使用強(qiáng)制手段對(duì)其進(jìn)行制裁，阻止任何美國(guó)企業(yè)7 年內(nèi)對(duì)其提供先進(jìn)部件。中興分別于2017 年3 月和2018 年6 月，2 次與美政府達(dá)成協(xié)議，分別以12 億和10 億美元的罰款、董事會(huì)改組等方式被迫妥協(xié)。解除禁令的公告在一個(gè)月后由美國(guó)商務(wù)部發(fā)布，標(biāo)志著事件告一段落。

三、企業(yè)遭受制裁的影響分析

企業(yè)一旦遭受美國(guó)制裁，美國(guó)法律首先要對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行認(rèn)定，是過(guò)失還是故意。過(guò)失處罰通常交納罰金即可；故意處罰則相對(duì)嚴(yán)厲，企業(yè)可能無(wú)法正常交易甚至不能上市，而且一旦上了名單就會(huì)留下案底且無(wú)法撤銷(xiāo)。實(shí)體清單主要打擊對(duì)美國(guó)有嚴(yán)重依賴(lài)的企業(yè)，例如華為、中興等。特別制定國(guó)民和被封鎖人員名單（SDN 清單）則將對(duì)企業(yè)的金融業(yè)務(wù)產(chǎn)生根本性的影響。

供應(yīng)鏈切斷風(fēng)險(xiǎn)：根據(jù)美國(guó)《國(guó)際經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)利法》及《國(guó)家應(yīng)急法》等條文規(guī)定，被列入清單的中國(guó)企業(yè)直接從美國(guó)進(jìn)口受管制的物項(xiàng)，或從國(guó)內(nèi)中間商采購(gòu)受美國(guó)《出口管理?xiàng)l例》管轄物項(xiàng)必須從美國(guó)申請(qǐng)?jiān)S可，但絕大出口許可申請(qǐng)將被推定為拒絕且不適用許可例外。

民事罰金風(fēng)險(xiǎn)：如果被列入實(shí)體清單的企業(yè)非法獲取上述的美國(guó)管制物項(xiàng)，根據(jù)美國(guó)《出口管制改革法案》和《出口管理?xiàng)l例》，該公司將以?xún)r(jià)值較高者為準(zhǔn)，面臨30 萬(wàn)美元或違法交易額2 倍的民事罰金。

高管刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)：如果被列入實(shí)體清單的企業(yè)違反美國(guó)出口管制法的刑事規(guī)定，公司高管人員可能面臨被美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)追究刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，如果他們出現(xiàn)在與美國(guó)簽訂引渡協(xié)議的國(guó)家和地區(qū)時(shí)，可能會(huì)面臨被美國(guó)政府引渡的風(fēng)險(xiǎn)。

高管及員工旅行限制：2020 年5 月，美國(guó)發(fā)布了第10043 號(hào)總統(tǒng)行政令（《禁止部分中國(guó)留學(xué)生和研究人員入境》），被列入制裁清單的中國(guó)企業(yè)高管和員工有可能難以獲得赴美簽證。

國(guó)際金融結(jié)算服務(wù)障礙：列入實(shí)體清單的企業(yè)的國(guó)際業(yè)務(wù)如果通過(guò)美元進(jìn)行結(jié)算，那么一些金融機(jī)構(gòu)可能不為其提供合規(guī)審查服務(wù)。如果該企業(yè)被美國(guó)列入SDN 清單，則將無(wú)法進(jìn)行所有的銀行金融結(jié)算，對(duì)企業(yè)的生存產(chǎn)生根本性影響。

四、我國(guó)的應(yīng)對(duì)舉措分析

面對(duì)日趨嚴(yán)峻的出口管制和制裁形勢(shì)，我國(guó)出臺(tái)了首部出口管制領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性法律并配套出臺(tái)或調(diào)整更新了相關(guān)管理辦法和規(guī)定，加大了對(duì)我國(guó)技術(shù)的保護(hù)力度，闡明了對(duì)不可靠實(shí)體清單的管理規(guī)定，積極應(yīng)對(duì)國(guó)外不當(dāng)?shù)拈L(zhǎng)臂管轄，還明確對(duì)危害我國(guó)國(guó)家安全和利益的相關(guān)企業(yè)和個(gè)人實(shí)施對(duì)等制裁。

7) 修復(fù)后結(jié)構(gòu)增重小。復(fù)合材料補(bǔ)片密度較小，但力學(xué)性能優(yōu)越，有較高的比強(qiáng)度和比剛度。復(fù)合材料補(bǔ)片以更小的尺寸和更輕的質(zhì)量獲得與傳統(tǒng)金屬材料同等的修復(fù)效果。

一是出臺(tái)首部統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，構(gòu)建了出口管制的基本框架。2020 年10 月17 日，全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)出口管制法》，對(duì)出口管制的基本概念、出口管制的職能部門(mén)、相關(guān)主體的職責(zé)進(jìn)行了充分解釋?zhuān)瑢?duì)軍品和兩用物項(xiàng)出口管制相關(guān)政策、法規(guī)和措施進(jìn)行了規(guī)定，使出口管制有法可依，更好地促進(jìn)和保障我國(guó)的出口管制管理和服務(wù)，維護(hù)國(guó)家安全和利益。

二是調(diào)整更新技術(shù)進(jìn)出口相關(guān)目錄，規(guī)范技術(shù)進(jìn)出口管理。2020 年8 月28 日和2020 年12 月31日，我國(guó)相繼發(fā)布新版《中國(guó)禁止出口限制出口技術(shù)目錄》《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》，反映了我國(guó)出口管制相關(guān)法規(guī)要求，也反映了我國(guó)科技與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)步，有助于規(guī)范技術(shù)進(jìn)出口管理，促進(jìn)我國(guó)科技進(jìn)步和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

三是明確不可靠實(shí)體清單規(guī)定，強(qiáng)化不可靠實(shí)體管控。2020 年9 月19 日，商務(wù)部發(fā)布《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定，對(duì)我國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益產(chǎn)生損害，違反正常的市場(chǎng)交易原則中斷與中國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人的正常交易，或者采取歧視性措施的實(shí)體，將被采取限制或者禁止從事與中國(guó)有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)，限制或者禁止在中國(guó)境內(nèi)投資，限制或者禁止入境及罰款等相應(yīng)措施。

四是加大外商投資安全審查，切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全利益。2020 年底，商務(wù)部與國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《外商投資審查辦法》，對(duì)外商投資類(lèi)型、審查機(jī)構(gòu)、審查范圍、審查程序、審查決定監(jiān)督執(zhí)行和違規(guī)處理等進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)該辦法，外商對(duì)軍工上下游零部件等影響國(guó)家安全和國(guó)防科技工業(yè)企業(yè)周?chē)鷧^(qū)域，以及和軍事國(guó)防相關(guān)的能源、裝備制造、重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)等領(lǐng)域進(jìn)行投資，需要進(jìn)行安全審查。

五是應(yīng)對(duì)域外法律長(zhǎng)臂管轄，阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用。為了阻止國(guó)外不正當(dāng)法律的長(zhǎng)臂管轄，商務(wù)部于2021 年初發(fā)布《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，基于國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，評(píng)估國(guó)外的法律對(duì)中國(guó)國(guó)家主權(quán)及安全和發(fā)展利益可能產(chǎn)生的影響，以及對(duì)中國(guó)公民、法人或其他組織合法權(quán)益可能產(chǎn)生的影響。若明確區(qū)域外的法律與措施存在不當(dāng)域外適用的情況，由國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)布禁令并對(duì)禁令遵守有關(guān)事宜進(jìn)行規(guī)定。

六是依據(jù)出口管制法律法規(guī)，適時(shí)開(kāi)展對(duì)國(guó)外實(shí)體的反制。伴隨我國(guó)出口管制相關(guān)法規(guī)的持續(xù)建立和健全，我國(guó)依據(jù)法律法規(guī)對(duì)國(guó)外相關(guān)實(shí)體進(jìn)行了制裁。2020 年，美國(guó)多次宣布對(duì)中國(guó)臺(tái)灣出售武器，包括雷神公司的MS-110 機(jī)載吊艙偵察系統(tǒng)及相關(guān)設(shè)備、波音公司的AGM-84H 增強(qiáng)型防區(qū)外對(duì)陸攻擊導(dǎo)彈和“魚(yú)叉”岸防系統(tǒng)及相關(guān)設(shè)備、洛馬公司的M142 高機(jī)動(dòng)多管火箭炮系統(tǒng)發(fā)射器及相關(guān)設(shè)備、通用原子公司的MQ-9B 遠(yuǎn)程武裝無(wú)人機(jī)及相關(guān)設(shè)備。為此，我國(guó)外交部對(duì)相關(guān)美國(guó)企業(yè)以及個(gè)人實(shí)施制裁。

五、我國(guó)高科技企業(yè)應(yīng)對(duì)措施研究

企業(yè)應(yīng)從以下3 個(gè)方面做好防備美國(guó)制裁的準(zhǔn)備，避免授人以柄，給自身發(fā)展和國(guó)家利益帶來(lái)不利影響。

1.領(lǐng)導(dǎo)層面要高度重視，加強(qiáng)對(duì)美國(guó)制裁政策、手段和動(dòng)向的分析研究

航天等高科技企業(yè)處于國(guó)家高科技行業(yè)的前端，是中美當(dāng)前和未來(lái)博弈的主戰(zhàn)場(chǎng)，也是美國(guó)制裁的重點(diǎn)目標(biāo)。未來(lái)，美國(guó)很有可能聯(lián)合歐盟及其他國(guó)家從供應(yīng)鏈、技術(shù)合作、裝備出口等方面，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)我國(guó)航天事業(yè)的制裁和封鎖，甚至可能對(duì)相關(guān)子公司和上市公司實(shí)施金融制裁。一旦出現(xiàn)此類(lèi)情況，將對(duì)我們企業(yè)的生存和發(fā)展帶來(lái)極其嚴(yán)重的影響，甚至關(guān)系企業(yè)的生死存亡。因此，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層面一定要高度重視，要密切關(guān)注美國(guó)制裁的最新政策和動(dòng)向，加強(qiáng)對(duì)其政策演變和最新動(dòng)態(tài)的跟蹤研究，提前預(yù)警、預(yù)先研判、深度分析，未雨綢繆，對(duì)企業(yè)可能遇到的制裁挑戰(zhàn)做好斗爭(zhēng)預(yù)案，降低企業(yè)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

2.加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，貫穿研發(fā)、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售的全流程和全要素

針對(duì)內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)，具體可從以下4 個(gè)方面開(kāi)展工作：一是在企業(yè)內(nèi)要加強(qiáng)對(duì)于防范美國(guó)制裁的培訓(xùn)教育，對(duì)高級(jí)管理人員持續(xù)進(jìn)行出口管制與經(jīng)濟(jì)制裁的相關(guān)培訓(xùn)，使管理人員從思想上高度重視，從認(rèn)識(shí)上全面了解；二是要建立起自身的“制裁名單”排查體系，系統(tǒng)梳理科研生產(chǎn)全流程、全要素涉及的合作對(duì)象；對(duì)客戶(hù)的背景開(kāi)展充分調(diào)查，對(duì)科研生產(chǎn)上下游原材料、零部件的供應(yīng)地、生產(chǎn)商等信息開(kāi)展詳細(xì)審查，在合同履約的全流程中，對(duì)業(yè)務(wù)的合規(guī)性、地域敏感性、政治敏感性進(jìn)行詳審；三是對(duì)供應(yīng)商、供應(yīng)鏈進(jìn)行管控，在國(guó)際上籌措多方供應(yīng)，加強(qiáng)緊要部件、組件的多渠道進(jìn)口，使供應(yīng)體系逐漸優(yōu)化。積極拓寬供應(yīng)商合作范圍，拓寬部件供應(yīng)范圍，構(gòu)建多渠道供應(yīng)體系，降低商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；四是進(jìn)一步加強(qiáng)科研生產(chǎn)全流程的信息安全保密工作，保護(hù)供應(yīng)商渠道和技術(shù)合作信息，進(jìn)一步增強(qiáng)保密意識(shí)，強(qiáng)化公開(kāi)信息審查機(jī)制。

3.對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)的合作項(xiàng)目充分衡量利弊，警惕次級(jí)制裁和釣魚(yú)執(zhí)法

在參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)時(shí)要有避險(xiǎn)意識(shí)，要在國(guó)家法律規(guī)定約束下嚴(yán)格篩選合作伙伴。對(duì)一些敏感的合作項(xiàng)目要充分衡量利弊得失，避免因小失大。同時(shí)要制定必要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，一旦遭到美國(guó)制裁，要第一時(shí)間上報(bào)并與國(guó)家主管部門(mén)取得聯(lián)系，切勿私自與美方進(jìn)行溝通。美國(guó)所謂的申訴流程其實(shí)是其釣魚(yú)執(zhí)法的一種手段，在進(jìn)行申訴的過(guò)程中，美方會(huì)要求我方提供更多的資料并進(jìn)行質(zhì)詢(xún)談話(huà)，一旦存在不一致的地方，美方都會(huì)據(jù)此判定為作“偽證”，就可以直接判定我方違規(guī)，從而做實(shí)對(duì)我們的制裁處罰。因此，我們一定要提高認(rèn)識(shí)和站位，在與美方博弈的過(guò)程中要統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，面對(duì)美方制裁，堅(jiān)定遵循“不接受，不承認(rèn)，不遵守”的基本原則。