美對(duì)華半導(dǎo)體領(lǐng)域出口管制政策的最新修訂影響幾何

2022 年8 月12 日和10 月7 日，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）對(duì)《出口管制條例》（EAR）多個(gè)條款進(jìn)行補(bǔ)充和修訂，將對(duì)中國(guó)先進(jìn)計(jì)算和半導(dǎo)體領(lǐng)域的限制推到了一個(gè)全方位、前所未有的嚴(yán)苛程度。表明為遏制中國(guó)發(fā)展，美對(duì)華半導(dǎo)體等領(lǐng)域的高技術(shù)打壓愈發(fā)猖獗，甚至呈現(xiàn)出非理性狀態(tài)。未來(lái)，拜登政府對(duì)華科技“圍剿”可能還會(huì)不斷升級(jí)。鑒于半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的重要作用，美國(guó)此舉已經(jīng)引起全產(chǎn)業(yè)鏈上下游的廣泛關(guān)注。2022 年11 月，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心（CSIS）發(fā)表《翻天覆地的變化——美國(guó)新的半導(dǎo)體出口管制措施及其對(duì)美國(guó)公司、盟友和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的影響》一文認(rèn)為，此次出口管制新規(guī)是美國(guó)近年來(lái)力度最大、范圍最廣的一次行動(dòng)和政策調(diào)整，標(biāo)志著美國(guó)傳統(tǒng)策略發(fā)生了根本性變化，其目的不僅要遏制中國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，還要全方位阻止中國(guó)趕超美國(guó)，此后，美國(guó)還將持續(xù)采取多方面、“全政府”的舉措，以保持新政策的效力。

一、美國(guó)最新修訂出口管制政策的基本情況

1. 目的

美國(guó)此次對(duì)出口管制政策的全面修訂，一是意圖扼殺中國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力。美國(guó)國(guó)家安全顧問杰克·沙利文稱：當(dāng)前的戰(zhàn)略環(huán)境已經(jīng)改變，考慮到先進(jìn)邏輯和存儲(chǔ)芯片等基礎(chǔ)技術(shù)的性質(zhì)與特點(diǎn)，美國(guó)必須放棄之前與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手保持“相對(duì)優(yōu)勢(shì)”的做法，盡可能保持“領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)”。二是意在削弱軍民協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的影響。根據(jù)國(guó)家相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，中國(guó)的民用技術(shù)部門可能會(huì)更多地支持軍事領(lǐng)域，“中國(guó)制造2025”將使中國(guó)減少對(duì)西方的依賴。美國(guó)承認(rèn)，中國(guó)科技創(chuàng)新正在突飛猛進(jìn)，倘若中國(guó)在芯片技術(shù)方面超越了美國(guó)及其盟友和伙伴國(guó)，那么中國(guó)“將在軍事方面取得全面優(yōu)勢(shì)”。三是意在阻止中國(guó)科技實(shí)力趕超美國(guó)。美國(guó)在人工智能、衛(wèi)星通信、軍事及航空航天等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)主要來(lái)自芯片，而這些領(lǐng)域所需的先進(jìn)芯片大多依賴于外國(guó)生產(chǎn)，芯片供給已成為美國(guó)的重大國(guó)家安全隱患。美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)吉娜·雷蒙多稱：中國(guó)正從國(guó)家層面給予大力扶持，以使自身在關(guān)鍵領(lǐng)域取得技術(shù)突破，因此，BIS 此次出口管制新政策是美國(guó)針對(duì)中國(guó)可能通過(guò)軍民協(xié)同發(fā)展實(shí)現(xiàn)軍事技術(shù)突破，擺脫對(duì)西方技術(shù)的依賴，超越美國(guó)及盟友能力所設(shè)計(jì)的“一攬子”遏制計(jì)劃。

2. 目標(biāo)

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心人工智能治理項(xiàng)目負(fù)責(zé)人格雷格·艾倫在此前已公布的一份白皮書中表示，為限制中國(guó)在微電子領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展，新政策主要有以下目標(biāo)：限制中國(guó)獲取高端人工智能芯片的渠道，扼殺中國(guó)人工智能和超級(jí)計(jì)算產(chǎn)業(yè)；限制中國(guó)獲得美國(guó)芯片設(shè)計(jì)軟件的渠道，阻止中國(guó)自行設(shè)計(jì)人工智能芯片；切斷中國(guó)獲取美國(guó)半導(dǎo)體制造設(shè)備的渠道，阻止中國(guó)生產(chǎn)先進(jìn)芯片；限制中國(guó)獲取美國(guó)零部件的渠道，阻止中國(guó)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)半導(dǎo)體制造設(shè)備。

3. 關(guān)鍵細(xì)節(jié)

為達(dá)到上述目的，美國(guó)制定了相對(duì)應(yīng)的遏制手段。其中關(guān)鍵細(xì)節(jié)主要包括5 個(gè)方面：一是增加對(duì)特定主體涉及中國(guó)的特定半導(dǎo)體活動(dòng)的限制，即限制“美國(guó)人”從事支持中國(guó)集成電路開發(fā)活動(dòng)以及半導(dǎo)體制造活動(dòng)；二是收緊許可要求，例如，對(duì)開發(fā)或生產(chǎn)半導(dǎo)體制造設(shè)備和相關(guān)物品的出口項(xiàng)目增加了新的許可證要求等，并行使“推定拒絕”原則；三是更新“未經(jīng)核實(shí)清單”（UVL），在UVL 中新增31 個(gè)實(shí)體，涵蓋31 家中國(guó)的公司、研究所和高校等，并刪除9 個(gè)已滿足相關(guān)要求的實(shí)體；四是擴(kuò)展“外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則”（FDPR）的內(nèi)容；五是設(shè)立臨時(shí)通用許可證（TGL），通過(guò)允許與中國(guó)境外使用物品有關(guān)的特定、有限的制造活動(dòng)，將對(duì)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的短期影響降到最低。

二、美國(guó)最新修訂出口管制政策的影響

1. 半導(dǎo)體行業(yè)對(duì)該政策的反應(yīng)情況

BIS 此次公布的新政策，對(duì)全球半導(dǎo)體市場(chǎng)和供應(yīng)鏈上的芯片公司業(yè)務(wù)均可能產(chǎn)生巨大影響。相關(guān)專家預(yù)測(cè)，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈將受到重創(chuàng)。新政策公布后，亞洲芯片制造公司股價(jià)曾一度暴跌，位于中國(guó)臺(tái)灣的一家蘋果產(chǎn)品供應(yīng)商甚至將新政策比作“地震”。另外，支持在華芯片制造業(yè)務(wù)的外國(guó)半導(dǎo)體設(shè)備供應(yīng)商已開始縮減其業(yè)務(wù)，并從中國(guó)晶圓廠撤出相關(guān)人員。據(jù)悉，新政策自2022 年10 月12 日生效以來(lái)，應(yīng)用材料公司、科磊公司和泛林集團(tuán)的美籍駐廠工程師已陸續(xù)撤離中國(guó)晶圓廠，包括華為、長(zhǎng)江存儲(chǔ)、上海集成電路等相關(guān)企業(yè)。此外，一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有至少43 名美國(guó)公民在16 家中國(guó)上市半導(dǎo)體企業(yè)擔(dān)任董事長(zhǎng)、總裁、副總裁等高層職務(wù)，他們都因新政策陷入在中國(guó)工作或保留美國(guó)國(guó)籍二選一的兩難狀況。韓國(guó)芯片制造商SK 海力士、三星電子以及中國(guó)臺(tái)灣臺(tái)積電等公司表示，已獲得美國(guó)商務(wù)部批準(zhǔn)，可在無(wú)需額外許可要求的情況下向在中國(guó)的工廠供應(yīng)研發(fā)和生產(chǎn)動(dòng)態(tài)隨機(jī)存取存儲(chǔ)器（DRAM）半導(dǎo)體所需的設(shè)備和組件，為期1 年。

2. 相關(guān)公司對(duì)供應(yīng)鏈所受影響表示擔(dān)憂

全球諸多半導(dǎo)體企業(yè)十分關(guān)注新政策可能給芯片供應(yīng)鏈帶來(lái)的影響，并對(duì)此表示擔(dān)憂。美國(guó)的此次出口管制新規(guī)代表該政策發(fā)生了翻天覆地的變化，這將會(huì)重塑全球半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)。相關(guān)公司不得不重新調(diào)整商業(yè)模式，制定新的共享標(biāo)準(zhǔn)，更新技術(shù)路線圖，在供應(yīng)鏈上下游建立新的、更具韌性的伙伴關(guān)系。有些企業(yè)呼吁政府可以制定更加精確的出口管制目標(biāo)。他們認(rèn)為，在某些情況下，新政策針對(duì)的是廣泛可用的技術(shù)，在這些技術(shù)中，可根據(jù)需要排列出替代供應(yīng)商。一些美國(guó)本土半導(dǎo)體企業(yè)認(rèn)為，新政策可能對(duì)其未來(lái)的研究和投資產(chǎn)生負(fù)面連鎖反應(yīng)。自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)一直是全球芯片銷售的領(lǐng)頭羊，每年占據(jù)全球市場(chǎng)近50%的份額，在研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造工藝技術(shù)、電子設(shè)計(jì)自動(dòng)化及知識(shí)產(chǎn)權(quán)核、半導(dǎo)體設(shè)備等方面都保持著領(lǐng)先地位，而中國(guó)是目前全球最大的半導(dǎo)體市場(chǎng)。這些企業(yè)預(yù)測(cè)，對(duì)華制裁可能使這50%的份額大幅下降，從而減少用于資助下一代芯片或設(shè)備研究的投入。

3. 美國(guó)新政策需要其盟友及伙伴的支持配合

此次對(duì)出口管制政策的最新修訂是美國(guó)單邊進(jìn)行的，歐洲、日本、韓國(guó)等相關(guān)美國(guó)盟友并沒有承諾與美共同實(shí)施類似限制，因此，這項(xiàng)新政策的有效執(zhí)行離不開盟友的支持與配合。事實(shí)上，這些國(guó)家和地區(qū)的半導(dǎo)體公司是設(shè)計(jì)、設(shè)備和材料技術(shù)的關(guān)鍵來(lái)源，也掌握著目前先進(jìn)芯片的專業(yè)制造技術(shù)。如果中國(guó)能從這些地區(qū)獲得半導(dǎo)體元器件、軟件、設(shè)備、材料和專業(yè)技術(shù)等，新政策將隨著時(shí)間的推移失去效力。有專家指出，對(duì)美國(guó)盟友而言，采取以規(guī)則和原則為基礎(chǔ)的方式，就出口管制問題進(jìn)行協(xié)調(diào)將使其更能發(fā)揮效力。還有專家指出，由于中國(guó)內(nèi)部對(duì)面臨威脅的嚴(yán)重程度、管制規(guī)模與范圍等存在不同看法，短時(shí)間內(nèi)較難找到突破口來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)的政策，但是如果美國(guó)遲遲未與盟友達(dá)成協(xié)議，中國(guó)很可能會(huì)找到并采取積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)措施。因此，美國(guó)與其盟友及伙伴國(guó)之間達(dá)成政策的快速協(xié)調(diào)十分必要。

4. 新政策對(duì)中國(guó)的影響及中國(guó)面臨的主要挑戰(zhàn)

新政策面臨的一個(gè)根本問題是，這些措施在實(shí)踐中能否奏效并產(chǎn)生相應(yīng)的戰(zhàn)略意義？荷蘭阿斯麥公司（ASML）首席執(zhí)行官彼得·溫尼克認(rèn)為，美西方國(guó)家對(duì)中國(guó)芯片技術(shù)的出口限制可能最終會(huì)適得其反，因?yàn)檫@將迫使中國(guó)更加努力地進(jìn)行科技創(chuàng)新，爭(zhēng)取技術(shù)主權(quán)。屆時(shí)，西方供應(yīng)商市場(chǎng)將可能消失。未來(lái)，中國(guó)在芯片產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展仍存障礙，主要包括先進(jìn)芯片制造的巨大成本和技術(shù)要求，可能導(dǎo)致中國(guó)很難實(shí)現(xiàn)自給自足；半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)需要龐大的基礎(chǔ)設(shè)施支持；中國(guó)當(dāng)前的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)水平仍處于落后狀態(tài)。

三、美國(guó)未來(lái)可能實(shí)施的跟進(jìn)舉措

拜登政府的出口管制措施旨在遏制中國(guó)獲得美國(guó)先進(jìn)芯片的能力，并希望確保中國(guó)無(wú)法實(shí)現(xiàn)與美西方國(guó)家的技術(shù)平等。為此，美國(guó)必須從“全政府”角度出發(fā)，使其政策涵蓋范圍更廣且可持續(xù)性更強(qiáng)。美國(guó)官員表示，對(duì)中國(guó)獲得高端人工智能芯片和超級(jí)計(jì)算芯片實(shí)施管制，是“維護(hù)國(guó)家安全的當(dāng)務(wù)之急”；在中國(guó)能夠開發(fā)出與美國(guó)制造技術(shù)對(duì)等的產(chǎn)品之前，美國(guó)將與日本、荷蘭、韓國(guó)等關(guān)鍵盟友達(dá)成國(guó)際協(xié)議；美對(duì)華半導(dǎo)體領(lǐng)域的管制只是一個(gè)開始，美國(guó)正在考慮對(duì)其他領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)制定新的出口管制規(guī)則。目前，美國(guó)政府可能還存在裝備不足、資源不足，對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)及其錯(cuò)綜復(fù)雜的全球供應(yīng)鏈也知之甚少等問題，因此，情報(bào)部門和國(guó)防部門需擴(kuò)大范圍并與私營(yíng)部門建立長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，以發(fā)揮其專業(yè)作用。同時(shí)，吸引相關(guān)部門的專業(yè)力量必要時(shí)通過(guò)立法手段，建立新的體制結(jié)構(gòu)，使新政策長(zhǎng)期有效。

綜上，在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)方面，美國(guó)已經(jīng)形成包括出口管制在內(nèi)的各項(xiàng)“組合拳”。未來(lái)，為落實(shí)和增強(qiáng)其在半導(dǎo)體領(lǐng)域的出口管制效力，美國(guó)可能采取以下舉措：一是加大與日本、荷蘭、韓國(guó)等盟友及伙伴國(guó)之間的協(xié)同；二是對(duì)已有的政策加大執(zhí)法管理力度；三是將管制范圍拓展應(yīng)用到其他細(xì)分領(lǐng)域，并將更多科技企業(yè)納入“實(shí)體清單”。