新市場(chǎng)監(jiān)管體制下地方食品安全監(jiān)管問(wèn)題及其對(duì)策

靳 穎

（黃河交通學(xué)院，河南焦作 454950）

國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》明確指出，要強(qiáng)化食品安全監(jiān)督抽檢、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、違法案件查處的力度，建立起多元、有效、動(dòng)態(tài)化、全方位的食品安全監(jiān)管機(jī)制，制定食品安全風(fēng)險(xiǎn)管控清單，落實(shí)食品安全責(zé)任制。目前，我國(guó)各地都在響應(yīng)國(guó)務(wù)院號(hào)召，加快完善地方食品市場(chǎng)安全監(jiān)管方法，從食品加工廠到生產(chǎn)企業(yè)再到市場(chǎng)、餐桌等，建立起全流程的監(jiān)管機(jī)制。雖然許多地方已取得了顯著的監(jiān)管成效，但仍然無(wú)法排除目前存在的監(jiān)管方法單一、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不足、風(fēng)險(xiǎn)管控清單不明以及監(jiān)管合力不足等問(wèn)題。對(duì)此，本文根據(jù)我國(guó)頒布的相關(guān)政策文件要求，立足目前食品安全監(jiān)管現(xiàn)況，提出全新的多元化食品安全監(jiān)管方法，更有利于促進(jìn)地方食品安全監(jiān)管體系的完善，將食品安全責(zé)任落實(shí)到底。

1 我國(guó)對(duì)地方食品安全監(jiān)管方式的核心要求

1.1 堅(jiān)持食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全的第一責(zé)任人

從2004 年我國(guó)頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》以來(lái)，就一直強(qiáng)調(diào)地方食品安全監(jiān)管堅(jiān)持食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全的第一責(zé)任人這一核心理念。2022 年，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，落實(shí)食品安全法及其實(shí)施條例相關(guān)規(guī)定，督促企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任，強(qiáng)化企業(yè)主要負(fù)責(zé)人食品安全責(zé)任，規(guī)范食品安全管理人員行為[1]。另外，從我國(guó)地方食品安全監(jiān)管工作的發(fā)展歷程來(lái)看，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品安全中扮演著重要角色，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的食品安全責(zé)任意識(shí)直接關(guān)系著整個(gè)食品安全。因此，開(kāi)展地方食品安全監(jiān)管，就應(yīng)聚焦到食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，采取多元化的手段，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督、管理和培訓(xùn)等。

1.2 堅(jiān)持從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程、動(dòng)態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)控制

通過(guò)分析我國(guó)頒布的食品安全法、食品安全監(jiān)管規(guī)定等諸多文件可知，其共同要求是堅(jiān)持從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程、動(dòng)態(tài)化的食品安全監(jiān)管，應(yīng)保證食品安全監(jiān)管工作覆蓋到種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、倉(cāng)儲(chǔ)流通、餐飲服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)從“農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程食品安全工作，嚴(yán)防、嚴(yán)管、嚴(yán)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我國(guó)地方開(kāi)展食品安全監(jiān)管工作，核心是認(rèn)真執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院的相關(guān)要求，通過(guò)多元化的監(jiān)管手段，建立起全程覆蓋式的監(jiān)管格局，使得食品源頭、食品生產(chǎn)與加工、食品流通和食品服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)都被檢測(cè)與控制。

1.3 堅(jiān)持構(gòu)建食品安全監(jiān)管的多元化、共治大格局

食品安全治理實(shí)踐表明，科學(xué)構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體相互協(xié)調(diào)的社會(huì)共治模式是防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管多元化的關(guān)鍵舉措。中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》明確提出，堅(jiān)持共治共享，形成政府引領(lǐng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)參與、社會(huì)公眾積極監(jiān)督的食品安全監(jiān)管大格局[2]。分析我國(guó)北京、上海、廣州、江蘇、山東和河南等地的食品安全監(jiān)管政策文件，其共同特征是突出強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管的共治共享，形成各方各盡職責(zé)、齊抓共管、合力共治的大格局。對(duì)此，本文認(rèn)為以多元化的手段開(kāi)展食品安全監(jiān)管工作，無(wú)論是工作目標(biāo)，還是工作內(nèi)核，都應(yīng)該堅(jiān)持共治共享、合力共治的理念，形成地方行之有效的大監(jiān)管體系。

2 我國(guó)地方食品安全監(jiān)管的普遍性問(wèn)題分析

2.1 食品安全監(jiān)管的合力不足

近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)食品安全問(wèn)題的重視，全國(guó)各地已經(jīng)制定了多種食品安全監(jiān)管的方法，但從各地開(kāi)展情況來(lái)看，60%的城市實(shí)施食品安全監(jiān)管工作時(shí)，存在著不同程度的監(jiān)管合力不足的情況，較為典型的表現(xiàn)是過(guò)于依賴市場(chǎng)監(jiān)管部門力量、社會(huì)公眾力量發(fā)揮度不夠、行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督力量不足以及食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管配合形式化[3]。此外，從實(shí)際情況來(lái)看，這些不良現(xiàn)象在我國(guó)一些縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)表現(xiàn)得更加明顯。產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因主要是未從根本上形成共治共享、齊抓共管、合力共治的格局，未真正將食品安全監(jiān)管責(zé)任分放給各個(gè)利益群體，未形成良好的監(jiān)管環(huán)境與管理機(jī)制。

2.2 食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)連接性不強(qiáng)

通過(guò)媒體報(bào)道與地方實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)地方食品安全監(jiān)管的突出問(wèn)題仍然是監(jiān)管環(huán)節(jié)連接性不強(qiáng)，部分監(jiān)管環(huán)節(jié)檢查、管理、披露力度薄弱，導(dǎo)致部分環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素，直接影響最終的食品安全監(jiān)管效果。例如，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，一些地方重視農(nóng)產(chǎn)品的種植環(huán)節(jié)、加工環(huán)節(jié)、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留物檢測(cè)、加工生產(chǎn)車間的檢查與巡邏、餐飲服務(wù)場(chǎng)景的檢查等方式，實(shí)現(xiàn)食品安全管理。雖然食品運(yùn)輸過(guò)程中也開(kāi)展了相應(yīng)的監(jiān)管工作，但監(jiān)管力度不強(qiáng)，很多流于形式，一旦食品運(yùn)輸或某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，后續(xù)被檢測(cè)出來(lái)，就會(huì)相互推卸責(zé)任[4]。

2.3 食品安全監(jiān)管模式較單一

當(dāng)前，從我國(guó)各地食品安全監(jiān)管的常用方法來(lái)看，超過(guò)70%的城市選擇市場(chǎng)監(jiān)管局組織轄區(qū)內(nèi)主要食品生產(chǎn)企業(yè)、餐飲單位等開(kāi)展集體性的自查、通報(bào)工作，有60%左右的城市選擇市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)責(zé)突擊檢查，并聯(lián)合社會(huì)公眾舉報(bào)反饋的常規(guī)方法。從整體情況來(lái)看，食品安全監(jiān)管模式較為簡(jiǎn)單、常規(guī)，缺乏特色，采用長(zhǎng)期固定式、單一性的監(jiān)管方法，存在一些監(jiān)管漏洞。市場(chǎng)監(jiān)管部門開(kāi)展常規(guī)性的食品檢測(cè)、突擊檢查等活動(dòng)時(shí)，面臨著各種應(yīng)付手段，很難有效監(jiān)管生產(chǎn)企業(yè)以及餐飲單位，也很難全面發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)因子，這也是目前食品安全隱性風(fēng)險(xiǎn)多的原因之一。

2.4 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的食品安全責(zé)任意識(shí)薄弱

現(xiàn)實(shí)情況表明，我國(guó)各地食品安全監(jiān)管工作中的顯著問(wèn)題是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，這也是當(dāng)前我國(guó)食品市場(chǎng)中安全問(wèn)題屢禁不止的主要原因之一。①生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的食品安全責(zé)任意識(shí)薄弱，主要表現(xiàn)為被動(dòng)重視食品安全，大多都是迫于市場(chǎng)監(jiān)管部門的檢查壓力，其為了正常的經(jīng)營(yíng)，采取一些手段應(yīng)對(duì)食品監(jiān)管部門的突擊檢查、定期檢查。大多未從思想深處意識(shí)到食品安全問(wèn)題不僅關(guān)系著自身的經(jīng)營(yíng)營(yíng)收，更關(guān)聯(lián)著消費(fèi)者的權(quán)益與健康[5]。②仍然有相當(dāng)多的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)使，不愿意在食品安全上投入過(guò)多精力、時(shí)間、資金等成本，而是將注意力放在食品的包裝、營(yíng)銷上，食品安全風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

3 我國(guó)地方食品安全監(jiān)管的多元化發(fā)展方法

3.1 構(gòu)建政府、企業(yè)、行業(yè)、社會(huì)等多元化的監(jiān)督大格局

實(shí)現(xiàn)地方食品安全監(jiān)管的多元化，基本著手點(diǎn)就是堅(jiān)持共治共享、齊抓共管、合力監(jiān)管的大格局。政府、部門、媒體、食品相關(guān)企業(yè)、行業(yè)以及社會(huì)公眾等應(yīng)參與到食品安全監(jiān)管工作中，形成一個(gè)多元主體共同監(jiān)管的機(jī)制。例如，政府引領(lǐng)，制定好當(dāng)?shù)氐氖称钒踩O(jiān)管方案與政策文件，聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管局成立起專項(xiàng)的食品安全監(jiān)管小組或單位。食品安全監(jiān)管小組或單位聯(lián)系當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)食品生產(chǎn)、銷售企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)新聞報(bào)道、社會(huì)宣傳等多種方式，讓人們了解到當(dāng)?shù)氐氖称钒踩O(jiān)管活動(dòng)與政策，鼓勵(lì)消費(fèi)者參與，并對(duì)于主動(dòng)監(jiān)管、舉報(bào)食品安全問(wèn)題的人們進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。另外，食品安全監(jiān)管應(yīng)突出重點(diǎn)，監(jiān)管范圍應(yīng)包括餐廳、燒烤攤、早點(diǎn)攤、夜市等食品安全風(fēng)險(xiǎn)較高的餐飲場(chǎng)所，尤其是要將流動(dòng)攤位納入檢測(cè)目標(biāo)中，所檢測(cè)食品類型應(yīng)涵蓋肉類、豆制品類、瓜果類和海產(chǎn)品類等，擴(kuò)大檢測(cè)范圍，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管目標(biāo)化[6]。

3.2 多元監(jiān)督主體責(zé)任協(xié)同落實(shí)到食品全流程、全環(huán)節(jié)中

我國(guó)地方食品安全監(jiān)管的開(kāi)展應(yīng)從農(nóng)田到餐桌實(shí)施全流程監(jiān)管，讓種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、倉(cāng)儲(chǔ)流通和餐飲服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)連接，實(shí)現(xiàn)多個(gè)環(huán)節(jié)互聯(lián)式、協(xié)同式的監(jiān)管控制。另外，要嘗試對(duì)食品相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行輔助監(jiān)管，如食品添加劑生產(chǎn)行業(yè)、直接接觸食品的包裝材料和制品生產(chǎn)企業(yè)等，真正構(gòu)建起無(wú)縫式、全流程的監(jiān)管機(jī)制。例如，地方市政府部門統(tǒng)籌，帶領(lǐng)好市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的政府部門，各級(jí)成立專項(xiàng)食品安全監(jiān)管小組，制定好各級(jí)的食品安全監(jiān)管清單，明確監(jiān)管主要責(zé)任與內(nèi)容。例如，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要監(jiān)管責(zé)任聚焦到種植養(yǎng)殖的監(jiān)管上，重視食品源頭的安全風(fēng)險(xiǎn)控制，縣級(jí)主要負(fù)責(zé)好食品物流運(yùn)輸、生產(chǎn)加工等環(huán)節(jié)的監(jiān)督與控制，市級(jí)主要負(fù)責(zé)整個(gè)監(jiān)督工作的帶領(lǐng)，并瞄準(zhǔn)到食品市場(chǎng)服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管任務(wù)上[7]。同時(shí)，各層級(jí)部門針對(duì)種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、倉(cāng)儲(chǔ)流通、餐飲服務(wù)及食品添加劑、包裝等多個(gè)環(huán)節(jié)，成立專項(xiàng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管小組，每一個(gè)監(jiān)管小組分別由各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門人員、行業(yè)協(xié)會(huì)人員、社會(huì)公眾等參與，確保人員組成多元化，由各個(gè)專項(xiàng)監(jiān)管小組開(kāi)展專項(xiàng)環(huán)節(jié)監(jiān)管工作，并將各個(gè)環(huán)節(jié)連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)多元監(jiān)管、責(zé)任精準(zhǔn)落實(shí)。

3.3 積極推廣應(yīng)用先進(jìn)的食品安全檢測(cè)、溯源技術(shù)

針對(duì)目前食品安全監(jiān)管模式單一的問(wèn)題，應(yīng)在保留常規(guī)的監(jiān)管方法基礎(chǔ)上，積極推廣應(yīng)用新的食品安全監(jiān)管技術(shù)，通過(guò)技術(shù)改革，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管模式的多元化、創(chuàng)新化發(fā)展。例如，采用基層分點(diǎn)的食品安全監(jiān)督方法，在消費(fèi)者流量較多的場(chǎng)所附近設(shè)置食品安全檢測(cè)屋，由專門的食品安全檢測(cè)人員入駐，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、大型商超等食品經(jīng)營(yíng)單位的蔬菜、水果等食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)快速檢測(cè)。積極采用目前市面上主流的食品快速檢測(cè)技術(shù)，如黃曲霉毒素的快速檢測(cè)技術(shù)、放射免疫測(cè)定法、生物傳感器、酶?jìng)鞲衅饕约岸嗑勖告準(zhǔn)椒磻?yīng)等。食品安全監(jiān)管部門與當(dāng)?shù)厥称钒踩珯z測(cè)機(jī)構(gòu)、高校等單位合作，建立起多方合作機(jī)制，將先進(jìn)的食品檢測(cè)技術(shù)進(jìn)行匯總，實(shí)現(xiàn)檢測(cè)技術(shù)共享共用。在食品安全溯源技術(shù)方面，積極引進(jìn)無(wú)線射頻技術(shù)、二維碼技術(shù)，方便消費(fèi)者購(gòu)買食品時(shí)通過(guò)智能手機(jī)一站式查詢食品安全保證書等，也方便問(wèn)題食品在召回時(shí)，消費(fèi)者能夠及時(shí)了解到詳情，避免誤購(gòu)有問(wèn)題的食品，維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益[8]。

3.4 推動(dòng)食品安全監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、宣傳、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)的連接

目前，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的食品安全責(zé)任意識(shí)不足的主要原因是缺乏對(duì)食品安全的深層次認(rèn)識(shí)，也缺少必要的食品安全管理知識(shí)。地方開(kāi)展食品安全監(jiān)管時(shí)，只一味地檢查、通報(bào)、批評(píng)，沒(méi)有幫助生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品安全管理上進(jìn)行學(xué)習(xí)與進(jìn)步，導(dǎo)致出現(xiàn)敷衍了事的情況。建議將食品安全監(jiān)管與獎(jiǎng)懲、宣傳、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)連接起來(lái)[9]。例如，在開(kāi)展常態(tài)化的食品安全監(jiān)督與檢查工作時(shí)，食品安全檢查小組向商家宣傳食品安全法律法規(guī)、食品安全事故處理方法、食品質(zhì)量自檢技巧等知識(shí)，告知食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品安全方面承擔(dān)的法律責(zé)任，從而增強(qiáng)商家負(fù)責(zé)人以及從業(yè)人員文明經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的理念，增強(qiáng)食品安全意識(shí)，使其主動(dòng)履行食品安全責(zé)任。對(duì)于檢查出食品安全問(wèn)題的經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)成立專項(xiàng)調(diào)查組，明確食品安全問(wèn)題的責(zé)任方與連帶方，明確問(wèn)題食品的后果與連鎖反應(yīng)結(jié)果等，并依據(jù)我國(guó)法律法規(guī)開(kāi)展相應(yīng)懲罰工作。而對(duì)于有進(jìn)步、食品安全建設(shè)成效顯著的經(jīng)營(yíng)單位，則給予公開(kāi)表?yè)P(yáng)與獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)聯(lián)合地方媒體宣傳，構(gòu)建起良好的食品安全文化環(huán)境。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，食品安全關(guān)系著人們的生命健康，關(guān)系著我國(guó)的未來(lái)。從食品安全監(jiān)管工作的本質(zhì)來(lái)看，其不僅是一項(xiàng)重大的民生問(wèn)題，更是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。地方開(kāi)展食品安全監(jiān)管主要是落實(shí)我國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)制的要求，確保監(jiān)管方式多元化、監(jiān)管流程動(dòng)態(tài)化、監(jiān)管清單明晰化以及監(jiān)管責(zé)任具體化。因此，我國(guó)應(yīng)認(rèn)真結(jié)合當(dāng)前食品安全監(jiān)管的突出問(wèn)題，尋找相應(yīng)的解決措施，朝著正確方向構(gòu)建多元化的食品安全監(jiān)管方法，切實(shí)保障地方食品市場(chǎng)的安全化發(fā)展，保證餐桌安全。