鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村基層黨組織結(jié)構(gòu)變化論析

孟憲艮，李鴻程

（1. 聊城大學(xué) 廉政研究中心，山東 聊城 252000；2. 聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城 252000）

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村基層黨組織的政策執(zhí)行能力提出了前所未有的挑戰(zhàn)。然而，部分農(nóng)村基層黨組織的軟弱渙散問(wèn)題嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的推進(jìn)和落實(shí)。黨的二十大提出：“持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！雹倭?xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》 2022 年10 月16 日。對(duì)此，一些地方黨委以村黨支部書記隊(duì)伍建設(shè)為抓手，通過(guò)優(yōu)化選拔機(jī)制、推進(jìn)規(guī)范化管理以及優(yōu)化組織幫扶等方式加強(qiáng)基層黨組織的戰(zhàn)斗力與凝聚力，在實(shí)踐中取得了不錯(cuò)的效果?？偨Y(jié)這些變化背后的內(nèi)在邏輯對(duì)于進(jìn)一步深入推進(jìn)基層黨組織建設(shè)具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。

一、村黨支部書記選任機(jī)制從封閉到開放

村黨支部書記是基層黨組織的帶頭人，具有領(lǐng)頭雁的帶動(dòng)凝聚作用。加強(qiáng)村黨支部書記隊(duì)伍建設(shè)是基層黨組織建設(shè)的重中之重。然而，在當(dāng)前農(nóng)村人才嚴(yán)重匱乏的情況下，從本村黨員中選舉村黨支部書記的做法已經(jīng)制約了基層黨組織能力的提升。因此，拓展人才選拔范圍，創(chuàng)新村黨支部書記選任機(jī)制是破解基層黨組織軟弱渙散問(wèn)題的突破口。

（一）村黨支部書記選舉范圍的拓展

擴(kuò)大選舉范圍是村黨支部書記選舉機(jī)制調(diào)整的重要方向。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織條例》的規(guī)定，村黨組織書記由支部委員會(huì)選舉產(chǎn)生。但由于村民委員會(huì)主任是全體村民選舉產(chǎn)生，而村黨組織書記的選舉范圍僅限于村黨支部，因此，村黨組織書記往往會(huì)因?yàn)槿狈Υ硇远y以真正領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)。為了能夠提高村黨組織書記的權(quán)威，一些地方黨委通過(guò)將黨支部書記的選舉范圍從黨支部擴(kuò)展到本村村民，進(jìn)而增強(qiáng)了村黨支部書記的群眾基礎(chǔ)。如“兩票制”、“兩推一選”都是當(dāng)時(shí)得到廣泛推廣，具有代表意義的實(shí)踐創(chuàng)新。

（二）從選舉到公開選拔的制度轉(zhuǎn)型

村黨支部書記公開選拔機(jī)制是地方黨組織應(yīng)對(duì)農(nóng)村人才缺失問(wèn)題，吸引人才下鄉(xiāng)的重要舉措。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織條例》的規(guī)定，村黨組織書記由支部委員會(huì)選舉產(chǎn)生。伴隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村精英加速流失，許多村莊已經(jīng)面臨著無(wú)人可選的境地。村內(nèi)人才匱乏的現(xiàn)狀使村黨組織書記人選捉襟見(jiàn)肘。村支部書記隊(duì)伍年齡老化、觀念落后、干勁不足成為制約基層黨組織能力提升的重要因素。為了加大村黨組織書記對(duì)人才的吸引力度，2019 年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要加大對(duì)村黨組織書記選拔的激勵(lì)機(jī)制。于是，有些地方開始打破在本村挑選黨支部書記候選人的慣例，嘗試采用公開選拔的方式，面向社會(huì)公開選拔條件，招募人才參選。這就給有志于進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，從事鄉(xiāng)村治理和服務(wù)工作，但戶籍不在村莊的人提供了機(jī)會(huì)。由此，村黨支部書記的選拔機(jī)制從封閉走向開放。

（三）選拔機(jī)制變化的組織支撐

從選舉到選拔的機(jī)制轉(zhuǎn)型不僅意味著村黨支部書記選人范圍的變化，也給選任過(guò)程的組織方式帶來(lái)挑戰(zhàn)。一是如何吸引足夠的人才報(bào)名。只有報(bào)名的人數(shù)足夠多，選拔機(jī)制才會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)性，才有助于組織部門做到優(yōu)中選優(yōu)。而如果報(bào)名人數(shù)少，組織挑選人才的余地也就很小。因此，除了做好相關(guān)的宣傳工作之外，組織部門也需要積極主動(dòng)地聯(lián)系合適的人選作為重點(diǎn)考察對(duì)象，動(dòng)員其回鄉(xiāng)參與選拔。二是能否保障被選人的政治素質(zhì)與工作能力。報(bào)名的人選來(lái)自不同的地方，村民并不熟悉他們，無(wú)法通過(guò)選舉的方式進(jìn)行把關(guān)。這就要求黨組織發(fā)揮其政治把關(guān)作用，對(duì)參選人員進(jìn)行充分的考察。通常情況下，組織部門會(huì)聯(lián)合多個(gè)相關(guān)部門對(duì)參選人員的身份信息進(jìn)行核查，以確保村黨支部書記候選人的政治素質(zhì)。然后，再通過(guò)一定的考察程序?qū)⑦x人員的能力進(jìn)行評(píng)估。村支部書記公開選拔機(jī)制需要調(diào)動(dòng)大量的組織資源，縣級(jí)組織部門的動(dòng)員協(xié)調(diào)能力是保障這項(xiàng)工作得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

二、村黨支部書記隊(duì)伍管理從松散走向規(guī)范

由于村級(jí)組織是一個(gè)自我管理、自我服務(wù)和自我教育的群眾自治組織，村黨支部書記不是國(guó)家正式干部，不在國(guó)家編制內(nèi),各級(jí)黨委政府也是按照群眾性自治組織的定位對(duì)村黨支部書記隊(duì)伍進(jìn)行管理。盡管從稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委就試圖將村干部納入政府的考核范圍之內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)。然而，由于村級(jí)組織的自治性，村黨支部書記仍然具有較強(qiáng)的自主性以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府討價(jià)還價(jià)的資本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府往往需要滿足村支部書記的一些利益訴求才能獲得他們的支持。甚至在村干部牟取私利的問(wèn)題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也多是采取默許的態(tài)度。這種松散的管理方式顯然不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項(xiàng)政策的落實(shí)，需要建構(gòu)規(guī)范的村黨支部書記管理方式以保障政策執(zhí)行效率與質(zhì)量。

(一)村黨支部書記規(guī)范化管理的必要性

1.規(guī)范化管理有助于推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。為了讓農(nóng)村群眾能夠獲得便捷的公共服務(wù)，各種國(guó)家公共事務(wù)逐漸向農(nóng)村下沉，例如醫(yī)療社保、貧困戶的登記認(rèn)定、信息收集等，而且各項(xiàng)工作都有著較為規(guī)范的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)事項(xiàng)的增多以及規(guī)范化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求村黨支部書記必須具備較高的專業(yè)素質(zhì)和能力。然而，村支部書記普遍都是兼職工作，缺乏有足夠的時(shí)間和精力應(yīng)付這些逐漸增多的公共事務(wù)。因此，基層黨組織需要逐步推進(jìn)村黨支部書記的專職化，建立工作質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)國(guó)家公共服務(wù)下鄉(xiāng)后，上級(jí)主管部門對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督考核的現(xiàn)實(shí)需求。

2.規(guī)范化管理有助于保障國(guó)家資金使用的有效利用。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，國(guó)家需要向農(nóng)村注入大量的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村環(huán)境，提高公共服務(wù)水平以及產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目。保障這些資金的有效利用，防止村干部濫用和貪污十分重要。盡管村民自治體系中有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，但受限于監(jiān)督人員賬務(wù)審計(jì)能力與人情關(guān)系的影響，無(wú)法從根本上防范村官腐敗現(xiàn)象。在已經(jīng)查處的案件中，村干部與村民代表共謀的現(xiàn)象多有發(fā)生，這使得村內(nèi)監(jiān)督體系難以真正發(fā)揮作用。因此，需要將村黨支部書記納入到自上而下的紀(jì)檢和行政監(jiān)督體系，通過(guò)嚴(yán)格的紀(jì)律監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督，對(duì)村黨支部書記進(jìn)行更為專業(yè)而有效的監(jiān)督。

3.規(guī)范化管理有助于提升村黨支部書記的政策執(zhí)行力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)繁重，時(shí)間緊迫，要求基層具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，以高效貫徹執(zhí)行各項(xiàng)政策。然而，由于村支部書記獲得的工作補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于外出務(wù)工的收入，因此許多村支部書記并不指望這份收入，在管理松散的兼職環(huán)境下，村黨支部書記往往將更多的精力用于自己的經(jīng)營(yíng)，試圖通過(guò)借助職務(wù)便利建立人脈關(guān)系，獲得更多的信息，承攬到工程等等，而對(duì)國(guó)家政策的落實(shí)并不十分關(guān)心。對(duì)此，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委所掌握的組織資源有限，也很難以行政手段對(duì)其進(jìn)行有效的激勵(lì)和約束。因此，要想保障村黨支部書記的執(zhí)行力，就需要加大激勵(lì)力度，把依靠人情關(guān)系的非正式激勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕姓?lì)為主的正式激勵(lì)。

（二）規(guī)范化管理的制度設(shè)計(jì)

為了使村黨支部書記適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的工作節(jié)奏，村干部管理規(guī)范化問(wèn)題被提上政治議程。2020 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》著重指出，要持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，加強(qiáng)對(duì)村黨支部書記的監(jiān)督和管理。該文件體現(xiàn)出中央將從組織管理與紀(jì)律監(jiān)督兩個(gè)層面重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)村黨支部書記規(guī)范化管理的總體思路。

1.推進(jìn)村黨支部書記備案管理。對(duì)村支部書記實(shí)現(xiàn)備案管理是實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的序曲。2020 年的中央一號(hào)文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》就特別指出要全面落實(shí)村黨組織書記縣級(jí)黨委備案管理制度，將村、社區(qū)黨支部書記納入縣級(jí)黨委組織部備案管理。對(duì)于黨政機(jī)關(guān)而言，備案的意義不僅在于為村支部書記的信息建立檔案，更為重要的是這些備案信息將成為組織考察干部與績(jī)效考核的重要參考依據(jù)，意味著村黨支部書記的管理考核進(jìn)入了縣委組織部門的視野。

2.強(qiáng)化村黨支部書記激勵(lì)考核機(jī)制。激勵(lì)考核機(jī)制是行政體制內(nèi)調(diào)動(dòng)積極性，保障工作效率，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的重要制度機(jī)制。村黨支部書記規(guī)范化管理的主要目標(biāo)就是將之前的粗放式管理方式轉(zhuǎn)變以程序化、規(guī)范化的政府目標(biāo)管理機(jī)制。作為政府目標(biāo)管理體系的核心構(gòu)成機(jī)制，激勵(lì)考核機(jī)制在村黨支部書記隊(duì)伍應(yīng)用主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，提高村黨支部書記的工資待遇，使其能夠形成足夠的吸引力。當(dāng)前執(zhí)行的村黨支部書記工作補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是不低于所在縣（市、區(qū)）上年度農(nóng)村居民人均可支配收入的兩倍。但由于農(nóng)村人均收入并未將外出務(wù)工的收入考慮進(jìn)去，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。對(duì)于村內(nèi)黨支部書記而言，如果全部脫產(chǎn)的話，現(xiàn)有的工作補(bǔ)貼難以支撐其家庭生活需求。因此，參照農(nóng)民務(wù)工平均收入制定村支部書記工作補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)更為合適，其二，制定可以量化的工作標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而擺脫對(duì)人情關(guān)系等非正式制度的依賴，便于以可量化的工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的工作程序?qū)Υ妩h支部書記的履職績(jī)效進(jìn)行考核。

3.規(guī)范村黨支部書記監(jiān)督機(jī)制。規(guī)范嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制是國(guó)家資金下鄉(xiāng)的基本保障。在村民自治的體系中，雖然也有相關(guān)的監(jiān)督制度安排，但受限于監(jiān)督人員專業(yè)性不足，以及人情關(guān)系的局限，村內(nèi)監(jiān)督存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為了保障財(cái)政支付的安全性，財(cái)務(wù)制度的規(guī)范和監(jiān)督應(yīng)成為基層黨建的重要抓手。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督提出三個(gè)方面的建議。其一是建立健全黨委組織部門牽頭協(xié)調(diào)，民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門共同參與、加強(qiáng)指導(dǎo)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，全面落實(shí)“四議兩公開”。其二是加大農(nóng)村基層巡察工作力度。其三是強(qiáng)化基層紀(jì)檢監(jiān)察組織與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的溝通協(xié)作、有效銜接，形成監(jiān)督合力。①《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/2020-02/05/content_5474884.htm。從中央對(duì)加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督的思路來(lái)看，就是要實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)、紀(jì)委系統(tǒng)與自治體系的監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，內(nèi)外結(jié)合，形成合力，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。從各地的實(shí)踐來(lái)看，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站加強(qiáng)了村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委也在逐漸加大對(duì)村支部書記的巡查力度以及加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)力度。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對(duì)村監(jiān)督委員會(huì)的支持與指導(dǎo)，不僅使村監(jiān)督委員會(huì)成員感到了來(lái)自上級(jí)黨組織的力量支持，也使各項(xiàng)監(jiān)督工作逐漸得到規(guī)范化的運(yùn)作。

（三）規(guī)范化管理的實(shí)踐模式

目前，中央尚未出臺(tái)專門的文件對(duì)村黨支部書記的規(guī)范化管理進(jìn)行詳細(xì)的制度安排。各地都是根據(jù)自身情況強(qiáng)化對(duì)村黨支部書記隊(duì)伍的管理，其中，較為典型的有兩種模式：一種是山東莘縣以村黨支部書記公開選拔機(jī)制為抓手的專班式管理模式。2020 年，莘縣組織部門在全縣范圍內(nèi)開展了村黨支部書記公開選拔機(jī)制，選拔出100 名村支部書記，任期2 年。為此，莘縣縣委組織部建立了農(nóng)村基層黨建專班，專門負(fù)責(zé)抓農(nóng)村黨支部書記隊(duì)伍選配管理。首先，建立了村黨支部書記備案管理制度。設(shè)立專門的檔案室，對(duì)村黨支部書記的工作成績(jī)以及所受到的懲戒計(jì)入檔案，作為考評(píng)依據(jù)。其次，建立工作績(jī)效評(píng)估制度。專班制定了月例會(huì)、季觀摩、半年評(píng)估管理制度，通過(guò)與派駐鎮(zhèn)街黨（工）委座談了解，進(jìn)而全面、準(zhǔn)確地掌握各公選支部書記的工作動(dòng)態(tài)。

另外一種更為典型的模式是專職化模式。與山東莘縣的專班管理模式不同，江蘇省從2020 年起，由縣委組織部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委牽頭，對(duì)村黨組織書記隊(duì)伍實(shí)行梯級(jí)化職級(jí)管理。通過(guò)實(shí)施分級(jí)準(zhǔn)入、精準(zhǔn)施訓(xùn)、動(dòng)態(tài)管理以及完善報(bào)酬體系等措施，提升村黨支部書記的履職積極性和工作能力。自推行專職化管理以來(lái)，江蘇省已有10584 名村書記完成定級(jí)，占比達(dá)到77.5%。村書記平均報(bào)酬達(dá)10.1 萬(wàn)元，增長(zhǎng)12.2%。自2021 年村“兩委”換屆后，全省村黨組織書記大專以上學(xué)歷占比提高了11 個(gè)百分點(diǎn)，村黨組織書記崗位被越來(lái)越多的人看重。②《全鏈條育強(qiáng)振興領(lǐng)頭雁——江蘇探索村黨組織書記專職化管理》，《中國(guó)組織人事報(bào)》2022 年4 月7 日。

無(wú)論是山東莘縣的專班管理還是江蘇省的專職化改革，都有一個(gè)共同之處，即通過(guò)機(jī)制改革實(shí)現(xiàn)村黨支部書記的規(guī)范化管理，調(diào)動(dòng)村黨支部書記的積極性和主動(dòng)性。從實(shí)踐效果來(lái)看，這些機(jī)制創(chuàng)新都取得了較為不錯(cuò)的效果。山東莘縣通過(guò)公開選拔的村黨支部書記在不到一年的時(shí)間內(nèi)，大力整頓了近乎癱瘓的基層黨組織，帶領(lǐng)群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，村兩委的組織凝聚力顯著增強(qiáng)。江蘇省的村黨支部書記專職化改革也同樣收獲頗豐。根據(jù)南京市溧水區(qū)委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人的介紹，作為基層治理的重要力量，專職村書記在鄉(xiāng)風(fēng)文明、矛盾調(diào)解、信訪穩(wěn)定等方面都發(fā)揮了重要作用，去年該區(qū)111 個(gè)村(社區(qū))工作群眾滿意度調(diào)查平均分為87.06 分。③《江蘇村黨組織書記專職化管理：一項(xiàng)制度激活一池春水》，金臺(tái)資訊，2022 年4 月15 日。

對(duì)于村支部書記規(guī)范化管理的實(shí)踐創(chuàng)新，不少研究者予以肯定，認(rèn)為村干部的規(guī)范化管理模式使村干部治村工作權(quán)責(zé)明晰、權(quán)限擴(kuò)大、條件改善、待遇提高、成績(jī)得到認(rèn)可，從保健和激勵(lì)兩個(gè)方面維持了村干部工作滿意度，提升了村干部工作積極性。④繆國(guó)書、陳奇?zhèn)ィ骸多l(xiāng)村治理視域下村干部職業(yè)化的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化進(jìn)路——基于對(duì)F 市C 鎮(zhèn)的調(diào)研》，《行政與法》2022 年第7 期，第44 頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為村干部職業(yè)化是回應(yīng)基層治理現(xiàn)代化需求、破解村干部不勝任難題的一個(gè)新思路。①申端鋒：《治理轉(zhuǎn)型下村干部不勝任難題——兼論鄉(xiāng)紳模式的終結(jié)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2014 年第7 期，第90-93 頁(yè)。但也有不少學(xué)者表示擔(dān)憂，認(rèn)為如果村黨支部書記的收入、政治激勵(lì)以及職務(wù)晉升都由上級(jí)黨委和政府所掌握的話，其作為村民的代理人的角色將會(huì)削弱，那么這種方式可能會(huì)破壞村民自治的基礎(chǔ)，造成農(nóng)村基層政權(quán)的進(jìn)一步懸浮，加劇農(nóng)村基層治理的事務(wù)主義邏輯等問(wèn)題。②桂華：《村干部職業(yè)化的動(dòng)因與成效》，《人民論壇》2020 年第23 期，第56 頁(yè)。

事實(shí)上，理論爭(zhēng)議的前提應(yīng)當(dāng)是以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待村民自治。如果僅僅把選舉和職務(wù)晉升渠道作為考察村民自治的標(biāo)準(zhǔn)是不科學(xué)的。村民自治的本質(zhì)是村民能夠有效參與并決定村莊公眾事務(wù)。在當(dāng)前農(nóng)村精英外流、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難的背景下，如何將群眾組織起來(lái)，激發(fā)農(nóng)村群眾的主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)才是村民自治體系真正需要面對(duì)的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。況且，即使村黨支部書記實(shí)行職級(jí)制和規(guī)范化管理，仍然需要尊重村民自治的民主程序。村黨支部書記不僅需要經(jīng)過(guò)選舉程序才能擔(dān)任村委會(huì)主任，并且需要遵守各項(xiàng)議事規(guī)則，保證村民和村民代表依法行使民主權(quán)利。無(wú)論是選任機(jī)制創(chuàng)新，還是規(guī)范化管理制度構(gòu)建，目的都是要提高村黨支部書記的素質(zhì)和能力，使其能夠在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展方面充分發(fā)揮帶頭作用。因此，對(duì)村黨支部書記的規(guī)范化管理不僅不會(huì)導(dǎo)致對(duì)村民自治體系的破壞，反而還能夠彌補(bǔ)村民自治內(nèi)在動(dòng)力的不足，增強(qiáng)村民自治運(yùn)作的規(guī)范性。

三、村級(jí)黨組織的縱橫連接由弱變強(qiáng)

盡管上述關(guān)于村黨支部書記的選拔和規(guī)范化管理是十分關(guān)鍵的，但是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有典型的“集中力量辦大事”的特征，需要黨的各級(jí)組織共同發(fā)力進(jìn)行全社會(huì)總動(dòng)員。當(dāng)前，由于我國(guó)農(nóng)村情況差別較大，大多數(shù)鄉(xiāng)村缺乏發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所需要的資源。在缺乏組織支持的情況下，僅憑村黨支部書記的個(gè)體能力和人脈資源很難將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的要素有效組織起來(lái)。這就需要在農(nóng)村基層黨組織體系上，打破條塊壁壘，加強(qiáng)各級(jí)組織之間的互動(dòng)與聯(lián)系：實(shí)現(xiàn)組織幫扶和資源共享，形成組織合力，充分釋放基層黨組織的活力與動(dòng)力。

（一）縱向組織聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)

在鄉(xiāng)政村治的治理格局中，村黨支部主要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委聯(lián)系溝通較多，與縣級(jí)黨組織聯(lián)系較少。稅費(fèi)改革后，基層黨組織所掌握的資源以及所能提供的服務(wù)能力大大削弱，對(duì)農(nóng)民的組織能力下降明顯，有些學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為“懸浮性政權(quán)”③周飛舟：《從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)—稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響 》，《社會(huì)學(xué)研究 》2006 年第3 期，第1 頁(yè)。。自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，中央一方面著手提升基層黨組織自身能力建設(shè)，另一方面則是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和幫扶力度。在黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，中央多次出臺(tái)文件推進(jìn)和落實(shí)五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制。2018 年，中央一號(hào)文件提出，“實(shí)行中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。黨政一把手是第一責(zé)任人，五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興”。之后連續(xù)三年的中央一號(hào)文件都提出“強(qiáng)化五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興責(zé)任”。2019 年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第二十八條規(guī)定，健全五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興考核機(jī)制。這是中國(guó)共產(chǎn)黨首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式將五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)制加以規(guī)范。2021 年頒布的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第六條規(guī)定：“國(guó)家建立健全中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制?！敝链?，“五級(jí)書記一起抓”工作機(jī)制以國(guó)家法律的形式固化下來(lái)。

五級(jí)書記工作機(jī)制的基本模式可以概括為：“中央統(tǒng)籌制定大政方針，省級(jí)黨委抓好項(xiàng)目資金投放、組織動(dòng)員、監(jiān)督考核等工作；市級(jí)黨委做好銜接協(xié)調(diào)與督促檢查工作；縣級(jí)黨委承擔(dān)主體責(zé)任，做好項(xiàng)目落地所需要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；鄉(xiāng)村兩級(jí)基層黨組織落實(shí)落細(xì)政策和具體措施”①李盛剛：《“五級(jí)書記一起抓”工作機(jī)制從脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐到鄉(xiāng)村振興再實(shí)踐》，《甘肅理論學(xué)刊》2022 年第5 期，第35 頁(yè)。為此，各地黨委也先后制定了五級(jí)書記工作機(jī)制的細(xì)則，這意味著鄉(xiāng)村振興不再是農(nóng)村基層黨組織的獨(dú)唱，而是在中央統(tǒng)籌下實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨組織的合奏曲。組織的上下貫通使農(nóng)村基層黨組織的政策執(zhí)行力得到顯著提升。

第一，上級(jí)黨組織為基層黨組織提供了強(qiáng)大的資源支持。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨就將自己的組織深入到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底的全方位覆蓋，并在基層治理中發(fā)揮了服務(wù)群眾的重要功能。但基層黨組織在面對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如此宏大的國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)，缺乏足夠的資源組織能力，因此，基層黨組織在引領(lǐng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角色時(shí)應(yīng)當(dāng)重新定位。上世紀(jì)90 年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾經(jīng)一度成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)?chuàng)新。然而，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中不能著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，管理方式粗放，以致難以適應(yīng)企業(yè)轉(zhuǎn)型要求，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)舉步維艱，甚至停滯或解體，而隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重萎縮，基層黨組織的權(quán)威也陷入困境。②王曉榮：《農(nóng)村基層黨組織邊緣化及其權(quán)威重建》，《理論探索》2014 年第 5 期，第14 頁(yè)。對(duì)于新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村振興而言，基層黨組織仍然要承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重任，但面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境，基層黨組織如何避免當(dāng)年發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走過(guò)的彎路確實(shí)需要慎之又慎。

就當(dāng)下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)而言，基層黨組織在引領(lǐng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面決不能作繭自縛，必須積極爭(zhēng)取上級(jí)黨組織的指導(dǎo)、支持和幫助。與基層黨組織只能依靠村內(nèi)資源尋找發(fā)展道路所不同，市縣級(jí)黨組織具有更強(qiáng)的組織力量與更為廣闊的發(fā)展視野，可以聯(lián)系和動(dòng)員各種組織和社會(huì)資源解決制約農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題。這樣不僅可以為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造各種機(jī)會(huì)，也可以為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提供可持續(xù)發(fā)展的條件。

第二，上下貫通的責(zé)任機(jī)制成為推動(dòng)政策落實(shí)的重要?jiǎng)恿?。為了增?qiáng)各級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人對(duì)農(nóng)村工作的重視，中央特別強(qiáng)調(diào)責(zé)任機(jī)制的運(yùn)用?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第二十八條明確規(guī)定了健全五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興考核機(jī)制，提出地方各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人、農(nóng)村基層黨組織書記是本地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作第一責(zé)任人。2022 年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出：“強(qiáng)化五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興責(zé)任，開展省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核。完善市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核制度?！雹壑泄仓醒雵?guó)務(wù)院：《關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（2022 年1 月4 日），中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/2022-02/22/content_5675035.htm。從上述制度與文件內(nèi)容來(lái)看，地方各級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人與農(nóng)村基層黨組織書記同為本地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作第一責(zé)任人。這說(shuō)明，中央希望通過(guò)落實(shí)地方黨委書記責(zé)任的方式督促地方黨委政府重視對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的推進(jìn)，以確保地方黨委政府將足夠的精力用于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興工作，而不是僅僅承擔(dān)簡(jiǎn)單的督導(dǎo)檢查工作。

（二）橫向組織連接從無(wú)到有

除了縱向上的組織聯(lián)系得到加強(qiáng)之外，村社之間也在逐漸從各自單干走向相互聯(lián)合、抱團(tuán)發(fā)展的道路。從國(guó)家基于行政管理需要設(shè)立村民委員會(huì)，將生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)轉(zhuǎn)化為“行政村”開始，基層黨組織的架構(gòu)即以行政村為單位設(shè)置，④董江愛(ài)、張瑞飛：《聯(lián)村黨支部：鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層黨建方式創(chuàng)新》，《中共福建省委黨校(福建行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2020 年第2 期，第63 頁(yè)。這種組織形式主要是對(duì)應(yīng)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的小農(nóng)戶生產(chǎn)形式的行政管理需求。然而，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；⑵放苹c市場(chǎng)化的需求日益增強(qiáng)，這種組織設(shè)置方式已經(jīng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)不相適應(yīng)。

如今，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)不僅面臨與大市場(chǎng)的矛盾，而且面臨與大生產(chǎn)的矛盾。眾所周知，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)參與市場(chǎng)面臨的高交易成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低談判能力問(wèn)題很難解決。由于缺乏統(tǒng)籌，村與村、村與企業(yè)之間缺乏交流，資源分散，競(jìng)爭(zhēng)力弱。村與村之間甚至出現(xiàn)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)奪資源等情況。為了改變這種同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的局面，不少地方運(yùn)用區(qū)域化黨建工作理念，突破村級(jí)行政區(qū)劃和黨組織管理界限，按照“地域相鄰、產(chǎn)業(yè)相連、工作相融、人文相親”的原則，創(chuàng)新推行“聯(lián)村黨建”工作模式。①陳曉宏：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層黨建模式創(chuàng)新》，《福建省委黨校學(xué)報(bào)》2018 年第12 期，第46-53 頁(yè)。黨建聯(lián)合體采取選任優(yōu)秀村黨支部書記跨村任職、組建聯(lián)合村黨支部和成立“聯(lián)村黨委”等形式，以發(fā)揮黨組織引領(lǐng)作用為重點(diǎn)，主要采取以強(qiáng)帶弱、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)、村企共建等方式統(tǒng)籌區(qū)域資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的資源整合，推動(dòng)帶動(dòng)各村均衡發(fā)展、共同發(fā)展。

與縱向上自上而下推動(dòng)的五級(jí)書記共抓鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制所不同，橫向上的組織聯(lián)合主要是基層黨組織適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的需要。從各地所形成的黨建聯(lián)合體的組織形式來(lái)看，主要有兩種模式：一是需求互補(bǔ)型黨建聯(lián)合體。這種組織形式的形成是基于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村莊在產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張時(shí)對(duì)整合周邊村莊資源的現(xiàn)實(shí)需要。其主要表現(xiàn)形式就是村莊在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中自發(fā)的連片抱團(tuán)。較為典型的是山東濟(jì)南的黨建聯(lián)合體建設(shè)。在濟(jì)南南部山區(qū)，一些鄉(xiāng)村通過(guò)發(fā)展旅游致富，在開發(fā)過(guò)程中，出于拓展旅游資源、延伸服務(wù)內(nèi)容的客觀需要，形成了對(duì)周邊鄉(xiāng)村連片規(guī)劃發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)村示范帶動(dòng)和輻射作用。二是規(guī)劃整合型黨建聯(lián)合體。這種聯(lián)合通常是區(qū)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各村產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，通過(guò)招商引資，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。尤其是對(duì)于鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)村、重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目覆蓋村，以及具有連片抱團(tuán)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的村，區(qū)縣組織部門會(huì)主動(dòng)協(xié)調(diào)組建聯(lián)村黨委，按照“強(qiáng)帶弱”的思路，推動(dòng)優(yōu)秀村黨支部書記跨村任職，促進(jìn)各聯(lián)建村“組團(tuán)作戰(zhàn)”。例如山東陵城區(qū)臨齊街道篩選出10 個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，與相鄰的軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村、規(guī)模較小的村建起10 個(gè)黨建聯(lián)合體，覆蓋98 個(gè)村，流轉(zhuǎn)土地3800 余畝，發(fā)展韭菜、辣椒規(guī)?；N植。②《山東德州探索“黨建聯(lián)合體”推動(dòng)鄉(xiāng)村聯(lián)合振興》，人民資訊，2021 年10 月25 日。這種模式組織規(guī)劃作用突出，但無(wú)論是哪一種聯(lián)合模式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是作為各村聯(lián)建發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。

組織形式的變化必然會(huì)引起議事機(jī)制的改變。作為黨建聯(lián)合體，黨建聯(lián)席會(huì)議是主要的決策載體。對(duì)于多個(gè)村莊的聯(lián)合來(lái)說(shuō)，由于各自利益需求的差異，組織協(xié)商議事是一件非常繁瑣的事情，因此，聯(lián)合體的協(xié)商議事機(jī)制較為復(fù)雜。例如一個(gè)黨建聯(lián)合體的民主決策程序大致是：“聯(lián)村黨委會(huì)議提議→聯(lián)村黨委（擴(kuò)大）會(huì)議討論→聯(lián)建村‘兩委’會(huì)商議→聯(lián)建村黨員大會(huì)審議→聯(lián)建村村民代表會(huì)議通過(guò)→聯(lián)村黨委形成決議并組織實(shí)施?！雹邸渡轿麝?yáng)泉郊區(qū)推行“聯(lián)村黨委”創(chuàng)新組織設(shè)置》，人民網(wǎng)-中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2017 年11 月20 日。http://dangjian.people.com.cn/n1/2017/1120/c117092-29657060.html。議事機(jī)制的環(huán)節(jié)較多顯然是考慮到多方利益主體共同參與的需要，但決策程序過(guò)于復(fù)雜也會(huì)造成利益協(xié)調(diào)和決策成本過(guò)高的問(wèn)題。為了能夠提高黨建聯(lián)席會(huì)議的議事效率，不少黨建聯(lián)建體以開展黨員教育活動(dòng)為抓手，通過(guò)開展黨員教育活動(dòng)，起到團(tuán)結(jié)黨員與凝聚共識(shí)的作用?？傮w而言，改進(jìn)和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，引領(lǐng)各聯(lián)建村融合發(fā)展、抱團(tuán)振興具有重要的創(chuàng)新價(jià)值。

結(jié)論

鄉(xiāng)村振興作為黨和國(guó)家的重大戰(zhàn)略，需要全黨上下齊心合力共同推進(jìn)，而農(nóng)村基層黨組織是其中極為關(guān)鍵的鏈條，其能力強(qiáng)弱直接關(guān)系著鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)政策的落實(shí)效果。為了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，黨和國(guó)家會(huì)持續(xù)向鄉(xiāng)村投入大量的資源?；鶎狱h組織有效利用這些資源需要具備兩個(gè)基本條件：一是基層黨組織自身必須具備強(qiáng)大的執(zhí)行力、組織力和創(chuàng)造力，以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)中遇到的各種挑戰(zhàn)。二是各級(jí)黨組織能夠?qū)r(nóng)村基層黨組織在落實(shí)鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策中遇到的現(xiàn)實(shí)困難給予足夠的支持。從目前基層黨組織的運(yùn)作情況來(lái)看，村黨支部書記隊(duì)伍建設(shè)是基層組織建設(shè)中最為薄弱的一環(huán)。受農(nóng)村人才缺乏、管理松散的制約，傳統(tǒng)的村黨支部書記選拔和管理機(jī)制既不能滿足鄉(xiāng)村振興對(duì)高素質(zhì)村黨支部書記的需求，也不足以激勵(lì)其干事創(chuàng)業(yè)的能動(dòng)性。因此，以選拔機(jī)制為抓手推進(jìn)村黨支部書記隊(duì)伍的規(guī)范化管理成為了優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。村黨支部書記隊(duì)伍的能力提升不僅直接提高了農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力，而且也為上級(jí)黨組織對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的組織幫扶創(chuàng)造了條件，從而可以在最大程度上將黨的組織優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項(xiàng)政策的落地。