新鄉(xiāng)市地攤經(jīng)濟治理的困境與多元主體治理創(chuàng)新路徑探究

張秀婷，孫大海

1.新疆大學；2.青島農(nóng)業(yè)大學

一、緒論

新鄉(xiāng)市勞動力資源與就業(yè)崗位數(shù)量存在供需矛盾、服務業(yè)發(fā)展不足、吸納就業(yè)不充足、不平衡使得當?shù)氐財偨?jīng)濟快速發(fā)展。地攤經(jīng)濟的發(fā)展加大了城市治理的難度，使地攤經(jīng)濟的發(fā)展陷入困境。不同利益代表者共同參與到地攤經(jīng)濟治理中，構(gòu)建多元協(xié)作平臺，有利于協(xié)調(diào)不同群體之間的利益需求，破解城市地攤經(jīng)濟治理的難題，促進城市地攤經(jīng)濟的治理創(chuàng)新，形成街頭善治的和諧狀態(tài)。

二、地攤經(jīng)濟治理困境

（一）政府難以實現(xiàn)有效治理

1.配套政策缺失，現(xiàn)有政策靈活性太強

新鄉(xiāng)市目前關(guān)于地攤經(jīng)濟的政策文件只有兩個，但對于擺攤區(qū)域的限制、擺攤?cè)藛T的要求、允許擺攤的時間等關(guān)鍵問題并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，即使曾對相關(guān)問題做過統(tǒng)一規(guī)定，但是新鄉(xiāng)市內(nèi)不同區(qū)的地方政府價值取向具有差異性。經(jīng)濟基礎好，配套設施完備的區(qū)對攤販的擺攤行為更加包容和支持，相比之下，經(jīng)濟發(fā)展水平越低的區(qū)，地攤經(jīng)濟越容易引發(fā)問題，城管會以更強的力度管控，限制其發(fā)展。所以，即使有統(tǒng)一的規(guī)定，在執(zhí)行過程中也是困難重重。而且，本市在地攤經(jīng)濟政策的制定過程中，借鑒其他地區(qū)政策的力度太強，忽略了本市地攤經(jīng)濟發(fā)展的特點，只是將其他地區(qū)的政策移植復制到本地區(qū)，而不是制定出符合本地區(qū)發(fā)展的政策。

2.各部門之間權(quán)責不清，協(xié)調(diào)性差

黨的十八屆四中全會后，全國各地開始啟動城市執(zhí)法體制改革，新鄉(xiāng)市由于一些特殊原因，并沒有進行執(zhí)法體制改革響應中央的要求，使得城市各職能部門之間權(quán)責模糊不清，相互推諉扯皮事件經(jīng)常發(fā)生，城市管理事務繁雜，而城管執(zhí)法體制又落后，使地攤治理陷入困境。城市各職能部門雖然是為居民服務，是城市居民利益的代表者，但是各部門的工作人員是“經(jīng)濟人”，各部門在遇到棘手問題時難免會各自為政，只求盡量減少本部門的利益損失。各部門之間的利益分化使各部門都在通過獲取更多的資源來達到實現(xiàn)自身利益最大化的目的。所以對地攤經(jīng)濟也往往是選擇性處理，以致政策執(zhí)行效果難以達到預期。

（二）部分城市居民排斥地攤經(jīng)濟

1.地攤經(jīng)濟容易擾亂市場秩序

近幾年來受疫情影響，正規(guī)經(jīng)營的商鋪經(jīng)營困難，承受著每月的房租和人工工資成本，無序經(jīng)營的流動攤販對其他正規(guī)經(jīng)營的商販造成不公平競爭，影響了商鋪正常有序的經(jīng)營，使這些正規(guī)商戶虧損嚴重，幾乎倒閉，嚴重地破壞了市場公平競爭原則，擾亂了正常的經(jīng)營秩序。部分不遵循市場秩序的攤販，在買賣過程中不講誠信，當消費者發(fā)現(xiàn)自身權(quán)益受到侵犯，由于攤販經(jīng)營地點的靈活性而無法及時挽回損失，嚴重損害消費者的權(quán)益。

2.地攤經(jīng)濟容易惡化城市交通

地攤經(jīng)濟的迅速發(fā)展在一定程度上對城市的交通造成了困擾。流動攤販往往沒有固定的場所，大多集中在公交車站、廣場、市場周邊等公共空間，在人流和車流的高峰期出攤，甚至會靠近道路沿線、交叉路口，占用人行橫道。攤販占用私人車位、消防通道、盲道的現(xiàn)象屢有發(fā)生。隨著新鄉(xiāng)市不斷的發(fā)展，城市中各類車輛的增多，城市居民對城市道路的交通需求增大。部分流動攤販為了自身利益需要，占據(jù)在人流量大、車輛密集的道路及其兩側(cè)，形成了安全隱患。

（三）流動攤販自治過于無序

新鄉(xiāng)市關(guān)于地攤經(jīng)濟的政策一直處于彈性變動中，關(guān)于攤販區(qū)也并沒有統(tǒng)一完備的規(guī)范，攤販區(qū)的攤販實行自治。攤販區(qū)管理規(guī)范的缺失最容易造成的問題是競爭擺攤位置，攤販區(qū)出攤邊界模糊，攤位規(guī)范設置得不清晰，部分攤販會因為攤位而產(chǎn)生矛盾，爭執(zhí)不休。隨著新鄉(xiāng)市的不斷發(fā)展，城市外來人口不斷增加，流動攤販的數(shù)量近幾年來也呈直線增長的態(tài)勢，受經(jīng)營場所的限制，城市各大街道難以容納人數(shù)不斷增長的流動攤販，人流量大的地方攤位競爭激烈，由于沒有具體的規(guī)范，擺攤現(xiàn)場秩序混亂。

三、多主體協(xié)同治理創(chuàng)新路徑探究

（一）“從主導到引導”：地方政府治理轉(zhuǎn)型

1.治理理念：從“單主體式”走向“多元化”

針對新鄉(xiāng)市地攤經(jīng)濟現(xiàn)存問題，政府在治理理念上要做到以下幾點，第一，政府應明確自身定位和職能，由“劃槳”者向“掌舵”者轉(zhuǎn)變，擔任整體機制領(lǐng)導者和監(jiān)督者的角色，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城管部門、公眾和經(jīng)營管理者，使其能夠在既定的框架內(nèi)各司其職，保證城市地攤經(jīng)濟的正常和持續(xù)發(fā)展；第二，政府應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單一主體治理模式，從思想上轉(zhuǎn)變治理理念，推動政府職能轉(zhuǎn)變，精簡機構(gòu)改革，讓社會多方主體參與到城市地攤治理中，實現(xiàn)地攤經(jīng)濟多元共治，盡可能減少政府治理過程中出現(xiàn)的盲區(qū)；第三，政府應最大限度地平衡公共利益和個人利益的關(guān)系，平衡好政府執(zhí)法與服務之間的關(guān)系，平衡好民生和城市管理的關(guān)系，實現(xiàn)多方共贏的目的。

2.治理方式：從“粗放式”走向“精細化”

長期以來，地攤經(jīng)濟難以在城市空間中站穩(wěn)腳跟。究其原因，在城市升級發(fā)展的過程中，地攤經(jīng)濟的存在與城市的粗放治理有著一定的關(guān)系。由于從事地攤經(jīng)濟的群體大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)進城務農(nóng)人員、暫時失業(yè)者，他們一般沒有太高的學歷以及大多為低收入群體，對政策的解讀能力較弱。同時，存在因擺攤空間的競爭關(guān)系而引發(fā)矛盾，甚至極易與城管執(zhí)法者發(fā)生沖突。針對新鄉(xiāng)縣的地攤經(jīng)濟治理，政府部門應該建立一整套完備、細致的管理制度，無論是疏導區(qū)的選址、政策的宣傳，還是城管的執(zhí)法活動、流動攤販合法權(quán)益的保障，每一項工作從規(guī)劃到實施都應有配套的管理細則，既要考慮流動攤販的生存與發(fā)展，又要為城市的持續(xù)發(fā)展做長遠規(guī)劃，使流動攤販的管理能在制度的框架下實施。從政策制定的角度出發(fā)，要不斷完善流動攤販的治理政策，使流動攤販走向“正規(guī)化”，進而減少城市地攤治理的成本?！暗財偨?jīng)濟”的發(fā)展需要地方政府在城市空間治理方面的配套政策，也需要為流動攤販提供相應的公共服務，使其能夠在城市規(guī)范化管理下文明、合法的經(jīng)營。

3.權(quán)責劃分：從“模糊性”走向“清晰性”

治理主體功用的明確化是提升地攤經(jīng)濟治理實效的前提基礎。政府對城市地攤經(jīng)濟治理是由其多部門多機構(gòu)之間相互協(xié)同不斷整合資源和相互配合的一個系統(tǒng)性、互補性過程。明確政府各部門各機構(gòu)主體之間的權(quán)力定位和職能分工，提升政府各部門各主體之間相互協(xié)同合作的治理默契有利于提升政府對城市地攤經(jīng)濟治理水平。地方政府要增強責任主體意識，制定好完善的政策法規(guī)，為地攤經(jīng)濟的發(fā)展指明方向。政府在治理過程中要作出科學的規(guī)劃，要做到因地制宜統(tǒng)籌兼顧，綜合城市特色、經(jīng)濟發(fā)展、文化傳統(tǒng)等多方面因素進行頂層設計，切莫盲目跟風千篇一律。地方政府的主管部門發(fā)揮著“領(lǐng)頭羊”的作用，只有地攤政策和規(guī)劃有明確的規(guī)定，屬地管理才能有可以參照管理的措施，才能進行依法依規(guī)的管理。政府部門可以成立專門的攤販治理小組專門進行信息的收集和反饋，進而不斷提高地攤經(jīng)濟治理過程中的清晰度，政府還可以運用互聯(lián)網(wǎng)信息化工具，將擺攤管理細則、安全要求、懲罰明細等及時推送與公開，讓民眾能夠及時地了解相關(guān)信息，進而提高地攤經(jīng)濟治理的清晰度。各層級政府、各職能部門擁有一致的價值取向，加強協(xié)調(diào)溝通，整合資源信息，進而提高地攤經(jīng)濟治理的工作效率。

4.執(zhí)法方式：從“強硬性”走向“包容性”

地攤經(jīng)濟作為維持低收入群體生計的一種手段，它承載著一個家庭生存與發(fā)展的希望。但是當前的城市地攤經(jīng)濟治理仍然以政府強制性執(zhí)法為主，在治理過程中包容性不足。在地攤經(jīng)濟的治理中政府要堅持柔性執(zhí)法和審慎包容監(jiān)管，激發(fā)商家經(jīng)營和百姓消費活力總體來說，城市相關(guān)監(jiān)管部門一方面要放寬準入，不能隨意取締“地攤經(jīng)濟”，堅持柔性執(zhí)法和審慎包容監(jiān)管；另一方面也要加強監(jiān)管，如食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量和各種操作安全問題，特別是涉及到生命安全監(jiān)管方面，要做到堅持底線監(jiān)管原則，一旦觸碰需依法處理。同時，要給予商家最大限度的生產(chǎn)經(jīng)營空間，激發(fā)商家經(jīng)營和百姓消費活力；更需各地因地制宜出臺長效而規(guī)范的“地攤經(jīng)濟”監(jiān)管法規(guī)，利于基層執(zhí)法部門執(zhí)行，確實保障好“民生”。

（二）“從邊緣到中心”：多元主體參與治理

1.提升自治水平：攤販利益組織化

地攤經(jīng)濟的發(fā)展存在流動性強和分散性明顯的特征，加之其自身的脆弱性使其真正維護自身權(quán)益更加困難。當前攤位區(qū)自治程度較低，一方面表現(xiàn)為缺乏對攤位區(qū)自治的明確規(guī)范，另一方面是攤販自身素質(zhì)無法完全達到自治水平。因此，通過建立攤販組織來提升攤販自治水平具有一定的必要性。通過成立攤販行業(yè)組織有利于規(guī)范攤販區(qū)的經(jīng)營秩序，有助于實現(xiàn)攤販內(nèi)部自治。在各個攤販區(qū)設置攤位區(qū)負責人能夠更好地與攤販進行溝通。通過組建攤販協(xié)會，使得各個攤販融合成一個利益團體，使得攤販區(qū)的自治加入到社會力量當中，在實現(xiàn)規(guī)范化管理的同時，通過以集體行動的方式來表達利益訴求，更具有組織號召力和執(zhí)行力，可以代表攤販群體與城市管理者進行協(xié)商甚至維權(quán)。攤販組織有利于加強組織內(nèi)部成員的自我規(guī)范，促進攤販經(jīng)營的規(guī)范性。城市居民也能通過攤販組織發(fā)揮監(jiān)督作用，反饋信息、投訴、表達利益訴求。攤販自治可以減輕城管部門的工作負擔，使城管執(zhí)法得到攤販的配合，也能提高城市治理效率。攤販組織的自我管理、自我服務降低了執(zhí)法成本，還有利于城市治理水平的提升和社會有序的運行。

2.拓寬參與渠道：居民表達暢通化

居民作為地攤經(jīng)濟治理過程中的重要主體，城市管理者應更加開放、透明，主動邀請居民參與，聽取并接納居民的意見、愿望和要求，從而形成協(xié)同治理體制機制，建立起政府與社會之間的伙伴關(guān)系。共同面對城市公共問題，管理公共事務，并實現(xiàn)公共服務的有效供給。城市地攤經(jīng)濟的產(chǎn)生與發(fā)展主要是在城市公共空間中，城市公共空間的治理需要城市主體的有效參與。因此，拓寬居民參與渠道，有助于居民利益表達暢通化，從而有效的參與到城市地攤經(jīng)濟的治理過程中。地方政府應該搭建城市居民參與地攤治理的平臺，激發(fā)居民參與地攤經(jīng)濟治理的主動性和積極性，鼓勵城市居民表達自身的訴求，增強城市地攤經(jīng)濟治理的有效性。只有城市居民參與到地攤經(jīng)濟政策的制定過程中，地攤經(jīng)濟政策才具有包容性，城市地攤經(jīng)濟的治理才具有有效性。

3.培育社會組織：社會力量協(xié)助化

在地攤經(jīng)濟的治理中，通過社會組織，搭建以城市管理者為引導，攤販、居民為中心的協(xié)商平臺，能夠使三方“共同在場”參與協(xié)商，實現(xiàn)地攤經(jīng)濟的多元主體參與治理。社會組織是組織化的、集中化的利益主體，作為協(xié)商溝通的平臺能有效地凝聚和表達城市居民的利益需求。社會組織還可以起到溝通政府與民眾的橋梁作用，一方面可以向政府反映民眾的愿望和需求，另一方面又可以將政府的政策傳達給民眾，加強政府與民眾之間的溝通，從而使民眾的不同需求能夠得到最大化的滿足和實現(xiàn)。社會力量參與到地攤經(jīng)濟的治理中，通過整合城市居民不同階層、不同類型的利益需求，能有效彌補政府在地攤經(jīng)濟治理方面的不足。城市地攤經(jīng)濟多中心治理要創(chuàng)新公民參與渠道，構(gòu)建社會組織參與城市治理的多元通道與有效方法，激發(fā)社會組織參與公共空間治理的動力。

四、結(jié)語

本文通過對新鄉(xiāng)市的地攤經(jīng)濟的調(diào)查研究，分析了地攤經(jīng)濟在治理中的困境，并對多主體協(xié)同治理創(chuàng)新路徑進行探究，提出建議，得出結(jié)論。城市地攤經(jīng)濟的治理要基于多中心治理理論，構(gòu)建多元協(xié)作平臺，破解城市地攤經(jīng)濟治理的難題，促進城市地攤經(jīng)濟的治理創(chuàng)新，使城市治理朝著現(xiàn)代化邁進。