可持續(xù)發(fā)展背景下國(guó)土資源規(guī)劃淺析

伍世健

廣東金蘭德房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃有限公司

國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展受限于國(guó)土資源、科學(xué)技術(shù)、生產(chǎn)力等因素，其中國(guó)土資源是國(guó)家和人民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展有賴于資源的可持續(xù)供應(yīng)，資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此對(duì)國(guó)土資源的管理規(guī)劃必須科學(xué)合理才能對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動(dòng)作用。然而我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、人口的激增導(dǎo)致環(huán)境破壞、國(guó)土資源的緊缺，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家的穩(wěn)定造成影響，這就需要以政府為主導(dǎo)、公眾參與對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理的開發(fā)利用，保護(hù)國(guó)土資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、國(guó)土資源的重要性

國(guó)土資源是我國(guó)重要的戰(zhàn)略資源[1]，包括土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、水資源、森林資源、草原資源等各種自然資源，分為可再生資源和不可再生資源，可再生資源可以循環(huán)再生，例如水資源、太陽能等清潔能源，不可再生資源是有限的，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無法循環(huán)再生，例如礦產(chǎn)資源。國(guó)土資源是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，國(guó)土資源的開發(fā)利用與人們的生活息息相關(guān)，國(guó)土資源的合理利用對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有非常重要的作用。

我國(guó)作為全球國(guó)土面積第三大的國(guó)家，擁有960 萬平方千米陸地面積，有著非常豐富的國(guó)土資源，但是我國(guó)人口眾多，人均國(guó)土資源嚴(yán)重不足，且地區(qū)分布不均衡。因此國(guó)家組建了自然資源部對(duì)國(guó)家資源進(jìn)行全面了解合理規(guī)劃，使得資源充分發(fā)揮價(jià)值，創(chuàng)造更多財(cái)富，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。自然資源部的組建標(biāo)志著國(guó)家對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃管理工作的重視，全面了解我國(guó)各類資源的現(xiàn)狀，制定科學(xué)合理的國(guó)土資源規(guī)劃方針，促進(jìn)國(guó)土資源的保護(hù)和合理利用，對(duì)于國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義（見圖1）。

圖1 推動(dòng)國(guó)土資源規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的意義

二、國(guó)土資源規(guī)劃中存在的問題

（一）需要提高土地利用率

目前，傳統(tǒng)的粗放型土地利用仍存在于我國(guó)大部分地區(qū)的國(guó)土資源規(guī)劃工作中，40%以上的地區(qū)存在土地資源利用不合理的問題[2]。有些地區(qū)沒有通過科學(xué)調(diào)研和規(guī)劃就隨意建設(shè)工業(yè)區(qū)發(fā)展重工業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)氐乃临Y源造成極大的破壞，或者將耕地資源改造成工業(yè)建設(shè)用地資源，造成耕地資源縮減，盲目降低地價(jià)招商引資，監(jiān)督監(jiān)管力度低，造城市土地資源的浪費(fèi)。

（二）需要合理開發(fā)資源

有些地區(qū)盲目追求經(jīng)濟(jì)利益的增長(zhǎng)，過度開發(fā)國(guó)土資源，無節(jié)制地開發(fā)礦產(chǎn)資源、海洋資源、林業(yè)資源等，嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境，造成國(guó)土資源儲(chǔ)備量的減少，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不利于地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。大部分城市發(fā)展中普遍出現(xiàn)過度開發(fā)樓盤、設(shè)計(jì)過高的容積率的問題，不利于舒適人居環(huán)境的營(yíng)造，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和諧造成影響。

（三）需要進(jìn)行合理的國(guó)土規(guī)劃

隨著城市的發(fā)展，現(xiàn)代城市規(guī)劃面臨著舊城改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、自然環(huán)境保護(hù)、人居環(huán)境改善的一系列問題，這些問題都源于過去的國(guó)土資源規(guī)劃工作缺乏全面調(diào)研及科學(xué)合理規(guī)劃。傳統(tǒng)的片面追求經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展的觀念、缺乏科學(xué)合理的國(guó)土資源規(guī)劃理論指導(dǎo)，相關(guān)部門作出了將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地從而導(dǎo)致水土污染的錯(cuò)誤規(guī)劃，造成了生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境的破壞，不利于城市未來的發(fā)展。對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理規(guī)劃，保障各類國(guó)土資源的儲(chǔ)備，減少環(huán)境污染，能夠提高人們的生活舒適度，改善城市的發(fā)展。

（四）需要更新規(guī)劃方式

有關(guān)部門在國(guó)土資源規(guī)劃工作中所采用的規(guī)劃方法存在嚴(yán)重的滯后性，無法滿足現(xiàn)代城市的發(fā)展要求。為了適應(yīng)瞬息萬變的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展和多元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)土資源規(guī)劃也要緊跟時(shí)代變化，如果繼續(xù)沿用過去傳統(tǒng)的規(guī)劃方法對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行規(guī)劃，會(huì)造成資源的浪費(fèi)和行業(yè)發(fā)展、地區(qū)發(fā)展不均衡，從而影響城市的發(fā)展，不利于可持續(xù)發(fā)展。相較于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定，新興產(chǎn)業(yè)往往是動(dòng)態(tài)的，這就要求不能用只采用傳統(tǒng)的定性研究法來進(jìn)行國(guó)土資源規(guī)劃，要采用新方法新技術(shù)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分析研究，使得新興產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，而在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中運(yùn)用新方法新技術(shù)也必然使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)迸發(fā)活力，最終達(dá)到新老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，有利于社會(huì)穩(wěn)定和諧。

（五）需要加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施過程的權(quán)威性

由于在相關(guān)的法規(guī)條例中對(duì)于執(zhí)行問題的概述不明確，導(dǎo)致相關(guān)部門在國(guó)土資源規(guī)劃實(shí)施過程中缺乏指導(dǎo)和支撐，缺乏權(quán)威性，因而造成國(guó)土資源的浪費(fèi)，不利于國(guó)土資源規(guī)劃工作的順利進(jìn)行。國(guó)家針對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展與自然環(huán)境等方面進(jìn)行了綜合衡量，制定出法律和政策，但一些部門在實(shí)施過程中存在紙上談兵的問題，無法因地制宜地全面考慮規(guī)劃的實(shí)施情況，導(dǎo)致資源的過度開采和資源的浪費(fèi)，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

（六）需要引入公眾參與

受到傳統(tǒng)觀念的束縛，在進(jìn)行國(guó)土資源規(guī)劃過程中往往忽視公眾的參與，然而國(guó)土資源規(guī)劃將會(huì)影響公眾的生活，缺乏以人為本的理念，最終的規(guī)劃將會(huì)影響公眾的生活，不利于社會(huì)發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，國(guó)土資源規(guī)劃必須要考慮公眾的感受，只有合適的國(guó)土資源規(guī)劃才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。例如在地區(qū)發(fā)展規(guī)劃修訂和形成過程中，可以由政府公開規(guī)劃草案，利用報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)進(jìn)行公告，積極征詢公眾參與評(píng)論，開放信息反饋渠道，收集公眾意見，對(duì)公眾意見進(jìn)行分類整理優(yōu)化，使公眾建議成為國(guó)土資源規(guī)劃的一部分。

三、國(guó)土資源規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展策略

（一）提升國(guó)土資源規(guī)劃水平

只有對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理開發(fā)利用才能保證國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展，這就要求國(guó)家要制定科學(xué)的國(guó)土資源開發(fā)機(jī)制，堅(jiān)持因地制宜地對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理規(guī)劃[3]。不斷提升國(guó)土資源的規(guī)劃水平，保證資源的合理利用，才能確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，保證國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。有關(guān)部門要轉(zhuǎn)變國(guó)土資源規(guī)劃方式，對(duì)傳統(tǒng)的規(guī)劃方法要辯證運(yùn)用，引進(jìn)先進(jìn)的規(guī)劃理念，這樣才能保證國(guó)土資源規(guī)劃方法能夠順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，使得國(guó)土資源得到充分利用，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。例如在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，過去片面追求經(jīng)濟(jì)利益濫開濫采破壞了自然環(huán)境，要尋求更加科學(xué)的礦產(chǎn)資源開采模式，協(xié)調(diào)礦產(chǎn)開采與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面的關(guān)系，促進(jìn)礦產(chǎn)資源利用從粗放轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的合理利用，進(jìn)一步保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

健全的完善的法律法規(guī)能夠有效提高國(guó)土資源的合理規(guī)劃，為有關(guān)部門提供強(qiáng)有力的法律支持，增強(qiáng)國(guó)土資源規(guī)劃過程的權(quán)威性。為了提高國(guó)土資源規(guī)劃的水平，國(guó)土資源管理部門應(yīng)該認(rèn)真研究相關(guān)法律法規(guī)，充分調(diào)研法律法規(guī)落實(shí)情況，積極向公眾征求反饋意見，從而完善我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)。過去不合理的國(guó)土資源規(guī)劃歸其原因?yàn)橄嚓P(guān)法律法規(guī)的缺失或者實(shí)施過程缺乏權(quán)威性，這就造成了相關(guān)部門在規(guī)劃過程中缺乏法律支持，造成國(guó)土資源規(guī)劃工作的混亂。要實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展，需要制定相應(yīng)的監(jiān)管制度加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于相關(guān)的違法行為、不合理的資源規(guī)劃工作進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，提升管理水平。建立透明公開的國(guó)土資源規(guī)劃項(xiàng)目公開機(jī)制，加強(qiáng)公眾對(duì)于相關(guān)部門資源規(guī)劃工作的監(jiān)督，有利于政府職權(quán)管理環(huán)境的凈化。

（三）提升技術(shù)鼓勵(lì)創(chuàng)新

科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步能夠推動(dòng)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的宣傳與推廣，引進(jìn)先進(jìn)的國(guó)土資源規(guī)劃技術(shù)手段對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行集約化管理和合理利用，在提升國(guó)土資源利用效率的同時(shí)重視技術(shù)的革新，能夠?yàn)楸Ｗo(hù)國(guó)土資源提供有力支持，為人們提供一個(gè)和諧的社會(huì)環(huán)境。先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用關(guān)鍵在于優(yōu)秀人才的培養(yǎng)與宣傳推廣，要將科學(xué)技術(shù)運(yùn)用到國(guó)土資源開發(fā)、規(guī)劃、管理和保護(hù)的各個(gè)方面，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新，優(yōu)化生產(chǎn)方式，將資源消耗型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變成資源集約型產(chǎn)業(yè)。重視先進(jìn)技術(shù)對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃的重要性，更新國(guó)土資源規(guī)劃方式，通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)及時(shí)掌握各類國(guó)土資源開發(fā)利用情況，使得國(guó)土資源在科學(xué)調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理布局，例如遙感（見表1）、GPS、GIS 等技術(shù)手段能夠?yàn)閲?guó)土資源規(guī)劃工作提供有效土地資源數(shù)據(jù)。

表1 土地利用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)操作要點(diǎn)

（四）加強(qiáng)國(guó)土資源公共信息管理

在國(guó)土資源規(guī)劃工作中要讓廣大公眾參與其中，從而得到更多切實(shí)可行的建議，國(guó)土資源規(guī)劃相關(guān)部門要收集大量的、具備時(shí)效性的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時(shí)向公眾公開。國(guó)土資源規(guī)劃部門要建立健全全面的國(guó)土資源信息系統(tǒng)平臺(tái)，整合各年份的各類不同的國(guó)土資源數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)智慧地圖信息服務(wù)，同時(shí)還能將空間數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)結(jié)合在一起，這需要非常龐大的技術(shù)支撐和人才支撐。我國(guó)國(guó)土面積大，國(guó)土資源的基礎(chǔ)信息獲取難度較大，更新不夠及時(shí)[4]，要不斷加強(qiáng)先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息的調(diào)查的同時(shí)向公眾公開國(guó)土資源基礎(chǔ)信息。

（五）加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源利用的監(jiān)管

在國(guó)土資源開發(fā)利用的過程中，完善監(jiān)督監(jiān)管措施體系（見圖2）。相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源開發(fā)情況的監(jiān)管，避免出現(xiàn)違法違規(guī)事件的發(fā)生。企業(yè)申報(bào)資源開發(fā)利用時(shí)，加強(qiáng)審查企業(yè)資質(zhì)證件，對(duì)于個(gè)人私自開發(fā)的問題要進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，讓違法開采資源的行為無處遁形。此外要充分發(fā)揮公眾的力量，“群眾的眼睛是雪亮的”，讓人民群眾積極參與到國(guó)土資源開發(fā)利用的工作中，政府部門能夠?qū)y開濫采行為進(jìn)行及時(shí)處理，能夠有效的保護(hù)我國(guó)的國(guó)土資源。充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)，開放公眾反饋渠道，對(duì)于公眾反饋的問題要積極反映，對(duì)于違法行為迅速處理，能夠有效地提高公眾參與國(guó)土資源保護(hù)工作的積極性，為我國(guó)國(guó)土資源的規(guī)劃和管理工作提供保障。

圖2 監(jiān)督監(jiān)管措施體系

（六）積極推進(jìn)開放政策

針對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃過程中的問題，相關(guān)部門還可以 “引進(jìn)來”，一方面，可以引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)國(guó)土資源規(guī)劃技術(shù)，學(xué)習(xí)其他國(guó)家相關(guān)的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)劃理念，結(jié)合我國(guó)國(guó)土資源利用現(xiàn)狀，提高資源的利用效率，從而達(dá)到保護(hù)資源的效果；另一方面，適當(dāng)增加國(guó)土資源進(jìn)口量，能夠加強(qiáng)國(guó)際合作同時(shí)為我國(guó)未來的發(fā)展做好資源儲(chǔ)備，減少我國(guó)國(guó)土資源的消耗，還能保護(hù)稀缺資源，進(jìn)一步保護(hù)環(huán)境。針對(duì)不可再生的礦產(chǎn)資源，國(guó)家應(yīng)該積極落實(shí)開放政策，積極與其他國(guó)家合作，對(duì)國(guó)內(nèi)的稀缺礦產(chǎn)資源進(jìn)行保護(hù)，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，為經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展做好儲(chǔ)備。

四、結(jié)語

國(guó)土資源是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，必須重視國(guó)土資源的合理規(guī)劃和利用。傳統(tǒng)的國(guó)土資源開發(fā)方式不完全適用于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，要辯證地看待傳統(tǒng)的資源管理方式，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)進(jìn)行國(guó)土資源規(guī)劃工作。在利用國(guó)土資源的過程中，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，尊重自然、保護(hù)自然，提升土地規(guī)劃水平，優(yōu)化和革新規(guī)劃技術(shù)，使得國(guó)土資源得到充分利用，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的長(zhǎng)治久安。